Coping with contested risks : exploring how oil spill risks are governed through governmentalities

The risk of a large- scale oil spill remains significant as international maritime operations continue to grow globally. Oil spill risks can be considered as complex socio-ecological risks characterized by high levels of uncertainty and ambiguity, i.e. different understandings and perceptions of risks, and societal values. As a result, assessing and managing oil spill risks is challenging. As with other socio-ecological risks, science and scientific knowledge plays an invaluable role in the governance of oil spill risks. However, the role of natural sciences and technical expertise in risk governance is increasingly scrutinized; quantitative risk models and assessments alone are no longer seen as sufficient in addressing the highly value-laden nature of risks. Rather, the emphasis has shifted towards collaborative and participatory approaches that are considered to better account for the complex nature of many of the socio-ecological risks associated with global environmental change. By focusing on oil spill risks, this dissertation contributes to existing social-scientific research on marine risk governance and explores how to govern complex and contested socio-ecological risks. The main aim of this thesis is to explore how oil spill risks are rendered “manageable” by reducing the complexity associated with the risks, i.e. how risk governance is performed through governmentalities. By governmentalities, I refer to the ways risks are framed and constructed through the three inter-related processes of problematizations (the framing of risks), rationalities (discourses that support the adopted frame), and technologies (e.g. models that help to operationalize the adopted frame). The thesis also analyzes how the current governance approach could be improved by supporting new ways of producing knowledge to inform transformations in policy and practice. Therefore, the three sub-questions of the dissertation investigate 1) the problematizations and rationalities that determine and shape oil spill risk governance processes, 2) how scientific knowledge, more precisely, risk models, are used to assess and manage risks, and 3) the potential of Bayesian network (BN) models to act as boundary objects, i.e. objects that support collaborative knowledge production and turn knowledge into action. The study examines these issues with the help of a literature review on Bayesian network (BN) models for oil spill risk assessment (Article I) as well as two case studies (Articles II and III). In Article II, I used influence diagrams based on Bayesian graphical (causal) logic to explore how different stakeholders frame oil spill risks associated with offshore oil exploration and exploitation in the Norwegian Barents Sea. Article III analyzes the potential of risk models to act as boundary objects in governing oil spill risks from shipping in the Gulf of Finland (GoF), the Baltic Sea. The thesis provides insight into how oil spill risks are framed in a very constricted manner by the responsible authorities and institutions and alternative framings of risks are not explored or considered valid. Further, the governance processes are still largely based on techno-scientific knowledge where new knowledge from different scientific disciplines and from outside academia is not integrated into decision-making processes. The study suggests that the reliance on technical knowledge has led to pre-determined solutions where the root causes of risks, such as the expansion of industrial activities in highly ecologically and/or culturally sensitive areas, are not considered as problematic. Rather, risks are merely seen as results of, for example, poor management, lack of appropriate technology, and/ or insufficient scientific knowledge. Finally, the dissertation indicates the need for new, flexible marine risk governance approaches and tools that encourage deliberation and dialogue around competing goals, facilitate collaboration and co-production of knowledge, as well as promote social learning in innovative ways.Kasvava kansainvälinen merenkulku sekä öljynetsintä ja poraustoiminta