Housing policy in retrenchment: Constructing housing policy in times of change

This dissertation examines housing policy change from a social constructionist perspective. Two processes of housing policy change are analysed together with comparative research on European housing policies. This dissertation consists of four research articles and a summary. Housing policy is made up of the actions taken by public organisations with the intention to influence the availability of housing, the variety of housing options, material and environmental quality of housing, as well as the cost of housing for the population. Housing is typically described as path-dependent. Buildings and houses are built in a certain location and are practically impossible to move from one place to another. Tenures define the basic rights of possession and exchange, and cannot be easily converted. This poses challenges to housing policy change. Despite such constraints, housing policies change and take new turns. There is a general trend in Europe for governments to withdraw from major interventions in the housing market, financial support for housing production is being cut, support for housing consumption is targeted at low-income households, and housing markets are being deregulated. In this dissertation, housing policy change is understood as something that is constrained by historical paths and institutions, but driven by ideas, negotiations, framing of problems and actions by active agents. Change can happen gradually when old policies wear out, or at critical historical junctions when there is window of opportunity. The aim of this dissertation is to seek answers to the question of how housing policy is shaped in social relations and how policy change is negotiated, framed and justified. The perspective on housing policy in this dissertation draws broadly from social constructionism. This means that the focus is on social processes and emphasising the significance of social, political and economic contexts. The methods used in the articles are policy analysis, discourse analysis and narrative analysis. The data consists of minutes from the Finnish parliament, interviews with Finnish housing policy actors from the 1990s, and policy documents such as government proposals, action plans, working group reports, committee reports and government programmes. In addition to these, the TENLAW project’s country reports on tenancy law in thirty-three European countries are included in the data. This dissertation focuses on the European region in general and on Finland in particular. In Article I we compared tenancy laws and rent regulation in thirty-three European countries. We found that rent regulation still exists in Europe, but a country’s welfare regime does not explain rent regulation policies. Rent regulation is rather associated with a country’s housing regime. Article II analysed how the liberalisation of rental housing market was justified, defended, criticised and opposed in the Finnish Parliament. It showed how the political climate changed to be more in favour of deregulation during parliamentary proceedings. The process reshaped notions of how rental markets should be organised. In Article III we asked how policy actors narrated this process of change in a housing policy context. We found that the change was constructed as an exhaustion of old policy, but at the same time the change was a result of active actions by policy actors. Article IV examined the abolition of mortgage interest tax deduction as a policy challenging the norm of home ownership. We found that the role of housing policy was constructed as targeted support for low-income renters. Hence, the housing taxation reform presented an attempt to diverge from a history of promoting home ownership.Tämä väitöskirja tarkastelee asuntopolitiikan muutosta sosiaalisen konstruktionismin näkökulmasta. Tarkastelussa on kaksi asuntopolitiikan muutosprosessia. Lisäksi mukana on vertaileva tutkimus Euroopan maiden asuntopolitiikasta. Väitöskirja koostuu neljästä tutkimusartikkelista ja yhteenvedosta. Asuntopolitiikka koostuu toimista, joita julkiset organisaatiot tekevät tarkoituksenaan vaikuttaa asumisen saatavuuteen, asumisvaihtoehtojen monipuolisuuteen, asumisen laatuun sekä asumisen hintaan. Asumista kuvataan usein polkuriippuvaiseksi. Asunnot ja rakennukset on rakennettu tiettyyn paikkaan, josta niitä on lähes mahdoton siirtää muualle. Hallintamuodot taas määrittelevät omistamiseen ja vaihdantaan liittyvät perusoikeudet, jolloin myös hallintamuotojen muuttaminen on vaikeaa. Tämä asettaa asuntopolitiikalle omanlaisiaan haasteita. Näistä rajoitteista huolimatta asuntopolitiikka kuitenkin muuttuu ja ottaa uusia suuntia. Euroopassa on ollut pitkään vallalla kehityskulku, jossa julkinen valta vähentää rooliaan asuntomarkkinoilla, asuntotuotannon tukia leikataan, asumisen tuki suunnataan pienituloisille kotitalouksille ja asuntomarkkinoiden sääntelyä puretaan. Tässä väitöskirjassa asuntopolitiikan muutos ymmärretään kehityskulkuna, jota rajoittavat historialliset polut ja instituutiot, mutta jota ajavat eteenpäin ideat, neuvottelut, ongelmien kehystäminen ja aktiivisten toimijoiden teot. Muutos voi tapahtua vähitellen, kun vanha politiikka on kulunut loppuun tai kriittisissä historian risteyskohdissa, jolloin avautuu mahdollisuuksien ikkuna. Tämä väitöskirja pyrkii vastaamaan kysymykseen, miten sosiaaliset suhteet muokkaavat asuntopolitiikkaa ja miten asuntopolitiikan muutosta kehystetään, neuvotellaan ja oikeutetaan. Asuntopolitiikkaa tarkastellaan yleisesti ottaen sosiaalisen konstruktionismin lähtökohdista. Keskityn siis sosiaalisiin prosesseihin sosiaalisesta, poliittisesta ja taloudellisesta näkökulmasta. Tutkimusartikkeleissa käytetään menetelminä politiikka-analyysiä, diskurssianalyysiä ja narratiivista analyysiä. Tutkimusten aineistona käytetään eduskunnan täysistuntojen pöytäkirjoja, asuntopolitiikan toimijoiden haastatteluja sekä erilaisia politiikkadokumentteja kuten hallituksen esityksiä, toimenpidesuunnitelmia, työryhmien ja komiteoiden raportteja sekä hallitusohjelmia. Näiden lisäksi hyödynnetään TENLAW-projektissa tuotettuja maaraportteja 33 Euroopan maan huoneenvuokralainsäädännöstä. Maantieteellisesti väitöskirjassa tarkastellaan Euroopan aluetta sekä erityisesti Suomea. Ensimmäisessä tutkimusartikkelissa vertailimme huoneenvuokralainsäädäntöä ja vuokrasääntely 33 Euroopan maassa. Havaitsimme, että vuokrasääntelyä käytetään yhä useissa maissa, mutta hyvinvointivaltioregiimi ei suoraan selitä vuokrasääntelypolitiikkaa. Sen sijaan vuokrasääntelyn käyttö on selvemmin yhteydessä maan asuntoregiimiin. Toisessa tutkimusartikkelissa analysoimme miten vuokrasääntelyn purkamista, oikeutettiin, puolustettiin, kritisoitiin ja vastustettiin eduskunnassa. Havaitsimme, että poliittinen ilmapiiri muuttui sääntelyn purkamiselle myönteisemmäksi eduskuntakäsittelyjen aikana. Käsitys siitä, miten vuokramarkkinat tulisi järjestää, muuttui prosessin aikana. Kolmannessa tutkimusartikkelissa kysyimme, miten politiikkatoimijat itse kuvasivat asuntopoliittista muutosprosessia. Havaitsimme, että muutoksesta rakennettiin kuva vanhan politiikan väsymisenä. Samaan aikaan muutoksen kuvattiin kuitenkin olleen seurausta aktiivisten politiikkatoimijoiden toimista. Neljännessä tutkimusartikkelissa tutkimme asuntolainojen korkovähennysoikeuden poistamisen politiikkaprosessia, jossa haastettiin omistusasumisen normi. Havaitsimme, että asuntopolitiikka kehystettiin pienituloisille suunnatuksi tueksi. Tästä syystä korkovähennysoikeuden poistaminen näyttäytyi yrityksenä luopua omistusasumisen tukemisen perinteestä