rãïÉäíÖìí~ÅÜíÉå=OMMU=Umweltschutz im Zeichen des Klimawandels Band 1 Hausdruck Juni 2008 I Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) Prof. Dr. iur. Hans-Joachim Koch (Vorsitzender), Universität Hamburg, Prof. Dr. med. dent. Heidi Foth, Martin Luther Universität Halle/Wittenberg, Prof. Dr.-Ing. Martin Faulstich, Technische Universität München, Prof. Dr. rer. hort. Christina von Haaren (Stellvertretende Vorsitzende), Universität Hannover, Prof. Dr. phil. Martin Jänicke, Freie Universität Berlin, Prof. Dr. rer. pol. Peter Michaelis, Universität Augsburg, Prof. Dr. phil. Konrad Ott, Ernst-Moritz-Arndt-Universität Greifswald. Dieses Gutachten beruht auch auf der sachkundigen und engagierten Arbeit der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des SRU. Zum wissenschaftlichen Stab des Umweltrates gehörten während der Arbeiten an diesem Gutachten: DirProf. Dr. phil. Christian Hey (Generalsekretär), Master of European Administrative Management Dipl.-Verw.-Wirt Christian Simon (Stellvertretender Generalsekretär), Dr.-Ing. Mechthild Baron (seit 02/2007), Dr. rer. nat. Ulrike Doyle, M. Sc. Kathrin Greiff (München), Dipl.-Volkswirt Steffen Hentrich, Dipl.-Politologe Helge Jörgens, Dr. iur. Susan Krohn, Dipl.-Politologe Stefan Lindemann (Berlin), Dipl.-Ing. Irmgard Martin (Halle/Saale), Dr. rer. pol. Patrick Matschoss, Dr. iur. Friederike Mechel, LL.M. (Hamburg), Dipl.-Umwelt-Wiss. Eick von Ruschkowski (Hannover), Dipl.-Ing. Almut Reichel (bis 02/2007), Dr. rer. nat. Markus Salomon, Dr. rer. nat. Elisabeth Schmid, Dipl.-Landschaftsökologin Lieske Voget (Greifswald) und Dr. rer. pol. Peter Zerle (Augsburg). Zu den ständigen Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Geschäftsstelle gehörten bei Abschluss des Gutachtens: Petra Busch, Susanne Junker, Rainer Kintzel, Wilma Klippel, Pascale Lischka, Sabine Rücker und Karin Ziegler. Anschrift: Geschäftsstelle des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU), Reichpietschufer 60, 7. OG, D-10785 Berlin Tel.: (030) 26 36 96-0, Fax: (030) 26 36 96-109 E-Mail: sru-info@uba.de, Internet: http://www.umweltrat.de (Redaktionsschluss: 31. März 2008) II III Vorwort Im Berichtszeitraum seit dem Umweltgutachten 2004 wurde die Umweltpolitik in besonderer Weise von zwei Entwicklungen geprägt: zum einen von der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen in Deutschland durch die Föderalismusreform, zum anderen durch die Fokussierung der Umweltpolitik auf die Risiken des Klimawandels. Auf der Grundlage der Föderalismusreform hat die Bundesregierung das vor drei Jahrzehnten begonnene Projekt eines Umweltgesetzbuches „aus einem Guss“ auf die Tagesordnung gesetzt. Die Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen erlaubt jedenfalls grundsätzlich eine bundeseinheitliche und vollzugsfähige „Vollregelung“ der wesentlichen Materien des Umweltrechts. Dies wird allerdings dadurch relativiert, dass die neu eingeführte Abweichungsgesetzgebung im Naturschutz, im Gewässerschutz und in der Raumordnung den Ländern gestattet, erhebliche Teile des Bundesrechts außer Geltung zu setzen. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) ist der Neuordnung der Kompetenzordnung in seiner Stellungnahme „Der Umweltschutz in der Föderalismusreform“ (2006) mit erheblicher Skepsis begegnet, die er zwischenzeitlich bestätigt sieht. Die Entwürfe der ersten Bücher des Umweltgesetzes (UGB) sind in neuer „Verflechtung“ zwischen Bund und Ländern ausgehandelt worden, ohne dass die mit der Föderalismusreform angestrebte transparente Verantwortungszuordnung erkennbar wird. Der Verflechtungsdruck resultiert nunmehr zusätzlich aus der „Drohung“ möglicher Länderabweichungen. Weiterhin spielt dabei auch eine fragwürdige Agenda der Deregulierung und des Abbaus von Verwaltungskapazitäten eine unübersehbare Rolle im Politikansatz einiger Bundesländer und Ressorts, wie der SRU in seinem Sondergutachten „Umweltverwaltungen unter Reformdruck“ (2007) nachdrücklich kritisiert hat. Der Entwurf zum Naturschutzrecht (UGB III) ist gegenwärtig einer Ressortabstimmung ausgesetzt, in der fundamentale Prinzipien und Instrumente des deutschen Naturschutzes in Frage gestellt werden. Ob es dabei gelingen wird, zeitgemäße Antworten auf die großen Herausforderungen des Naturschutzes zu finden, hängt vom Ergebnis dieser Ressortauseinandersetzungen und von den noch ausstehenden Verhandlungen im Bundesrat ab. Vielleicht erhält die kritische Öffentlichkeit in diesem Verfahren eine ernsthafte Chance, Gehör zu finden. Der 4. Sachstandsbericht des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) hat mit Recht größte Aufmerksamkeit auch in der Öffentlichkeit gefunden. Wissenschaftliche Zweifel an der maßgeblich anthropogen verursachten Erwärmung des Erdklimas sind ausgeräumt. Auch die Dringlichkeit von durchgreifenden Entscheidungen auf der Ebene der Völkergemeinschaft wird allseits erkannt. Das von der EU und vielen anderen Staaten geteilte Ziel, die globale Durchschnittstemperatur um nicht mehr als 2°C gegenüber 1750 ansteigen zu lassen, erscheint nicht mehr IV sicher erreichbar. In diesem Kontext begrüßt der SRU nachdrücklich das Treibhausgas-Reduktionsziel für 2020. Dieses Ziel wird im neuen Klimaschutzprogramm der Bundesregierung in einigen maßgeblichen Handlungsfeldern überzeugend instrumentiert. Dabei kann allerdings der bislang von der Bundesregierung eingeschlagene Weg einer forcierten Biokraftstoffquote aus vielen Gründen nicht überzeugen, wie der SRU im Juni 2007 in seinem Sondergutachten „Klimaschutz durch Biomasse“ ausführlich dargestellt hat. Angesichts dieser und zahlreicher anderer kritischer Analysen überdenkt die Bundesregierung nunmehr ihre umweltpolitisch fragwürdigen Ausbauziele für Agrokraftstoffe und will die Schwerpunkte der energetischen Nutzung der Biomasse neu setzen. Generell ist in diesem Zusammenhang anzumerken, dass punktuelle Korrekturen, wie die Angebotsausweitung alternativer Kraftstoffe, nicht ausreichen werden, die Klimafolgen des Verkehrs einzudämmen. Hier bedarf es umfassender Konzepte, die mehr Mobilität mit weniger und umweltfreundlicherem Verkehr erreichen können. Diese reichen von sparsameren und schadstoffärmeren Fahrzeugen bis hin zu Anreizen zur Verkehrsverlagerung und -vermeidung. Der SRU hat solche Konzepte in seinem Sondergutachten „Umwelt und Straßenverkehr“ (2005) entwickelt. Die starke öffentliche Fokussierung auf die Klimaschutzproblematik darf nicht dazu führen, dass andere drängende Umweltprobleme aus dem Blick geraten. Im Zeichen des Klimawandels gewinnen einige andere politische Handlungsfelder sogar an umweltpolitischer Bedeutung, sei es wegen ihrer möglichen Beiträge, den Klimawandel und seine Auswirkungen abzuschwächen, sei es wegen drohender Beeinträchtigungen gerade dieser Umweltgüter durch die Klimaerwärmung. Hervorzuheben sind hierbei die Bedeutung der Wälder, Moore und des Grünlandes sowie die besondere Bedeutung der Böden als Speicher bzw. Senken für Treibhausgase und die negativen Klimafolgen ihrer unsachgemäßen Nutzungen. In diesem Licht muss auch die Auseinandersetzung um zeitgemäße, problemangemessene Inhalte des neuen Bundesnaturschutzrechtes (UGB III) gesehen werden. Die Meere sind hohen multifaktoriellen Belastungen durch Schadstoff- und Nährstoffeinträge, Fischerei, Schifffahrt sowie punktuellen Zugriffen durch Meeresbergbau, Verlegung von Pipelines usw. ausgesetzt. Sie erfahren durch die Klimaerwärmung zusätzliche problematische Veränderungen in ihrer Funktion als Naturraum für Tiere und Pflanzen. Hierzu hat der SRU in seinem Sondergutachten „Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee“ (2004) ein wirklich integriertes, Belastungsquellen übergreifendes Schutzkonzept gefordert, das in den Bemühungen der EU um eine integrative Meeresschutzpolitik bislang nur unbefriedigend erkennbar wird. V Wenngleich im Umweltschutz über die angeführten Bereiche hinaus weiterhin ein erheblicher Regulierungsbedarf im Bereich des Schutzes vor Lärm und vor Luftverunreinigungen sowie auf dem Gebiet der Kreislaufwirtschaft besteht, müssen vor allem auch die Herausforderungen des Vollzuges eines zumeist unvermeidlich komplexen Umweltrechtes bedacht werden. Die Strukturen der Verwaltungsorganisationen, die Kompetenzverteilungen, sowie die Ausstattung mit Personal, Finanzen und Sachmitteln müssen die Verwaltungen befähigen, die ihnen gestellten vielfach höchst anspruchsvollen Aufgaben konsequent zu erfüllen. VI VII Umweltgutachten 2008: Umweltschutz im Zeichen des Klimawandels Band 1: Kapitel 1 – 6 Vorwort ..................................................................................................................................III 1 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der Europäischen Union und in Deutschland......................................................................................1 1.1 Einleitung...................................................................................................................2 1.2 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU.....................................................4 1.2.1 Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie................................................................................4 1.2.2 Das VI. Umweltaktionsprogramm............................................................................13 1.2.3 Der Cardiff-Prozess.................................................................................................19 1.2.4 Zwischenfazit...........................................................................................................21 1.2.5 Die Lissabon-Strategie ............................................................................................24 1.2.6 Empfehlungen .........................................................................................................31 1.3 Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie ....................................................................36 1.3.1 Bewertung ...............................................................................................................37 1.3.2 Empfehlungen .........................................................................................................44 2 Innovationsorientierte Umweltpolitik – ein neuer Megatrend? ........................47 2.1 Einleitung.................................................................................................................48 2.2 Hohes Wachstum der Umweltindustrie ...................................................................50 2.3 Zur Governance von Umweltinnovationen..............................................................56 2.3.1 „Starke“ Umweltinnovationen versus „schwache“ Umweltinnovationen .................56 2.3.2 Zum Instrumentarium innovationsorientierter Umweltpolitik ...................................59 2.3.3 Produktbezogene Umweltregulierungen .................................................................66 2.4 Ansätze „Ökologischer Industriepolitik“ in Deutschland und der EU.......................67 2.4.1 „Ökologische Industriepolitik“ in Deutschland .........................................................68 VIII 2.4.2 Die Förderung von Umweltinnovationen in der EU ................................................ 70 2.5 Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik ....................................................... 73 2.6 Fazit ........................................................................................................................ 73 3 Klimaschutz........................................................................................................... 77 3.1 Einleitung ................................................................................................................ 79 3.2 Wissenschaftliche Grundlagen............................................................................... 80 3.2.1 Methode und Systematik der Berichte des Intergovernmental Panel on Climate Change....................................................................................... 80 3.2.2 Der 4. Sachstandsbericht des Intergovernmental Panel on Climate Change...................................................................................................... 81 3.2.3 Fazit ........................................................................................................................ 86 3.3 Die deutsche Klimapolitik im internationalen Kontext............................................. 87 3.3.1 Das internationale Regime ..................................................................................... 87 3.3.2 Die europäische Klimaschutzstrategie ................................................................... 89 3.3.3 Bisherige Reduktionsziele und Emissionsverläufe in Deutschland........................ 90 3.3.4 Das integrierte Energie- und Klimaprogramm........................................................ 93 3.3.5 Fazit ........................................................................................................................ 97 3.4 Emissionsreduktion durch Energieeffizienz............................................................ 98 3.4.1 Bedeutung und Rolle der Energieeffizienz ............................................................. 98 3.4.1.1 Klimaschutz und Energieeffizienz im Zieldreieck der Energiepolitik ...................... 98 3.4.1.2 Effizienzziele und -entwicklungen......................................................................... 100 3.4.1.3 Schlüsselbereiche für Effizienzstrategien............................................................. 103 3.4.2 Energiemarktliberalisierung, Querschnittsinstrumente und Mainstreaming ...................................................................................................... 106 3.4.2.1 Endenergieeffizienz und Energiemarktliberalisierung .......................................... 106 3.4.2.2 Querschnittsinstrumente und Mainstreaming....................................................... 108 3.4.3 Der deutsche Aktionsplan Energieeffizienz.......................................................... 111 3.4.4 Schlüsselbereich Gebäude................................................................................... 113 3.4.4.1 Sektorale Energieverbrauchsstruktur ................................................................... 113 3.4.4.2 Energieverbrauch im Wohngebäudebestand ....................................................... 114 3.4.4.3 Energieeinsparpotenziale im Wohngebäudebestand........................................... 115 IX 3.4.4.4 Klimapolitischer Instrumentenmix im Gebäude- und Wohnungssektor ...................................................................................................118 3.4.4.5 Energieeinspargesetz und Förderpolitik als Instrumente zur Begrenzung des Nutzer-Investor-Dilemmas .........................................................119 3.4.4.6 Modernisierungsanreize durch mehr Markttransparenz, preisliche Anreize und höhere Fördereffizienz ......................................................................122 3.4.5 Schlüsselbereich Energie verbrauchende Geräte.................................................125 3.4.6 Schlüsselbereich Kraftfahrzeuge ..........................................................................129 3.4.6.1 Die Veränderung des CO2-Ausstosses von Personenkraftwagen .......................129 3.4.6.2 Europäische Ziele der CO2-Reduktion .................................................................130 3.4.6.3 Lösungsansätze zur Zielerreichung ......................................................................131 3.4.6.4 Der Vorschlag der Europäischen Kommission......................................................137 3.4.7 Fazit.......................................................................................................................140 3.5 Emissionsreduktion durch Emissionshandel.........................................................142 3.5.1 Einleitung...............................................................................................................142 3.5.2 Die Emissionshandelsrichtlinie der EU .................................................................143 3.5.3 Die Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie in Deutschland ...........................144 3.5.3.1 Die rechtliche Systementscheidung ......................................................................144 3.5.3.2 Europarechtskonformität der Systementscheidung ..............................................144 3.5.3.3 Die Widerspruchsfreiheit von Emissionshandel und immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten ........................................................146 3.5.3.4 Der NAP I bzw. das ZuG 2007..............................................................................147 3.5.3.5 Der Nationale Allokationsplan II bzw. das Zuteilungsgesetz 2012 .......................149 3.5.4 Revision der Emissionshandelsrichtlinie ...............................................................157 3.5.4.1 Einleitung...............................................................................................................157 3.5.4.2 Europaweites Emissionsbudget ............................................................................158 3.5.4.3 Versteigerung und harmonisierte Zuteilungsregeln ..............................................159 3.5.4.4 Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie ............................................161 3.5.4.5 Weitere Harmonisierung, Vereinfachung des Vollzugs.........................................166 3.5.4.6 Verknüpfung mit Drittländern.................................................................................167 3.5.5 Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe......................................................168 3.5.5.1 Einleitung...............................................................................................................168 X 3.5.5.2 Grundlegende Funktionsweise............................................................................. 169 3.5.5.3 Umsetzung............................................................................................................ 172 3.5.6 Fazit ...................................................................................................................... 176 3.6 Emissionsreduktion durch Abscheidung und Lagerung von CO2?...................... 176 3.6.1 Einleitung .............................................................................................................. 176 3.6.2 Stand der Entwicklungen der CCS-Technologie .................................................. 177 3.6.2.1 Abscheidung......................................................................................................... 177 3.6.2.2 Transport .............................................................................................................. 178 3.6.2.3 Speicherung.......................................................................................................... 178 3.6.2.4 Kosten................................................................................................................... 179 3.6.3 Fazit ...................................................................................................................... 181 3.7 Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel durch angepasste Landnutzung ..................................................................................... 183 3.7.1 Einleitung .............................................................................................................. 183 3.7.2 Wirkungen von Ökosystemen als Treibhausgassenken, -speicher oder -quellen und der Einfluss der Nutzungen ..................................................... 185 3.7.2.1 Wissensstand zu Treibhausgasfestlegung und -freisetzung................................ 185 3.7.2.2 Globale Bilanz der Kohlenstoff-Festlegung .......................................................... 187 3.7.2.3 Treibhausgasströme unterschiedlicher terrestrischer Ökosystemtypen und deren land- und forstwirtschaftliche Nutzung in Deutschland...................................................................................................... 188 3.7.3 Maßnahmen zur Minderung der Auswirkungen des Klimawandels auf Ökosysteme.................................................................................................... 194 3.7.3.1 Management von Naturschutzflächen und Integration in andere Landnutzungen..................................................................................................... 194 3.7.3.2 Landwirtschaftliche Bodennutzung....................................................................... 195 3.7.3.3 Forstwirtschaft ...................................................................................................... 196 3.7.4 Zielkonflikte und Synergieeffekte zwischen Natur- und Klimaschutz ................... 197 3.7.5 Instrumente zur Umsetzung ................................................................................. 198 3.7.6 Fazit ...................................................................................................................... 199 3.8 Schlussfolgerungen und Empfehlungen............................................................... 200 4 Luftreinhaltung ................................................................................................... 205 XI 4.1 Einleitung...............................................................................................................206 4.2 Aktuelle Belastungslage in Deutschland und in Europa .......................................208 4.3 Wirkungen von Luftschadstoffen...........................................................................213 4.4 Emissionen und Emissionsquellen........................................................................214 4.5 Aktuelle Handlungsschwerpunkte in Deutschland ................................................219 4.5.1 Luftreinhalte- und Aktionspläne.............................................................................220 4.5.1.1 Vergleich der Pläne in Deutschland ......................................................................220 4.5.1.2 Wirksamkeit verkehrsbezogener Maßnahmen......................................................223 4.5.1.3 Umweltzonen.........................................................................................................226 4.5.1.4 Anspruch des Einzelnen auf behördliches Einschreiten .......................................227 4.5.1.5 Fazit.......................................................................................................................228 4.5.2 Quellenbezogene Maßnahmen.............................................................................230 4.5.2.1 Straßenverkehr......................................................................................................231 4.5.2.2 Verbrennungsanlagen ...........................................................................................234 4.5.2.3 Landwirtschaft .......................................................................................................237 4.5.2.4 Fazit.......................................................................................................................239 4.6 Novellierung des EU-Luftreinhalterechts...............................................................240 4.6.1 Fortentwicklung der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung..........................240 4.6.1.1 Ziele der Strategie .................................................................................................240 4.6.1.2 Emissionsszenarien ..............................................................................................242 4.6.1.3 Folgenabschätzung (Impact Assessment) ............................................................243 4.6.1.4 Maßnahmen der Strategie.....................................................................................248 4.6.1.5 Fazit.......................................................................................................................252 4.6.2 Novellierung der Luftqualitätsrahmenrichtlinie und ihrer Tochterrichtlinien ...................................................................................................253 4.6.2.1 Regelungsinhalt.....................................................................................................253 4.6.2.2 Bewertung .............................................................................................................255 4.6.2.3 Fazit.......................................................................................................................258 4.6.3 Novellierung der NEC-Richtlinie............................................................................259 4.6.4 Revision der IVU-Richtlinie....................................................................................261 4.6.4.1 Umsetzungsdefizite bei der IVU-Richtlinie ............................................................261 XII 4.6.4.2 Vorschlag der Kommission für die Revision der IVU-Richtlinie............................ 264 4.6.4.3 Zu einem Emissionshandel für NOx und SO2...................................................... 