조선총독부 사회사업정책의 전개와 성격(1910년~1936년)

학위논문 (박사)-- 서울대학교 대학원 인문대학 국사학과, 2017. 8. 허수.본 연구의 목적은 일제시기 조선총독부가 실시한 사회사업정책의 전개를 살펴봄을 통하여 이 정책의 성격을 규명하고, 나아가 식민권력의 성격을 이해하고자 하는데 있다. 우선 조선총독부의 사회사업정책은 구제, 경제보호사업, 사회교화사업의 3개의 영역으로 구성되어 있었다. 구제는 1910년대부터 실시되었으며 노동능력이 부재한 무능력자에 한하여 제한적으로 이루어졌다. 경제보호사업과 사회교화는 1920년대 문화정치기에 사회사업정책으로 도입되었다. 경제보호사업은 빈곤을 사회구조적 원인에 의하여 발생하는 사회문제로 인식하는 시각 위에서 제도화되었으며 노동하는 빈민을 구제 대상으로 하였다. 경제보호사업은 공익시장, 공익질옥, 직업소개사업, 간이숙박소 등 도시 노동자를 위한 시설로 구성되었다. 사회교화는 빈곤에 대한 정신적 구제를 하는 사업으로 근면윤리를 보급하는 것으로, 민풍개선, 지방개량, 농촌진흥운동에서 생활개선사업으로 이어졌다. 사회교화는 일본 사회사업의 독특한 부분이었는데, 일본보다 식민지 조선에서 더욱 강조되었고, 빈곤/사회문제가 확산될수록, 조선총독부의 행정적 장악력이 확장될수록 더욱 확대되었다. 다음으로 각 시기별 사회사업정책을 살펴본바 다음과 같은 전개 양상이 나타났다. 일제는 대한제국을 강점한 후 식민지주제를 확립하고 조선왕조의 구제제도를 축소시키면서 일본식의 구제관(빈곤관)에 입각한 제한적 구제를 실시하였다. 그러나 3.1운동으로 인한 체제의 위기에 대응하면서 일제는 구제를 확대하고 나아가 사회사업정책을 실시하였다. 사회사업정책은 1918년 일어난 쌀소동으로 촉발된 일본의 사회문제 대응책이었는데, 조선총독부는 3·1운동으로 인한 정치적 위기에 대한 대응책으로 이 제도를 직수입하였다. 일본의 산업화 과정에서 나타난 사회문제에 대응책인 이 제도가 식민지 조선의 현실에 부합할리 없었으나, 조선총독부는 도시지역에 경제보호시설을 설치하여 선전책으로 활용하였다. 사회사업정책은 식민지주제의 모순이 격화됨에 따라 나타난 사회문제에 대응 하면서 일정 정도 현지화 되었다. 1920년대 후반에서 1930년대 초반에 사회사업정책은 농촌사회문제에 대한 대응을 근간으로 하였다. 조선총독부는 도항노동과 잉여노동문제로 인한 실업문제에 대한 대응으로 직업소개사업을 실시하였고, 촌락 안정화를 목적으로 소농에 대한 소액생산자금대부사업을 실시하였다. 조선총독부는 1920년대 후반에 행정적 지배를 강화하였으며 이에 따라 사회교화사업인 지방개량이 모범부락사업을 통하여 확대되었다. 대공황과 농업공황의 여파가 몰아닥치면서 1930년대 초중반에 식민지 조선에서 빈곤은 더욱 극심해졌다. 농촌사회의 불안정성이 가중되는 가운데 탈농·폐농자가 급증하면서 도시빈민이 폭증하였다. 조선총독부는 궁민구제토목사업이라는 응급적 조치를 취하였고, 농촌진흥운동과 소작문제에 대한 적극적 개입을 통하여 농촌사회를 안정시키고자 하였다. 빈곤/사회문제가 극심해지자, 조선총독부의 사회사업정책은 사회교화로 전환되는 양상을 보였다. 조선총독부는 빈곤문제를 정신의 문제로 파악하고 사회교화를 강화하였다. 농촌사회사업은 농촌진흥운동과 교집합 관계에 있었으며 소농에게 근면윤리를 보급하고 촌락의 상호부조를 강조하였다. 폭증하는 빈민에 대하여 조선총독부는 동포애, 사회연대, 인보상조 등을 강조하면서 조선인 자산가들의 참여를 촉구하였다. 걸인·부랑자 수용 시설 설립에 있어 지역 자산가들의 참여가 나타났으며 이로써 관민협력의 사회사업시설이 등장하였다. 조선총독부는 사회사업정책을 도입한 이래로 사회연대, 동포애를 유포하였으며 조선에 사회문제가 극심해지는 1930년대 초중반에 더욱 강조하였다. 이제 조선총독부 사회사업정책의 특징에 대하여 살펴보자. 조선총독부의 빈곤/사회문제에 대한 대응은 물적인 측면보다 정신적인 측면에 치우쳐 있었다. 이는 조선총독부의 재정적 능력의 부족과 일본식의 구제관과 구제방식에 기인한 것이었다. 조선총독부에 따르면 구제는 곧 남구(濫救)로 이어져 태민(怠民)을 양성하였다. 근면과 검약을 핵심적인 덕목으로 강조하였으며 근면윤리를 체화한 자립자영(自立自營)의 양민(良民)상을 강조하였다. 이것은 구제를 하지 않음으로서 스스로를 구제하는 인간을 만든다는 것이었다. 조선총독부는 구제의 외부에 구제가 이루어지지 않는 영역을 만들어내고 노동하는 인간을 만드는 것을 근본적인 구제라 생각하였다. 이러한 구제관은 자본주의 국가들에게서 일반적으로 나타났지만 식민권력은 단지 인식의 차원에서 그치지 않고 제도화, 사업화하였다. 이러한 사업은 1910년대 부랑자단속과 수산(授産)사업을 중심으로 민풍개선을 실시하면서 시작되었고, 1920년대에는 사회교화로 외화 되어 강연·강습, 영화상연 등의 선전 작업을 통하여 유포되었다. 1920년대 후반에는 행정적 지배를 강화하면서 보다 강화되었고, 특히 소농에 대한 생산자금대부사업을 통하여 물질적 구제와 근면교화를 동시에 수행하였다. 근면교화는 1932년 이후 농촌진흥운동에서 갱생부락의 갱생농가를 대상으로 하여 보다 직접적으로 지도되었다. 이처럼 교화를 통한 빈곤 대응은 빈곤이 사회문제화 되고 조선총독부의 행정력이 강화되면서 더욱 강조되었다. 사회적인 것 내지 사회는 전근대의 공동체 구조에서 경제가 독립하면서 나타나는 영역으로, 사회문제에 대한 해결이 모색되는 장이다. 사회는 1920년대 조선의 지식인 사이에서 식민권력과 독립된 자율적 영역 또는 계급투쟁이 일어나고 사회운동으로 해결되어야 하는 공간으로 상상되었다. 그러나 1920년대 후반과 1930년대를 경과하면서 전통적 촌락 공동체가 약화되는 과정에서 조선총독부가 사회사업정책을 확대하면서 상호부조, 인보상조의 원리를 강조하는 등 빈곤에 대한 사회의 공동책임을 설파하였다. 조선총독부의 사회사업정책은 식민사회의 안정적 지배를 목적으로 정치적 대응으로서 예방혁명적 성격과 식민지사회의 재생산을 목적으로 한 빈곤 대응책의 성격을 동시에 지니고 있었다. 식민지 조선을 통치하기 위하여 조선총독부는 물리력 뿐 아니라 사회사업정책을 하나의 통치수단으로 사용하였고 이에 따라 한국의 근대사회에서 사회복지적인 제도와 정책이 생겨났다. 이러한 면에서 사회사업정책은 20세기 한국사의 전개에서 권력 측의 통치의 성격을 살펴보는데 있어 시사점을 제공한다. 또한 이 정책을 통하여 퍼져나간 빈곤관/구제관은 20세기 한국인들의 노동관과 빈곤관에 지대한 영향을 미쳤다.목 차 서론 ······································································································1 1. 연구 대상 ·····················································································1 2. 선행 연구 검토와 서술 방향 ···························································3 3. 논문 구성과 자료 ··········································································9 一. 일본식 구제관과 구제제도의 도입 (1910년~1919년) ··············13 1. 