lisäävät vakavan öljyonnettomuuden riskiä merialueilla. Öljyonnettomuusriskit ovat yhteiskunnan ja ympäristön monimutkaisten vuorovaikutussuhteiden synnyttämiä sosio-ekologisia riskejä, joihin liittyy epävarmuuksia sekä toisistaan poikkeavia käsityksiä ja tulkintoja. Tämän monimutkaisuuden vuoksi öljyonnettomuusriskien arvioiminen ja hallinta on haastavaa. Samoin kuin sosio-ekologisten riskien kohdalla yleisesti, myös öljyonnettomuusriskien hallinnassa tieteellä on merkittävä rooli. Luonnon- ja insinööritieteiden merkitystä on kuitenkin enenevässä määrin kyseenalaistettu riskien arvioinnissa; kvantitatiivisia riskiarvioita ei enää pidetä riittävinä monimutkaisten riskien arvioinnissa ja hallinnassa. Kvantitatiivisten riskiarvioiden rinnalle onkin ehdotettu eri sidosryhmiä (eri alojen asiantuntijat, päättäjät, elinkeinonharjoittajat, kansalaisjärjestöt, jne.) osallistavaa ja yhteistyöhön perustuvaa tiedontuottamista, jonka nähdään huomioivan paremmin globaalien ympäristömuutosten aiheuttamien sosio-ekologisten riskien erityispiirteet. Öljyonnettomuusriskejä tarkasteleva väitöskirjani edistää jo olemassa olevaa merellisen ympäristön riskienhallintaan liittyvää yhteiskuntatieteellistä tutkimusta. Tutkin, miten monimutkaisia ja kiistanalaisia sosio-ekologisia riskejä tulisi arvioida ja hallita. Tarkastelen erityisesti, miten öljyonnettomuusriskejä nykyisin hallitaan sivuuttamalla niihin liittyvää epävarmuutta ja rajoittamalla toisistaan poikkeavia käsityksiä ja tulkintoja (ns. riskikehyksiä) riskeistä. Analysoin riskienhallintaa hallintamentaliteetin (eng. governmentality) käsitteen avulla. Hallintamentaliteetti kuvaa sitä, miten riskit kehystetään ja muotoillaan kolmen toisiinsa lomittuvan prosessin, rajaamisen (miten riskit kehystetään), rationalisoinnin (riskikehystä tukeva kielenkäyttö) ja teknologian kehittämisen (riskikehystä tukevat käytännöt ja teknologiat) kautta. Tutkimuksessani analysoin myös, miten nykyistä riskienhallintaa voisi kehittää tukemalla tiedon yhteistuottamista, joka ohjaisi nykyistä tehokkaammin kestävien ratkaisujen edistämistä päätöksenteon ja käytännön tasolla. Työni siis tutkii 1) miten öljyonnettomuusriskejä rajataan ja kehystetään nykyisissä riskienhallintaprosesseissa, 2) miten tietoa, erityisesti tieteellisiä malleja, käytetään riskien arvioinnissa ja hallinnassa, ja 3) miten todennäköisyysmallit voisivat toimia rajakohteena (engl. boundary object), eli tieteen ja politiikan rajat ylittävänä työkaluna eri osapuolten yhteistyölle ja tiedon yhteistuottamiselle. Väitöskirjani koostuu kolmesta julkaistusta artikkelista ja niiden yhteenvedosta. Artikkeli I on kirjallisuuskatsaus, joka kuvaa, miten todennäköisyysmalleja on hyödynnetty öljyonnettomuusriskien arvioinnissa. Artikkelissa II sovelsin laadullisia kausaalilogiikkaan (syy-seuraus) pohjautuvia ajatusmalleja tarkastellakseni erilaisia riskikehyksiä liittyen öljynetsintään ja -poraukseen Norjan Barentsinmerellä. Artikkelissa III tutkin öljyntorjuntaan ja onnettomuuksiin varautumiseen kehitettyjen mallien soveltuvuutta merenkulkuun liittyvien öljyonnettomuusriskien hallinnassa Itäisellä Suomenlahdella. Tutkimukseni osoittaa, miten öljyonnettomuusriskit hahmotetaan ja määritellään usein erittäin kapeasta näkökulmasta, eikä eri osapuolille mahdollisia ja merkityksellisiä riskikehyksiä pidetä huomionarvoisina tai perusteltuina. Osoitan myös, miten nykyiset riskienhallintaprosessit perustuvat pitkälti luonnon- ja insinööritieteisiin perustuviin tutkimuksiin, eikä tiedon eri muotoja tai tieteidenvälistä tietoa integroida päätöksentekoprosesseihin. Tutkimuksessani väitän, että vain tekniseen tietoon nojautuminen johtaa ennalta päätettyjen hallintakeinojen soveltamiseen ja riskien kasvun syinä pidetään lähinnä epätehokasta hallintotapaa tai sopivan teknologian ja/tai tutkimustiedon puutetta. Sen sijaan riskien alkusyitä, mm. kaupallisen toiminnan kasvua ja laajentumista ekologisesti ja/tai kulttuurisesti herkille alueille, ei käsitellä tai pidetä ongelmallisena. Tutkimuksessani osoitan, että tarvitsemme pikaisesti uusia käytäntöjä ja työkaluja, jotka tukevat sekä tiedon yhteistuottamista että sosiaalista oppimista merellisten riskien arvioimisessa ja hallinnassa