266 4.6.4.4 Fazit ...................................................................................................................... 268 4.7 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 269 5 Naturschutz ......................................................................................................... 275 5.1 Einleitung .............................................................................................................. 277 5.2 Zustand und Perspektiven von Natur und Landschaft ......................................... 278 5.2.1 Zustand der Leistungs- und Funktionsfähigkeit von Natur und Landschaft ............................................................................................................ 278 5.2.1.1 Veränderung der Belastungen.............................................................................. 280 5.2.1.2 Auswirkungen auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts...................................................................................................... 287 5.2.2 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 293 5.3 Zukünftige Entwicklungen..................................................................................... 296 5.3.1 Klimawandel ......................................................................................................... 297 5.3.2 Landwirtschaft....................................................................................................... 301 5.3.3 Forstwirtschaft ...................................................................................................... 304 5.3.4 Zunehmende Ausbreitung gebietsfremder Arten ................................................. 305 5.3.5 „Bürokratieabbau“ – Verlust von Handlungskapazitäten im Naturschutz........................................................................................................... 306 5.3.6 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 307 5.4 Geistesgeschichtliche und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen der Naturschutzpolitik ....................................................... 308 5.4.1 Geistesgeschichtliche Hemmnisse des Naturschutzes........................................ 309 5.4.2 Politisch-institutionelle Hemmnisse des Naturschutzes ....................................... 312 5.4.3 Strategische Optionen des Naturschutzes ........................................................... 315 5.4.4 Zusammenfassung ............................................................................................... 317 5.5 Strategische Ziele der Bundesregierung .............................................................. 318 5.5.1 Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt und die europäische Biodiversitätsstrategie: Grundlage für eine Einordnung der nationalen Strategie ....................................................................................... 319 5.5.2 Die Nationale Biodiversitätsstrategie: Prüfstein für die Umsetzung..................... 323 XIII 5.5.3 Zusammenfassung und Empfehlungen ................................................................327 5.6 Aktivitäten der Bundesländer: NATURA 2000 und Biotopverbund.......................329 5.6.1 Umsetzung des Schutzgebietsystems NATURA 2000 .........................................329 5.6.1.1 Verteilung der FFH- und Vogelschutzgebiete in den Ländern ..............................335 5.6.1.2 Sicherung des Netzes NATURA 2000 ..................................................................336 5.6.1.3 Managementpläne.................................................................................................339 5.6.1.4 Monitoring..............................................................................................................341 5.6.1.5 Bericht nach Artikel 17 FFH-Richtlinie ..................................................................341 5.6.1.6 Integration mit der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserschutzrichtlinie ...................................................................................342 5.6.1.7 Unterfinanzierung von Maßnahmen durch Kürzung der Mittel der zweiten Säule..................................................................................................344 5.6.2 Biotopverbund .......................................................................................................345 5.6.3 Zusammenfassung und Empfehlungen ................................................................348 5.7 Der Naturschutz im zukünftigen Umweltgesetzbuch ............................................349 5.7.1 Kompetenzrechtliche Grundlagen der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes .................................................................................349 5.7.2 Vollzugsfähige Vollregelungen als notwendiger Regelungsinhalt der Novelle ............................................................................................................350 5.7.3 Die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes..................................................352 5.7.4 Regelungsnotwendigkeiten im Hinblick auf ausgewählte Instrumente des Naturschutzrechtes ....................................................................353 5.7.4.1 Eingriffsregelung ...................................................................................................353 5.7.4.2 Landschaftsplanung ..............................................................................................361 5.7.4.3 Gute fachliche Praxis ............................................................................................369 5.7.4.4 Schutzgebiete........................................................................................................369 5.7.4.5 Umweltbeobachtung..............................................................................................370 5.7.5 Zusammenfassung und Empfehlungen ................................................................371 5.8 Flankierende Lösungsansätze zur Sicherung der Handlungsfähigkeit des Naturschutzes.................................................................373 5.8.1 Neue Finanzierungsquellen und Organisationsmodelle für den Naturschutz ...........................................................................................................374 5.8.2 Akzeptanz und Partizipation im Naturschutz.........................................................377 5.8.3 Finanzielle Förderung des ehrenamtlichen Naturschutzes...................................379 XIV 5.8.4 Naturschutz in der Bildung ................................................................................... 380 5.8.4.1 Die Bedeutung der Naturbildung im Rahmen von Bildung für eine nachhaltige Entwicklung ............................................................................... 381 5.8.4.2 Naturschutz in der schulischen Bildung ............................................................... 381 5.8.4.3 Naturschutz in der Lebenswelt der Bevölkerung.................................................. 382 5.8.5 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 383 5.9 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 385 5.9.1 Zusammenfassung ............................................................................................... 385 5.9.2 Empfehlungen im Einzelnen................................................................................. 387 6 Bodenschutz ....................................................................................................... 391 6.1 Einleitung .............................................................................................................. 393 6.2 Bodenfunktionen, Beeinträchtigungen und Regelungsdefizite............................. 398 6.2.1 Bodenversiegelung............................................................................................... 401 6.2.2 Diffuse Schad- und Nährstoffeinträge in Böden................................................... 402 6.2.2.1 Einträge über die Luft ........................................................................................... 403 6.2.2.2 Einträge über Feststoffe ....................................................................................... 403 6.2.2.3 Zusammenfassung ............................................................................................... 408 6.2.3 Altlasten ................................................................................................................ 409 6.2.4 Bodenerosion........................................................................................................ 411 6.2.5 Bodenschadverdichtungen ................................................................................... 415 6.2.6 Verlust an organischer Substanz.......................................................................... 416 6.3 Bodenschutzrecht................................................................................................. 419 6.3.1 Defizite des deutschen Bodenschutzrechts – ein Überblick ............................... 420 6.3.2 Fortentwicklungen im bodenschutzrelevanten Recht........................................... 422 6.3.2.1 Effektivierung des Planungsrechts ....................................................................... 422 6.3.2.2 Bodenschutz im Rahmen fachübergreifender Verträglichkeitsprüfungen..................................................................................... 425 6.3.2.3 Zwischenbilanz ..................................................................................................... 428 6.3.3 Auf dem Weg zu einer Europäisierung des Bodenschutzrechts .......................... 428 6.3.3.1 Regelungsgehalt des BRRL-E.............................................................................. 429 XV 6.3.3.2 Hypothetischer Anpassungsbedarf des deutschen Bodenschutzrechts................................................................................................430 6.3.3.3 Die Regelungsbefugnis der EU.............................................................................433 6.3.4 Bilanz und Ausblick ...............................................................................................434 6.4 Schlussfolgerungen und Empfehlungen ...............................................................435 Band 2: Kapitel 7 – 12 7 Gewässerschutz ..................................................................................................441 7.1 Einleitung...............................................................................................................442 7.2 Zustand der deutschen Oberflächengewässer und des Grundwassers .......................................................................................................443 7.2.1 Wasserqualität.......................................................................................................444 7.2.1.1 Belastung durch Stoffeinträge...............................................................................444 7.2.1.2 Bewertung nach WRRL.........................................................................................446 7.2.2 Hydromorphologie .................................................................................................448 7.2.2.1 Hydromorphologische Beeinträchtigungen ...........................................................448 7.2.2.2 Bewertung nach WRRL.........................................................................................450 7.2.3 Zukünftige Herausforderungen .............................................................................450 7.3 Stand der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie und ihrer Tochterrichtlinien ...................................................................................................451 7.3.1 Umsetzung von Bestandsaufnahme und Monitoring ............................................451 7.3.1.1 Defizite der Bestandsaufnahme ............................................................................451 7.3.1.2 Monitoring..............................................................................................................453 7.3.2 Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungsplanung .......................................455 7.3.2.1 Herausforderungen beim Erreichen der Ziele der WRRL .....................................456 7.3.2.2 Diffuse Stoffeinträge..............................................................................................457 7.3.2.3 Schadstoffbelastung..............................................................................................462 7.3.2.4 Hydromorphologie .................................................................................................464 7.3.3 Die Tochterrichtlinien der Wasserrahmenrichtlinie ...............................................468 7.3.3.1 Die Grundwasserrichtlinie .....................................................................................469 XVI 7.3.3.2 Tochterrichtlinie über Umweltqualitätsnormen für prioritäre Schadstoffe........................................................................................................... 472 7.3.4 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 480 7.4 Integriertes Flussgebietsmanagement: Gewässerbewirtschaftung...................... 481 7.4.1 Gründe für ein integriertes Flussgebietsmanagement ......................................... 482 7.4.2 Anforderungen an ein angepasstes Management ............................................... 483 7.4.3 Situation des integrierten Managements.............................................................. 484 7.4.4 Beiträge der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserschutz- richtlinie zum integrierten Flussgebietsmanagement ........................................... 485 7.4.5 Hemmnisse durch die sektorale Organisation der Umweltverwaltung und Abgrenzung der Planungsräume .................................... 487 7.4.6 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 488 7.5 Meeresumweltschutz............................................................................................ 491 7.5.1 Strategien und rechtliche Grundlagen.................................................................. 492 7.5.1.1 Die Notwendigkeit für ein starkes europäisches Meeresschutzkonzept........................................................................................... 492 7.5.1.2 Das Grünbuch für eine europäische Meerespolitik .............................................. 495 7.5.2 Wesentliche Handlungsfelder............................................................................... 499 7.5.2.1 Fischerei ............................................................................................................... 499 7.5.2.2 Die Seeschifffahrt ................................................................................................. 504 7.5.2.3 Landwirtschaft....................................................................................................... 508 7.5.2.4 Energiegewinnung und Rohstoffnutzung ............................................................. 509 7.5.2.5 Klimawandel ......................................................................................................... 510 7.5.3 Fazit und Empfehlungen....................................................................................... 511 7.6 Gewässerschutz im Umweltgesetzbuch............................................................... 513 7.6.1 Das modifizierte Zulassungsrecht ........................................................................ 514 7.6.1.1 Gewässerschutz im Rahmen der Integrierten Vorhabengenehmigung ........................................................................................ 514 7.6.1.2 Zulassungen nach dem Entwurf eines Umweltgesetzbuches – Teil Wasserwirtschaft ........................................................................................ 515 7.6.2 Regelungen zur Bewirtschaftung oberirdischer Gewässer .................................. 518 7.6.2.1 Mindestwasserführung ......................................................................................... 518 7.6.2.2 Wasserkraftnutzung.............................................................................................. 519 XVII 7.6.2.3 Gewässerrandstreifen ...........................................................................................520 7.6.3 Besondere wasserwirtschaftliche Bestimmungen.................................................521 7.6.3.1 Abwasserbeseitigung ............................................................................................521 7.6.3.2 Hochwasserschutz ................................................................................................521 7.6.4 Abweichungsrechte der Bundesländer .................................................................522 7.6.5 Bilanz und Ausblick ...............................................................................................523 7.6.6 Empfehlungen .......................................................................................................523 8 Stoffe und Produkte...............................................................................................525 8.1 Einleitung...............................................................................................................526 8.2 Synthetische Nanomaterialien...............................................................................528 8.2.1 Einleitung...............................................................................................................528 8.2.2 Eigenschaften, Verwendungen und Entwicklung von Nanomaterialien ....................................................................................................529 8.2.3 Mögliche negative Auswirkungen auf Umwelt und Gesundheit ............................531 8.2.4 Aktuelle Initiativen .................................................................................................534 8.2.5 Regulierung und Kennzeichnung von Nanomaterialien........................................536 8.2.6 Bewertung und Empfehlungen..............................................................................537 8.3 Bromierte Flammschutzmittel................................................................................539 8.3.1 Einleitung...............................................................................................................539 8.3.2 Verwendung, Produktion und Stoffeigenschaften.................................................540 8.3.3 Eintrag in die und Verhalten in der Umwelt...........................................................542 8.3.4 Risiko für die Gesundheit ......................................................................................546 8.3.5 Umweltrisiko ..........................................................................................................549 8.3.6 Substitution............................................................................................................552 8.3.7 Stand der rechtlichen Regelungen........................................................................553 8.3.8 Fazit und Empfehlungen .......................................................................................554 8.4 Arzneimittel in der Umwelt.....................................................................................555 8.4.1 Einleitung...............................................................................................................555 8.4.2 Arzneimittelbedarf .................................................................................................557 8.4.3 Arzneimittelsicherheit ............................................................................................559 8.4.4 Verhalten und Verbleib in der Umwelt...................................................................560 XVIII 8.4.5 Umweltrisikobewertung ........................................................................................ 562 8.4.6 Informationsdefizite .............................................................................................. 563 8.4.7 Fazit und Empfehlung........................................................................................... 566 8.5 REACH ................................................................................................................. 569 8.5.1 Einleitung .............................................................................................................. 569 8.5.2 REACH: ein konsequenter Schritt zu mehr Chemikaliensicherheit...................... 571 8.5.3 Grundstruktur der Registrierung........................................................................... 573 8.5.4 Anstehende Konkretisierungen für die Registrierung........................................... 578 8.5.5 Grundstruktur der Evaluierung und Zulassung..................................................... 581 8.5.6 Fazit und Empfehlungen....................................................................................... 584 8.6 Pflanzenschutzmittel............................................................................................. 586 8.6.1 Einleitung .............................................................................................................. 586 8.6.2 Belastungslage ..................................................................................................... 587 8.6.3 Rechtliche Regelungen zu Pflanzenschutzmitteln ............................................... 591 8.6.4 Revision der Pflanzenschutzmittelzulassung ....................................................... 594 8.6.5 Kontrolle der Pflanzenschutzmittelanwendungen ................................................ 598 8.6.6 Fazit und Empfehlungen....................................................................................... 601 8.7 Quecksilber........................................................................................................... 602 8.7.1 Einleitung .............................................................................................................. 602 8.7.2 Belastungssituation .............................................................................................. 603 8.7.3 Risiko für die Gesundheit ..................................................................................... 604 8.7.4 Rechtliche Regelungen zur Minderung der Quecksilbereinträge......................... 606 8.7.5 Maßnahmen der Chlor-Alkali-Industrie................................................................. 607 8.7.6 Produktion, Bedarf und Handel ............................................................................ 609 8.7.7 Quecksilberstrategie der Europäischen Kommission........................................... 611 8.7.8 Fazit und Empfehlung........................................................................................... 614 8.8 Zusammenfassung ............................................................................................... 617 9 Lärmschutz.......................................................................................................... 621 9.1 Einleitung .............................................................................................................. 622 XIX 9.2 Fluglärm.................................................................................................................627 9.2.1 Anwendungsbereich des Gesetzes zum Schutz gegen Fluglärm.........................629 9.2.2 Lärmschutzbereich und Lärmschutzzonen ...........................................................631 9.2.3 Siedlungsbeschränkungen....................................................................................635 9.2.4 Passiver Schallschutz und Entschädigungen .......................................................638 9.2.5 Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm und Luftverkehrsgesetz ..............................641 9.2.6 Zusammenfassende Bewertung ...........................................................................644 9.3 Umgebungslärmrichtlinie.......................................................................................646 9.3.1 Strategische Lärmkartierung .................................................................................649 9.3.1.1 Inhalt und Umfang .................................................................................................649 9.3.1.2 Herausforderungen für die Planungsträger...........................................................652 9.3.1.3 Ergebnisse der Kartierung.....................................................................................653 9.3.1.3.1 Bewertungsmaßstäbe ...........................................................................................654 9.3.1.3.2 Lärmkartierungen der fünf größten deutschen Städte ..........................................657 9.3.2 Lärmaktionsplanung ..............................................................................................659 9.3.2.1 Inhalt und Zielsetzung der Lärmaktionspläne .......................................................659 9.3.2.2 Auslösekriterien.....................................................................................................662 9.3.2.3 Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung .............................................................664 9.3.2.4 Maßnahmen ..........................................................................................................667 9.3.2.5 Ansätze der Maßnahmenplanung .........................................................................670 9.3.3 Bilanz und Ausblick ...............................................................................................671 9.4 Empfehlungen .......................................................................................................673 10 Abfall- und Kreislaufwirtschaft ..........................................................................675 10.1 Einleitung...............................................................................................................676 10.1.1 Von der Abfallwirtschaft zur Ressourcenwirtschaft?.............................................676 10.1.2 Stand der Abfallwirtschaft......................................................................................677 10.2 Mechanisch-biologische Abfallbehandlung...........................................................681 10.2.1 Aktuelle Situation...................................................................................................681 10.2.1.1 Verfahrenskonzepte ..............................................................................................682 XX 10.2.1.2 Anlagenanzahl und Mengenströme...................................................................... 