Les entreprises publiques entre l'autonomie et la dépendance : une analyse des divers instruments de régulation des entreprises publiques par l'Etat

The relationship between the State and its owned enterprises (SOE) is dialectical in nature, whatever the country or the context : while the SOE aims at its own objectives and develops its own strategies, the State sees it as a mere instrument to achieve national goals. Such a dialectic may be analyzed at three different levels : a rational-economic level, where a conflict may oppose what is good for the SOE to what is good for the State as a whole ; an organizational level, where such conflicts are agravated by a power struggle between the SOE and multiple and incoordonated State administrations, each of which uses its own procedures and tries to impose its will ; and finally a political level where the arbitrating authority is seen as an individual, member of the government for instance, with personnal motivations that may be far away from an economic rationality. If SOEs are to serve national goals while being efficiently managed, their relationship with the State must be improved at all three levels. First, the State should set the SOE's general objectives, approve its proposed strategy, and refrain from intervening any further in its management. Second, the SOE should report only to one authority for approval, but should then be submitted to an effective strategic control. Third, political interventions should be as scarce as possible, and should consist of middle-range agreements signed between a member of government and the SOE's top manager, and avoiding partisan or too detailed considerations. In that perspective, «plan-contracts» may be useful if they operate at the three different levels simultaneously.Les relations entre l'entreprise publique et l'Etat sont marquées, dans quelque pays ou contexte que ce soit, par une DIALECTIQUE opposant, d'une part, les objectifs et les stratégies poursuivies par la première, et de l'autre les politiques nationales poursuivies par le second, pour lequel l'entreprise n'est qu'un instrument. Cette dialectique se manifeste à TROIS NIVEAUX : le niveau rationnel-économique d'abord, où s'expriment les conflits de fond entre ce qui est bon pour l'entreprise et ce qui est bon pour l'Etat ; le niveau organisationnel ensuite, où ces conflits se doublent de toutes les guerres de procédures et de pouvoir qui se développent entre l'entreprise et les multiples tutelles, incoordonnées autant qu'envahissantes, représentant concrètement l'Etat ; le niveau politique enfin, où l'arbitrage des oppositions précédentes est fait en dernière instance par des individus, des ministres ou présidents, mus par des motivations personnelles fort éloignées de la rationalité économique. Pour conjuguer, dans l'entreprise, efficience et service de l'intérêt général, il faut améliorer la relation avec l'Etat à ces trois niveaux. Au premier d'entre eux, l'Etat doit fixer les objectifs généraux de l'entreprise et approuver le plan stratégique qu'elle lui soumet, sans intervenir ensuite dans sa gestion. Au niveau organisationnel, la tutelle devrait être unique et le contrôle a posteriori revêtir un caractère stratégique. Au niveau politique, l'interaction devrait se limiter à des engagements publics réciproques à moyen terme du ministre et du chef d'entreprise, à l'exclusion de toute manifestation d'autorité partisane et/ou trop ponctuelle. Dans cette perspective, les «contrats de plan» sont un instrument utile, à condition qu'ils soient opérationnels aux trois niveaux.Anastassopoulos Jean-Pierre. Les entreprises publiques entre l'autonomie et la dépendance : une analyse des divers instruments de régulation des entreprises publiques par l'Etat. In: Politiques et management public, vol. 3, n° 2, 1985. Le management public entre les politiques nationales et les stratégies des organisations publiques. Actes du Premier Colloque International Paris - 26, 27, 28 septembre 1984 - (Deuxième partie) Préparés par Guy Terny, sous la direction de Guy Terny . pp. 73-98