Loven som rettesnor: en garantist for nulltoleranse mot mobbing i skolen? En kvalitativ implementeringsstudie av hvordan struktur- og aktørfaktorer påvirker praksis i skolen etter revideringen av kapittel 9 A i opplæringsloven

Denne masteroppgaven er en implementeringsstudie av revidert kapittel 9 A i opplæringsloven fra juni 2017. Formålet med oppgaven er å innhente erfaringer fra implementeringsaktørene, henholdsvis lærere, rektorer og skoleeiere, for å besvare følgende spørsmål: Hvordan virker endringene i opplæringslovens kapittel 9 A på praksis hos implementeringsaktørene i skolene? Oppfylles lovens intensjoner om nulltoleranse mot mobbing, eller viser implementeringen tegn på målkonflikter og policydrift? Herunder er tre forskningsspørsmål inkludert: Hvordan er de ansattes kompetansegrunnlag på mobbing og lovens plikter? Hvordan har nytt kapittel 9 A påvirket praksisen til aktørene? Har de holdninger, interesser eller mål som kolliderer med lovens intensjoner om praksis? Hvordan virker strukturer og ressurser knyttet til lovverket inn på praksis og måloppnåelse? For å belyse disse spørsmålene er det gjennomført dybdeintervju med åtte lærere, fem rektorer og fire kommunalsjefer i fire kommuner i Trøndelag, i tillegg til en representant fra Fylkesmannen i Trøndelag. Tidligere forskning og teori benyttes for å forstå informantenes erfaringer og refleksjoner. Det teoretiske rammeverket er i hovedsak bakkebyråkratteori fra Lipsky (2010), implementeringsteori fra Winter og Nielsen (2008), teori om aktører og strukturer i policyimplementering fra Baklien (2000;2007) og prinsipal-agent-teori, beskrevet av flere bidrag. I tillegg benyttes supplerende litteratur om implementering, evaluering og tidligere forskning på kapittel 9 A og regelverkskompetanse- og etterlevelse i skolen som grunnlag for å diskutere oppgavens funn. Oppgavens funn viser at det er ulik grad av kompetanse på lovens bestemmelser blant implementeringsaktørene, og at dette påvirker hvor sikre de er på sin handlingskompetanse i praksis. Fylkesmannens bemerkninger om brudd i 9 av 10 saker peker også i retning av at kompetansen ikke er god nok for å sikre at pliktene oppfylles. Funn viser også at samtidig som lærernes, rektorenes og kommunalsjefene opplever at kapittel 9 A styrker elevenes rettigheter og er en tydeligere ramme å arbeide ut ifra, oppleves aktivitetsplikten i § 9 A-4 som utfordrende for balansen mellom regelfølging og skjønn, og mellom elevenes rettigheter og skolenes holdninger og verdier. Et annet sentralt funn er at arbeidsdelingen mellom skolene og fylkesmannen byr på samhandlings- og tillitsutfordringer, og at strukturene og ressursene som ligger rundt loven utfordrer målet om en implementering i tråd med lovens intensjoner, da skolene opplever å ha for få ressurser sett lys av arbeidsomfanget kapittel 9 A har skapt. Både aktør- og strukturfaktorer er viktige for å forklare kompleksiteten av virkninger fra implementeringen av nytt kapittel 9 A. En optimalisering av implementeringen, hvor nulltoleranse mot mobbing sikres, vurderes til å kreve at loven følges etter intensjon, slik at brudd på pliktene unngås. Ved at håndhevingsmyndigheten er lagt til fylkesmannen vurderes det å ligge begrensninger på hvor langt utenfor lovens plikter praksisen til aktørene kan gå uten at det oppnås brudd, og eventuelle brudd vil heller bidra til en læringsprosess. Loven i seg selv vil likevel ikke garantere nulltoleranse i aktørenes praksis så lenge de selv ikke forholder seg til pliktene etter lovens intensjoner eller så lenge strukturene rundt loven ikke legger til rette for at aktørene kan handle i lovens hensikt. Det konkluderes derfor med at det kan oppstå en policydrift på sikt