683 10.2.1.3 Zwischengelagerte Mengen ................................................................................. 685 10.2.2 Schwachstellenanalyse ........................................................................................ 687 10.2.2.1 Mechanische Aufbereitung ................................................................................... 687 10.2.2.2 Biologische Aufbereitung...................................................................................... 688 10.2.2.3 Abluftbehandlung.................................................................................................. 689 10.2.3 Bewertung der erzeugten Stoffströme.................................................................. 690 10.2.3.1 Heizwertarme Fraktion ......................................................................................... 690 10.2.3.2 Langzeitverhalten der mechanisch-biologisch stabilisierten Deponiefraktion..................................................................................................... 692 10.2.3.3 Heizwertreiche Fraktion........................................................................................ 693 10.2.4 Schlussfolgerungen und Empfehlungen............................................................... 695 10.3 Nutzung organischer Restmassen: Verwertung von Klärschlamm, Bioabfällen, Gärrückständen ................................................................................ 698 10.3.1 Ausgangssituation ................................................................................................ 698 10.3.2 Ausgewählte Stoffströme...................................................................................... 698 10.3.2.1 Klärschlamm......................................................................................................... 698 10.3.2.2 Bioabfall ................................................................................................................ 705 10.3.2.3 Wirtschaftsdünger und landwirtschaftliche Gärreste ............................................ 710 10.3.2.4 Vergleich der Düngemittel .................................................................................... 712 10.3.3 Zusammenfassung und Empfehlungen................................................................ 714 10.4 Getrenntsammlung von Abfällen und Potenziale von Abfallbehandlungstechnologien mit weitergehenden Sortierschritten.................. 715 10.4.1 Modellversuche und Vergleiche verschiedener Sammelsysteme........................ 716 10.4.2 Empfehlungen....................................................................................................... 721 10.5 Auswertung von Erfahrungen mit der Umsetzung von Produktverantwortung (Elektro- und Elektronikgeräte, Altfahrzeuge) .................. 722 10.5.1 Ziele und Instrumente der Produktverantwortung ................................................ 723 10.5.2 Resultate einzelner Produktverantwortungs-Regelungen.................................... 725 10.5.2.1 Elektro- und Elektronikgeräte ............................................................................... 725 10.5.2.2 Altfahrzeuge.......................................................................................................... 730 10.5.3 Empfehlungen....................................................................................................... 734 XXI 10.6 Novellierung der Abfallrahmenrichtlinie.................................................................735 11 Landwirtschaft.....................................................................................................745 11.1 Einleitung...............................................................................................................747 11.2 Umweltauswirkungen der Landwirtschaft..............................................................748 11.3 Rechtliche Regelungen für eine umweltschonende Landwirtschaft: Gute fachliche Praxis und Cross Compliance.......................................................749 11.4 Integration von Umweltaspekten in die Agrarpolitik in der laufenden Förderperiode.......................................................................................755 11.4.1 Finanzierung der Agrar-Umweltpolitik ...................................................................755 11.4.2 Ausgestaltung der Finanzierung der 2. Säule in Deutschland und den Bundesländern ........................................................................................758 11.4.3 Zielorientierung der Agrarumweltmaßnahmen......................................................762 11.4.4 Zusammenfassung und Empfehlungen für die Weiterentwicklung der Agrarumweltpolitik...........................................................................................769 11.5 Weitere Maßnahmen zur Reduzierung stofflicher Belastungen............................774 11.5.1 Maßnahmen zur Verminderung der Nährstoffbelastungen durch die Landwirtschaft .................................................................................................774 11.5.1.1 Novellierte Düngeverordnung................................................................................775 11.5.1.2 Stickstoffüberschussabgabe im Lichte der niederländischen Erfahrungen...........................................................................................................779 11.5.2 Einsatz von Pflanzenschutzmitteln........................................................................781 11.5.2.1 Festlegung quantitativer Minderungsziele.............................................................783 11.5.2.2 Finanzielle Anreizinstrumente zur Verminderung des Pflanzenschutzmitteleinsatzes ..............................................................................785 11.5.2.3 Verbesserung der Beratung ..................................................................................789 11.5.3 Tierarzneien...........................................................................................................789 11.6 Ökologischer Landbau ..........................................................................................790 11.6.1 Ökologischer Landbau in Deutschland .................................................................791 11.6.2 Positive Umweltwirkungen ....................................................................................792 11.6.3 Förderung..............................................................................................................794 11.6.4 Empfehlungen .......................................................................................................797 11.7 Möglichkeiten und Grenzen einer umweltorientierten Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik ....................................................................................798 XXII 11.7.1 Einleitung .............................................................................................................. 798 11.7.2 Besonderheiten des Landwirtschaftssektors: Agrarpolitik als Sozialpolitik für den ländlichen Raum .................................................................. 799 11.7.3 Die agrarpolitische Akteursstruktur....................................................................... 800 11.7.4 Strukturelle und strategische Erfolgsfaktoren bisheriger agrarpolitischer Reformen in Europa.................................................................... 805 11.7.4.1 Strukturelle Faktoren: Externer Handlungsdruck ................................................. 805 11.7.4.2 Strategische Faktoren: Policy Feedback, Auflösung geschlossener Politiknetzwerke und Kompensationszahlungen.................................................. 806 11.7.5 Optionen einer zukünftigen Agrarumweltpolitik .................................................... 810 11.7.6 Zusammenfassung: Eine Reformstrategie für die Gemeinsame Agrarpolitik............................................................................................................ 812 12 Gentechnik .......................................................................................................... 815 12.1 Bestandsaufnahme............................................................................................... 816 12.1.1 Stand von experimenteller Freisetzung und Anbau in Europa und Deutschland.......................................................................................................... 817 12.1.1.1 Situation in Europa ............................................................................................... 817 12.1.1.2 Situation in Deutschland....................................................................................... 818 12.1.2 Auswirkungen des Anbaus gentechnisch veränderter Pflanzen auf Natur und Umwelt........................................................................................... 819 12.1.2.1 Gentechnische Veränderung von Pflanzen und ihre nicht-intendierten Folgen ...................................................................................... 819 12.1.2.2 Ausbreitung in die Umwelt und Verwilderung....................................................... 820 12.1.2.3 Vertikaler und horizontaler Gentransfer ............................................................... 821 12.1.2.4 Toxische Wirkungen auf Nicht-Zielorganismen.................................................... 823 12.1.2.5 Wirkungen einer veränderten landwirtschaftlichen Anbaupraxis ......................... 824 12.1.2.6 Pharmapflanzen.................................................................................................... 826 12.1.2.7 Transgene Bäume ................................................................................................ 826 12.1.3 Der Anbau gentechnisch veränderter Pflanzen und der Schutz sensibler Gebiete.................................................................................................. 827 12.2 Aktuelle Entwicklungen im Gentechnikrecht ........................................................ 829 12.2.1 Zulassungsverfahren für experimentelle Freisetzungen und Inverkehrbringen................................................................................................... 830 12.2.1.1 Genehmigung experimenteller Freisetzungen ..................................................... 831 XXIII 12.2.1.2 Genehmigung des Inverkehrbringens ...................................................................833 12.2.1.2.1 Inverkehrbringen von Produkten ...........................................................................833 12.2.1.2.2 Inverkehrbringen gentechnisch veränderter Lebens- und Futtermittel.............................................................................................................835 12.2.1.3 Defizite der Genehmigungsverfahren ...................................................................837 12.2.1.4 Zwischenfazit.........................................................................................................839 12.2.2 Koexistenz.............................................................................................................839 12.2.2.1 Gute fachliche Praxis ............................................................................................841 12.2.2.2 Kennzeichnung......................................................................................................844 12.2.2.3 Gentechnikfreie Regionen.....................................................................................844 12.2.2.4 Zwischenfazit.........................................................................................................844 12.2.3 Bilanz und Ausblick ...............................................................................................845 12.3 Monitoring..............................................................................................................845 12.3.1 Konzept des ökologischen Schadens ...................................................................846 12.3.2 Anforderungen an ein angemessenes Monitoring ................................................849 12.3.2.1 Monitoringstrategie................................................................................................851 12.3.2.2 Untersuchungsräume und -zeiträume...................................................................852 12.3.2.3 Finanzierung..........................................................................................................853 12.4 Zusammenfassung und Empfehlungen ................................................................854 Literaturverzeichnis ..................................................................................................................857 Abkürzungsverzeichnis......................................................................................................... 1011 Anhang Erlass ............................................................................................................................... 1033 Publikationsverzeichnis............................................................................................................ 1037 XXIV XXV Tabellenverzeichnis Tabelle 1-1 Umweltpolitische Ziele der neuen EU-Nachhaltigkeitsstrategie (2006) .............6 Tabelle 1-2 Umweltbezogene Nachhaltigkeitsindikatoren (1. und 2. Ebene) .....................10 Tabelle 1-3 Zentrale (Teil-)Strategien im Rahmen des VI. Umweltaktionsprogramms ..........................................................................14 Tabelle 1-4 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU............................................23 Tabelle 1-5 Indikatoren und Ziele der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie.........................38 Tabelle 1-6 Bewertung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie .........................................44 Tabelle 2-1 Struktur und Dynamik der deutschen „GreenTech“ .........................................52 Tabelle 2-2 Ansatzpunkte einer innovationsorientierten Umweltpolitik ...............................60 Tabelle 2-3 Ausgewählte Ziele und Ergebnisse des Top-Runner-Programms...................63 Tabelle 2-4 Vergleich von Umweltinnovationen nach Regulationstypus.............................65 Tabelle 3-1 Das integrierte Energie- und Klimaprogramm (IEKP) der Bundesregierung ..............................................................................................94 Tabelle 3-2 Energieszenarien für den Energiegipfel 2007: Veränderungen bis 2020 ..........................................................................................................102 Tabelle 3-3 Sektoraler Primärenergiebedarf für Strom und Brennstoffe im Jahr 2004 in Deutschland in %.................................................................104 Tabelle 3-4 Sektoraler Primärenergiebedarf für Endenergieanwendungen in Schlüsselbereichen für Strom und Brennstoffe im Jahr 2003 in Deutschland in %........................................................................................105 Tabelle 3-5 Entwicklung des Raumwärmeverbrauchs nach Energieträgern (für Industrie, GHD, private Haushalte) von 1996 bis 2005 ...........................114 Tabelle 3-6 Wirtschaftlichkeit standardisierter Energiesparmaßnahmenbündel bei modernisierten Wohngebäuden ...............................................................115 Tabelle 3-7 Wirtschaftlichkeit von Einzelmaßnahmen zur Energieeinsparung .................116 Tabelle 3-8 Geschätzter Energiemehrverbrauch und Energieeinsparung durch Wohnungsneubau und -modernisierung ........................................................117 XXVI Tabelle 3-9 Top-Runner- und EuP-Standard.................................................................... 127 Tabelle 3-10 Erhöhung der Herstellungskosten in Euro pro Fahrzeug durch eine Reduktion von 30 g CO2/km, ermittelt aus den TNO-Kostenkurven............. 132 Tabelle 3-11 Kosten verschiedener Optionen zur CO2-Reduktion von Personenkraftwagen...................................................................................... 135 Tabelle 3-12 CO2-Vermeidungskosten von CCS-Kraftwerken (einschließlich Transport und Speicherung) in €/t CO2 für verschiedene Brennstoffpreisszenarien und Betriebsaufnahmezeiten................................ 181 Tabelle 4-1 Anzahl von Messstationen in Deutschland an denen die Grenzwerte für Feinstaub (PM10) überschritten wurden (2005 bis 2007) ........................ 208 Tabelle 4-2 Emissionsquellen für NOx, SO2, NH3, Staub und NMVOC in Deutschland 2006.......................................................................................... 216 Tabelle 4-3 Emissionsquellen für SO2- und NOx in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) ................................................... 217 Tabelle 4-4 Emissionsquellen für VOC- und NH3 in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) ................................................... 217 Tabelle 4-5 Emissionsquellen für PM10 und PM2,5 in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) ................................................... 218 Tabelle 4-6 Prognose der Emissionen in Deutschland für 2010, Emissionshöchstmengen für 2010 und Ziele der thematischen Strategie Luftreinhaltung (TS) für 2020 ......................................................... 220 Tabelle 4-7 Ergebnisse der Quellenanalysen aus dem Vergleich der Luftreinhaltepläne von 2002 bis 2006............................................................ 222 Tabelle 4-8 Wirkung verkehrsbezogener Maßnahmen zur Reduzierung von Feinstaub ....................................................................................................... 224 Tabelle 4-9 Immissionsminderungspotenzial NO2 für die Maßnahme „Umweltzone“ in Berlin und Kassel................................................................ 225 Tabelle 4-10 Geplante Umweltzonen in Deutschland, Stand Dezember 2007 .................. 227 Tabelle 4-11 Kosten der Thematischen Strategie für Deutschland durch die Umsetzung von Maßnahmen im Jahr 2020................................................... 242 Tabelle 4-12: Kosten und Nutzen der thematischen Strategie in 2020 ............................... 244 XXVII Tabelle 4-13 Europäische Abgasnormen für PKW und leichte Nutzfahrzeuge ab 2005 (Euro 4 bis 6) ....................................................................................249 Tabelle 4-14 Emissionen aus der internationalen Schifffahrt in Europa (in kt) ...................250 Tabelle 4-15 Vergleich der Emissionsanforderungen für Feinstaub und NOx des Kommissionsvorschlags für eine novellierte Luftqualitätsrichtlinie mit den Änderungsvorschlägen des Europäischen Parlaments und des Rates .......................................................................................................255 Tabelle 5-1 Veränderungen des Grünlandanteils in den Bundesländern 2003 bis 2007 ..........................................................................................................283 Tabelle 5-2 Charakteristika und Einflussfaktoren zweier möglicher Szenarien der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)............................................................302 Tabelle 5-3 Ziele der Globalen Strategie zur Erhaltung der Pflanzen (GSPC) für das Jahr 2010.................................................................................................320 Tabelle 5-4 Zentrale Politikbereiche und damit zusammenhängende vorrangige Ziele der Biodiversitätsstrategie der Europäischen Kommission 2006 ...........................................................................................321 Tabelle 5-5 Themenfelder der konkreten Visionen der nationalen Biodiversitätsstrategie ....................................................................................324 Tabelle 5-6 Verhältnis von FFH- und Vogelschutzgebieten zu Großschutz- und Naturschutzgebieten (Stand Februar bzw. Juli 2005) .............................330 Tabelle 5-7 Übersicht über die FFH-Gebietsmeldungen gemäß Art. 4 Abs. 1 der FFH-Richtlinie (Stand: 25. Januar 2007)..................................................331 Tabelle 5-8 Übersicht über die Vogelschutzgebietsmeldungen (Special Protection Area – SPA) gemäß Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie (Stand: 3. Mai 2007) ....................................................332 Tabelle 5-9 Die größten FFH- und Vogelschutzgebiete (über 100 000 ha) in Deutschland....................................................................................................334 Tabelle 5-10 Übersicht über die aktuelle Flächennutzung in den NATURA 2000-Gebieten (Auswertung Corine Landcover 2000)...................336 Tabelle 5-11 Vergleich der Managementplanung für die NATURA 2000-Gebiete in den Bundesländern.....................................................................................340 Tabelle 6-1 Bodenbeeinträchtigungen, Verursacher, Regelungen ...................................396 XXVIII Tabelle 6-2 Bodenfunktionen, Bodenteilfunktionen und Bewertungskriterien.................. 400 Tabelle 6-3 Basisinformationen Bodenversiegelung ........................................................ 402 Tabelle 6-4 Elementgehalte in Düngemitteln.................................................................... 406 Tabelle 6-5 Basisinformationen diffuse Schadstoffeinträge ............................................. 408 Tabelle 6-6 Basisinformationen Altlasten ......................................................................... 411 Tabelle 6-7 Basisinformationen Erosion........................................................................... 414 Tabelle 6-8 Basisinformationen Verdichtung.................................................................... 416 Tabelle 6-9 Humusklassen nach bodenkundlicher Kartieranleitung ................................ 417 Tabelle 6-10 Basisinformationen Verlust an organischer Substanz................................... 419 Tabelle 7-1 Vergleich chemischer Zustand und ökologischer Zustand der Fließgewässer nach der Bestandaufnahme der WRRL (Anteil der Wasserkörper in %)...................................................................... 446 Tabelle 7-2 Ergebnisse der Bestandsaufnahmen nach WRRL für den guten Zustand der Gewässer in Deutschland ......................................................... 447 Tabelle 7-3 Anzahl erfasster Querbauwerke in großen Strömen und Großwasserlandschaften in Deutschland und tendenziell prioritäre Nutzung der Querbauwerke (Stand: 30. September 2006)........................... 449 Tabelle 7-4 Vergleich der biologischen Gewässergüte (Störungen und Sauerstoffgehalt) und der Strukturgüte ......................................................... 449 Tabelle 7-5 Betrachtungsebenen mit ihren jeweils gültigen Bewertungsmaßstäben im deutschen Teil der Flussgebietseinheit Elbe................................................................................................................ 463 Tabelle 7-6 Vorschläge der Europäischen Kommission für Umweltqualitätsnormen prioritärer Schadstoffe............................................. 473 Tabelle 7-7 Vorschläge der Europäischen Kommission für Umweltqualitätsnormen für andere Schadstoffe............................................ 475 Tabelle 8-1 Bedarf und Verwendung bromierter Flammschutzmittel in Europa (2001)............................................................................................................. 