Qui formule nos politiques ?

L’art de formuler des politiques ne s’est ouvert que récemment et ne retournera peut-être jamais à l’ombre de cabinets discrets. Pour ceux qui prônent la participation et la transparence, c’est un progrès. Examinons la question. Fin avril 2001, un lundi matin, la commission du développement durable de l’Assemblée générale des Nations unies est réunie. C’est un paysan des États-Unis qui capte son attention en présentant une liste de thèmes à prendre en compte dans les politiques alimentaires mondiales. Parmi eux : le respect des savoirs locaux, la possibilité de ' brevets populaires ', le plein accès aux résultats de la recherche scientifique. Ses revendications ne constituent pas un événement, pas plus que sa présence à cette auguste assemblée. La nouveauté, c’est que ce paysan — qui pratique l’agriculture biologique dans l’État de Washington — s’exprime en tant que membre de la commission, dans le cadre d’une procédure de ' dialogue multipartite des intéressés '. Certains y voient un grand espoir pour le futur. La contribution de cet agriculteur se situe à une extrémité du spectre de l’élaboration des politiques, de prime abord très éloignée des campagnes d’où il est originaire. Là-bas, ' formuler une politique ' n’est pas une notion abstraite. Il s’agit de régler concrètement des différends entre communautés sur les droits d’accès à l’eau d’irrigation, par exemple, ou entre deux banques communautaires rurales qui se disputent les cyclomoteurs nécessaires à la collecte des remboursements de prêts. La formulation des politiques n’est pas une fin en soi, mais le moyen pour une communauté, ou une nation, d’atteindre un objectif ou de satisfaire un besoin en se fixant des étapes. Ceux qui formulent des politiques remplissent donc une des plus nobles tâches déléguées par la communauté. Mais alors que cette fonction s’exerçait autrefois dans les cabinets et les bureaux discrets de l’appareil gouvernemental, elle devient aujourd’hui accessible à un plus grand nombre d’individus. À l’échelle d’un pays, le but d’une politique agricole générale est de rassembler les dynamiques parfois divergentes à mettre en œuvre pour augmenter les récoltes, développer le cheptel, maximiser les recettes d’exportation, conserver ou développer l’emploi rural, respecter l’environnement et les cultures traditionnelles, fournir des recettes à l’administration… Parfois les responsables de ces politiques semblent n’être que les arbitres impuissants d’une bagarre générale. Une plus grande participation facilitera-t-elle la formulation des politiques ? La souveraineté absolue, c’est fini L’élaboration des politiques relevait autrefois d’une ordonnance immuable. Aujourd’hui, après vingt ans de profonds bouleversements, il n’est plus possible de décider d’en haut d’une stratégie et de décréter son application sur tout un territoire. C’en est fini des décisions autoritaires, mal étudiées et lourdes de conséquences, comme le plan arachide (groundnut scheme) en Afrique de l’Est dans les années 40, ou la collectivisation des terres en Tanzanie dans les années 70, puis au Bénin la décennie suivante. Pour le meilleur ou pour le pire — l’histoire jugera —, il n’y a plus de nos jours de nations souveraines, de pays pleinement indépendants, pas plus en agriculture que dans d’autres domaines. L’agriculture est aujourd’hui dépendante du marché mondial, et pas seulement dans les pays ACP. Elle est tributaire des fluctuations du dollar comme des inondations provoquées par le changement climatique. Il n’y a plus de souveraineté. Et moins encore quand un soutien budgétaire apporté de l’extérieur par un pays bailleur s’assortit d’exigences sur la transparence et la participation. Concilier, réconcilier Il est pourtant souhaitable, même si ce conseil vient de l’extérieur, que les politiques agricoles soient formulées dans un cadre participatif, impliquant chacun, du champ à l’épicerie en passant par les étals des marchés. Il vaut mieux chercher à concilier des intérêts différents dès le début du processus que de subir les effets de conflits difficiles à aplanir après coup. Cela peut parfois sembler utopique, comme quand il faut partager l’eau ou des terres déjà surexploitées. Le processus d’élaboration des politiques est à présent