Environmental management in Brazil: the role of ennvironmental state agencies and their relatioship with the local government, 1990-1999

Objetivo. Avaliou-se a gestão ambiental governamental em relação as suas atribuição de proteger o meio ambiente e garantir a qualidade ambiental e identificaram-se as barreiras que impedem o avanço da descentralização da esfera estadual para o municipal, e as condições de incorporação de outros agentes no processo de gestão, com vistas à dinamização do modelo de gestão ambiental adotado no Brasil. Métodos. Pesquisou-se através de estudos de caso, a gestão ambiental em três Estados Brasileiros no período de 1990 a 1999, enfocando as entidades responsáveis pela gestão da qualidade ambiental: Fundação Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais-FEAM, Associação de Defesa do Meio Ambiente de Sergipe-ADEMA, e Companhia Estadual de Tecnologia e Saneamento Ambiental-CETESB no Estado de São Paulo. Analisou-se quatro conjuntos de indicadores: a) a situação dos sistemas estaduais de gestão ambiental e das entidades; b) a aplicação dos instrumentos de gestão da qualidade ambiental; c) o posicionamento estratégico gerencial e de gestão ambiental das entidades; d) o estado da arte da descentralização da gestão ambiental para os municípios nos estados pesquisados, considerando os programas ambientais e as estratégias existentes em relação ao desenvolvimento sustentável. Resultados. Os sistemas ambientais estaduais não foram revigorados na década de década de 90, e agravou-se a questão da auto-sustentabilidade financeira. Projetos de fortalecimento institucional esbarram nas deficiências e no esvaziamento da administração pública nacional e estadual. Pratica-se a reforma do Estado sem uma nova proposta de regulação pública para a questão ambiental. Investimentos em programas de gestão da qualidade ambiental são dependentes de financiamento. Aplicam-se recursos em estruturas deficitárias, que não os podem utilizar para corrigir problemas estruturais: carência de recursos técnicos deficiências de reciclagem e salários baixos. Os números de licenças ambientais realizados são crescentes, mas avalia-se a qualidade ambiental na maior parte dos casos exclusivamente pelas emissões das fontes poluidoras. Aplica-se de forma insuficiente o planejamento e a avaliação da qualidade ambiental dos ambientes e esta deficiência reduz a importância social e das agencias e sua capacidade de interferência nas políticas públicas. Pratica-se a política de controle de "fim de tubo" com forte tendência de padronização e criam-se condições pouco exigentes: baixa necessidade de capacitação técnica, desconhecimento dos processos tecnológicos e desconhecimento das técnicas de planejamento, gerenciamento ambiental e de controle de impactos do ciclo produtivo. Distanciam-se as agencias estaduais da adoção de praticas de gestão sistêmicas, preventivas e perde-se a capacidade de assessorar os empreendedores e de difundir praticas sustentáveis. Resiste-se à participação dos agentes externos e a modernização da política de comando e controle e a articular-se a regulação pública e as praticas de certificação ambiental voluntárias. Engessam-se os órgãos ambientais em uma única estratégia de gestão, atravéz da qual todos os agentes externos são tratados sem diferenciação em relação ao seu estágio de evolução de desempenho ambiental. Os instrumentos econômicos são pouco explorados. Pratica-se o controle ambiental das questões de impacto local pelos gestores estaduais e estratégias de controle paternalistas e centralizadoras em relação à gestão dos problemas ambientais locais com os agentes municipais. Não se executam políticas pró-ativas em relação ao fortalecimento da organização institucional ambiental dos municípios. Acumulam-se licenciamentos de atividades de todos os graus de importância nos sistemas de controle ambiental estaduais e registra-se a ausência de programas que priorizem as fontes mais complexas em termos de geração de impactos ambientais, com baixa eficácia e perda de objetividade da linha de corte da descentralização. Os princípios básicos formulados pela Resolução CONAMA 237/97 vêm contribuindo para a implementação desse processo, mas não são suficientes. Os municípios de maior porte têm capacidade de desenvolver atividades, porem, as práticas participativas e a legitimidade dos conselhos ambientais deliberativos enfrentam conflitos com as práticas centralizadas do sistema político tradicional. O quadro atual de gestão ambiental municipal ainda é fraco, mas, em crescimento, apresentando dificuldades localizadas na falta de estrutura, recursos técnicos e financeiros, capacitação, e conhecimento da legislação e dos instrumentos de gestão ambiental. Conclusões. Verificou-se o arrefecimento da evolução dos sistemas de gestão estaduais e a ausência de processos gerenciais de planejamento, implementação e revisão dos objetivos, metas e resultados ambientais, e a baixa capacitação técnica e gerencial como fatores críticos a superar. Controlam-se as fontes poluidoras através de políticas centradas na redução do potencial poluidor específico dedica-se pouca importância à questão dos resultados de suas ações em relação à qualidade ambiental. Há resistências para adotar-se novas abordagens de controle de poluição, que enfatizem o caráter preventivo e integrado dos mecanismos de gestão ambiental. É crescente a importância e a dinamização do sistema de gestão de recursos hídricos, organizado em bacias hidrográficas e com a participação dos municípios, usuários e representantes da sociedade. Mas este processo dissocia-se do sistema gestão ambiental que permanece centralizado.Objective. To Analyze the Environmental State Agencies as related to their role to protect the environment and warranty quality by identifying the barriers that hinder the updating practices aiming decentralization to the local authorities, and to incorporate others