541 XXIX Tabelle 8-2 Belastungen von Umweltproben mit Tetrabrombisphenol A, Hexabromcyclododecan und Polybromierten Diphenylethern .......................545 Tabelle 8-3 Verhalten von Tetrabrombisphenol A, Hexabromcyclododecan und Decabromdiphenylether in der Umwelt ...................................................550 Tabelle 8-4 Ergebnisse aus Tests zur Ökotoxizität von den quantitativ wichtigsten bromierten Flammschutzmitteln ..................................................551 Tabelle 8-5 Innovationen der Chemikalienregulierung unter REACH...............................573 Tabelle 8-6 Aufgaben der Hersteller/Importeure und Weiterverarbeiter ...........................575 Tabelle 8-7 Aufgaben der Europäischen Chemikalienagentur..........................................577 Tabelle 8-8 Zeitplan und Aufgaben der europäischen Chemikalienagentur .....................583 Tabelle 8-9 Einsatzgebiete von Pflanzenschutzmitteln und ihre Absatzmengen in Deutschland (Inlandsabgabe) 2006............................................................587 Tabelle 8-10 Liste der prioritären Stoffe der Wasserrahmenrichtlinie .................................590 Tabelle 8-11 Vergleich der Risikopotenziale der Wirkstoffe im Basiszeitraum (2000, 2002, 2004) und der im Jahr 1987 relevanten Wirkstoffe (Werte aus 1987 = 100 %) .............................................................................591 Tabelle 8-12 EU-25 und der weltweite Quecksilberverbrauch nach Sektoren (2005) .............................................................................................................610 Tabelle 8-13 Quecksilberexporte der wichtigsten europäischen Exportländer (EU-25) in den Jahren 2000 bis 2004 ............................................................611 Tabelle 8-14 In dem Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Quecksilberstrategie genannte Maßnahmen .................................................613 Tabelle 9-1 Umfrageergebnis aus dem Jahr 2006 zur Lärmbelästigung der Bevölkerung nach Geräuschquellen ..............................................................623 Tabelle 9-2 Lärmschutzbereiche nach dem Gesetz zum Schutz gegen Fluglärm alte und neue Fassung....................................................................631 Tabelle 9-3 Übersicht über die Lärmschutzbereiche.........................................................633 Tabelle 9-4 Wesentliche Elemente des FluLärmG............................................................645 Tabelle 9-5 Zeitplan für die Erarbeitung von Lärmkarten und Aktionsplänen ...................648 XXX Tabelle 9-6 In den strategischen Lärmkarten abzubildende Lärmindizes ........................ 651 Tabelle 9-7 Belastetenzahlen Berlin ................................................................................. 658 Tabelle 9-8 Auslösewerte für die Lärmaktionsplanung..................................................... 663 Tabelle 10-1 Aufteilung der Abfälle auf die Verfahrenskonzepte MBA, MBS und MPS ............................................................................................................... 683 Tabelle 10-2 Fraktionierung der Outputströme in Bezug auf den Gesamtoutput ohne Rotte- und Trocknungsverlust der verschiedenen Anlagenkonzepte ........................................................................................... 684 Tabelle 10-3 Emissionsgrenzwerte für MBA in Deutschland (30. BImSchV) ..................... 689 Tabelle 10-4 Vergleich von Grenzwertvorschlägen mit Schwermetall- Messwerten in Klärschlämmen [mg/kg Trockenmasse] ............................... 700 Tabelle 10-5 Vergleich von Grenzwertvorschlägen mit Messwerten organischer Schadstoffe in Klärschlämmen [mg/kg Trockenmasse bzw. ng TE*/kg Trockenmasse bei PCDD/F] .............................................................. 702 Tabelle 10-6 Organische Schadstoffgehalte (Mittelwerte) in Sekundärrohstoffdüngern im Vergleich mit Vorsorge- bzw. PNEC- Werten und den Grenzwertvorschlägen der EU1) in [mg/kg TS] .................. 713 Tabelle 10-7 Übersicht über die Versuche und Modelluntersuchungen zur Veränderung von Systemen der getrennten Sammlung bei Siedlungsabfällen .......................................................................................... 716 Tabelle 10-8 Beispiele für Instrumente zur Umsetzung der Produktverantwortung........... 724 Tabelle 10-9 Designänderungen japanischer Hersteller von Elektro- und Elektronikgeräten........................................................................................... 726 Tabelle 11-1 Verteilung der ELER-Mittel in Deutschland 2007 – 2013 auf die Programmschwerpunkte (in % der verfügbaren Mittel) ................................. 762 Tabelle 11-2 Förderspannen für die Förderung des ökologischen Landbaus.................... 795 Tabelle 12-1 Typisierung gentechnisch veränderter Kulturpflanzen anhand des Charakters ihrer ökologischen Interaktionen................................................. 828 XXXI Abbildungsverzeichnis Abbildung 1-1: Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU............................................33 Abbildung 2-1 Ökologische Wirksamkeit von Umweltinnovationen.........................................58 Abbildung 3-1 Beschleunigter Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur .......................82 Abbildung 3-2 THG-Emissionen in Deutschland nach Gasen in CO2-Äquivalenten ..............92 Abbildung 3-3 Sektorale, energiebedingte CO2-Emissionen in Deutschland .........................92 Abbildung 3-4 Kompensation höherer Energieeffizienz durch verbrauchssteigernde Entwicklungen im PKW-Design in der EU (1995 bis 2007)............................130 Abbildung 3-5 Investitionskosten moderner Kohlekraftwerke mit und ohne CCS- Technik verschiedener Verbrennungsverfahren ............................................180 Abbildung 3-6 Zeitliche Entwicklung des Humusgehalts in Ackerböden...............................187 Abbildung 3-7 Kohlenstoffspeicherung in deutschen Waldökosystemen 2006.....................190 Abbildung 3-8 Emissionen stickstoffhaltiger Klimagase aus landwirtschaftlich genutzten Böden in Deutschland ...................................................................191 Abbildung 4-1 Entwicklung der NO2-Jahresmittelwerte im Mittel über die drei verschiedenen Stationsklassen von 2000 bis 2007*......................................209 Abbildung 4-2 Entwicklung der Depositionen von N und S in Deutschland von 1980 bis 2005 .................................................................................................211 Abbildung 4-3 Entwicklung der Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe seit 1990 in Deutschland (1990 = 100%)..............................................................215 Abbildung 4-4 Modellstruktur des integrierten Impact Assessment ......................................243 Abbildung 5-1 Überschreitung der Critical-Load-Funktion durch Stickstoffeinträge, Bezugsjahr 2004.............................................................................................282 Abbildung 5-2 Tägliche Veränderung der Siedlungs- und Verkehrsfläche nach Art der Inanspruchnahme 1993 bis 2006 (im gleitenden Vierjahresmittel) ..........285 Abbildung 5-3 Meldungen von FFH-Gebieten in der EU-27 (Stand: 2007): Anteil an der terrestrischen Landesfläche und Anzahl der Gebiete ..............................333 Abbildung 6-1 Bodenfunktionen.............................................................................................394 XXXII Abbildung 6-2 Wesentliche Spannungsfelder für Qualitätsziele des Bodenschutzes .......... 395 Abbildung 6-3 Bodenfläche nach Nutzungsarten in Deutschland 2004 Gesamtfläche: 357 050 km2 .......................................................................... 398 Abbildung 6-4 Schwermetalleinträge (Pb, Zn, Cu) in Böden Deutschlands 2000 ................ 405 Abbildung 6-5 Entwicklung der Altlastenbearbeitung in Deutschland 2004 – 2007 ............. 410 Abbildung 6-6 Potenzielle Erosionsgefährdung in Deutschland........................................... 413 Abbildung 6-7 Flächenanteile nach Humusgehalten (Deutschland)..................................... 417 Abbildung 6-8 Gehalte an organischem C in verschiedenen Oberböden Deutschlands für die Klimazone 33 (Nutzung Acker, Grünland, Forst)......... 418 Abbildung 8-1 Notwendige Weiterentwicklung bisheriger Chemikalienregulierungen durch REACH ................................................................................................ 571 Abbildung 10-1 Abfallaufkommen in Deutschland 1996 bis 2006 .......................................... 678 Abbildung 10-2 Pro-Kopf-Aufkommen an Siedlungsabfällen in Europa (2006)...................... 679 Abbildung 10-3 Entsorgungswege von Siedlungsabfall im europäischen Vergleich (2004)............................................................................................................. 679 Abbildung 10-4 Entwicklung der Verwertungsquoten in Deutschland 1998 bis 2006 ............ 680 Abbildung 10-5 Zwischengelagerte Abfallmengen 2006 bis 2007.......................................... 686 Abbildung 10-6 Strombedarf und -überschuss verschiedener MBA-Konzepte ...................... 689 Abbildung 10-7 Entsorgungswege für Klärschlamm aus der biologischen Abwasserbehandlung öffentlicher Kläranlagen (ohne Abgabe an andere Abwasserbehandlungsanlagen und sonstige Entsorgung)............... 699 Abbildung 10-8 Input der biologischen Behandlungsanlagen (1992 bis 2006) ...................... 707 Abbildung 10-9 Vermarktung der gütegesicherten Komposte 2006....................................... 708 Abbildung 10-10 Vergleich der Schwermetallgehalte in Klärschlamm, Kompost aus Bioabfall und verschiedener Wirtschaftsdünger (Gehalte auf die Grenzwerte der Bioabfallverordnung (= 100 %) normiert)............................. 713 Abbildung 10-11 Verbleib endgültig stillgelegter Fahrzeuge aus Deutschland ........................ 731 XXXIII Abbildung 11-1 Prinzip der Position der guten fachlichen Praxis im Verhältnis zu Umweltleistungen ...........................................................................................750 Abbildung 11-2 Finanzrahmen der EU-27 für die Haushaltsperiode 2007 bis 2013 ...............756 Abbildung 11-3 Verteilung der Finanzmittel in der 2. Säule (Entwicklung des ländlichen Raumes) im Jahr 2003 in den EU-Mitgliedstaaten (EU-15)..........760 Abbildung 11-4 Mineraldünger-Absatz (1990 = 100)...............................................................767 Abbildung 11-5 Stickstoffüberschüsse der Gesamtbilanz Deutschland ..................................774 Abbildung 11-6 Umsatz mit Öko-Lebensmitteln in Deutschland nach Absatzebenen ............792 Abbildung 12-1 Verfahrensablauf Freisetzungsgenehmigung ................................................832 Abbildung 12-2 Verfahrensablauf Inverkehrbringensgenehmigung ........................................835 Abbildung 12-3 Zulassungsverfahren nach Verordnung 1829/2003 .......................................837 Abbildung 12-4 Matrix zur Verknüpfung von naturschutzfachlicher Bedeutung und (indiziertem) Beeinträchtigungspotenzial oder -ausmaß sowie der Zuordnung zu Schadensstufen ......................................................................849 XXXIV 11 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der Europäischen Union und in Deutschland Botschaften Der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) befürwortet seit langem den Ansatz einer strategischen Umwelt- und Nachhaltigkeitsplanung im Sinne des Steuerungs-konzepts der Agenda 21. Es ist daher positiv hervorzuheben, dass Umwelt- und Nach-haltigkeitsstrategien inzwischen ein fester Bestandteil europäischer und deutscher Politik sind. Dennoch bleiben ihre Qualität und Funktion umstritten. Vor diesem Hinter-grund werden hier die zentralen umweltbezogenen Strategieprozesse in der Europäi-schen Union (EU) und in Deutschland bewertet. Die Analyse der EU-Nachhaltigkeitsstrategie, des VI. Umweltaktionsprogramms (UAP) sowie des „Cardiff-Prozesses“ zeigt, dass diese überwiegend hinter dem Steuerungs-modell der Agenda 21 zurückbleiben. Insbesondere im Hinblick auf die Ziel- und Er-gebnisorientierung sowie die Förderung der horizontalen Umweltpolitikintegration sind Defizite zu beobachten. Gleichzeitig gerät die EU-Nachhaltigkeitsstrategie ebenso wie das VI. UAP gegenüber der erneuerten Lissabon-Strategie für „Wachstum und Be-schäftigung“ unter Rechtfertigungs- und Deregulierungsdruck. Für eine verbesserte Ausgestaltung der europäischen Strategien macht der SRU fol-gende Empfehlungen: – Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie sollte als übergeordneter Rahmen gestärkt werden, der zentrale Ziele des UAP und des Lissabon-Prozesses „strategisch“ aufwertet und deren langfristige Weiterentwicklung und Integration ermöglicht. – So bald wie möglich sollte mit den Vorbereitungen für das ab 2012 anlaufende VII. UAP begonnen werden, das dem Steuerungsmodell der Agenda 21 besser ge-recht wird und ein anspruchvolles ökologisches Fundament für den europäischen Nachhaltigkeitsprozess bietet. – Auf die „Wiederbelebung“ des „Cardiff-Prozesses“ sollte zugunsten einer besseren Verankerung von Umweltpolitikintegration verzichtet werden, die insbesondere im Rahmen des VII. UAP festgelegt werden könnte. Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie hat mit dem Staatssekretärsausschuss und dem Nachhaltigkeitsrat sowie der Verankerung von 21 Zielen und Indikatoren vergleichs-weise bessere institutionelle Voraussetzungen. Positiv zu werten ist auch die unab-hängige Berichterstattung durch das Statistische Bundesamt. Dennoch bleibt auch die deutsche Strategie in wesentlichen Punkten verbesserungswürdig. So fasst die Strate-gie vorwiegend nur bestehende Ziele und Maßnahmen zusammen und bleibt damit ein Instrument ohne ausreichende Steuerungswirkung. Ausgeprägte Defizite bestehen 2 auch im Hinblick auf die Politikintegration. Im Hinblick auf eine verbesserte Ausgestaltung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie empfiehlt der SRU: – die Aufnahme weiterer Ziele zum Zustand der Umweltmedien und die engere Rück-koppelung mit den umweltrelevanten Fachpolitiken; – die Entwicklung von Langfristzielen (Zeithorizont 2050); – die Stärkung der institutionellen und personellen Basis des Nachhaltigkeitsprozes-ses durch Aufwertung des „Green Cabinet“ und die Veranstaltung regelmäßiger „Nachhaltigkeitsgipfel“; – eine Verbesserung von Monitoring und Evaluation durch verstärkte Einbeziehung der Ressorts und eine Verbesserung der Nachhaltigkeitsindikatoren; – eine bessere horizontale Politikintegration durch Einführung einer „Nachhaltigkeits-prüfung“ sowie – eine bessere vertikale Politikintegration durch eine engere Verkopplung der Nachhaltigkeitsstrategien des Bundes und der Bundesländer. 1.1 Einleitung 1. Der SRU befürwortet seit langem den Ansatz einer strategischen Umwelt- und Nachhaltigkeitsplanung im Sinne des Steuerungskonzepts der Agenda 21 (vgl. SRU 1996; 1998; 2000; 2002; 2004). Die ursprüngliche Diskussion über nachhaltige Entwicklung Anfang der 1990er-Jahre war durch rein ökologisch ausgerichtete Um-weltpläne bestimmt, die sich am niederländischen Umweltplan (1989) orientierten (JÄNICKE und JÖRGENS 2000). Inzwischen hat sich international ein „Drei-Säulen-Konzept“ nachhaltiger Entwicklung durchgesetzt. Nachhaltigkeitsstrategien werden nunmehr verstanden als unter Beteiligung gesellschaftlicher Akteure erstellte Hand-lungsentwürfe, die medien- und sektorübergreifend Ziele und Prioritäten einer lang-fristig stabilen Entwicklung von Wirtschaft, Umwelt und Gesellschaft festlegen. Mit die-sem „Drei-Säulen-Konzept“ war zunächst häufig ein restriktives Verständnis von Um-weltpolitik verbunden, das inzwischen einer Sicht weicht, die nicht-nachhaltige Ent-wicklungen in unterschiedlichen Handlungsfeldern thematisiert und dabei den Syner-gien von Umwelt und Wirtschaft besondere Bedeutung beimisst. Der SRU hat die hier liegenden Innovationspotenziale betont, vertritt aber zugleich ein ökologisch ausge-richtetes Konzept „starker Nachhaltigkeit“, bei dem das Naturkapital über die Zeit hin-weg konstant gehalten werden soll (vgl. SRU 2002, Tz. 28 f.). 2. Umwelt- und Nachhaltigkeitsstrategien haben sich seit 1992 im Vergleich zu anderen umweltpolitischen Neuerungen weltweit überdurchschnittlich schnell ausge- 3breitet (BUSCH und JÖRGENS 2005). Deutschland hat im April 2002 eine nationale Nachhaltigkeitsstrategie beschlossen (Bundesregierung 2002). Auf der europäischen Ebene bestehen mehrere Ansätze: Zu unterscheiden sind (1) die EU-Nachhaltigkeits-strategie (2006), (2) das VI. UAP (2002 bis 2012) und (3) der „Cardiff-Prozess“ für Umweltpolitikintegration (1998). Aus Umweltsicht von Bedeutung ist ferner (4) die Lissabon-Strategie, die im Jahr 2005 verstärkt auf die Ziele „Wachstum und Beschäfti-gung“ ausgerichtet wurde. 3. Während Umwelt- bzw. Nachhaltigkeitsstrategien inzwischen ein fester Be-standteil nationaler und europäischer Umweltpolitik sind, bleiben ihre Qualität und Funktion weiter umstritten (u. a. LUNDQVIST 2004; STEURER und MARTINUZZI 2005; GEORGE und KIRKPATRICK 2006; VOLKERY et al. 2006; MEADOWCROFT 2007; STEURER 2008). Letztlich geht es dabei auch um die Frage, ob solche Strate-gien als neue Form der „nicht-hierarchischen Steuerung“ (KNILL und LENSCHOW 2007) einen Mehrwert haben oder nicht. Ausgehend von dieser Debatte sollen im Fol-genden die Nachhaltigkeits- bzw. Umweltstrategien in der EU und Deutschland be-wertet werden, um anschließend Empfehlungen zu ihrer künftigen Ausgestaltung zu formulieren. 4. Die Bewertung der Strategien erfolgt auf der Basis ausgewählter Kriterien, die sich auf zentrale Steuerungselemente der in Rio de Janeiro beschlossenen Agenda 21 (1992) beziehen (s. bereits SRU 2000, Tz. 1 ff.; 2004, Tz. 1198 ff.). Ge-meint sind diejenigen Steuerungselemente, die auch im „Rio-Prozess“ der Entwicklung von Nachhaltigkeitsstrategien als Leitprinzipien Anerkennung fanden. Bewertet wird hierbei in erster Linie der Beitrag zur umweltbezogenen Nachhaltigkeit: – Zielorientierung: Formulierung quantifizierter und zeitgebundener Umweltziele, die das bestehende Zielsystem problemadäquat weiterentwickeln. Zielorientierte Steuerung bildet das Rückgrat einer strategischen Umwelt- und Nach-haltigkeitsplanung. Die Ziele sollten dabei grundsätzlich quantifiziert und zeitgebunden sein, um so ihre Verbindlichkeit und Überprüfbarkeit zu gewährleisten. Darüber hinaus sollten die Ziele insofern „neu“ sein, als sie das bestehende Zielsystem problem-adäquat weiterentwickeln. Nur in diesem Fall leistet die Strategie einen genuinen Steu-erungsbeitrag. – Ergebnisorientierung: Darlegung der geplanten Umsetzungsmaßnahmen und Fest-legung klarer Umsetzungszuständigkeiten. Neben der Formulierung von Zielen müssen konkrete Maßnahmen zur Zielerreichung benannt werden. Die Festlegung der für die Umsetzung zuständigen Akteure bestimmt die Verantwortlichkeiten. 4 – Monitoring und Evaluation: Verbindliche Berichterstattung über die Umsetzung und die systematische Evaluation der Politikergebnisse anhand von Indikatoren. Ziel- und Ergebnissteuerung bedürfen des Monitoring und der Evaluation. Hierzu wer-den die mit der Umsetzung betrauten Akteure auf Berichtspflichten festgelegt. Ein System von Indikatoren dient als Basis für die Evaluation der Politikergebnisse. – Politikintegration: Integration insbesondere von Umweltbelangen in die Verursacher-bereiche (horizontale Integration) und Mobilisierung der Potenziale auf verschiede-nen Politikebenen (vertikale Integration). Nachhaltigkeitsstrategien sollen einen Beitrag zur Politikintegration leisten, die im Be-reich der Umweltpolitik als Beteiligung der Verursacher an der Problemlösung beson-dere Bedeutung hat. Hierbei ist die Berücksichtigung von Umweltbelangen in den we-sentlichen Verursacherbereichen (Energie, Landwirtschaft oder Verkehr) zu verbes-sern. Jenseits dieser „horizontalen“ Politikintegration geht es um eine „vertikale“ Integ-ration zwischen den Politikebenen, der gerade in „Mehr-Ebenen-Systemen“ wie Deutschland oder der EU erhebliche Bedeutung zukommt. – Partizipation: Aktive Beteiligung von zivilgesellschaftlichen Akteuren. Schließlich soll der Nachhaltigkeitsprozess durch die aktive Beteiligung von Verbänden und Bürgern auf eine breite gesellschaftliche Basis gestellt werden. Partizipative Ver-fahren haben dabei einen Doppelcharakter: Sie betreffen einerseits die Entschei-dungsfindung, weil sie die Informationsdefizite der Entscheidungsträger verringern können. Andererseits befördern sie die Umsetzung, indem sie die politischen Kompe-tenzen von Bürgern aktivieren. 1.2 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU 1.2.1 Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie 5. Der europäische Nachhaltigkeitsprozess war lange durch Stillstand gekenn-zeichnet. Der ambitionierte Vorschlag der Kommission im Mai 2001 (s. Europäische Kommission 2001) traf auf Widerstand in verschiedenen Mitgliedstaaten, sodass der Europäische Rat von Göteborg lediglich Grundzüge einer EU-Nachhaltigkeitsstrategie verabschiedete (Europäischer Rat 2001, Rn. 19 ff.). Diese „vorläufige“ Strategie war als umweltpolitische Ergänzung des bis dahin ausschließlich wirtschafts- und sozial-politisch ausgerichteten „Lissabon-Prozesses“ konzipiert und fokussierte auf die vier Umweltthemen Klima, Gesundheit, natürliche Ressourcen und Verkehr. Inhaltlich wurde der ursprüngliche Kommissionsentwurf in wesentlichen Punkten abgeschwächt (s. bereits SRU 2002, Tz. 246 ff.). Obwohl der Rat für Allgemeine Angelegenheiten in Göteborg mit der weiteren Ausarbeitung der Strategie beauftragt wurde, geriet der eu- 5ropäische Nachhaltigkeitsprozess in der Folgezeit weitgehend in Vergessenheit (aus-führlich s. PALLEMAERTS 2006). Damit blieb die EU-Nachhaltigkeitsstrategie lange ein Torso, der lediglich aus den 14 wenig ambitionierten Paragrafen der Göteborg-Schlussfolgerungen bestand. Erst die für 2005 vorgesehene Revision der Nachhaltigkeitsstrategie brachte das Thema wieder auf die Tagesordnung. Während die (neue) Kommission im Februar 2005 noch eine ehrgeizige Überprüfung einschließlich „einer sorgfältigen Untersuchung nicht nachhaltiger Trends“ angekündigt hatte (s. Europäische Kommission 2005a), fiel die eigentliche Mitteilung über die „Überprüfung der Strategie für nachhaltige Entwick-lung“ im Dezember 2005 enttäuschend aus (s. Europäische Kommission 2005b). An-statt eines neuen Strategieentwurfs präsentierte die Kommission lediglich eine nach Form und Inhalt vergleichsweise anspruchslose Diskussionsgrundlage für weitere Ver-handlungen, die in der Mehrzahl der Mitgliedstaaten sowie unter Stakeholdern kritisch aufgenommen wurde (u. a. HEY 2006a; EEB 2006, S. 7). In Reaktion auf die enttäuschende Kommissionsmitteilung formulierte der Europäische Rat die Erwartung, „dass im Juni 2006 eine ehrgeizige und umfassende Strategie an-genommen wird, die Ziele, Indikatoren und ein wirksames Beobachtungsverfahren ent-hält“ (Europäischer Rat 2006c). Daraufhin initiierte die österreichische Ratspräsident-schaft eine ad-hoc Arbeitsgruppe „Freunde der Präsidentschaft“, die sich die Erarbei-tung einer neuen Strategie zur Aufgabe machte. In den Folgemonaten entstand so unter Beteiligung aller Ratsformationen ein Entwurf, den der Europäische Rat im Juni 2006 in Brüssel als „ehrgeizige und umfassende neue Strategie der EU für nachhaltige Entwicklung“ angenommen hat (Europäischer Rat 2006a, Rn. 17). 