décentralisé, plus ouvert et plus participatif, parfois aussi plus bruyant, plus confus, plus coûteux. Pour bien des observateurs il ressemble au fonctionnement des autorités locales des siècles passés. Mais pour certains visionnaires, la participation de tous les intéressés à un dialogue multipartite, où chacun cherche à définir et à atteindre des buts communs en dépassant ses différences, constitue le socle de nouvelles formes de gouvernance, stables et créatives à la fois. Nous n’en sommes pas encore là. Nous sommes dans une phase de libéralisation des économies nationales et de démocratisation de la gouvernance. Certains segments de l’administration sont aujourd’hui faibles, ou inexistants, et dans bien des cas, le rôle du gouvernement se résume à assurer, par des réglementations, un environnement ' porteur '. Les nouveaux cherchent leurs mots Il y a donc des vides de décision politique et économique que les parties intéressées s’empressent d’occuper. Un triangle gouvernement-secteur privé commercial-société civile se forme. La collaboration sur l’axe gouvernement-secteur commercial a fait de grands progrès, comme en témoigne le succès de l’économie mixte. Il en est de même entre le gouvernement et la société civile, qui reconnaissent avoir besoin l’un de l’autre. L’axe le plus faible est l’axe secteur commercial — secteur non commercial où s’affrontent des valeurs incompatibles. Toujours est-il qu’on peut voir au Sénégal et au Mali une décentralisation de l’autorité politique aux organes et aux forums ruraux locaux. Au Burkina-Faso, au Botswana et au Ghana, la gestion des parcs nationaux est confiée à des ONG. La privatisation de la recherche agricole est un problème dans de nombreux pays, mais dans d’autres secteurs de l’économie agricole, la privatisation est en général bien accueillie, avec l’émergence de chambres d’agriculture. Avec la démocratisation de l’élaboration des politiques, la pièce a changé: le décor est nouveau et les acteurs sont plus nombreux. Mais les débutants n’ont pas bien appris leur rôle et, comme on peut bien l’imaginer, leur inexpérience fait douter certains de la ' vieille garde '. Le pouvoir n’est pas donné, il se mérite Persuader ceux qui monopolisaient l’élaboration des politiques de devenir plus ouverts est une chose — après tout, ils n’ont pas le choix. C’est autre chose d’aider les nouveaux venus à s’adapter à leurs nouvelles responsabilités. En tant qu’ONG, groupes de base ou organes de la société civile, ils sont accoutumés à pointer les erreurs et les défauts des autres. À eux maintenant de partager la tâche ardue de définir des politiques sans erreur ni défaut. Il en est de même pour le secteur privé, qui a souvent demandé au gouvernement de gouverner moins sans se préoccuper de la manière dont il pouvait partager les charges de ce gouvernement. En vingt ans de réforme, une foule de 'boîtes à outils' ont été produites pour aider les gouvernements à devenir plus participatifs. L’une d’elles issue de la Banque mondiale, déconseillait même aux gouvernements de faire une cour trop pressante à la société civile, celle-ci risquant de ' se fatiguer ' de trop de sollicitations. Maintenant que le processus politique s’est ouvert, il y a un urgent besoin de boîtes à outils pour les nouveaux acteurs concernés. Tant qu’ils ne pourront pas faire preuve de compétences adéquates, ils auront, en effet, le sentiment de n’être pas correctement impliqués. Prédisposés à la critique plus qu’à la construction, certains peuvent refuser de s’engager. Quant à ceux qui acceptent l’épreuve, ils ont du pain sur la planche. Une récente étude sur la conception des politiques nous prévient : le pouvoir, comme la propriété, ne se donne pas. Il se mérite. [points clés] L’efficacité de l’élaboration participative des politiques repose sur : • la capacité des responsables traditionnels d’accepter de nouveaux venus ; • la capacité des nouveaux venus de développer les compétences complexes de: — contrôle et analyse — évaluation des politiques — négociation et médiation — construction de consensus — esprit de partenariat. Des compétences et aussi des comportements qui peuvent s’apprendre, mais qui doivent surtout être cultivés.L’art de formuler des politiques ne s’est ouvert que récemment et ne retournera peut-être jamai