Beredningsbesluts överklagbarhet. En studie av möjligheterna att överklaga förvaltningsbeslut som fattats under beredningen av ett ärende

Syftet med denna studie är att undersöka under vilka förutsättningar förvaltningsbeslut som har fattats på beredningsstadiet, d.v.s. under beredningen av ett ärende, är överklagbara enligt gällande rätt, när detta inte regleras i specialförfattning. Syftet är också att diskutera huruvida gällande rätt i detta hänseende är tillfredsställande eller bör förändras. Frågan har i stort sett lämnats oreglerad i förvaltningslagen (1986:223). Det är framför allt genom Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis som principerna för beredningsbesluts överklagbarhet har utvecklats. Förarbeten och doktrin är emellertid också relevanta rättskällor i detta sammanhang. Av studien framgår att termen ”beredningsbeslut” inte används på ett till fullo konsekvent sätt i rättskällorna. Det råder viss oklarhet beträffande hur dessa beslut ska avgränsas i förhållande till andra beslut och i vilken mån denna gränsdragning är relevant. I allmänhet görs en åtskillnad mellan beredningsbeslut och slutliga beslut. De förstnämnda är, i motsats till de sistnämnda, ofta inte överklagbara. Beredningsbeslut är dock överklagbara i vissa situationer. Detta anses i allmänhet vara fallet beträffande beslut som, oberoende av det slutliga beslutet, har en påtaglig direkt effekt för den enskilde. Framför allt är det här fråga om interimistiska beslut och beslut som kan verkställas med tvångsmedel, t.ex. vitesförelägganden. Även beredningsbeslut som har en påtaglig indirekt effekt för den enskilde genom att beslutet påverkar det slutliga beslutet i ärendet är överklagbara. Det handlar främst om beslut som har positiv rättskraft, d.v.s. beslut som är bindande i förhållande till det slutliga beslutet. I Högsta förvaltningsdomstolens rättspraxis har beslut i vissa fall också ansetts vara överklagbara utan att medföra några ”rättsliga verkningar”. Om beslutet har, eller är ägnat att få, ”faktiska verkningar” för den enskilde, anses beslutet vara överklagbart. Det råder emellertid betydande oklarhet avseende i vilka situationer beredningsbeslut har, eller är ägnade att få, faktiska verkningar. Det avgörande i dessa fall förefaller ofta vara att den enskildes rättsskyddsbehov, till följd av särskilda omständigheter, inte kan tillgodoses genom möjligheten att överklaga det slutliga beslutet i ärendet. I studien analyseras de omständigheter som är av betydelse vid denna relativt skönsmässiga bedömning. Vidare dras slutsatsen att beredningsbeslutens överklagbarhet inte bör lagregleras genom en uttömmande uppräkning av de beredningsbeslut som kan överklagas. En sådan lagstiftning skulle i vissa fall kunna leda till rättsförluster för den enskilde. Det är dock önskvärt att principerna för beredningsbesluts överklagbarhet förtydligas i rättspraxis. Enligt min mening bör en viss restriktivitet iakttas i fråga om att utifrån en skönsmässig bedömning fastslå att den enskildes rättsskyddsbehov inte kan tillgodoses genom möjligheten att överklaga det slutliga avgörandet.The purpose of this study is to examine under what conditions administrative decisions made at the preparatory stage, i.e. during the preparation of a matter, are appealable in Swedish law, when special statutory regulations do not determine this matter. The purpose is also to discuss whether Swedish law in this regard is satisfactory or whether changes should be made. The matter has, broadly speaking, not been dealt with in the Administrative Procedure Act (1986:223). It is especially in the case-law of the Supreme Administrative Court that the principles concerning the appealability of preparatory decisions have been developed. However, legislative history and legal literature are also relevant sources of law in this context. It is apparent from the study that the term “preparatory decision” is not used in a fully consistent manner in the sources of law. There is some uncertainty regarding how to differentiate between these decisions and other decisions and to what extent this distinction is relevant. Generally, a distinction is made between preparatory decisions and final decisions. As opposed to the latter, the former are often not subject to appeal. Preparatory decisions are, however, appealable under certain circumstances. This is generally considered to be the case when it comes to decisions that, independently of the final decision, have a tangible direct impact on the individual. Above all, this includes interim decisions and decisions that can be enforced by coercive measures, e.g. the imposition of a conditional fine. In addition, preparatory decisions that have a tangible indirect impact on the individual by affecting the final decision in the matter are appealable. This especially applies to decisions with issue estoppel effect, i.e. decisions with binding effect in relation to the final decision. In the case-law of the Supreme Administrative Court, decisions have in some cases also been considered appealable without having any “legal effect”. If the decision has, or is likely to have, “an actual impact” on the individual, the decision is considered appealable. There is, however, significant uncertainty regarding under what circumstances preparatory decisions have, or are likely to have, an actual impact. The determining factor in these cases often seems to be that, because of special circumstances, adequate judicial protection of the individual cannot be ensured by the possibility of appealing against the final decision in the matter. In the study, the circumstances that are of importance in connection with this relatively discretionary determination are analysed. Furthermore, it is concluded that the appealability of preparatory decisions should not be regulated by statutory law by means of an exhaustive enumeration of the preparatory decisions that are subject to appeal. The individual could as a result of such legislation be put at a legal disadvantage in some cases. Nevertheless, it is desirable that the principles concerning the appealability of preparatory decisions be clarified in the case-law. In my opinion, a certain restraint should be exercised when it comes to determining in a discretionary manner that adequate judicial protection of the individual cannot be ensured by the possibility of appealing against the final decision