6. Die neue Strategie identifiziert insgesamt sieben zentrale Herausforderungen einer nachhaltigen Entwicklung (Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 13 ff.): – Klimawandel und umweltfreundliche Energie, – nachhaltiger Verkehr, – nachhaltige Konsumption und Produktion, – Erhaltung und Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen, – Gesundheit, – soziale Eingliederung, Demografie und Migration sowie – globale Herausforderungen in Bezug auf Armut und nachhaltige Entwicklung. Damit werden die vier prioritären Umweltthemen der Göteborg-Schlussfolgerungen übernommen, neu ist allein der Themenbereich „nachhaltige Konsumption und Pro-duktion“. Weiterhin integriert die Strategie sowohl die bisher separat behandelte „glo-bale Dimension nachhaltiger Entwicklung“ als auch sozialpolitische Themen, die 2001 6 noch in den Bereich der Lissabon-Strategie verwiesen wurden. Die sieben Schlüssel-bereiche werden jeweils durch eine Reihe von Zielen und Maßnahmen konkretisiert (s. u.). Darüber hinaus thematisiert die neue Strategie auch bereichsübergreifende Themen wie Bildung und Forschung, zivilgesellschaftliche Partizipation sowie die Be-deutung von „Finanzierungs- und Wirtschaftsinstrumenten“. Zielorientierung 7. Die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie enthält „operative Ziele und Vorgaben“ für alle sieben Schlüsselbereiche (s. Tab. 1-1). Während sich darunter durchaus einige quantifizierte und zeitgebundene Vorgaben finden, ist der Großteil der Ziele qualitativer Natur. Zudem ist die Strategie im Wesentlichen eine Bestandsaufnahme aller bereits existierenden Ziele mit Nachhaltigkeitsbezug. Wirklich „neu“ ist allein das unter dem Schwerpunkt „nachhaltige Konsumption und Produktion“ formulierte Ziel, das ökolo-gische öffentliche Beschaffungswesen bis 2010 im EU-Durchschnitt auf das Niveau der derzeit besten Mitgliedstaaten zu bringen. Alle anderen Zielvorgaben sind bereits gän-gige Praxis in Teilbereichen der EU oder werden unverbindlich „in Erwägung gezogen“. Damit mangelt es der neuen EU-Nachhaltigkeitsstrategie grundlegend an Vorgaben, die das bereits vorhandene Zielsystem problemadäquat weiterentwickeln. Besonders augenfällig ist zudem das Fehlen langfristiger Zielvorgaben mit einem Zeithorizontal von 2030 oder 2050. Dies ist vor dem Hintergrund, dass der Nachhaltigkeitsprozess in Abgrenzung zur Lissabon-Strategie gemeinhin als langfristige Strategie präsentiert wird, wenig schlüssig. Tabel le 1-1 Umweltpolitische Ziele der neuen EU-Nachhaltigkeitsstrategie (2006) Problembereich und allgemeines Ziel Operative Ziele und Vorgaben Klimawandel und umweltfreundliche Energie: Begrenzung der Klima-änderung und ihrer nega-tiven Auswirkungen auf Gesellschaft und Umwelt – Kyoto-Verpflichtungen der EU-15 und des größten Teils der EU-25 auf Ziele für die Reduzierung der Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008-2012. Begrenzung des weltweiten Anstiegs der durchschnittlichen Ober-flächentemperatur um höchstens 2° C verglichen mit vorindustriellen Werten. – Die Energiepolitik sollte mit den Zielen der Versorgungssicherheit, der Wettbewerbsfähigkeit und der ökologischen Nachhaltigkeit in Einklang stehen. – Die Anpassung an die Klimaänderung und ihre Eindämmung sollten in alle relevanten Bereiche der europäischen Politik integriert werden. – Bis 2010 sollten im Durchschnitt 12 % des Energieverbrauchs und 21 % des Stromverbrauchs als allgemeines, aber differenziertes Ziel durch er-neuerbare Energien gedeckt werden, wobei die Möglichkeit geprüft wer-den sollte, ihren Anteil bis 2015 auf 15 % zu steigern. – Bis 2010 sollten als Richtwert 5,75 % der Kraftstoffe für den Verkehr Biokraftstoffe sein, wobei die Möglichkeit geprüft werden sollte, ihren Anteil bis 2015 auf 8 % zu steigern. – Erreichung einer Gesamteinsparung von 9 % des Energie-Endverbrauchs über neun Jahre bis 2017. Nachhaltiger Verkehr: – Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Verkehrsnachfrage mit der 7Gewährleistung von Ver-kehrssystemen, die den wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen An-sprüchen genügen, bei gleichzeitiger Minimierung von nachteiligen Aus-wirkungen auf Wirtschaft, Gesellschaft und Umwelt Absicht, die Auswirkungen auf die Umwelt zu verringern. – Erreichung eines nachhaltigen Niveaus der Energienutzung im Verkehrs-sektor und Verringerung der verkehrsbedingten Treibhausgasemissionen. – Verringerung des verkehrsbedingten Schadstoffausstoßes auf ein Niveau, das die Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Um-welt minimiert. – Erreichung einer ausgewogenen Verlagerung auf umweltfreundliche Ver-kehrsträger, um zu einem nachhaltigen Verkehrs- und Mobilitätssystem zu kommen. – Verringerung des verkehrsbedingten Lärms sowohl an der Quelle als auch durch nachträgliche Lärmminderungsmaßnahmen, damit die ge-sundheitlichen Auswirkungen durch die Gesamtexponierung minimiert werden. – Modernisierung des EU-Rahmens für öffentliche Personenverkehrs-dienste zur Förderung verbesserter Effizienz und Leistung bis 2010. – In Einklang mit der Strategie der EU für CO2-Emissionen leichter Nutzfahrzeuge sollte die durchschnittliche Neufahrzeugflotte CO2-Emissi-onswerte von 140 g/km (2008/2009) und von 120 g/km (2012) erreichen. Nachhaltiger Konsum und nachhaltige Produktion: Förderung nachhaltiger Konsum- und Produk-tionsmuster – Förderung des nachhaltigen Konsums und der nachhaltigen Produktion, wobei eine soziale und wirtschaftliche Entwicklung innerhalb der Trag-fähigkeit der Ökosysteme und die Entkoppelung von Wirtschaftswachs-tum und Umweltbeeinträchtigungen angestrebt werden. – Verbesserung der Umwelt- und Sozialverträglichkeit von Produkten und Prozessen und Förderung ihrer Übernahme durch Wirtschaft und Verbraucher. – Anstreben des Ziels, dass das ökologische öffentliche Beschaffungs-wesen bis 2010 im EU-Durchschnitt das Niveau der derzeit besten Mit-gliedstaaten erreicht. – Die EU sollte bestrebt sein, ihren weltweiten Marktanteil auf dem Gebiet der Umwelttechnik und der ökologischen Innovationen auszubauen. Erhaltung und Bewirt-schaftung der natürlichen Ressourcen: Verbesserung der Bewirt-schaftung der natürlichen Ressourcen und Vermei-dung ihrer Übernutzung, Anerkennung des Wertes der Funktionen des Öko-systems – Verbesserung der Ressourceneffizienz, um die Gesamtnutzung nicht erneuerbarer natürlicher Ressourcen und der damit zusammenhängen-den Umweltauswirkungen der Rohstoffnutzung zu verringern; dabei soll-ten erneuerbare natürliche Ressourcen in einem Ausmaß genutzt werden, das ihre Regenerationskapazität nicht übersteigt. – Erlangung und Aufrechterhaltung eines Wettbewerbsvorteils durch Verbesserung der Ressourceneffizienz, unter anderem durch Förderung öko-effizienter Innovationen. – Bessere Bewirtschaftung und Vermeidung der Übernutzung erneuerbarer natürlicher Ressourcen, z. B. im Hinblick auf Fischerei, Artenvielfalt, Wasser, Luft, Boden und Atmosphäre; Wiederherstellung geschädigter Meeresökosysteme bis 2015 gemäß dem Johannesburg-Plan (2002), einschließlich Erreichung der höchstmöglichen Dauerfangmenge in der Fischerei bis 2015. – Stopp des Rückgangs der biologischen Vielfalt und Leistung eines Beitrags zur erheblichen Senkung der weltweiten Verlustrate bei der biologischen Vielfalt bis 2010. – Wirksamer Beitrag zur Erreichung der vier Globalziele der Vereinten Nationen für Wälder bis 2015. Abfallvermeidung und effizientere Nutzung der natürlichen Ressourcen durch Anwendung des Lebenszykluskonzepts und Förderung von Wiederverwendung und Recycling. Gesundheit: Förderung der öffent-lichen Gesundheit zu gleichen Bedingungen für alle und verbesserter Schutz vor Gesundheits-bedrohungen – Gewährleistung, dass Chemikalien, einschließlich Schädlings-bekämpfungsmittel, bis 2020 auf eine Weise produziert, gehandhabt und verwendet werden, die keine größere Bedrohung für die menschliche Gesundheit und die Umwelt darstellt. Dabei wird die rasche Annahme der Verordnung zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe (REACH) einen Meilenstein darstellen, wobei als Ziel angestrebt wird, besonders besorgniserregende Stoffe langfristig durch geeignete alternative Stoffe oder Technologien zu ersetzen. – Verbesserung der Information über Umweltverschmutzung und Gesund-heitsschäden. 8 Soziale Inklusion, Demo-grafie und Migration – Keine Umweltziele Globale Armut und die Herausforderungen nachhaltiger Entwicklung: Aktive Förderung der nachhaltigen Entwicklung in der ganzen Welt und Sicherstellung, dass die innen- und außenpoli-tischen Maßnahmen der EU mit der globalen nachhaltigen Entwicklung und mit den eingegange-nen internationalen Ver-pflichtungen im Einklang stehen – Erhebliche Fortschritte bei der Erfüllung der Verpflichtungen der EU im Hinblick auf international vereinbarte Ziele und Vorgaben, insbesondere jene, die in der Millenniumserklärung enthalten sind, und jene, die sich aus dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung von 2002 (Johannesburg) und damit verbundenen Verfahren wie dem Konsens von Monterrey zur Entwicklungsfinanzierung, der Entwicklungsagenda von Doha und der Pariser Erklärung zur Harmonisierung der Entwicklungshilfe ergeben. – Beitrag zur Verbesserung der globalen Umweltpolitik, insbesondere im Kontext der Maßnahmen im Anschluss an die Ergebnisse des Weltgipfels von 2005, und zur Stärkung der multilateralen Umweltübereinkommen. – Förderung der nachhaltigen Entwicklung im Rahmen von WTO-Verhandlungen (WTO – World Trade Organisation) im Einklang mit der Präambel des Abkommens von Marrakesch zur Gründung der Welt-handelsorganisation, in der die nachhaltige Entwicklung als eines der obersten Ziele der WTO genannt wird. – Einbeziehung der Fragen der nachhaltigen Entwicklung in alle externen Politikbereiche der EU, einschließlich der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik, unter anderem dadurch, dass die nachhaltige Entwick-lung als ein Ziel der multilateralen und bilateralen Entwicklungszusam-menarbeit festgelegt wird. Quelle: Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 13 ff. 8. Ungeachtet dieser Defizite bietet die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie einige Anknüpfungspunkte für eine anspruchsvollere Umweltpolitik. Dies gilt etwa für – das Bekenntnis zu einer zielorientierten Klimapolitik nach 2012, unter anderem durch Weiterentwicklung des Emissionshandels; – das Bekenntnis zum Ausbau der erneuerbaren Energien; – den neuen thematischen Fokus auf „nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster“ mit der Ankündigung einer umweltbezogenen Beschaffungspolitik; – das Bekenntnis zur Grundidee der ökologischen Steuerreform verbunden mit der Aufforderung an die Mitgliedstaaten, verstärkt marktbasierte Instrumente einzufüh-ren sowie – die Aufforderung an die Kommission, bis 2008 sektorspezifische „Fahrpläne“ zum Abbau (und zur langfristigen Abschaffung) umweltschädigender Beihilfen vorzule-gen. Insgesamt ist die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie aber weniger ein zielorientiertes Steuerungsinstrument als ein Referenzrahmen, der bereits vorhandene Ziele strate-gisch aufwertet. Ergebnisorientierung 9. Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie benennt jeweils eine Reihe von „zu ergreifenden Maßnahmen“, mittels derer ihre Ziele erreicht werden sollen. Allerdings handelt es sich hierbei überwiegend weniger um konkrete Umsetzungsmaßnahmen als um Verweise auf eine Vielfalt von europäischen Aktionsplänen und Strategien. Diese 9sind analog zu den Zielen nicht neu. Damit ist die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie letztlich eine Art „Meta-Strategie“ über bestehende bzw. geplante (Teil-)Strategien mit Nachhaltigkeitsbezug. Im Hinblick auf die Zuweisung von Umsetzungsverantwortlichkeiten werden anders als 2001 neben der Europäischen Kommission nunmehr überwiegend auch die Mitglied-staaten einbezogen. Dennoch bleibt die Initiative der Kommission von zentraler Be-deutung. Dabei ist fraglich, ob sie diese Führungsrolle ausfüllen kann. Zum einen ist der europäische Nachhaltigkeitsprozess innerhalb der Kommission – und insbesondere im Generalsekretariat – seit Anbeginn unzureichend institutionalisiert (s. DALAL-CLAYTON 2004). Eine Situation, die sich auch mit der neuen Strategie nicht verbes-sert hat (PALLEMAERTS et al. 2007, S. 29). Zum anderen sind die Umsetzungs-verantwortlichkeiten auch außerhalb der Kommission nicht ausreichend verankert. So ist weiterhin der Rat (Allgemeine Angelegenheiten) für die horizontale Koordinierung der EU-Nachhaltigkeitsstrategie verantwortlich, während die anderen Ratsformationen die Durchführung in ihren jeweiligen Ratsformationen überprüfen sollten. Dies ist nicht optimal, da der Rat für Allgemeine Angelegenheiten tendenziell mit außenpolitischen Fragen überlastet ist und daher seinem Mandat einer „horizontalen Koordinierung“ be-reits im Rahmen der alten Nachhaltigkeitsstrategie nicht nachgekommen ist (PALLEMAERTS 2006). Auch das Vertrauen auf die Selbstregulierung der jeweiligen Ratsformationen scheint ohne die Einrichtung eines mandatierten Steuerungszentrums nicht zielführend. Monitoring und Evaluation 10. Im Zuge der alten Nachhaltigkeitsstrategie wurden Monitoring und Evaluation an die Frühjahrstagung des Europäischen Rates delegiert und damit an das Beobach-tungsverfahren des Lissabon-Prozesses gekoppelt. Ungeachtet dieser Aufwertung blieb eine systematische Überprüfung aber aus, da dieses Mandat weder durch die Kommission noch durch den Europäischen Rat ernst genommen wurde (PALLEMAERTS 2006, S. 33 ff.). Mit der neuen Strategie wurde nunmehr ein eigen-ständiges Berichtsverfahren eingerichtet, das sowohl die Kommission als auch die Mit-gliedstaaten gleichermaßen einbezieht. Die Mitgliedstaaten sind aufgefordert, ab Juni 2007 alle zwei Jahre über Fortschritte auf nationaler Ebene zu berichten. Die nationa-len Fortschrittsberichte wurden Mitte 2007 erstmals erarbeitet (s. Bundesregierung 2007) und bilden die Grundlage für einen Gesamtfortschrittsbericht, den die Kommis-sion alle zwei Jahre vorzulegen hat. Der erste Gesamtfortschrittsbericht wurde im Ok-tober 2007 präsentiert (s. Europäische Kommission 2007a) und dient seinerseits dem Europäischen Rat als Grundlage, um auf seiner Dezembertagung (alle zwei Jahre) die zukünftigen Prioritäten festzulegen. 10 Auch im Hinblick auf die Erarbeitung von Indikatoren sind Fortschritte zu verzeichnen. Bereits Anfang 2005 hatte die Europäische Kommission ein vom Statistischen Amt der Europäischen Gemeinschaften (EUROSTAT) erarbeitetes System von 155 Nachhaltig-keitsindikatoren präsentiert (s. Europäische Kommission 2005c). Dieses Indikatoren-system wurde von EUROSTAT weiterentwickelt (s. Eurostat 2007) und im Fortschritts-bericht 2007 der Kommission verwendet. Es enthält nunmehr 122 Indikatoren – dar-unter 11 Leitindikatoren („Headline indicators“, 1. Ebene), die durch 33 bzw. 78 Indi-katoren auf der 2. und 3. Ebene verfeinert werden (für die Indikatoren der 1. und 2. Ebene s. Tab. 1-2). Die Indikatoren orientieren sich an der Zielstruktur der neuen Strategie und bieten – falls in ihrer ganzen Bandbreite verwendet – eine gute Basis für eine differenzierte Bewertung von Umsetzungsfortschritten. Allerdings wurde das Indi-katorensystem bislang nicht formell in die neue Strategie integriert. Während erste Entwürfe der österreichischen Ratspräsidentschaft ein Set von Indikatoren enthielten, wird die Berücksichtigung einer „begrenzten Zahl von Indikatoren“ in der Endfassung lediglich in Erwägung gezogen (Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 36). Der Euro-päische Rat vom Dezember 2007 hat in seiner Bewertung der EU-Nachhaltigkeits-strategie die Indikatoren nicht thematisiert und damit deren Nicht-Berücksichtigung vorerst festgeschrieben (Europäischer Rat 2007a, Rn. 56). Tabel le 1-2 Umweltbezogene Nachhaltigkeitsindikatoren (1. und 2. Ebene) Thema Leitindikatoren (1. Ebene) 2. Ebene Nachhaltige(r) Produktion und Verbrauch – Ressourcenproduktivität – Gesamtabfallmenge, nach Wirtschaftssektor und BIP – Stromverbrauch der Haushalte – Unternehmen mit registrierten Umwelt-managementsystemen Gesundheit – Gesunde Lebensjahre (healthy life years) und Lebenserwartung, geschlechterdifferenziert – Index für die Chemikalienproduktion, nach Toxizitätskategorie Klima und Energie – Treibhausgasemissionen, gesamt – Anteil erneuerbarer Energien – Treibhausgasemissionen, nach Sektor – Energieabhängigkeit Nachhaltiger Verkehr – Energieverbrauch des Verkehrs-sektors – Anteil der Verkehrsträger am Güterverkehr – Anteil der Verkehrsträger am Personenverkehr – Benzinpreise (road fuel prices) – Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor, nach Verkehrsträger Natürliche Ressourcen – Gemeinsamer Vogelindex – Fischfang jenseits biologisch belastbarer Grenzen – Hinlänglichkeit der nach der EU Habitat- und Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen Flächen – Oberflächen- und Grundwasserentnahme – Quecksilberkonzentration in Fischen und Schalentieren – Landnutzungsänderungen, nach Kategorie – Waldzuwachsrate und Holzeinschlag Quelle: Eurostat 2007 11Umweltpol i t ikintegrat ion 11. Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie postuliert seit Anbeginn die Vereinbarkeit wirtschaftlicher, sozialer und ökologischer Ziele und ist damit potenziell ein Ort zur För-derung von (Umwelt-)Politikintegration. PALLEMAERTS et al. (2007) zeigen allerdings, dass bereits die alte Strategie keinen eigenständigen Beitrag zu Fortschritten bei der (horizontalen) Umweltpolitikintegration in den Bereichen Energie, Landwirtschaft und Verkehr geleistet hat. Die Integration von Umweltaspekten in die Verursacherbereiche war durchweg von spezifisch sektoralen Dynamiken getragen, während die EU-Nach-haltigkeitsstrategie kaum wahrgenommen und allenfalls als ergänzender „legitimieren-der Diskurs“ (RADAELLI 2003) benutzt wurde. Auch die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie wird in ihrer derzeitigen Form kaum einen genuinen Beitrag zu mehr horizontaler Umweltpolitikintegration leisten können. Zwar fokussiert die Strategie sinnvollerweise auf zwei wesentliche Verursacherbereiche (Energie, Verkehr), die genannten Ziele und Maßnahmen gehen aber kaum über den „Status quo“ hinaus (s. o.). Im Energiebereich werden die Ausbauziele für den Einsatz von Biomasse und Biokraftstoffen übernommen, ohne die notwendige Einbeziehung von Nachhaltigkeitskriterien vorzusehen (s. a. SRU 2007, Tz. 118 ff.). Auch in den Be-reichen Landwirtschaft und Fischerei wird lediglich vage auf bestehende Ziele und Programme verwiesen. Positive Ansatzpunkte ergeben sich dagegen aus der bereits erwähnten Aufforderung an die Kommission, bis 2008 sektorspezifische „Fahrpläne“ zum Abbau (und zur langfristigen Abschaffung) umweltschädigender Beihilfen vorzu-legen. Auch das Bekenntnis zu „qualitativ hochwertiger Folgenabschätzung“ birgt grundsätzlich Potenzial für mehr (Umwelt-)Politikintegration, wird aber durch die derzeit gängige Praxis der europäischen Folgenabschätzung konterkariert (s. Abschn. 1.2.5). 12. Auf der „strategischen“ Ebene ist die seit langem ungeklärte Integration mit dem primär wirtschafts- und sozialpolitisch ausgerichteten Lissabon-Prozess nur vordergründig gelungen (s. a. Abschn. 1.2.5). Zwar ist die neue Strategie nicht länger als umweltpolitische Ergänzung der Lissabon-Strategie konzipiert, sondern dient als „umfassender Rahmen, innerhalb dessen die Lissabonner Strategie mit ihrer Neu-ausrichtung auf Wachstum und Beschäftigung als Motor einer dynamischeren Wirt-schaft fungiert“ (Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 8). Dennoch impliziert die Stellung der Nachhaltigkeitsstrategie als „umfassender Rahmen“ offenbar keine Hierarchisierung. Vielmehr wird betont, dass Nachhaltigkeitsstrategie und Lissabon-Strategie „einander ergänzen“, indem erstere primär auf die Sicherung von Lebens-qualität, Generationengerechtigkeit und Politikkohärenz abzielt, während letztere auf Wirtschaftswachstum und Beschäftigung fokussiert. Auch die Aufforderung an den Europäischen Rat, im Zuge der Überprüfung der Nachhaltigkeitsstrategie die Prioritä-ten der Lissabon-Strategie zu berücksichtigen (Rat der Europäischen Union 2006, 12 Rn. 38) lässt eher auf eine Höherrangigkeit der Lissabon-Strategie schließen. Ingesamt bleibt das Verhältnis der beiden Strategieprozesse weiterhin unklar. Der Verweis auf die Komplementarität der beiden Strategien begründet zudem nicht automatisch einen integrierten Politikansatz. Vielmehr suggeriert das zugrunde lie-gende Drei-Säulen-Konzept von Nachhaltigkeit die harmonistische Vereinbarkeit aller Ziele und ignoriert damit das Konfliktpotenzial, dessen Kenntnis Voraussetzung effek-tiver Maßnahmen wäre (s. bereits SRU 2002, Tz. 30 ff.). Die Vereinbarkeit ökonomi-scher, sozialer und ökologischer Ziele wird unterstellt, ohne mögliche Unvereinbar-keiten zu thematisieren und notwendige Integrationsschritte zu benennen. Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie beinhaltet damit keine konkreten Ansatzpunkte für die Integra-tion von Umweltbelangen in die Lissabon-Strategie. 13. Positive Entwicklungen sind dagegen im Hinblick auf die Integration von Um-weltbelangen zwischen den Politikebenen (vertikale Integration) zu verzeichnen. Die Mitgliedstaaten werden nunmehr aktiv in die Umsetzung und Überprüfung der neuen Strategie einbezogen (s. o.). Zudem soll auch die Weiterentwicklung der nationalen Strategien zukünftig „im Lichte der überarbeiteten EU-Strategie für nachhaltige Ent-wicklung erfolgen“ (Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 40). Institutionell unterstützt wurde die „vertikale“ Politikintegration durch die Benennung von nationalen Ansprech-partnern für Nachhaltigkeitsfragen, die in einer von der Kommission eingerichteten Arbeitsgruppe zusammengeschlossen sind. Part iz ipation 14. Im Rahmen der alten EU-Nachhaltigkeitsstrategie erfolgte die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure im Wesentlichen über ein alle zwei Jahre stattfindendes „Stakeholder Forum“ und einen aus 15 Mitgliedern bestehenden „Runden Tisch“. Diese Form der Partizipation hatte insgesamt wenig konkrete Ergebnisse (DALAL-CLAYTON 2004). Mit der neuen Strategie wurde die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure verbessert. Im Zuge des Revisionsprozesses organisierte die Kommission zunächst von April bis Oktober 2004 eine umfangreiche öffentliche Konsultation, die mehr als 1 100 verschiedene Diskussionsbeiträge einbrachte (Europäische Kommission 2005a). Zudem wurden auch in den Mitgliedstaaten Informationsveranstaltungen finanziert. Im Rahmen der neuen Strategie sind unter anderem die Erstellung eines „allgemein ver-ständlichen Leitfadens zu dieser Strategie“, Veranstaltungen mit Interessengruppen und die verstärkte Förderung der Lokalen Agenda 21 geplant (Rat der Europäischen Union 2006, Rn. 26 ff.). Zudem wird die Kommission aufgefordert, unter Einbeziehung aller Interessengruppen eine „konkrete und realistische Vision der EU auf ihrem Weg hin zu einer nachhaltigen Entwicklung in den kommenden fünfzig Jahren“ zu ent-wickeln. 13Ein europäischer Nachhaltigkeitsrat fehlt weiterhin. Allerdings bestehen vielfältige Akti-vitäten der nationalen Umwelt- und Nachhaltigkeitsräte. Die Rolle des Netzwerkes der „European Environmental and Sustainable Development Advisory Councils“ (EEAC) wird im Rahmen der neuen Strategie ausdrücklich anerkannt. Im Jahr 2006 wurde zu-dem die „Beobachtungsstelle für nachhaltige Entwicklung“ des Europäischen Wirt-schafts- und Sozialausschusses (EWSA) eingerichtet, die eine führende Rolle im Hin-blick auf die Beteiligung zivilgesellschaftlicher Kräfte beansprucht. Zusammenfassende Bewertung 15. Nach Jahren des Stillstands ist die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie insofern ein Fortschritt, als sie ein Bekenntnis zu sieben umwelt- und sozialpolitischen Schwer-punktthemen enthält. Positiv hervorzuheben ist auch, dass die EU nunmehr über ein integriertes und besser kommunizierbares Nachhaltigkeitsdokument verfügt. Dennoch entspricht die neue Strategie weitgehend nicht dem Ansatz strategischer Nachhaltigkeitsplanung. Sie fasst bereits bestehende Ziele und Maßnahmen mit Nach-haltigkeitsbezug zusammen und bleibt damit ein vergleichsweise vager Referenz-rahmen ohne Eigendynamik, der kaum zu einer Weiterentwicklung der ökologischen Fachpolitiken oder zu mehr Umweltpolitikintegration beitragen dürfte. Darüber hinaus bleibt die institutionelle Basis des Nachhaltigkeitsprozesses unzureichend. Verbesse-rungen bringen dagegen die Einrichtung eines kontinuierlichen Beobachtungs-verfahrens unter verstärkter Einbeziehung der Mitgliedstaaten. So wird immerhin die Überwachung bestehender Ziele befördert. 1.2.2 Das VI. Umweltaktionsprogramm 16. Das VI. UAP definiert für den Zeitraum 2002 bis 2012 die Eckpunkte europäi-scher Umweltpolitik (Beschluss Nr. 1600/2002/EG vom 22. Juli 2002) und hat damit den Charakter einer mittelfristigen fachlichen Politikplanung. Es versteht sich als um-weltpolitischer Kernbestandteil der eher langfristig angelegten EU-Nachhaltigkeits-strategie. Das VI. UAP identifiziert insgesamt vier prioritäre umweltpolitische Handlungsfelder: Klimawandel; Natur und biologische Vielfalt; Umwelt, Gesundheit und Lebensqualität sowie natürliche Ressourcen und Abfall. Diese vier Bereiche werden jeweils durch eine Reihe von Zielvorgaben und Umsetzungsmaßnahmen ausgefüllt (s. u.). Wichtige Be-standteile dieser Ziele und Maßnahmen sind bereits bestehende (Teil-)Strategien (ins-besondere Klima, Biodiversität) und die sieben sogenannten thematischen Strategien (s. Tab. 1-3). 14 Tabel le 1-3 Zentrale (Teil-)Strategien im Rahmen des VI. Umweltaktionsprogramms Handlungsbereich Zentrale (Teil-)Strategie Klimawandel Europäisches Klimaschutzprogramm Natur und biologische Vielfalt Biodiversitätsstrategie Thematische Strategie „Boden“ Thematische Strategie „Meeresumwelt“ Umwelt, Gesundheit und Lebensqualität Thematische Strategie „Pestizideinsatz“ Thematische Strategie „Luftreinhaltung“ Thematische Strategie „Städtische Umwelt“ Natürliche Ressourcen und Abfall Thematische Strategie „Ressourcen“ Thematische Strategie „Abfallrecycling“ SRU/UG 2008/Tab. 1-317. Die folgende Bewertung betrifft daher neben dem UAP selbst auch jeweils die in Tabelle 1-3 genannten neun (Teil-)Strategien. Zielorientierung 18. Das VI. UAP ist durch einen Mangel an quantitativen Zielvorgaben gekenn-zeichnet. Im Rahmen der vier Themenschwerpunkte werden vorwiegend qualitative und zeitlich nicht präzisierte Umweltziele formuliert. Die wenigen überprüfbaren Ziele (z. B. Klima, Chemikalien) sind zudem nicht „neu“, sondern werden lediglich im Rah-men des UAP aufgegriffen. Eine problemadäquate Weiterentwicklung der bestehenden Zielstruktur findet damit nicht statt bzw. wird in den Bereich der später zu entwickeln-den thematischen Strategien verschoben (s. u.). Insgesamt wurde damit die im Zuge des V. UAP begonnene Zielorientierung weitgehend aufgegeben. Dieser Kurswechsel beruht auf der Auffassung der Europäischen Kommission, dass das traditionelle, hoch spezialisierte und sektoralisierte Europäische Umweltrecht nur einen begrenzten Beitrag zur Lösung der heute vorrangigen Umweltprobleme leisten kann (s. SRU 2002, Tz. 252 ff.; HEY 2006b, S. 19). Gefragt sei vielmehr ein strategi-scherer Politikansatz, der Rahmenziele formuliert, die vielfältigen Verursacher einbe-zieht und nach integrierten Lösungen durch einen eher kooperativen Management-ansatz sucht. Das Europäische Parlament und einige Mitgliedstaaten haben dem-gegenüber einen Ansatz vertreten, der Umweltqualitäts- und Handlungsziele und rechtliche Maßnahmen an der Quelle kombiniert. So wurden dem Beschluss zum VI. UAP im Zuge des politischen Entscheidungsverfahrens zumindest noch einige quantifizierte und zeitgebundene Ziele hinzugefügt. 