agents in the management process towards sustainable development. Methods. The research methods used are case studies. The case studies about the environmental management inside the state agencies were developed by means of interviews, analysis of plans, programs and projects aiming to sustainable pratices towards the decentralizations process in the Brazilian States, focusing on the agencies in charge of environmental quality: Fundação Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais (FEAM), Companhia Estadual de Teconolgia (CETESB) in São Paulo, and Associação de Defesa do Meio Ambiente in Sergipe State. Results. The State Environmental Systems were not empowered in the 90's, due to this fact they have not been able to get up-to-date with the most effective ways to direct their practices so far, and the structural problems was aggravated. The State Environmental Systems organized along the last twenty years, need a new and consistent institutional strengthening. Attempts to make the systems stronger have been consistently been jeopardized by chronic deficiencies in the public sector, which have gradually been deprived of qualified personnel, compatible salaries, technical updating and funds, caused by the State Reform, with did not define a new proposal for environmental public regulation. Funds obtained from external loans are applied in weak structures and can't be used to correct their structural problems The agencies did not enough conditions to monitory the environmental quality and their capacity to use environmental planning as a tool to detect impacts and to direct their efforts to preserve the environment, and to establish reliable data, information and indicators for public health. This handicap causes a fluctuation in their degree of social value. When they merely present data concerning number's of permits produced as a result of their role, they do not demonstrate awareness of their social value; on the other hand when they supply the public with information concerning environmental quality and trends they are socially recognized. The concept of environmental command and control is traditional, but applied only in sources control, once it is not based in the background pollution effects. The "end of tube" policy, has generated a strong tendency of standardization that on it's turns favors the lenient conditions of technical ability and knowledge of the technological processes. This adds to the difficult of applying environmental cycle analysis and prevention strategies in the management process. The environmental policies adopted are still resistant to include other agents inside the management cycle, concerning new instruments and strategies of control and regulations, especially to prevent impacts of development. In relation to voluntary and market instruments adopted, like the ISO 14.000 Series, despite the fact that fifty five companies have already gotten the Certificate 14.001, the state agencies are not prepared to handle this modality of voluntary procedures. What is observed is that the agencies adopted one single modality of management based in the command and control approach, without considering the environmental performance of the companies and entrepreneur. Such approach reflects their difficulty to recognize and multiply actions directed to sustainable practices. The management policies adopted so far tend to make the agencies responsible for managing the local impacts and environmental issues and consequently there predominates conflit modalities of relationship with the municipal agents. On the other hand the high amount of permits four sources of all levels and risks inside the state agencies, withouth a strategy of major sources control, lead to a policy laking objectivity and efficiency, and not make it difficult to define where to proceed to decentralization. The basic principles of the new CONAMA 237/97 Resolution concerning decentralization policies have contributed to the local power environmental systems. Therefore such policies should also involve autonomy, subsidiarity and equity principles in their actions. In this sense the municipality should not conform themselves to the state agencies framework, once they are expected to adequate themselves to their own political, economical, social and technical capabilities. So the decentralization may advanced, it is vital that more public fund be passed on to local power, and also society be given more autonomy to adopt a framework according to its own characteristics. The present situation of the municipal environmental management is still incipient but it is growing. We can spot difficulties such as lack of structure, technical and financial resource, capability knowledge in environmental management techniques, methods, procedures and legislation. The economical instruments are insufficiently applied by the agencies. The new environmental laws for water resources introducing the user payer principle, with taxes for water uses, may encourage a great change in the policies adopted to protect the natural resources. Conclusions Analysis has demonstrate that in the last years there has not been empowered the environmental systems. The state agencies uncharged of environmental quality control the pollution sources, but give insufficient importance to the measurement and evaluation of results in terms of quality. The environmental policies followed resist to adopting and reinforcing voluntary measures to prevent impacts in the environment, which would allow agents to participate actively and effectively in the environment issue. Concerning the local power the results highlights the necessity to empowered the environmental councils, as they are the better way to include the community inside the management process and enhance the participation in applying new instruments, develop good practices, particularly in the elaboration of local environmental master plan