Taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet kunnallisessa päätöksenteossa

Tutkimuksessa tarkastellaan lasten hyvinvointipalvelujen järjestämisen oikeudellisen ohjauksen ja valvonnan problematiikkaa kunnallisessa päätöksenteossa. Varsinainen tutkimustehtävä on muotoiltu seuraavasti: Mitä kunnalta tulee oikeudellisesti edellyttää asukkaidensa, tässä tutkimuksessa erityisesti lasten, hyvinvointipalvelujen järjestäjänä ja miten julkinen valta on kokonaisuudessaan tämän tehtävänsä toteuttamisessa onnistunut? Tutkimuksessa keskitytään tarkastelemaan lasten päivähoitoa, perusopetusta ja perusterveydenhuoltoa ja näiden toteuttamisen perusoikeudellisia ehtoja, kun lähtökohtana pidetään niin sanotun monen tuottajan mallin yleistymistä 2000-luvun palvelutuotannossa. Tutkimuksessa on käytetty sekä perinteisen lainopin (oikeusdogmatiikka) että yhteiskuntatieteiden lähestymistapoja. Oikeusdogmaattisessa mielessä kysymys on voimassa olevan kunnallisia palvelujärjestelmiä koskevan oikeudellisen ohjauksen ja valvonnan systematisoinnista. Yhteiskuntatutkimuksen näkökulmasta kysymys on ennen muuta oikeusnormien tosiasiallisten soveltamiskäytäntöjen analysoinnista ja tämän tarkastelun pohjalta toteutetusta kriittisestä oikeuspoliittisesta arvioinnista. Vuonna 1995 toteutetun perusoikeusuudistuksen (Laki 969/1995) myötä lasten hyvinvointia turvaavat ja edistävät perusoikeudet ovat korostuneet julkisen vallan toimenpiteitä velvoittavina oikeusnormeina. Taustana tässä kehityksessä on ollut ennen muuta Suomen valtiota velvoittavien kansainvälisten ihmisoikeusmääräysten merkityksen korostuminen osana oikeusjärjestystämme. Nykyisen perusoikeusajattelun mukaan taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet (TSS-oikeudet) ovat lähtökohtaisesti jokaisen yksilön, niin lasten kuin aikuistenkin, oikeuksia ja julkinen valta, siis myös kunnat, on velvollinen niitä toteuttamaan. Tämän tutkimuksen mukaan hyvinvointipalvelujärjestelmät olisivat vaatineet 1990-luvun ja 2000-luvun alun kokemusten valossa julkisen vallan palveluja koskevan ohjauksen ja valvonnan selkiinnyttämistä ja terävöittämistä. Suomen kuntien siirryttyä 1990-luvun alun valtionosuusuudistuksen myötä itseohjautuvuuden ja omavalvonnan aikaan siirryttiin samalla kuntalaisten oikeuksien ­ jopa niin sanottujen vahvoina oikeuksina turvattujen - sattumanvaraisen toteutumisen aikaan. Kun hyvinvointipalvelujen toteutumisen valvontajärjestelmät eivät täysin toimi tai sanktioitua valvontaa ei edes ole, jää yksilön vastuu, etenkin lasten, oikeuksiensa yhdenvertaisesta toteutumisesta kohtuuttoman suureksi. Lasten hyvinvointipalvelujen sisällön ja saatavuuden merkittävät kuntakohtaiset ja alueelliset erot eivät ole kansallisvarallisuudeltaan vauraan ja oikeusvaltioksi itseään kutsuvan maan kunniaksi. Tämän tutkimuksen perusteella joustavan palvelujärjestelmäohjauksen, väljän lainsäädännön ja oikeusperiaateohjauksen, mahdollisuudet on käytetty pitkälti loppuun. On aika tarkastella avoimesti julkista valtaa hyvinvointipalvelujen järjestäjänä: Mitkä tehtävät on perusteltua säilyttää kunnallisen itsehallinnon piirissä ja mitkä tehtävät on syytä siirtää valtion paikallishallinnon harteille. Kun esimerkiksi lasten päivähoidon toteuttamispuitteet vaihtelevat kunnittain suuresti niin päiväkotitilojen kunnon ja mitoituksen, lapsiryhmien koon kuin henkilökunnan vaihtuvuudenkin suhteen, on syytä kysyä, mikä oikeuttaa tämän. Lapsikuntalaisethan eivät voi juuri itse vaikuttaa siihen, millä puolella kuntarajaa huoltajineen asuvat. Samankaltainen epätasa-arvo ulottuu myös peruskouluun (erityisesti asianmukaisen tukiopetuksen saatavuus) ja sen erinäisiin tukipalveluihin kuten myös lasten terveyttä edistävään huolenpitoon (esimerkiksi terveystarkastusten sisällön ja saatavuuden erot). Tutkimuksen eräänlaisena lopputulemana voidaankin pitää sitä, että merkittäviltä osin lainsäädännössä vahvoina, subjektiivisina, oikeuksina turvattujen hyvinvointipalvelujen järjestämisvelvoite edellyttää sellaisia julkisen vallan toimia, joilla jokaisen yksilön, lasten ja heidän huoltajiensa, oikeudet voidaan asianmukaisesti turvata. Käytännössä tämä edellyttää valtiovallan roolin aiempaa tuntuvampaa korostamista hyvinvointipalvelujen saatavuuden ja sisällön yhdenvertaisuuden takaajana. Se, tuottaako palveluja konkreettisesti jatkossa kunta vai jokin muu orgaani, jää tutkimuksen puitteissa toisarvoiseen asemaan. Perusoikeudellisesti oleellista on merkittävien palveluetuuksien yhdenvertainen järjestäminen, ei niiden tuottajataho.FUNDAMENTAL