1519. Im Hinblick auf Zielorientierung der neun (Teil-)Strategien sind erhebliche Unterschiede auszumachen. Im Europäischen Klimaschutzprogramm (European Climate Change Programme – ECCP) und in der europäischen Biodiversitätsstrategie wurden schrittweise quantifizierte und zeitgebundene Ziele erarbeit, die das vorhan-dene Zielsystem weiterentwickeln. Dies gilt insbesondere für die Klimaschutzstrategie, die als Beispiel für die Vorbereitung eines zielorientierten Steuerungsansatzes gelten kann. Auch die thematische Strategie „Luftreinhaltung“ setzt konsequent die Tradition von quantifizierten und zeitgebundenen Reduktionszielen für ausgewählte Luftschad-stoffe fort (Tz. 283 ff.). Demgegenüber mangelt es in allen anderen (Teil-)Strategien an quantifizierten Ziel-vorgaben. Zwar wird überwiegend die Erarbeitung bzw. Weiterentwicklung einer the-menspezifischen Zielstruktur angestrebt (Abfall, Ressourcen, Meeresumwelt, Boden, Pestizide), dies geschieht aber auf der Grundlage von rein qualitativen Zielen. In der Bodenschutzstrategie beispielsweise wird der „Schutz und die nachhaltige Nutzung der Böden“ angestrebt, ohne dieses Ziel weiter zu konkretisieren (Tz. 526 ff.). Auch das im Rahmen der Meeresschutzstrategie formulierte Ziel eines „guten Umweltzustandes“ wird nicht näher präzisiert, sondern soll durch die Mitgliedstaaten ausgestaltet werden (Tz. 593). Einige dieser qualitativen Ziele sind immerhin noch zeitgebunden (Meeres-umwelt, Ressourcen, Abfall), wobei der in den Strategien „Ressourcen“ und „Abfall“ genannte Zeitrahmen nicht explizit mit dem bestehenden Ziel verknüpft wird. Der weitgehende Verzicht auf quantifizierte, zeitgebundene Zielvorgaben wurde von der Europäischen Kommission wiederholt mit unzureichenden wissenschaftlichen Grundlagen begründet. Dies ist zwar insofern begründet, als dass einige Handlungs-felder eine hohe Komplexität der Problemstruktur aufweisen (z. B. Ressourcen, Boden). Hier erweist sich die Zielfindung jenseits allgemein anerkannter Formeln zu-mindest als schwierig. Andererseits könnten in vielen Fällen sehr wohl quantifizierte Ziele festgelegt werden. Im Fall der Pestizidstrategie, beispielsweise, bieten sich Min-derungsziele im Hinblick auf die Anwendungsintensität, Mindestrückstände in Lebens-mitteln oder den Anteil des ökologischen Landbaus an (Tz. 1010 ff.). Zudem war die Erarbeitung von thematischen Strategien ja ursprünglich gerade mit dem Anspruch verbunden, die Grundlagen für die Weiterentwicklung des zielorientierten Umwelt-politikansatzes zu legen. Dieser Anspruch ist aber – jenseits der thematischen Strate-gie „Luftreinhaltung“ – bisher nicht eingelöst worden. Ergebnisorientierung 20. Das VI. UAP benennt jeweils einen Katalog von „prioritären Aktionen“, mittels derer die Zielvorgaben in den vier Handlungsfeldern erreicht werden sollen. Analog zu den qualitativen Zielen des Programms werden hier aber überwiegend nur allgemeine 16 Handlungsziele bzw. die Erarbeitung von weiteren Aktionsplänen und Strategien ange-kündigt, deren genaue Inhalte es noch festzulegen gilt. Bestes Beispiel ist die Ent-wicklung der sieben thematischen Strategien. Die unzureichende Ergebnisorientierung des VI. UAP wird auch in der Mehrzahl seiner (Teil-)Strategien nicht überwunden. Ein Positivbeispiel ist die Biodiversitätsstrategie (2006), die im Rahmen des „EU-Aktionsplan bis 2010 und darüber hinaus“ ihre zehn Hauptziele durch die Benennung von detaillierten Umsetzungsmaßnahmen unterstützt (ausführlich s. Tz. 393 f.). Zudem enthalten immerhin fünf der sieben thematischen Strategien ergänzende Vorschläge über Rahmenrichtlinien (s. a. von HOMEYER 2007, S. 9 f.). Allerdings variieren deren konkrete Inhalte von überwiegend substanziell (z. B. Luft) bis hin zu vorwiegend prozedural (z. B. Meeresumwelt). Während die Luftrein-haltestrategie die Einführung neuer Immissionsgrenzwerte sowie die stärkere Berück-sichtigung neuer Emissionsquellen (z. B. mittlere Feuerungsanlagen) vorsieht (Tz. 283 ff.), soll die Umsetzung in den neueren Handlungsfeldern (Meeresumwelt, Boden) im Wesentlichen über nationale Aktionspläne erfolgen. Die Rahmenrichtlinie formuliert dabei Mindestanforderungen für den nationalen Programmierungsprozess, nicht aber für seine Inhalte. 21. Im Hinblick auf die Festlegung von Umsetzungszuständigkeiten ist das VI. UAP mit der klaren Verantwortlichkeit der Generaldirektion (GD) Umwelt grundsätz-lich sinnvoll institutionalisiert. Allerdings ist im Rahmen der thematischen Strategien zunehmend eine Verschiebung der Zuständigkeiten zu beobachten. Durch den ver-stärkten Rückgriff auf das Instrument der Rahmenrichtlinie wird die Verantwortung für die konkrete Ausgestaltung von Zielen und Maßnahmen den Mitgliedstaaten über-tragen. Es findet damit eine Renationalisierung von Verantwortung statt, die als norma-tive Schwächung des europäischen Umweltrechts interpretiert werden kann (PALLEMAERTS et al. 2006). Zwar ist in wesentlichen Handlungsfeldern auch eine Kontinuität der europäischen Umweltpolitik durch Umweltrecht beobachtbar (z. B. Luft, Abfall). Dennoch sind immer wieder Defensivlagen im Hinblick auf die generelle Wachstumsstrategie entstanden. So musste Umweltkommissar Dimas die thema-tischen Strategien noch im Juli 2005 vor dem Kabinett verteidigen und ihre Vereinbar-keit mit dem Ansatz von „besserer Rechtsetzung“ (Tz. 41 ff.) belegen (s. Europäische Kommission 2005d). Dieser Anpassungsdruck hat das Regulierungs- und Verbindlich-keitsniveau der thematischen Strategien abgeschwächt (PALLEMAERTS et al. 2006, S. 57). Monitoring und Evaluation 22. Monitoring und Evaluation des VI. UAP erfolgen im Rahmen einer Halbzeit-bewertung und eines Abschlussberichts, welche die Europäische Kommission dem 17Europäschen Parlament und dem Rat vorzulegen hat. Die „Halbzeitbewertung“ wurde Ende April 2007 präsentiert und ist im Ansatz durchaus selbstkritisch (s. Europäische Kommission 2007b). Allerdings erfolgte die Überprüfung nicht wie vorgesehen „auf der Grundlage eines umfassenden Indikatorensatzes“. Im Hinblick auf Monitoring und Evaluation der neun (Teil-)Strategien sind ebenfalls zumeist Berichtspflichten vorgesehen. Ein Positivbeispiel ist die Biodiversitätsstrategie, die jährliche Fortschrittsberichte bis 2013 vorsieht. Auch die Ressourcenstrategie hat konkrete Vorgaben zur kontinuierlichen Überprüfung und Weiterentwicklung nach 2010 (alle fünf Jahre). Weiterhin finden sich in fünf von sieben thematischen Strategien Be-richtspflichten zur Umsetzung der nationalen Aktionsprogramme (Meeresumwelt, Boden, Pestizide, Abfall, Luft). Weniger positiv ist die Lage dagegen im Hinblick auf die Berücksichtigung von Indikatoren. Ein positives Beispiel ist hier erneut die Biodiversi-tätsstrategie, die sich auf eine Gruppe von Leitindikatoren für die biologische Vielfalt stützt. Auch die Luftreinhaltestrategie hat ein eigenes Indikatorensystem. Die Entwick-lung von Indikatoren in den Bereichen Ressourcen, Pestizide und (mit Abstrichen) städtische Umwelt wird angestrebt. Umweltpol i t ikintegrat ion 23. Die Kommission ist bereits seit den 1970er-Jahren bemüht, den Anspruch der horizontalen Umweltpolitikintegration im Rahmen ihrer UAP voranzubringen (HERODES et al. 2007, S. 7 ff.). Dies gilt insbesondere für das V. UAP, das einen offenen, konsensorientierten Dialog mit fünf Verursachersektoren vorsah und den Integrationsgedanken durch die Einführung einer Reihe von administrativen Mecha-nismen unterstützte. Das VI. UAP bekennt sich zwar prinzipiell zum „strategischen Konzept“ der Einbeziehung von Umweltbelangen in die Verursacherbereiche, unter-stützt dieses aber weitgehend nicht durch konkrete Ziele oder Maßnahmen. Vielmehr soll der Anspruch der horizontalen Umweltpolitikintegration im Rahmen der sieben thematischen Strategien eingelöst werden, indem unter Beteiligung anderer General-direktionen, nationaler Beamte sowie weiterer Stakeholder integrierte Management-ansätze zu komplexen Problemlagen erarbeitet werden. Damit hat sich der Fokus von ausgewählten Verursacherbereichen hin zu einer integrierten Bearbeitung ausgewähl-ter Umweltthemen gewandelt (WILKINSON 2007, S. 11). Der dem VI. UAP zugrunde liegende Ansatz kann als innovatives „Governance-Ex-periment“ für mehr Umweltpolitikintegration gelten (von HOMEYER 2007, S. 5). Aller-dings sind dafür nur erste Ansätze zu erkennen, die überdies nahezu durchweg noch konkretisiert werden müssen. Ein Positivbeispiel ist erneut die Luftreinhaltestrategie, die vergleichsweise konkrete Ideen und Konzepte für Veränderungen in der Verkehrs- Struktur- und Agrarpolitik beinhaltet. Auch die Bodenschutzstrategie sieht immerhin 18 vor, Aspekte des Bodenschutzes unter anderem bei der Überarbeitung der Klär-schlammrichtlinie, der Revision der IVU-Richtlinie (IVU – Integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung) oder der Weiterentwicklung der Produkt-politik zu berücksichtigen. Demgegenüber wird der umweltpolitische Revisionsbedarf in Sektorpolitiken wie der Landwirtschaft oder der Fischerei in der Meeresschutzstrategie kaum thematisiert (s. SRU 2006; von HOMEYER 2007, S. 16 ff.). Auch in der Abfall-strategie fehlt die Verknüpfung mit der integrierten Produktpolitik und dem Boden-, Gewässer- und Klimaschutz. Insgesamt zeigt sich gerade in den neuen Handlungsbereichen das Problem einer Anspruchsüberforderung bei knappen Ressourcen. Ernsthaft integrierte thematische Strategien würden einflussreiche Interessengruppen mit starken Bündnispartnern in den nationalen Ministerien herausfordern. Die Einheiten, welche die thematischen Strategien betreuen sollen, sind unterausgestattet und verfügen nicht über den not-wendigen politischen Rückhalt in der Hierarchie der Europäischen Kommission. 24. Der Anspruch einer vertikalen Umweltpolitikintegration ist besser umgesetzt: Nationale Beamte und Experten wurden durchweg an der Erarbeitung der (Teil-)Strategien beteiligt. Die Integration der Politikebenen wurde in einigen Fällen institutionalisiert. Im Rahmen der Ressourcenstrategie beispielsweise wurde ein hoch-rangiges Forum eingerichtet, das sich aus nationalen Beamten, Vertretern der Kom-mission sowie anderen Stakeholdern zusammensetzt. Auch die zukünftige Meeres-schutzrahmenrichtlinie schafft die Gelegenheit zur regelmäßigen Koordination der mit Meeresschutzfragen beauftragten Fachbeamten in der EU. Part iz ipation 25. Durchweg positiv hervorzuheben ist auch die vergleichsweise umfassende Beteiligung zivilgesellschaftlicher Akteure. Dies gilt insbesondere für die sieben thema-tischen Strategien, die im Zuge ihrer Erarbeitung zwischen 2002 und 2006 durchweg von überdurchschnittlich umfangreichen öffentlichen Konsultationsprozessen beglei-tetet wurden (s. von HOMEYER 2007, S. 11 f.). Zusammenfassende Bewertung 26. Das VI. UAP wird den Ansprüchen strategischer Umweltplanung in wesent-lichen Punkten nicht gerecht. Besonders augenfällig ist dabei die weitgehende Abkehr von einem zielorientierten Steuerungsansatz, der auch in den (Teil-)Strategien nur teil-weise wieder aufgegriffen wurde. Allein in „reifen“ Handlungsfeldern (Klima, Biodiver-sität, Luft, Abfall) bilden die Strategien einen konzeptionellen Rahmen für ein umfang-reiches rechtspolitisches und sektorübergreifendes Handlungsprogramm. In neuen Handlungsfeldern (Ressourcen, Meeresschutz, Boden, städtische Umwelt) liegt der 19Schwerpunkt dagegen bislang eher im Wissensmanagement, der Netzwerkbildung und inhaltlich weitgehend entkernten Programmen mit einer Verantwortungsverlagerung auf die nationale Ebene. Hier ähneln die Strategien zunehmend der „Methode der offe-nen Koordinierung“ (s. Kasten, vgl. auch von HOMEYER 2007). Die „Methode der offenen Koordinierung“ (MOK) Die MOK ist ein Instrument „weicher“ Politikkoordinierung, bei dem auf Ratsebene gemeinsame Ziele formuliert werden, deren nationalstaatliche Erreichung dann ge-genseitig überwacht wird. Der Koordinationsmodus umfasst zumeist die Festlegung von Leitlinien, die Erarbeitung von nationalen Aktionsplänen, die Vergabe von Indi-katoren sowie die regelmäßige Überprüfung von Umsetzung und Ergebnissen. Die-ses Verfahren, das außerhalb der EG-Verträge läuft und damit keine unmittelbare Verbindlichkeit besitzt, wurde in den 1990er-Jahren im Rahmen der europäischen Beschäftigungspolitik entwickelt und findet seitdem in zahlreichen Politikfeldern der EU Verwendung. 1.2.3 Der Cardiff-Prozess 27. Umweltpolitikintegration beruht auf der Erkenntnis, dass ökologisch nachhal-tige Entwicklung nicht alleine durch eine spezialisierte, additive Umweltpolitik erreicht wird, sondern als Querschnittspolitik wesentlich in den Verursacherbereichen statt-finden muss. Artikel 6 des EG-Vertrags fordert in diesem Sinne die Einbeziehung der „Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der […] Ge-meinschaftspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung“. Dieser Anspruch erhielt im Jahr 1998 einen wesentlichen Anstoß, als der Europäische Rat von Cardiff einzelne Fachministerräte mit der Erarbeitung sektoraler Umweltintegrationsstrategien beauftragte. Auf dieser Grundlage entstanden bis 2001 Integrationsstrategien für neun Politikbereiche: Energie; Transport; Landwirtschaft; Binnenmarkt; Industrie; Entwicklung; Wirtschaft und Finanzen; Fischerei sowie Handel und Außenpolitik (s. bereits SRU 2002, Tz. 256). Diese Initiative war nicht zuletzt des-halb von Bedeutung, weil damit der Anspruch der Umweltpolitikintegration erstmals jenseits der Initiative der GD Umwelt verfolgt wurde. Zielorientierung 28. Die Integrationsstrategien der Fachministerräte sind durch einen grundle-genden Mangel an Zielorientierung gekennzeichnet: Keine der Strategien enthält quantifizierte und mit Zeitvorgaben versehene Ziele (SRU 2002, Tz. 258; FERGUSSON et al. 2001, S. 9). Die Absage an konkrete Zielvorgaben geht in einigen Fällen so weit, dass sogar bestehende Sektorziele nicht in die Strategien aufgenom-men wurden. Demgegenüber enthalten die meisten Strategien qualitative Ziele, wobei 20 hier erhebliche Unterschiede zu beobachten sind. Ein positives aber nicht hinreichen-des Beispiel ist die Sektorstrategie „Verkehr“, die sich immerhin die Entkoppelung von Verkehrsaufkommen und Umweltbelastungen zum Ziel macht. Ergebnisorientierung 29. Auch die Ergebnisorientierung der Umweltintegrationsstrategien ist nahezu durchweg unzureichend. Allein die Fachräte Transport, Landwirtschaft und Fischerei benennen vergleichsweise detaillierte Umsetzungsmaßnahmen (SRU 2002, Tz. 258). Allerdings sind auch diese Maßnahmen nicht neu, sondern es werden lediglich bereits beschlossene oder geplante Maßnahmen aufgelistet. Im Bereich Landwirtschaft wer-den zum Beispiel im Wesentlichen die bereits im Rahmen der „Agenda 2000“ be-schlossenen Maßnahmen aufgeführt. Im Hinblick auf die Festlegung von Umsetzungszuständigkeiten benennen die meisten Sektorstrategien zumindest im Ansatz die für die Implementierung verantwortlichen Akteure. Demgegenüber mangelt es seit Anbeginn grundlegend an einer ratsforma-tionsübergreifenden Verantwortlichkeit für den Cardiff-Prozess (SRU 2002, Tz. 260; 2004, Tz. 1270). Die Strategie hatte zu keinem Zeitpunkt ein übergeordnetes Steue-rungszentrum, das die Entwicklung und Umsetzung der sektoralen Integrationspläne koordiniert und überwacht. Weder der formell beauftragte Rat für Allgemeine Angele-genheiten noch die wenig konfliktfähige „Integration Unit“ in der GD Umwelt konnten eine solche Funktion annähernd ausfüllen. Allein engagierte Präsidentschaften des Europäischen Rates konnten punktuell Akzente setzen. Letztlich blieb die Fortführung des gesamten Prozesses aber von der Selbstregulierung der Verursacherbereiche abhängig. Ingesamt war diese unzureichende Institutionalisierung ein zentraler Grund für das Scheitern des Cardiff-Prozesses. Monitoring und Evaluation 30. Nur einige Integrationsstrategien enthalten Ansatzpunkte für eine regel-mäßige Berichterstattung über Umsetzungsfortschritte (Transport, Landwirtschaft, Fischerei). Der Großteil der Fachräte scheint den Cardiff-Prozess dagegen als „Ein-malübung“ ausgelegt zu haben (Europäische Kommission 2004a). Auch im Hinblick auf die Entwicklung von Indikatoren zur Erfolgskontrolle sind erhebliche Defizite zu ver-zeichnen. Allein der Verkehrsrat hat mit dem Indikatorensystem TERM (Transport and Environment Reporting Mechanism) einen geeigneten Bewertungsmaßstab für die In-tegration von Umweltbelangen entwickelt. Umweltpol i t ikintegrat ion 31. Neben den genannten Defiziten im Hinblick auf den Anspruch der horizon-talen Integration mangelt es den Sektorstrategien ferner durchweg an Mechanismen, 21mittels derer die vertikale Integration zwischen europäischer und nationaler Ebene ver-bessert werden könnte (KRAEMER 2000, S. 20 f.). Damit ergibt sich im Zuge des Cardiff-Prozesses kein gesonderter Anstoß zur Umsetzung der einzelnen Integrations-strategien in den Mitgliedstaaten oder der Entwicklung von nationalen Integrations-prozessen. Einen solchen vertikalen Integrationsprozess verlangt aber im Prinzip schon Artikel 6 des EG-Vertrags, nach dem die Erfordernisse des Umweltschutzes nicht nur im Zuge der Festlegung der Gemeinschaftspolitiken, sondern auch bei deren Durchführung in den Mitgliedstaaten zu berücksichtigen sind. Part iz ipation 32. Schließlich ist der Cardiff-Prozess durch einen vollständigen Mangel an zivil-gesellschaftlicher Partizipation gekennzeichnet, da die Erarbeitung der sektoralen In-tegrationsstrategien nicht durch öffentliche Konsultationsprozesse begleitet wurde (FERGUSSON et al. 2001, S. 7). Interessierten Umweltgruppen wurde zudem der Zu-gang zu den Sektorstrategien sogar nach deren Fertigstellung wiederholt erschwert. Auch das Europäische Parlament war kaum beteiligt. Zusammenfassende Bewertung 33. Es besteht Einigkeit darüber, dass der Cardiff-Prozess die Integration von Umweltbelangen in die Verursacherbereiche kaum vorangebracht hat (KRAEMER 2000; FERGUSSON et al. 2001; JORDAN und SCHOUT 2006; HERODES et al. 2007). Allenfalls in den Bereichen Energie, Transport, Landwirtschaft und Fischerei waren ansatzweise Integrationsimpulse zu beobachten. Auch die Kommission hat die sektorspezifischen Integrationsleistungen in ihrer Bestandsaufnahme im Juni 2004 als enttäuschend bezeichnet (Europäische Kommission 2004a). Zwar habe der Cardiff-Prozess das Profil der Einbeziehung von Umweltbelangen auf EU-Ebene geschärft, sei aber insgesamt hinter den Erwartungen zurückgeblieben. Inzwischen wird der Cardiff-Prozess nicht länger weiterverfolgt. Zaghafte Initiativen zur Wiederbelebung durch die Europäische Kommission (s. Europäische Kommission 2004a, S. 35 ff.) sowie die britische Ratspräsidentschaft (2005) waren nicht erfolgreich. Mit dem Amtsantritt der Barroso-Kommission wurde der Cardiff-Prozess auch von Seiten der Europäischen Kommission aufgegeben (JORDAN et al. 2008). 1.2.4 Zwischenfazit 34. Die Analyse der europäischen Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien zeigt, dass diese überwiegend hinter dem Steuerungsmodell der Agenda 21 zurückbleiben (s. Tab. 1-4). Insbesondere im Hinblick auf die Ziel- und Ergebnisorientierung sowie die Förderung der horizontalen Umweltpolitikintegration sind erhebliche Defizite zu be-22 obachten. Demgegenüber dominiert ein „ergebnisoffenes Prozessmanagement“, das durch qualitative Rahmenziele, nationale Aktionspläne und verbindliche Berichtspflich-ten gekennzeichnet ist. Damit ähneln die europäischen Strategieprozesse zunehmend der „Methode der offenen Koordinierung“. Dies gilt für die meisten der im Rahmen des VI. UAP entwickelten thematischen Strategien, mit Abstrichen aber auch für die EU-Nachhaltigkeitsstrategie. 35. Die unzureichende Ausgestaltung der europäischen Strategien ist differen-ziert zu bewerten. Einerseits ist ein genuiner Beitrag zur Entwicklung der ökologischen Fachpolitiken oder zu mehr horizontaler Umweltpolitikintegration von den Strategie-prozessen in ihrer derzeitigen Form kaum zu erwarten. Damit stellt sich grundsätzlich die Frage nach ihrem Eigen- bzw. Mehrwert. Andererseits ist die Schwäche der europäischen Strategien insofern erklärbar, als übergeordnete Planungsprozesse mit dem Anspruch einer Feinsteuerung bis in die Fachpolitiken im Kontext der arbeitsteiligen Funktionsweise des politischen Systems einen hohen Schwierigkeitsgrad aufweisen. Dies gilt insbesondere für ein komplexes politisches System wie die EU. Zudem stehen Strategien als „ergebnisoffenes Pro-zessmanagement“ durchaus in der Tradition einer umfassenden Politikvorbereitung, durch die neue Begründungsmuster getestet, neue Akteursallianzen gesucht und Handlungschancen identifiziert werden können (HERTIN und BERKHOUT 2005). Der-artige Konsultationsprozesse sind schon lange ein fester Bestandteil der europäischen Politikformulierung (MAZEY und RICHARDSON 2006). Im günstigsten Fall sind sie Teil einer „sukzessiven Selbstbindung“ (EICHENER 2000), nach der die Kommission zu-nächst nach zustimmungsfähigen Grundsätzen sucht, bevor sie möglicherweise kon-fliktträchtige konkrete Vorstellungen entwickelt. Die Flucht ins Abstraktere hält immer-hin bestimmte Themen auf der Tagesordnung, ohne direkt politisch nicht gewinnbare Konflikte zu erzeugen. Positiv gewürdigt werden sollte schließlich auch der mit den Strategien verbundene Bedeutungsgewinn argumentativer und deliberativer Prozesse (NEYER 2003; RISSE 2004). In diesem Sinne haben die Strategien eine wichtige Funktion in einem europäi-schen Konsensfindungsprozess, der eine Voraussetzung für die Entscheidungsfähig-keit der am Rechtsetzungsprozess beteiligten Institutionen und die Akzeptanz der be-troffenen wirtschaftlichen Akteure ist. 23Tabel le 1-4 Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU Elemente strategischer Umwelt- und Nachhaltigkeitsplanung Ziel-orientierung Ergebnis-orientierung Monitoring & Evaluation Umweltpolitik-integration quantifiziert zeitgebunden „neu“ Maßnahmen Zuständigkeit Berichtspflicht Indikatoren Horizontal Vertikal Partizipation EU-Nachhaltigkeits-strategie (2006) VI. Umweltaktions-programm (2002) Klima Biodiversität Abfall Ressourcen Boden Städt. Umwelt Meeresumwelt Luft Thematische Strategien Pestizide Energie Transport Landwirtschaft Binnenmarkt Industrie Entwicklung ECOFIN* Fischerei Cardiff-Prozess Außenpolitik relativ umfassende, zufrieden stellende Berücksichtigung positive Ansätze, aber insgesamt unzureichende Berücksichtigung keine oder geringfügige Berücksichtigung * Rat „Wirtschaft und Finanzen“ SRU/UG 2008/Tab. 1-4 24 1.2.5 Die Lissabon-Strategie 36. Neben den verschiedenen Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien ist auf Ebene der EU ferner die Lissabon-Strategie zu nennen, die als Ausdruck des europä-ischen „Wachstumsparadigmas“ auch unter umweltpolitischen Gesichtspunkten von großer Bedeutung ist. Sie verfolgte ursprünglich das Ziel, die EU bis 2010 „zum wett-bewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen“ (Europäischer Rat 2000). Zu diesem Zweck wurden wirtschafts- und sozial-politische Ziele formuliert, die Ende 2001 um eine Umweltkomponente ergänzt wurden (s. Abschn. 5.2.1). Die Umsetzung erfolgte im Rahmen der „Methode der offenen Koordinierung“ (s. o.). In der Folge traten allerdings Umsetzungsprobleme zu Tage und die EU konnte die bestehenden Wachstums-, Produktivitäts- und Beschäftigungsziele nicht erreichen (s. Europäische Kommission 2004b). Vor diesem Hintergrund initiierte die Europäische Kommission anlässlich der Halbzeit-überprüfung einen „Neubeginn für die Strategie von Lissabon“, der auf die Ziele „Wachstum und Beschäftigung“ fokussiert (Europäische Kommission 2005e). Diese Neuausrichtung wurde auf der Frühjahrstagung des Europäischen Rates 2005 in ihren wesentlichen Grundzügen beschlossen. Die erneuerte Lissabon-Strategie beinhaltet folgende politische Zielvorgaben: – Förderung von Wissen und Innovation als Triebkräfte nachhaltigen Wachstums, – Schaffung eines attraktiven Raums für Investitionen und Arbeit sowie – Steigerung von Wachstum und Beschäftigung im Dienste des sozialen Zusammen-halts (Europäischer Rat 2005). Im Hinblick auf eine verbesserte Umsetzung der Lissabon-Ziele wurde die „Methode der offenen Koordinierung“ durch einen dreijährigen Governance-Zyklus zur „Verbes-serung der Politikgestaltung“ weiterentwickelt (Europäischer Rat 2005, Rn. 38°ff.; aus-führlich s. Kasten). Der Governance Zyklus der Lissabon-Strategie – Ausgangspunkt ist ein „Strategiebericht“ der Kommission, auf dessen Grundlage der Rat auf seiner Frühjahrstagung die politischen Zielvorgaben für die wirtschaft-liche, soziale und ökologische Dimension der Lissabon-Strategie definiert. – Gemäß den Verfahren der Artikel 99 und 128 des Vertrags beschließt der Rat „integrierte Leitlinien“, die Grundzüge der Wirtschaftspolitik und Leitlinien für die Beschäftigungspolitik festlegen. 