Enhancing the efficacy of local official food controls in Finland

The primary legal responsibility for ensuring food safety in the European Union lies with food business operators. However, official controls shall also be implemented to ensure that food handling complies with the relevant requirements. Level of food safety is thus affected by several factors: the appropriateness of legislation in order to achieve food safety, the compliance of food businesses with legislative demands, and the efficacy of official food controls in verifying and enforcing compliance. The main objective of this work was to examine the factors behind efficacious local official food controls and the possibilities for improving the efficacy of the controls at different levels of the food control chain in Finland. The second objective was to investigate the consistency and quality of the local official food controls and ways to enhance these. To achieve these aims, studies were conducted on four different levels of the food control chain, i.e. level of food business operators, level of official inspecting staff, level of management for the official inspecting staff, and level of auditing of official food controls. Businesses that both prepared and served foods (in this work restaurants or restaurant business operators ) were chosen as representatives of food businesses. Positive correlations were found between the hygiene knowledge of restaurant business operators, their attitudes towards official food control, and the hygiene level of their operations. Proper justification of control measures used by food control officials, provision of guidance, and a negotiative approach in tasks of official food controls appear to be highly important for improving hygiene in food establishments. Several factors related to the food control official and the working unit of the official may affect the inspection processes and the efficacy of controls. The use of checklists and templates for inspection reports were noted to enhance the consistency and efficacy of controls. The templates also reduced the time used in preparing inspection reports and increased the quality of these reports. Time limits for correcting non-compliances had a significant impact on the efficacy of controls. Food control units had created adequate working conditions by providing their staff with guidance papers, templates, and possibilities to collectively hold discussions. However, poor orientation of new staff, non-systematic utilization of tacit knowledge through converting it to explicit knowledge and sharing it, and incomplete commitment among staff to quality systems remain challenges in the units. Insufficient human resources and the inability of heads of food control units to recognize problems in the workplace setting may impair the functional capacity of units. Poor workplace atmosphere and weaknesses in organization of work may be reflected in lesser appreciation of food businesses operators towards official food controls. Perceptions of the auditors (regional officials) and of the auditees (municipal officials) differed greatly regarding the adequacy of the auditing system. The regional officials had experienced the auditing visits as clearly more useful and positive than the municipal officials and also found the current auditing system to be more suitable for the purpose. The regional officials did, however, state that the auditing results had not been adequately utilized in planning the guidance and education of professionals working in official food control. Based on the results of this work, certain weaknesses exist in the efficacy and consistency of local official food controls in Finland. However, several means to improve the efficacy and consistency of the controls were identified on all studied levels of the food control chain. Some of the observed impact possibilities, such as using checklists during inspections and using templates for inspection reports, are relatively simple to implement. Other measures, such as fully implementing risk-based procedures during inspections and more systematic utilization of the tacit knowledge that is present among the official food control staff, would require a substantial amount of time and effort of the food control authorities.Elintarvikehuoneistoilla on ensisijainen oikeudellinen vastuu elintarvikkeiden turvallisuudesta. Elintarvikkeiden käsittelyn asianmukaisuutta on kuitenkin todennettava myös viranomaisvalvonnalla. Tämän työn ensisijainen tavoite oli tutkia paikallisen viranomaisvalvonnan vaikuttavuuden taustatekijöitä ja mahdollisuuksia lisätä vaikuttavuutta valvontaketjun eri tasoilla. Toinen tavoite oli tutkia valvonnan yhtenäisyyttä ja laatua sekä keinoja näiden lisäämiseksi. Valvontaa tutkittiin neljästä näkökulmasta: yritysten, tarkastajien, tarkastustyötä johtavien sekä valvontaa auditoivien tahojen näkökulmasta. Huoneistot, joissa sekä valmistettiin että tarjoiltiin elintarvikkeita (tässä "ravintolat"), valittiin edustamaa yrityksiä. Ravintolatoimijoiden elintarvikehygieenisellä osaamisella ja asenteella viranomaisvalvontaa kohtaan oli positiivinen yhteys ravintolan hygieniatasoon. Valvontatoimien hyvä perusteleminen, neuvonta ja ohjaus sekä neuvotteleva asenne tarkastustyössä näyttäytyivät tärkeinä elintarvikehuoneistojen hygieniatason parantamisessa. Sekä tarkastajaan että valvontayksikköön liittyvät tekijät vaikuttivat tarkastuksiin ja valvonnan vaikuttavuuteen. Tarkastusten muistilistojen ja tarkastuskertomuspohjien käyttäminen lisäsi tarkastusten yhtenäisyyttä ja vaikuttavuutta. Lisäksi tarkastuskertomuspohjien käyttäminen vähensi kertomusten kirjoittamiseen käytettyä aikaa ja paransi kertomusten laatua. Määräaikojen käyttämisellä oli merkittävä vaikutus tarkastuksilla havaittujen epäkohtien korjaamiseen. Tarkastustoimintaa tuettiin yksiköissä esimerkiksi tarkastusten toimintaohjeilla ja mallipohjilla sekä keskustelemalla käytännön valvontatilanteista. Haasteita todettiin kuitenkin uusien työntekijöiden perehdyttämisessä, hiljaisen tiedon hyödyntämisessä ja henkilöstön sitouttamisessa laatujärjestelmiin. Työilmapiiriin ja työn organisointiin liittyvät heikkoudet saattavat paitsi heikentää yksikön toimintakykyä myös heijastua heikentävästi elintarvikevalvontakohteiden arvostukseen viranomaisvalvontaa kohtaan. Aluehallinto (auditoijat) oli kokenut elintarvikevalvonnan auditoinnin selvästi hyödyllisemmiksi, positiivisemmin ja paremmin tarkoitukseensa soveltuviksi kuin kunnat (auditoitavat). Aluehallinnon mukaan auditointituloksia ei ollut hyödynnetty riittävästi valvonnan ohjauksessa ja koulutuksessa. Tulosten perusteella elintarvikkeiden paikallisen viranomaisvalvonnan vaikuttavuudessa ja yhtenäisyydessä on tiettyjä haasteita. Valvonnan vaikuttavuutta ja yhtenäisyyttä voidaan kuitenkin lisätä useilla keinoilla elintarvikevalvontaketjun eri tasoilla. Osa näistä keinoista, kuten tarkastuksen muistilistojen ja tarkastuskertomusmallien käyttäminen, ovat suhteellisen yksinkertaisia toteuttaa. Toiset, kuten täysimääräinen riskiperusteisten menettelyjen soveltaminen tarkastuksilla ja järjestelmällinen hiljaisen tiedon hyödyntäminen, vaativat kuitenkin huomattavasti enemmän aikaa ja vaivannäköä