ECONOMIC, SOCIAL AND CULTURAL RIGHTS IN MUNICIPAL DECISION-MAKING A study on the judicial guidance and supervision of children s welfare services The legislation regarding the service privileges of the Finnish welfare state leaves the municipal authorities with a great deal of discretionary power. In such a judicial infrastructure the satisfactory functioning of service systems at local level clearly poses great challenges for research on legislation at the beginning of the twenty-first century. For a meaningful response to such challenges to be feasible, relevant legal research scrutinising municipal service systems cannot be broken down through certain discourses and paradigms. The traditional discourses of municipal research, the autonomy discourse and the discourse of the rationality of financial activity are not and should not be mutually exclusive approaches in modern research on municipal law. It is moreover and specifically necessary to accommodate the fundamental rights of the individual and the democracy argument into the frame of reference of legal welfare research concerning municipal services. The present study focuses on the legal guidance and supervision of the organisation of welfare services for children and the problematique of guidance in municipal decision-making. The research problem proper was formulated as follows: What can be legally required of the municipality in respect of its residents, in the present case especially of children, as a provider of welfare services and how has public power as a whole succeeded in accomplishing this task? A more detailed aim of the study was to analyse the conditions pertaining to fundamental rights in the provision of municipal services ­ children s day care, basic teaching in school and primary health care ­ when the point of departure is taken to be what is known as the spread of the producer model in service production in the twenty-first century. In addition to the problematique of fundamental rights one of the major aims of the study was to investigate the opportunities of children and their guardians to participate and exert influence in the context of municipal decision-making and service structure. Finally, the study undertakes an examination of the legitimacy of the Finnish municipality institution for the safeguarding and promotion of the realisation of fundamental rights at the local level. The research methodology can be described as dualistic. On the one hand the systematisation of the judicial guidance concerning the current municipal service system ­ from the perspective of fundamental rights ­ and on the other hand the actual practice of applying legal norms, they being the basic elements of the present research on which the study leans with respect to the research. On the basis of the research task the research methodology assumed a normative-empirical nature. The research method applied, moreover, bears traces of evaluation research tinged with legal sociology, (the evaluation and meta-evaluation of municipal service systems). Here the aim of the study was to evaluate and develop the existing legal regulation (de lege ferenda). In an historical sense it is the change in the regulation of municipal tasks and services which is significant. In the 1950s and 1960s the nature of municipal services was distinctly residual. Albeit in the 1960s with the startup of the welfare services for children the transition to a so-called Nordic welfare state was particularly rapid in Finland. The network of welfare services set up in the 1970s and 1980s under skeleton law guidance and state control did to a large extent achieve its ends by the early 1990s. It may be stated that the level of welfare service for children was at its strongest at that time as far as equality of services is concerned. The Anglo-American reformative trend (management by results) and the problems with confusion and incentives problems of the task-focused system of state subsidies combined with the most severe economic recession in the history of Finland led to changes in the systems guiding the welfare services. Regarding resource guidance there was a switch in Finland to what was known as calculated state subsidies. In this connection state supervision of the use of resources on a task by task basis was largely abandoned. This change also affected the legal guidance and monitoring of children s welfare services. With emphasis being placed on the local conditions of the municipalities there occurred