25– Auf dieser Grundlage unterbreitet die Kommission ein „Lissabon-Programm der Gemeinschaft“, während die Mitgliedstaaten auf dieser Basis in eigener Verant-wortung „nationale Reformprogramme“ vorlegen. – Die Mitgliedstaaten liefern jährlich einen nationalen Fortschrittsbericht an die Kommission. – Die Kommission verfasst einen jährlichen Gesamtfortschrittsbericht, auf dessen Grundlage der Rat auf seinen Frühjahrstagungen die erzielten Fortschritte bewer-tet und gegebenenfalls Änderungen an den integrierten Leitlinien beschließt. Nach Ablauf von drei Jahren wird der Governance-Zyklus nach dem beschriebenen Verfahren erneuert. 37. Im Rahmen des aktuellen „Lissabon-Zyklus“ (2005 bis 2008) wurden im Juni 2005 insgesamt 24 „Integrierte Leitlinien für Wachstum und Beschäftigung (2005-2008)“ beschlossen, die sowohl die Grundzüge der Wirtschaftspolitik definieren („makro- und mikroökonomische Leitlinien“) als auch Leitlinien für die Beschäftigungs-politik festlegen (Europäische Kommission 2005f). Die Verbindlichkeit der Leitlinien ist allerdings eher gering, da sie überwiegend „weiche“ Rahmen- und Handlungsziele ent-halten. Auf Basis dieser Vorgaben haben alle Mitgliedstaaten bis Ende 2005 nationale Reformprogramme erarbeitet, die allerdings überwiegend nicht wie vorgesehen kon-kretisierende Ziele und Maßnahmen enthalten (Europäische Kommission 2006a, S. 17 ff.). Dies liegt nicht zuletzt daran, dass die „weichen“ Rahmenziele den Mitglied-staaten hinreichende Ausweichspielräume bieten. So können oft bereits bestehende Politiken als Beitrag zur Lissabon-Agenda „verkauft“ werden. Die Kommission hat ih-rerseits plangemäß ein „Lissabon-Programm der Gemeinschaft“ erarbeitet, das Maß-nahmen in acht Schlüsselbereichen mit hohem europäischen Mehrwert vorsieht (Euro-päische Kommission 2005g). Hierzu zählen unter anderem die Förderung von Wissen und Innovation, die Reform der Beihilfepolitik, die Vollendung des Binnenmarkts für Dienstleistungen sowie „bessere Rechtsetzung“ (s. u.). Die Überwachung der Lissabon-Strategie obliegt wie bisher der Frühjahrstagung des Europäischen Rates. Allerdings wurde das Beobachtungsverfahren insofern verbes-sert, als dass sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Kommission mit umfangreichen Berichtspflichten belegt wurden (s. Kasten). Durch die regelmäßige Berichterstattung entsteht trotz der erwähnten Ausweichspielräume ein gewisser Anpassungsdruck, den Zielen der Lissabon-Strategie entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Eine wesent-liche Grundlage der Bewertung von Umsetzungsfortschritten bleibt das 2001 einge-richtete System von 14 Strukturindikatoren. 26 Umweltpol i t ik im Rahmen der Lissabon-Strategie 38. Die Berücksichtigung von Umweltbelangen im Rahmen der Lissabon-Strate-gie ist seit Anbeginn durch widersprüchliche Entwicklungen gekennzeichnet. Während die Strategie ursprünglich rein wirtschafts- und sozialpolitisch ausgerichtet war, wurde sie im Juni 2001 immerhin – wenn auch nur additiv – um eine umweltpolitische Kom-ponente in Gestalt der Nachhaltigkeitsstrategie erweitert. Letztere wurde aber in der Folge nie systematisch berücksichtigt und integriert. Mit der Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie (2005) und der Priorisierung von Wachstum und Beschäftigung geriet die europäische Umweltpolitik unter verstärkten Rechtfertigungs- und Deregulierungsdruck (HEY et al. 2005; WILKINSON 2005). Die Kommission vertrat ein zunehmend einseitiges Verständnis von Umweltpolitik, nach dem umweltpolitische Belange nur dann berücksichtigt werden, wenn sie im Sinne von „Win-Win-Situationen“ einen Beitrag zu Wachstum und Beschäftigung leisten können (vgl. Europäische Kommission 2005e, S. 28). Nach dieser Auffassung ist die Förde-rung von Umweltinnovationen der bevorzugte „Schlüssel zum Erfolg“ für ein umwelt-verträgliches Wachstum. Umwelttechnischen Innovationen kommt in der Tat ein hoher Stellenwert zu (s. Kap. 2 (Innovationskap.)). Ein umweltverträgliches Wachstum ist jedoch mehr als ein Wachstum durch die Vermarktung von Umwelttechnik. In der Folge war es nun der Europäische Rat, der diese einseitige Fokussierung auf „Win-Win-Situationen“ abschwächte und die Bedeutung der europäischen Klima- und Biodiversitätsziele wie auch der umweltverträglichen Verbrauchs- und Produktions-muster hervorhob (Europäischer Rat 2005, S. 4). Auch bei der Erarbeitung der „Integ-rierten Leitlinien“ wurde die einseitige Beschränkung auf Umweltinnovationen durch den Rat korrigiert. In der dem Umweltaspekt gewidmeten (einzigen) „Leitlinie 11“ (För-derung einer nachhaltigen Ressourcennutzung und Stärkung der Synergien zwischen Umweltschutz und Wachstum) werden die Mitgliedstaaten nun aufgefordert: – prioritär hinzuarbeiten auf die Steigerung der Energieeffizienz und der Kraft-Wärme-Kopplung, nachhaltige – auch erneuerbare – Energien zu entwickeln sowie umwelt-freundliche und öko-effiziente Technologien rasch zu verbreiten; – Instrumente zur Internalisierung externer Umweltkosten zu entwickeln und die Ent-kopplung von Wirtschaftswachstum und Umweltschädigung zu fördern; – dem Verlust der biologischen Vielfalt bis zum Jahr 2010 Einhalt zu gebieten, insbesondere durch Einbeziehung dieser Belange in andere Politikbereiche; – weiterhin gegen den Klimawandel anzugehen und die Kyoto-Ziele kosteneffizient umzusetzen (Europäische Kommission 2005d, S. 21). Diese Schwerpunkte wurden auf dem Frühjahrsgipfel 2006 durch Leitlinien für ein „umweltverträgliches Wachstum“ ergänzt (Europäischer Rat 2006b, S. 24 f.). Die zu- 27nehmende Aufwertung umweltpolitischer Themen im Rahmen der Lissabon-Strategie fand ihren Höhepunkt auf dem Frühjahrsgipfel 2007, der ganz im Zeichen der energie- und klimapolitischen Beschlüsse stand (Europäischer Rat 2007b). Insgesamt ist in der Auseinandersetzung zwischen einem ökologisch eher bedenken-losen Wachstumskonzept und einer integrativen Strategievariante im Sinne – auch ökologisch – nachhaltiger Entwicklung das Gewicht des letztgenannten Ansatzes ge-wachsen. Gründe dafür dürften neben der Entwicklung der Energiepreise und neuer Erkenntnisse über den Klimawandel auch die Schadenseffekte eines ökologisch be-denkenlosen Industriewachstums sein, wie sie in China aber auch in EU-Ländern wie Spanien zu Tage getreten sind. Innerhalb kurzer Zeit hat nunmehr eine Vorstellung der Lissabon-Strategie um sich gegriffen, die die Umweltfrage in die Wachstumsstrategie integrieren möchte. 39. Trotz der zuletzt verstärkten Berücksichtigung umweltpolitischer Themen sind von der erneuerten Lissabon-Strategie aber kaum Impulse für mehr (horizontale) Umweltpolitikintegration zu erwarten. Zwar können die in „Leitlinie 11“ empfohlene För-derung von Umweltinnovationen und die Entwicklung von Instrumenten zur Internalisie-rung externer Umweltkosten potenziell einen Beitrag zu mehr Umweltpolitikintegration leisten. Diesbezügliche Maßnahmen aber fehlen sowohl in den nationalen Reform-programmen (s. Europäische Kommission 2006b, S. 8 ff.) als auch in der „Lissabon-Strategie der Gemeinschaft“ weitgehend. Der Verweis auf die Kooperation im Rahmen des 2004 ins Leben gerufenen Aktionsplans „Umwelttechnologien“ (Environmental Technologies Action Plan – ETAP) ändert daran wenig, da dieser bislang nur in An-sätzen einen geeigneten Rahmen zur Förderung von Umwelttechnik bietet (ausführlich s. Kap. 2 (Innovationskapitel)). Grundsätzlich zu bemängeln ist die weiterhin rein „additive“ Integration von Umwelt-belangen. Die bloße und zudem selektive Erwähnung bestehender Umweltziele schafft noch keinen integrierten Politikansatz. Vielmehr werden umwelt- und wirtschaftspoli-tische Ziele und Maßnahmen weiterhin in getrennten Abschnitten diskutiert, ohne mög-liche Wechselwirkungen und Unvereinbarkeiten zu thematisieren. Im Hinblick auf „Ausbau und Verbesserung der europäischen Infrastruktur“ (Leitlinie 16) beispielsweise wird die Einführung von Preisgestaltungssystemen für die Energie- und Verkehrs-infrastruktur angeraten, ohne die notwendige vollständige Internalisierung von Umwelt-kosten angemessen zu berücksichtigen. 40. Schließlich verbleibt auch das System von Strukturindikatoren unter umwelt-politischen Gesichtspunkten verbesserungswürdig, da die drei berücksichtigten Um-weltindikatoren (Emissionen von Treibhausgasen, Energieintensität der Wirtschaft so-wie Güterverkehrsvolumen im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt (BIP)) die Umwelt-dimension nur unzureichend abdecken (s. bereits SRU 2002, Tz. 265 ff.). Dieses 28 grundlegende Defizit wurde vom Europäischen Rat im Frühjahr 2006 anerkannt und eine Überarbeitung angekündigt (Europäischer Rat 2006b, S. 25). Umweltpol i t ik und bessere Rechtsetzung („Better Regulat ion“) 41. Ein zentrales Beispiel für unzureichende Umweltpolitikintegration ist das Maßnahmenpaket für „Bessere Rechtsetzung“, das seit langem ein wesentlicher Be-standteil der Lissabon-Strategie ist. Während dieses Maßnahmenpaket zunächst die qualitative Verbesserung der europäischen Rechtsetzung zum Ziel hatte (s. Europäi-sche Kommission 2002), hat sich ihr Fokus mit der Halbzeitüberprüfung der Lissabon-Strategie verengt. So fordert die Kommission „noch engagierter und energischer auf das Gleichgewicht zwischen politischer Agenda und wirtschaftlichen Kosten der Regu-lierung“ hinzuarbeiten (Europäische Kommission 2005h, S. 5). Bessere Rechtsetzung meint nun in erster Linie weniger oder kostengünstigere Regulierung (WILKINSON et al. 2005, S. 7 ff.; LOFSTEDT 2006). Auch werden in der Debatte fälschlicherweise „Regulierung“ und „überflüssiger Bürokratismus“ zunehmend gleichgesetzt. Insgesamt gerät Umweltpolitik damit unter verstärkten Rechtfertigungs- und Deregulierungsdruck. 42. Dies wird zunächst deutlich am Beispiel des europäischen Systems der integrierten Folgenabschätzung. Die integrierte Folgenabschätzung verfolgt grundsätz-lich das Ziel, die Gesamtheit der möglichen wirtschaftlichen, sozialen und umwelt-relevanten Folgen neuer Rechtsvorschriften zu analysieren. Die gründliche und aus-gewogene Abwägung aller Folgen soll eine umfassende Bewertung ermöglichen, mög-liche Kompromisslinien aufzeigen und politische Entscheidungsträger so in ihrer Be-schlussfassung unterstützen. Die Methode wurde Anfang 2003 eingeführt und wird seit Juni 2005 auf alle im Legislativ- und Arbeitsprogramm der Kommission enthaltenen Vorschläge angewendet. Im Hinblick auf den Umfang der Folgenabschätzung gilt das Prinzip der Proportionalität, das heißt die Höhe der verwendeten Mittel orientiert sich an der voraussichtlichen Natur des Vorschlags und seiner wahrscheinlichen Folgen. Die institutionelle Umsetzungsverantwortung liegt bei den jeweiligen Generaldirektio-nen, die von einer Einheit im Generalsekretariat und einem abteilungsübergreifenden Lenkungsausschuss unterstützt werden. Seit 2003 wurden insgesamt mehr als 160 Folgenabschätzungen durchgeführt (Europäische Kommission 2006c, S. 7). Während die Folgenabschätzung ihrem Anspruch nach wirtschaftliche, soziale und ökologische Interessen integriert und so Qualität und Kohärenz des europäischen Re-gelungsumfeldes verbessert, wurde das Instrument im Kontext der erneuerten Lissabon-Strategie verstärkt auf das Primat der Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet. So vertritt die Kommission die Auffassung, dass im Zuge der Folgenabschätzung „die Be-urteilung wirtschaftlicher Auswirkungen intensiviert werden muss, um zu der Verwirk-lichung der Ziele einer neu ausgerichteten Lissabon-Strategie beitragen zu können“ 29(Europäische Kommission 2005h, S. 5). Dementsprechend enthalten die aktualisierten Leitfäden für Folgenabschätzung insgesamt 14 neue Fragen zu möglichen Wett-bewerbswirkungen neuer Legislativvorschläge (Europäische Kommission 2005i). Zu-sätzlich bedient sich die Kommission im Rahmen der integrierten Folgenabschätzung inzwischen dem sogenannten EU-Standardkostenmodell (EU-SKM) – eine Methode, mit deren Hilfe die Bürokratiebelastung von Unternehmen messbar gemacht werden soll (Europäische Kommission 2006e, S. 6 ff.). Das Verfahren wurde auf Basis des niederländischen Standardkostenmodells (SKM) entwickelt und ermittelt primär die-jenigen Kosten, welche für Unternehmen im Zuge von geplanten oder bereits beste-henden gesetzlichen Informationspflichten anfallen. Die dem SKM-Ansatz zugrunde liegende extreme Partialbetrachtung verschärft den einseitigen Fokus auf die Wett-bewerbswirkungen neuer Initiativen und ist aus Umweltsicht nicht zuletzt insofern problematisch, als der Abbau von Informationspflichten eine zentrale Säule von Um-weltpolitik betrifft. Insgesamt schafft die derzeitig gängige Praxis der EU-Folgenabschätzung damit eher restriktive Rahmenbedingungen für die Berücksichtigung von Umweltbelangen. Diese Einschätzung wird belegt durch eine Vielzahl von empirischen Studien (u. a. WILKINSON et al. 2004; RENDA 2006; ADELLE et al. 2006: EEAC 2006; NIELSEN et al. 2006): – Die ökonomischen (Wettbewerbs-)Wirkungen neuer Vorschläge werden häufig auf Kosten sozialer, umweltrelevanter und internationaler Folgen prioritär berücksichtigt. – Kurzfristige Betrachtungsweisen dominieren gegenüber Langfristperspektiven und die Evaluierung der Kosten neuer Initiativen wird im Gegensatz zu deren Nutzen überbetont. Damit wird Umweltregulierung auf entstehende Verwaltungskosten für Unternehmen reduziert, während der (schwerer quantifizierbare und oftmals eher langfristige) Nutzen von Umweltregulierung vernachlässigt wird. Gleichzeitig wird auch das ökonomische Potenzial einer anspruchsvollen, innovationsorientierten Umweltpolitik verkannt. – Im Hinblick auf die Beteiligung von Stakeholdern am Verfahren der Folgenab-schätzung dominieren häufig ökonomische Interessen. Darüber hinaus ist das System der integrierten Folgenabschätzung durch eine Reihe genereller Funktionsdefizite gekennzeichnet: – Das Prinzip der Proportionalität ist nicht ausreichend definiert. Dies eröffnet der zu-ständigen Generaldirektion die Möglichkeit, den Umfang und die Ausgestaltung der Folgenabschätzung gemäß ihrer Prioritäten festzulegen. 30 – Folgenabschätzungen werden oft erst zu einem späten Zeitpunkt des Entscheidungsprozesses durchgeführt und dienen damit weniger der Entschei-dungsfindung, als vielmehr der Ex-post-Legitimierung. – Qualitätskontrolle und Transparenz des Verfahrens sind unzureichend. – Durch Abänderungen von Vorschlägen im weiteren Entscheidungs- und Umsetzungsprozess entstehen Auswirkungen, die im System der Folgenab-schätzung unberücksichtigt bleiben. Vor dem Hintergrund dieser vielfältigen Defizite hat die Europäische Kommission zu-letzt einige Anstrengungen unternommen, die Qualität der integrierten Folgenabschät-zungen zu erhöhen (Europäische Kommission 2006c). So wurde beispielsweise im Jahr 2006 ein „Impact Assessment Board“ (IAB) unter Vorsitz des Kommissionspräsi-denten eingerichtet, das die Funktionsweise des Verfahrens sowie dessen Evaluierung verbessern soll. 43. Auch andere Maßnahmen für „bessere Rechtsetzung“ haben Umweltpolitik unter verstärkten Deregulierungsdruck gesetzt. So wurde auch die Prüfung schweben-der Rechtsetzungsvorschläge auf das Ziel der Wettbewerbsfähigkeit ausgerichtet (Eu-ropäische Kommission 2005j; S. 2 f.). Zwar ist das Zurückziehen der meisten Recht-setzungsvorschläge weitgehend unstrittig, da diese ihre Relevanz eingebüßt haben. Dennoch ist nicht ersichtlich, warum für die Vorschläge über fluorierte Treibhausgase und die Verbringung von Abfällen zusätzliche „wirtschaftliche Analysen“, nicht aber integrierte Folgenabschätzungen eingefordert werden (WILKINSON et al. 2005). Nicht unproblematisch ist aus Umweltsicht auch das laufende Vereinfachungsprogramm für bestehende EU-Rechtsvorschriften, das im Zeitraum 2005 bis 2008 die Vereinfachung von mehr als 1 400 Rechtsakten in mehr als 300 Rechtsetzungsgebieten vorsieht (Europäische Kommission 2005k). Potenzieller Deregulierungsdruck ergibt sich dabei primär im Zuge der Neufassung von Rechtsakten. Durch die Neufassung der 18 Richt-linien und 6 Verordnungen im Abfallsektor beispielsweise soll „den Wirtschaftsakteuren ein klarerer und stärker rationalisierter Regelungsrahmen vorgelegt“ werden. Während dies einerseits die Belastung von Unternehmen und Verwaltung sehr wohl mindern und die Praktikabilität von Regelungen verbessern kann, ist andererseits verstärkt einer Tendenz entgegenzuwirken, das Umweltschutzniveau abzusenken. Von Interesse ist ferner der Kommissionsvorschlag zur Minderung der Verwaltungs-belastung durch bestehende EU-Rechtsvorschriften (Europäische Kommission 2006d, S. 6). Der Vorschlag sieht vor, das EU-Standardkostenmodell nunmehr prioritär auf das bestehende Gemeinschaftsrecht anzuwenden, um so die Verwaltungsbelastung von Unternehmen in der EU bis 2012 um 25 % zu reduzieren. Damit entsteht ein umwelt-politischer Deregulierungsdruck, der auch die Substanz wichtiger Umweltschutzmaß-nahmen gefährden könnte. 3144. Auch auf Ebene der Mitgliedstaaten erzeugt die Initiative für „bessere Rechtsetzung“ aus umweltpolitischer Sicht bislang eher restriktive Rahmenbedingun-gen. Im Zuge der laufenden Vereinfachung einzelstaatlicher Rechtsvorschriften wird unter anderem das Vermeiden von „Übererfüllung“ (Gold plating) angemahnt (Europäi-sche Kommission 2006d). Damit werden ambitionierte umweltpolitische Zielvorgaben auf nationaler Ebene unter Verdikt gestellt, die oft gerade im Interesse der beschwore-nen Innovationsorientierung von essenzieller Bedeutung sein können. Auch die Einfüh-rung nationaler Systeme integrierter Folgenabschätzung verläuft bislang enttäuschend. Zwar verfügen inzwischen viele Mitgliedstaaten über ein solches System, die wenigsten werden aber den Ansprüchen der integrierten Methode gerecht (Europäi-sche Kommission 2006c). Zusammenfassende Bewertung 45. Die erneuerte Lissabon-Strategie wurde primär auf die Ziele „Wachstum und Beschäftigung“ ausgerichtet. Dabei geriet die europäische Umweltpolitik unter ver-stärkten Rechtfertigungs- und Deregulierungsdruck. Auch wenn Umweltthemen im Rahmen der Lissabon-Strategie zuletzt wieder eine gewisse Aufwertung erfahren ha-ben, werden die Potenziale für mehr horizontale Umweltpolitikintegration bislang kaum genutzt. Auch hat der Anspruch „besserer Rechtsetzung“ das Ziel der Umweltpolitik-integration bislang eher behindert (z. B. im Zuge der integrierten Folgenabschätzung). 1.2.6 Empfehlungen 46. Nachhaltigkeitsstrategien im heute etablierten Verständnis sind breit ange-legte Zielentwürfe, die über die Umweltthematik hinausgehen. Ihr Potenzial liegt darin, dass sie institutionell wie thematisch einen Rahmen bieten, in dem die ökologische, ökonomische und soziale Langzeitperspektive der Gesellschaft systematisch und ko-ordiniert zur Sprache kommt. Ihr Kern sollte die Thematisierung langfristig nicht-nachhaltiger Trends und alternativer Lösungsoptionen im Vorfeld politischer Ent-scheidungsprozesse sein. Dabei kann es fallweise sinnvoll sein, Schwerpunktbereiche wie den Klima- oder Artenschutz gesondert zu behandeln und mit aktuellen Entwick-lungen zu verkoppeln. Der „Mehrwert“ des Nachhaltigkeitsprozesses für diese Themen sollte in ihrer Verankerung in die übergreifende Langzeitperspektive, ihrer besseren Integration in relevante Entscheidungsprozesse und der Einbeziehung eines breiten Akteurspektrums liegen. Das Steuerungsmodell des Rio-Prozesses (Agenda 21) ist im Grundsatz sinnvoll und sowohl auf Umweltpläne wie auf breiter angelegte Nachhaltigkeitsstrategien anwend-bar. Dies gilt insbesondere für die Rolle überprüfbarer, auf breiter Basis entwickelter Ziele, für die „horizontale“ Integration der Problemlösungen in die Verursacherbereiche 32 und die „vertikale“ Einbeziehung der Handlungspotenziale unterschiedlicher Ebenen (Mehrebenensteuerung). Dieses Steuerungsmodell ist aber höchst voraussetzungsvoll und durch tendenzielle Überforderung gefährdet. Deshalb ist weniger das „Ob“ als das „Wie“ seiner Umsetzung zu klären. 47. Für die zukünftige Ausgestaltung der europäischen Nachhaltigkeits- und Um-weltstrategien ist zunächst ihr wechselseitiges Verhältnis zu klären. Dies gilt nicht zu-letzt für die Beziehung von EU-Nachhaltigkeitsstrategie und Lissabon-Prozess. Für die Konsolidierung der europäischen „Strategienlandschaft“ werden folgende Empfehlungen gegeben (s. a. Abb. 1-1): – Die Nachhaltigkeitsstrategie der EU sollte als übergeordneter Rahmen gestärkt wer-den, in dem Grundfragen der langfristigen Entwicklung und der Umgang mit zentra-len nicht-nachhaltigen Trends thematisiert werden. UAP und Lissabon-Strategie sind diesem Rahmen untergeordnet und als gleichrangig zu betrachten. Sie bilden das ökologische bzw. ökonomisch-soziale Fundament des europäischen Nach-haltigkeitsprozesses. – Zwischen Nachhaltigkeitsthemen und Themen der kurz- und mittelfristigen Politik sollte klar unterschieden werden. Für die langfristige Entwicklung besonders wich-tige Zielvorgaben aus UAP und Lissabon-Prozess könnten in diesem Sinne „strate-gisch“ aufgewertet und integriert werden. – So bald wie möglich sollte mit den Vorbereitungen für das ab 2012 anlaufende VII. UAP begonnen werden, das dem Steuerungsmodell der Agenda 21 besser gerecht wird und ein anspruchvolles ökologisches Fundament für den europäischen Nachhaltigkeitsprozess bietet. – Eine Wiederbelebung des erfolglos gebliebenen „Cardiff-Prozesses“ sollte nicht angestrebt werden. Vielmehr kommt es darauf an, die verursachernahen Sektoren in die Verfolgung konkreter Nachhaltigkeitsziele einzubinden, ihr „Ownership“ bei diesen Themen zu stärken und sektorale Aktivitäten mit Nachhaltigkeitsrang (Bei-spiel Klimaschutz) auf der übergeordneten Ebene zu integrieren. Das Ziel der hori-zontalen Umweltpolitikintegration sollte insbesondere im Rahmen eines VII. UAP verankert werden. 33Abbi ldung 1-1: Nachhaltigkeits- und Umweltstrategien in der EU SRU/UG 2008/Abb. 1-1 EU Nachhalt igkeitsstrategie als übergeordneter Rahmen 48. Die EU-Nachhaltigkeitsstrategie sollte zukünftig als übergeordneter europäi-scher Strategieprozess etabliert werden und dabei aus Umweltsicht folgenden An-sprüchen genügen: – „Strategische“ Aufwertung wichtiger (Umwelt-)Ziele: Im Rahmen der EU-Nachhaltig-keitsstrategie sollten zunächst wie bisher zentrale (Umwelt-)Ziele zusammengefasst und damit politisch aufgewertet werden. Dabei sollten klare Prioritäten gelten und die Zahl der Zielvorgaben überschaubar bleiben. – Entwicklung von Langfristzielen (Zeithorizont 2050): Gleichzeitig bedarf Europa aber institutionell und thematisch eines Ortes, an dem seine langfristigen Perspektiven und Probleme thematisiert werden. Dieser Ort könnte die europäische Nachhaltig-keitsstrategie sein. In diesem Sinne sollte, wie in der neuen Strategie gefordert, so bald wie möglich eine „konkrete und realistische Vision der EU auf ihrem Weg hin zu einer nachhaltigen Entwicklung in den kommenden 50 Jahren“ erarbeitet werden. Diese sollte zwingend überprüfbare Zielvorgaben beinhalten, welche die vorhan-dene Zielstruktur langfristig (Zeithorizont 2050) weiterentwickeln. – Weitere Verbesserung von Monitoring und Evaluation: Das im Rahmen der neuen EU-Nachhaltigkeitsstrategie praktizierte Monitoringverfahren bietet eine sinnvolle Grundlage und sollte weiter gestärkt werden. Durch verbindliche Berichtspflichten 34 entsteht ein nicht zu unterschätzender Anpassungsdruck, Maßnahmen zur Zieler-reichung zu ergreifen. Gleichzeitig ermöglicht der kontinuierliche Erfahrungsaus-tausch Spielräume für Lernprozesse und neue Akteursallianzen. Erhebliches Ver-besserungspotenzial ergibt sich aus dem von EUROSTAT entwickelten System von Nachhaltigkeitsindikatoren, das nun formell in die Nachhaltigkeitsstrategie zu integ-rieren ist. Die Berichterstattung von Kommission und Mitgliedsländern sollte dabei auf der Grundlange des Indikatorensystems in seiner ganzen Bandbreite (alle drei Ebenen von Indikatoren) erfolgen. – Horizontale (Umwelt-)Politikintegration durch integrierte Folgenabschätzung: Maß-nahmen für „bessere Rechtsetzung“ sollten auf instrumentelle Verbesserungen bei Wahrung des umweltpolitischen Schutzniveaus abzielen und nicht im Sinne des Primats von „Wachstum und Beschäftigung“ instrumentalisiert werden. Das primäre Ziel bleibt aus Sicht des SRU eine konsequent integrierte Folgenabschätzung, die umweltrelevante, soziale und ökonomische Aspekte ausgewogen berücksichtigt. Zu diesem Zweck ist die interne Qualitätssicherung auch nach Einrichtung des IAB weiter zu verbessern und durch externe Evaluierung zu ergänzen. Dogmatische Deregulierungspostulate mit pauschalen Zielvorgaben (25 %) sind kritikwürdig, wenn sie das umweltpolitische Schutzniveau beeinträchtigen oder anspruchsvolle, innovationsfördernde Regelsetzungen von Vorreiterländern verhindern (z. B. durch das Verbot von „Gold plating“). – Stärkung der institutionellen Basis des europäischen Nachhaltigkeitsprozesses: Die Konsolidierung der Nachhaltigkeitsstrategie als übergeordneter Rahmen erfordert zwingend eine Stärkung ihrer institutionellen Basis. Hier ist eine höherrangige und besser sichtbare Verankerung der Nachhaltigkeitsstrategie im Rahmen der Europäi-schen Kommission zu empfehlen (z. B. auf Ebene des Generalsekretariats), da der Rat insbesondere aufgrund wechselnder Präsidentschaften nur eingeschränkt „strategiefähig“ ist. VII . Umweltaktionsprogramm als anspruchsvol les ökologisches Fundament des europäischen Nachhalt igkeitsprozesses 49. Das VI. UAP ist durch die Abkehr von einem zielorientierten Steuerungs-ansatz gekennzeichnet, der auch im Rahmen der thematischen Strategien nur unzurei-chend wieder aufgegriffen wurde. Der SRU empfiehlt daher die frühzeitige Vorberei-tung eines VII. UAP für die Periode ab 2012, das dem Steuerungsmodell der Agenda 21 gerecht wird und damit ein anspruchvolles ökologisches Fundament für den europäischen Nachhaltigkeitsprozess bietet: – Revitalisierung des zielorientierten Steuerungsansatzes: Die Europäische Kommis-sion sollte zunächst auf Grundlage einer kritischen Bestandsaufnahme der ersten 35Millenniumsdekade die zentralen umweltpolitischen Herausforderungen identifizie-ren. Die anschließende Entwicklung eines Handlungsrahmens durch quantifizierte und zeitgebundene Ziele ist unerlässlich, aber voraussetzungsvoll. Um die für die Zielbildung notwendige Wissensbasis aufzubauen, sollte die Rolle der Europäischen Umweltagentur (EEA) gestärkt werden. – Fokussierter Einsatz von „thematischen Strategien“: Thematische Strategien sind ein probates Mittel zur Entwicklung eines europäischen Zielsystems. Sie sollten dementsprechend weiterentwickelt werden. Allerdings können zahlreiche Hand-lungserfordernisse kapazitätsschonend auch ohne den Umweg über thematische Strategien erfüllt werden. In diesen Feldern ist die Vorbereitung von – in den meisten Fällen – rechtlichen Instrumenten der Europäischen Umweltpolitik zu empfehlen. Eine Novellierung der Abgasgrenzwerte für PKW zum Beispiel wäre auch ohne Umweg über eine Luftreinhaltestrategie möglich gewesen. – Verbesserung von Monitoring und Evaluation: Das VI. UAP wurde zwar im Zuge seiner „Halbzeitbewertung“ durch die Europäische Kommission kritisch evaluiert, es mangelt aber weiterhin an einem Bewertungsmaßstab in Form von kontinuierlich verwendeten Umweltindikatoren. Im Zuge der Erarbeitung eines VII. UAP sollte daher – in Abstimmung mit den von EUROSTAT entwickelten Nachhaltigkeits-indikatoren – ein aussagekräftiges Set von Umweltindikatoren beschlossen werden, das eine nachvollziehbare Evaluierung der Politikergebnisse ermöglicht. – Neukonzipierung der Bemühungen um Umweltpolitikintegration: Im Rahmen des VI. UAP wird der Anspruch der Umweltpolitikintegration in den Bereich der thema-tischen Strategien verwiesen. Dieser Ansatz ist sinnvoll, da der Cardiff-Prozess einer Politikintegration als Sektorstrategie wenig erfolgreich war. Für eine wirk-samere Integrationsrolle müssen die mit den thematischen Strategien betreuten Einheiten aber gestärkt werden, da sie bislang unterausgestattet sind und nicht über den notwendigen Rückhalt in der Hierarchie der Europäischen Kommission ver-fügen. Darüber hinaus sollte das VII. UAP aber auch verbindliche Zielvorgaben für die wichtigsten Verursacherbereiche formulieren. Nur eine solche zielspezifische Integration von Umweltbelangen wird die Verursacherbereiche langfristig unter An-passungsdruck setzen können. Allerdings bedarf es hierzu einer verbesserten Institutionalisierung von Umweltpolitikintegration. Zu empfehlen ist daher die Ein-richtung einer hochrangigen und mit ausreichenden Kapazitäten ausgestatteten Einheit im Generalsekretariat der Kommission, die sowohl die thematischen als auch die sektoralen Umweltaktivitäten koordiniert und wechselseitig stärkt. Dies wäre in Kombination mit der Institutionalisierung des EU-Nachhaltigkeitsprozesses im Generalsekretariat denkbar (s. Empfehlungen zur EU-Nachhaltigkeitsstrategie). 