조선총독부 구제제도의 도입과 빈곤에 대한 인식······························13 1) 식민지주제의 확립과 사환제(社還制)의 폐지 ································13 2) 일제의 빈곤 인식과 일본식 구제관의 도입 ···································17 2. 조선총독부 구제제도의 설립 ··························································26 1) 구제행정의 정비 ·······································································26 2) 구제규칙의 제정과 구제 재정 ·····················································28 3. 구제사업의 전개와 민간구제와의 관계 ············································33 1) 구제사업의 전개 양상과 특징 ·····················································33 2) 근면윤리의 전파 ·······································································42 3) 민간구제에 대한 조선총독부의 태도 ············································49 소결 ·······························································································51 二. 조선총독부 사회사업정책의 도입과 전개(1920년~1926년)········53 1. 사회사업정책의 도입 배경과 조선총독부의 사회문제 인식 ···············53 1) 사회사업정책의 도입 배경 ·························································53 2) 빈곤에 대한 인식과 사회문제····················································62 2. 사회사업 행정기구와 외곽단체의 설치 ············································68 1) 내무국 사회과(社會課)의 설치와 업무 ·········································68 2) 사회사업정책의 재정 ·································································78 3) 조선사회사업연구회의 설립과 활동 ·············································82 3. 사회사업정책의 전개와 민간사회사업과의 관계·································88 1) 사회사업정책의 전개 양상과 특징 ···············································88 2) 조선총독부와 민간사회사업의 관계 ·············································99 소결 ·····························································································107 三. 조선총독부 사회사업정책의 확대(1927년~1931년)·················109 1. 사회문제의 심화와 조선총독부의 사회문제 인식 ··························109 1) 조선의 사회문제 심화·····························································109 2) 조선총독부의 사회문제 인식과 농촌사회문제·····························117 2. 사회사업 행정과 조선사회사업협회 설치 ·······································120 1) 사회사업정책의 확대와 행정 상황 ·············································120 2) 조선사회사업협회의 설치 ·························································126 3. 노동력수급사업과 농촌사회사업의 실시··········································135 1) 경제보호사업의 전개와 직업소개사업··········································135 2) 농촌사회사업의 실시와 소농생산자금대부사업의 전개·················143 3) 민간사회사업의 동향·································································153 소결 ·····························································································156 四. 조선총독부 사회사업정책의 전환(1932년~1936년) ···············158 1. 대공황기 정세의 변화 ·································································158 1) 서구와 일본에서 사회정책의 변화···············································158 2) 조선의 사회 상황·····································································160 2. 조선총독부의 사회문제와 행정기구의 변동······································165 1) 조선총독부의 사회문제 인식 ···················································168 2) 내무국 사회과에서 학무국 사회과로············································168 3. 사회사업정책에서 교화의 강화와 그 전개·······································174 1) 직업소개사업의 변화와 경제보호사업의 양상································174 2) 교화적 사회사업으로의 전환과 농촌사회사업의 전개····················176 3) 민간사회사업에 관리 강화와 구제사업의 민간 전가······················191 소결 ·····························································································206 결론 ··································································································207 참고문헌 ····························································································213 Abstract ··························································································224Docto