to a great extent a transition in Finland in the direction of welfare thinking which emphasised the responsibility of the municipalities. The constitutional reform in Finland (Act 969/1995) of 1995 implemented fundamental rights ensuring and promoting children s welfare stressed the measures of public power as binding legal norms. According to the new Constitution economic, social and cultural fundamental rights are the rights of all people. According to this thinking children s rights are essentially equivalent to adults rights and obligations. Since the thinking on fundamental rights also stresses the obligations of private legal entities to uphold fundamental rights, in the guidance on municipal services systems this means that the municipality as a service provider is not exonerated from legal responsibility even if the children s welfare services are implemented by private legal entities. What is essential in the realisation of fundamental rights is the responsibility of public power in the realisation of fundamental rights regardless of the party actually producing the welfare services. Within the framework of flexible legal guidance it is a so-called legal principle which has been responsible for the buildup of welfare service systems. On the level of services concerning children the current principle guiding has concentrated around the legal guidance base formed by social, educational and health rights principles. In conditions where the legislation on children s welfare is loose this has been both natural and also the only significant form of guidance. This guidance has been duly intensified by officials supervising and/or evaluating services. In practice this comes down essentially to the contribution of so-called guidance by information in the implementation of municipal service systems in Finland in the 1990s and 2000s. The situation of children s municipal welfare services in Finland today is not particularly good. This can be stated without hesitation, the more so when the main criteria used in the evaluation of service systems are the equality of content and availability of services. There are many kinds of municipal and regional differences regarding the content and availability of children s welfare services. These differences are clearly not explained by local conditions; this is above all a matter of the value choices of political level welfare service thinking. In these value choices politics frequently takes precedence over fundamental rights, even subjective rights. In a democratic Rechtsstaat society honouring the fundamental rights of children such differences cannot be regarded as acceptable. From the very outset the Rechtsstaat principle should guarantee that the most basic rights of individuals are not violated. What may be considered particularly problematic from the perspective of the functionality of the Finnish system responsible for the children s welfare services is the practice for their evaluation and supervision. On the one hand these practices are inadequate and on the other overlapping and ineffective in preventing the implementation of violations against the equality of content and availability. It is alarming that all the residents of a municipality, and, on the basis of the present study, children in particular, do not in Finland today have sufficient opportunities for services in accordance with even their subjective rights. This is due in part to the control mechanisms connected to monitoring of the service systems and only very little to the weakness of the option to apply sanctions. Thus the supervising of services systems by officials may be considered to be not effective enough as it leaves the main responsibility for the content and availability of services with those offering the services, the children and their guardians. The present study shows that the bases for the division of labour between central and local government should be reviewed fast and in an unprejudiced manner, as the present municipal structure has not been able to arrange the main welfare services as comprehensively and qualitatively as they should be. By transferring the arrangement of services with the greatest effect on citizens welfare to the responsibility of regional units of state administration with a sufficient population base considerable advantages of both scale and efficacy in social finance could be achieved, and, what is most important, welfare outcomes which would considerably improve equality among individuals