36 1.3 Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie 50. Deutschland ist im Zeitverlauf sowohl Vorreiter als auch Nachzügler einer strategischen Umwelt- und Nachhaltigkeitsplanung gewesen. Eine Vorreiterrolle über-nahm Deutschland schon mit dem Umweltprogramm der sozial-liberalen Bundes-regierung (1971): Dieses benannte nicht nur eine Vielzahl von langfristigen Zielen und konkreten Maßnahmen, sondern bekannte sich auch frühzeitig zur Idee der Umwelt-politikintegration, die institutionell durch den Kabinettsausschuss für Umweltfragen und den ständigen Abteilungsleiterausschuss konkretisiert wurde (JÄNICKE et al. 2002). Spätestens unter der konservativ-liberalen Bundesregierung verlor der Ansatz einer strategischen Umweltplanung aber dann an Unterstützung, sodass Deutschland dies-bezüglich in den 1980er- und 1990er-Jahren eine Nachzüglerrolle einnahm. Zwar ge-riet das Thema in den 1990er-Jahren durch den Rio-Prozess (1992), die erfolgreiche Arbeit zweier Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundestages sowie den vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) initiierten „Schritte Prozess“ (1996 bis 1998) wieder auf die Tagesordnung, führte aber anders als in zahlreichen OECD-Ländern (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development) vorerst nicht zu konkreten Ergebnissen (ausführlich SRU 2000, Kap. 1; 2002, Tz. 274). Erst die rot-grüne Bundesregierung realisierte schließlich das Projekt einer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie, die am 17. April 2002 unter dem Titel „Perspektiven für Deutschland“ verabschiedet wurde (Bundesregierung 2002). Die Nachhaltigkeitsstrategie wird seit 2002 umgesetzt und weiterentwickelt. Der erste Fortschrittsbericht wurde im Herbst 2004 vorgelegt (Bundesregierung 2004). Bereits ein Jahr später verabschiedete die rot-grüne Bundesregierung einen „Wegweiser Nachhaltigkeit 2005“ (Bundesregierung 2005), der wegen der vorgezogenen Bundes-tagswahl den für 2006 geplanten zweiten Fortschrittsbericht ersetzt. Nach dem Regie-rungswechsel bekräftigte die große Koalition den Willen zur Fortführung und Weiter-entwicklung der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie unter Beibehaltung der „bewähr-ten“ Nachhaltigkeitsinstitutionen (CDU et al. 2005, S. 58), hat dieses Bekenntnis aber bislang nicht konkretisiert. Zuletzt wurde ein unabhängiger „Indikatorenbericht 2006“ vorgelegt (Statistisches Bundesamt 2007). Dieser ergibt eine überwiegend negative Fünf-Jahres-Bilanz der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie. Nur bei den erneuerbaren Energien und – mit einigen Abstrichen – beim Klimaschutz ist die Bundesregierung auf einem guten Weg, ihre Nachhaltigkeitsziele zu erreichen. Kaum Fortschritte finden sich dagegen im Hinblick auf die Ziele Ressourcenschonung, Flächeninanspruchnahme, Artenvielfalt und Schadstoffbelastung der Luft. Bei der Verringerung der Gütertrans-portintensität läuft die bisherige Entwicklung den bestehenden Zielvorgaben sogar diametral entgegen. 371.3.1 Bewertung Zielorientierung 51. Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie ist auf den ersten Blick durch ein ho-hes Maß an Zielorientierung gekennzeichnet. Ausgangspunkt der Strategie ist zu-nächst ein eher allgemein gehaltenes „Leitbild nachhaltiger Entwicklung“, das die vier „Koordinaten“ Generationengerechtigkeit, Lebensqualität, sozialer Zusammenhalt und internationale Verantwortung umfasst. Dieses Leitbild wird einerseits konkretisiert durch insgesamt zehn „Managementregeln der Nachhaltigkeit“, die im Umweltbereich über die wichtigen Managementregeln der Enquete-Kommission zum „Schutz des Menschen und der Umwelt“ noch hinausgehen. Darüber hinaus beinhaltet die Strategie im Kern 21 zumeist quantifizierte und zeitgebundene Zielvorgaben (s. Tab. 1-5). Diese Einzelziele sollen das gesamte Spektrum einer nachhaltigen Entwicklung repräsentativ abdecken. Umweltrelevante Zielvorgaben finden sich dabei für die Bereiche Ressour-censchonung, Klimaschutz, erneuerbare Energien, Flächeninanspruchnahme, Arten-vielfalt, Bildung, Mobilität, Ernährung sowie Luftqualität (SRU 2004, Tab. 3-3). Die Berücksichtigung der 21 zumeist überprüfbaren Zielvorgaben ist zu begrüßen und hat der deutschen Strategie im internationalen Vergleich zu Recht positive Evaluierun-gen beschert (u. a. VOLKERY et al. 2006; OECD 2006). Dennoch bleibt ihre Zielorien-tierung in einigen Punkten verbesserungswürdig. Zum einen gehen zwar – anders als im Fall der EU-Nachhaltigkeitsstrategie – durchaus einige (Umwelt-)Ziele über bereits bestehende Vereinbarungen hinaus. Hierzu zählen die Vorgaben in den Bereichen Artenschutz, Ökolandbau, Düngemitteleinsatz und Flächenverbrauch. Dennoch man-gelt es insgesamt an einer umfassenden und vor allem langfristigen Weiterentwicklung der (umweltpolitischen) Zielstruktur. Zum anderen reichen die berücksichtigten Um-weltziele bislang nicht aus, das gesamte Spektrum einer ökologisch nachhaltigen Ent-wicklung angemessen abzudecken. So fehlt es weitgehend an Zielen für den Umwelt-zustand (z. B. Wasser, Boden; s. a. SRU 2004, Tz. 119 ff.), um dessen langfristige Verbesserung es ja letztlich gehen muss. Stattdessen setzt die Nachhaltigkeits-strategie in zentralen Bereichen allein auf relative Effizienzziele (z. B. Verdoppelung der Energie- und Rohstoffproduktivität bis 2020). Relative Effizienzgewinne sind wenig aussagekräftig, da sie bei gleichzeitigem Wirtschaftswachstum gemindert, neutralisiert oder gar überkompensiert werden können. Dies bestätigt der „Indikatorenbericht 2006“ (Statistisches Bundesamt 2007, S. 5): So hat ein Anstieg der Energieproduktivität von knapp 31 % im Zeitraum von 1990 bis 2006 nur zu einem relativ schwachen absoluten Rückgang des Energieverbrauchs von 3 % geführt, weil die Effizienzsteigerung durch ein Wirtschaftswachstum von rund 27 % weitgehend aufgezehrt wurde. 38 Tabel le 1-5 Indikatoren und Ziele der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie Indikator Ziel Energieproduktivität Verdoppelung bis 2020 1 Ressourcenschonung Rohstoffproduktivität Verdoppelung bis 2020 2 Klimaschutz Verminderung der Treibhausgasemissionen Reduktion um 21 % bis 2008/2010 4,2 % bis 2010 am Primärenergieverbrauch 3 Erneuerbare Energien Anteil erneuerbarer Energien am Energieverbrauch 12,5 % bis 2010, 20 % bis 2020 am Stromverbrauch 4 Flächeninanspruch- nahme Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche Reduzierung des täglichen Wachstums auf 30 ha in 2020 5 Artenvielfalt Bestand ausgewählter Vogelarten Stabilisierung auf hohem Niveau in 2015 6 Staatsverschuldung Staatsdefizit Konsolidierung des Staatshaushalts 7 Wirtschaftliche Zukunftsvorsorge Verhältnis der Bruttoanlageinvestitionen zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) Steigerung der Innovationsdynamik 8 Innovation Private und öffentliche Ausgaben für Forschung und Entwicklung (FuE) Steigerung der FuE-Ausgaben auf 3 % des BIP in 2010 Anteil mit abgeschlossener Hochschulausbildung verbessern: 10 % in 2010, 20 % in 2020 Ausbildungssituation der 25-jährigen Anteil ohne Sekundarabschluss: 9,3 % in 2010 und 4,6 % in 2020 9 Bildung Studienanfängerquoten Erhöhung auf 40 % in 2010 10 Wirtschaftlicher Wohlstand BIP je Einwohner Wirtschaftliches Wachstum Personenverkehr: Sinken auf 90 % gegenüber 1999 bis 2010, 80 % bis 2020 Transportintensitäten von Personen- und Güterverkehr Güterverkehr: Sinken auf 98 % gegenüber 1999 bis 2010, 95 % bis 2020 Anteil Bahn bis 2015: 25 % 11 Mobilität Anteile des Schienenverkehrs und der Binnenschifffahrt an der Güterverkehrleistung Anteil Schiff bis 2015: 14 % Stickstoffbilanzüberschüsse der Landwirtschaft 80 kg Austrag/ha Landwirtschaftsfläche bis 2010 12 Ernährung Entwicklung der Anbaufläche des ökologischen Landbaus Anteil an der Landwirtschafts-fläche: 20 % bis 2010 13 Luftqualität Schadstoffbelastung der Luft Verringerung auf 30 % gegenüber 1990 Vorzeitige Sterblichkeit Rückgang 14 Gesundheit Zufriedenheit mit der Gesundheit Stabilisierung auf hohem Niveau 15 Kriminalität Wohnungseinbruchsdiebstahl Rückgang der Fälle auf 117 000 16 Beschäftigung Erwerbstätigenquote Anteil 70 % in 2010 3917 Perspektiven für Familien Ganztagsbetreuungsangebote für Kinder in den alten Bundesländern Anteil von 30 % in verschiedenen Altersgruppen 18 Gleichberechtigung Durchschnittlicher Lohn der Frauen in Prozent des durchschnittlichen Lohnes der Männer 85 % in 2015 (alte Bundesländer) 19 Integration von Zuwanderern Ausländische Schulabgänger/-innen ohne Hauptschulabschluss Rückgang 20 Entwicklungs- zusammenarbeit (EZ) Öffentliche Entwicklungszusammenarbeit Anteil EZ am BSP: 0,33 % in 2006 21 Märkte öffnen Einfuhren der EU aus Entwicklungsländern Anstieg Quelle: Bundesregierung 2004, S. 37 f. Ergebnisorientierung 52. Die Zielvorgaben der Strategie sollen in acht Handlungsfeldern in konkrete Maßnahmen umgesetzt werden: Energieversorgung; umweltschonende Mobilität; Landwirtschaft und Verbraucherschutz; demografischer Wandel; Bildung; Innovation; Flächenverbrauch sowie globale Verantwortung (Bundesregierung 2002). Von diesen Bereichen werden die ersten drei für den Zeitraum 2002 bis 2004 als prio-ritär eingestuft und durch Maßnahmen unterlegt. Für die anderen Handlungsfelder wird lediglich ein allgemeines Arbeitsprogramm dargestellt, ohne konkrete Maßnahmen festzulegen. Mit dem „Fortschrittsbericht 2004“ werden dann weitere Schwerpunkte entwickelt. Hierzu zählen die Potenziale älterer Menschen, eine neue Energieversor-gungsstruktur, alternative Kraftstoffe sowie die Verminderung der Flächeninanspruch-nahme (Bundesregierung 2004). Auch der „Wegweiser Nachhaltigkeit 2005“ identifi-ziert sechs Handlungsbereiche (Energieversorgung, Biomasse, eine zukunftsfähige Waldwirtschaft, Schutz der biologischen Vielfalt, „Generationenbilanz“ sowie gesell-schaftliche Verantwortung von Unternehmen). Die Festlegung von prioritären Handlungsfeldern und Maßnahmen ist notwendig und daher positiv zu bewerten. Dennoch bleiben die Maßnahmen insofern unzureichend, als sie – analog zu den Zielen – größtenteils lediglich ein Spiegel der bereits einge-leiteten Politiken der Bundesregierung sind. Weiterreichende, planerische Maßnahmen jenseits des Status quo sind dagegen entweder vage gehalten oder fehlen vollständig. So mangelt es an konkreten und langfristigen Fahrplänen zur Ereichung der Ziele in den Bereichen Verkehrsvermeidung, Ökolandbau und ökologischer Waldumbau (s. a. LITTMEIER 2004, S. 21). Auch im Hinblick auf das ehrgeizige Ziel zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ist der Test auf die Glaubwürdigkeit erst durch den Beschluss geeigneter Maßnahmen zu erbringen. Hier wurde zwar im „Fortschritts-bericht 2004“ konstruktiv nachgebessert, die genannten Maßnahmen reichen aber – gerade ohne Einbezug der Bundesländer (s. u.) – weiterhin nicht aus (s. a. DNR et al. 2005, S. 25 ff.). 40 Im Hinblick auf die Zuweisung von Umsetzungsverantwortlichkeiten ist zunächst die auch im internationalen Vergleich gelungene Institutionalisierung der deutschen Nach-haltigkeitsstrategie hervorzuheben. Mit dem „Green Cabinet“ unter Leitung des Chefs des Bundeskanzleramts verfügt die Strategie über eine „Entwicklungs- und Umset-zungszentrale“, die – potenziell – die ressortübergreifende Koordinierung auf das Ziel der Nachhaltigkeit ermöglicht und die Durchsetzungsfähigkeit der Strategie erhöht. Damit wurden Lehren aus der mangelhaften Institutionalisierung des bereits erwähnten „Schritte-Prozesses“ (1996 bis 1998) gezogen. Damals fand der vom zuständigen Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit erarbeitete Entwurf eines umweltpolitischen Schwerpunktprogramms in den anderen Ressorts keinen Rückhalt und wurde nie verabschiedet. In der politischen Praxis hat das „Green Cabinet“ die Rolle einer zentralen „Manage-ment-Zentrale“ allerdings nur in Ansätzen ausfüllen können. Dies liegt zum einen an der zu geringen politischen Priorität der Nachhaltigkeitsstrategie, die durch seltene und unregelmäßige Sitzungen des Staatssekretärsausschusses (circa 1 bis 3-mal im Jahr) unterstrichen wird. Zum anderen fehlt die angemessene personelle Ausstattung im Bundeskanzleramt, wo eine kompetente, aber zu kleine Gruppe für die Weiterentwick-lung und Umsetzung der Strategie verantwortlich ist. Hier ist es eher von Nachteil, dass die Nachhaltigkeitsstrategie bislang im Umweltreferat des Bundeskanzleramts ange-siedelt ist und daher in der Auseinandersetzung zwischen Ressortinteressen tenden-ziell als reine Umweltangelegenheit wahrgenommen wird. Schließlich sind – anders als etwa im Klimaprogramm der Bundesregierung – die Um-setzungszuständigkeiten der einzelnen Ministerien nicht verbindlich geregelt. Die Ver-pflichtungsfähigkeit der Strategie ist damit gering. Eine Umsetzung der nationalen Strategie in sektorale Strategien, wie dies in mehreren Ländern praktiziert wird, ist in Deutschland bislang nicht vorgesehen (JACOB und VOLKERY 2007, S. 437). Monitoring und Evaluation 53. Positiv hervorzuheben ist, dass die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie mit einem klar institutionalisierten und funktionierenden Beobachtungsverfahren aus-gestattet ist. Das System von 21 Schlüsselindikatoren bietet einen Bewertungsmaß-stab, um die deutsche Nachhaltigkeitspolitik überprüfbar zu machen. Die Überwachung der Indikatoren erfolgt im Rahmen von zweijährlichen Fortschrittsberichten, die durch den Staatssekretärsauschuss für nachhaltige Entwicklung erarbeitet und vom Kabinett beschlossen werden. Dabei beleuchtet etwa der „Fortschrittsbericht 2004“ nicht nur die Entwicklung der Schlüsselindikatoren, sondern leistet in Einzelfällen auch einen Beitrag zur Weiterentwicklung und Verbesserung der Indikatoren (z. B. Indikator zur Arten-vielfalt). Zu begrüßen ist weiterhin, dass der jüngste „Indikatorenbericht 2006“ mit dem 41Statistischen Bundesamt einen unabhängigen Verfasser hat. Damit ist ein transparen-tes und glaubwürdiges Monitoring gelungen, das die überwiegend unzureichende Ziel-erreichung nicht beschönigt, zusätzliche Anstrengungen also nahelegt. Sinnvoll er-gänzt werden die genannten Fortschritts- und Indikatorenberichte zudem durch die Dialog- und Kritikverfahren des Rates für Nachhaltige Entwicklung (RNE) sowie des Parlamentarischen Beirats für Nachhaltige Entwicklung. Ungeachtet dieser positiven Einschätzung bleiben auch Monitoring und Evaluation der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie verbesserungswürdig. Dies gilt für die Auswahl der Indikatoren, die – analog zu den Zielvorgaben – das breite Spektrum einer ökologisch nachhaltigen Entwicklung nicht angemessen abdecken können. Es fehlt an Indikatoren zum Zustand der Umweltmedien und an Messgrößen zu anhaltend ungelösten Um-weltproblemen (z. B. Pestizideinsatz). Darüber hinaus laufen einige Umweltindikatoren Gefahr, ein ungerechtfertigt positives Bild der Entwicklung zu erzeugen. Dies gilt be-sonders für Indikatoren wie „Energie- und Rohstoffproduktivität“, die nur relative „Belastungsintensitäten“ ausdrücken (s. o.). Umweltpol i t ikintegrat ion 54. Im Hinblick auf den Anspruch der horizontalen Umweltpolitikintegration ist zunächst zu begrüßen, dass die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie sich in ihren um-weltpolitischen Schwerpunkten auf die zentralen Verursacherbereiche konzentriert (Energie, Verkehr, Landwirtschaft, Bau- und Siedlungswesen). Auch verfügt die Strate-gie mit dem im Bundeskanzleramt angesiedelten „Green Cabinet“ über eine im Grund-satz geeignete Institution, um die ressortübergreifende Koordination auf das Ziel der Umweltpolitikintegration voranzubringen. Dennoch ergeben sich durch die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie bislang nur in Ein-zelfällen genuine Impulse für mehr horizontale Umweltpolitikintegration. Dies liegt in erster Linie daran, dass die Strategie – wie dargestellt – kaum umweltpolitische Ziele und Maßnahmen jenseits des Status quo beinhaltet. Allein im Bereich „Bau- und Sied-lungswesen“ wurde mit dem ambitionierten Flächenziel ein wichtiger Integrations-prozess eingeleitet, der im „Fortschrittsbericht 2004“ konkretisiert und zuletzt durch – finanzpolitisch motivierte – Maßnahmen wie die Abschaffung der Eigenheimzulage und die Reduzierung der Entfernungspauschale vorangebracht wurde. Ansonsten mangelt es an einer gezielten Konfrontation der Verursacher mit den von ihnen zu verantwor-tenden Umweltbelastungen, etwa in Gestalt von langfristigen Sektorzielen und -strate-gien. Darüber hinaus wurde es im Rahmen der Nachhaltigkeitsstrategie versäumt, das Prin-zip der Umweltpolitikintegration – wie in anderen OECD-Ländern vielfach geschehen – durch übergreifende Mechanismen zu institutionalisieren (JACOB und VOLKERY 42 2007, S. 437). Hierzu zählen beispielsweise die Methode der integrierten Folgenab-schätzung (u. a. EU, Großbritannien) oder die Überprüfung des Budgets auf Umwelt- und Nachhaltigkeitsaspekte (z. B. Norwegen). Auch ist die fehlende Verknüpfung der Nachhaltigkeitsstrategie mit anderen Strategieprozessen wie der „Agenda 2010“ zu bemängeln. Beim Umbau der sozialen Sicherungssysteme wurde damit die Chance vertan, durch die Fortschreibung der ökologischen Steuerreform oder die Streichung umweltschädlicher Subventionen ökologische Akzente zu setzen. Gleichwohl sind in den letzten Jahren in einigen Verursacherbereichen (wie z. B. der Energiepolitik) erhebliche Integrationsfortschritte zu beobachten. Diese sind aber nicht „top-down“ durch die nationale Nachhaltigkeitsstrategie bewirkt, sondern gehen „bottom-up“ auf sektorspezifische Einflussfaktoren zurück (WURZEL 2008). 55. Im Hinblick auf den Anspruch der vertikalen Umweltpolitikintegration ist posi-tiv hervorzuheben, dass inzwischen auch die große Mehrzahl der Bundesländer über eine eigene Nachhaltigkeitsstrategie verfügt (s. Bundesregierung 2007, S. 22 ff.; DNR 2007, S. 39 ff.). Auch ist anzuerkennen, dass sich Bund und Länder im Rahmen der 2001 eingerichteten „Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Nachhaltige Entwicklung“ (BLAG NE) kontinuierlich über Ziele und Maßnahmen einer nachhaltigen Entwicklung ausgetauscht haben (Bundesregierung 2007, S. 21 ff.). Zudem wurde im Rahmen der „Länderinitiative Kernindikatoren“ ein gemeinsames System von 24 Umweltindikatoren entwickelt, dessen Kohärenz mit den ökologisch ausgerichteten Indikatoren der Bundesstrategie stetig zunimmt (ausführlich s. EWEN und SCHÄFER 2007, S. 4). Dennoch sollte die vertikale Integration zwischen der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes und den Strategien der Bundesländer insgesamt weiter entwickelt werden (s. a. DNR 2007): So werden die Nachhaltigkeitsstrategien der Länder zumeist ohne – substanziellen – Bezug auf die nationale Strategie erarbeitet, das heißt Zielvorgaben werden kaum abgestimmt und auch Maßnahmen und Berichtszeiträume divergieren. Zudem wird die erwähnte zunehmende Harmonisierung von ökologisch ausgerichteten Bundes- und Landesindikatoren durch anhaltende definitorische und methodische Unterschiede gefährdet (ausführlich s. EWEN und SCHÄFER 2007, S. 4 f.). Inzwi-schen ist die BLAG NE im September 2007 in eine neue BLAG Klima, Energie, Mobili-tät und Nachhaltigkeit „aufgegangen“. Es bleibt abzuwarten, was dies konkret für die zukünftige institutionelle Ausgestaltung der Bund-Länder-Kooperation bedeutet. Part iz ipation 56. Im Hinblick auf die Beteiligung gesellschaftlicher Gruppen an der Zielbildung ist zunächst die positive Rolle des Rates für Nachhaltige Entwicklung (RNE) hervorzu-heben. Der RNE besteht derzeit aus 17 Mitgliedern des gesellschaftlichen Lebens und hat seine Doppelfunktion der Beratung der Bundesregierung zu allen Fragen der 43Nachhaltigkeitsstrategie sowie der öffentlichen Kommunikation zur Idee der nachhalti-gen Entwicklung im Rahmen seiner begrenzten Möglichkeiten effektiv wahrgenommen. Zum einen wurden zahlreiche Vorschläge zu Zielen, Maßnahmen und Indikatoren der Nachhaltigkeitsstrategie gemacht (ausführlich s. RNE 2007, S. 26 ff.), die im Zuge der (Weiter-)Entwicklung der Strategie oft berücksichtigt wurden (s. a. OECD 2006, S. 25). Außerdem hat der Nachhaltigkeitsrat eine Vielzahl von Kommunikationsprojekten zur Stärkung der öffentlichen Wahrnehmung von Nachhaltigkeitsfragen durchgeführt (für Details s. RNE 2007, S. 20 ff.). Auch hier sind jedoch Schwächen zu überwinden. Zwar wurden im Zuge der Erarbei-tung der Strategie (2001 bis 2002) sowie des ersten Fortschrittsberichts (2003 bis 2004) öffentliche Konsultationen durchgeführt (www.dialog-nachhaltigkeit.de), an der sich ein Vielzahl gesellschaftlicher Akteure beteiligte. Dennoch wurde die gesellschaft-liche Beteiligung insofern kritisiert, als dass die öffentlichen Konsultationen zeitlich stark begrenzt waren und die tatsächliche Mitwirkung am Prozess der Strategieformu-lierung eher gering einzuschätzen ist (VOLKERY 2004, S. 8). Vielmehr wurden die wesentlichen Inhalte der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie in einem der Öffentlichkeit wenig zugänglichen Verfahren im Bundeskanzleramt koordiniert, das die inhaltlichen Zuarbeiten der Sektorministerien zusammenfügte. Dabei fiel insbesondere auch die wissenschaftliche und parlamentarische Mitarbeit äußerst gering aus. Darüber hinaus ist insgesamt zu konstatieren, dass der deutsche Nachhaltigkeitsprozess in der deut-schen Öffentlichkeit weitgehend unbekannt bleibt. Dies liegt zum einen daran, dass die Bundesregierung die Nachhaltigkeitsstrategie – anders als etwa die „Agenda 2010“ – nur unzureichend beworben hat. Auch die Medien zeigen weiterhin kaum Interesse für das eher abstrakte Konzept der „Nachhaltigkeit“. Zusammenfassende Bewertung 57. Die deutsche Nachhaltigkeitsstrategie gilt im internationalen Vergleich durch-aus als ein Positivbeispiel (u. a. OECD 2006, VOLKERY et al. 2006). Diese Bewertung basiert unter anderem auf der Berücksichtigung von 21 zumeist überprüfbaren Zielen, der sinnvollen Institutionalisierung durch „Green Cabinet“ und Nachhaltigkeitsrat sowie einem weitgehend funktionierenden Monitoringverfahren. Dennoch bleibt auch die deutsche Strategie in wesentlichen Punkten verbesserungswürdig (s. Tab. 1-6). So fasst sie vorwiegend nur bestehende Ziele und Maßnahmen zusammen und bleibt da-mit ein Instrument ohne ausreichende Steuerungswirkung. Ausgeprägte Defizite be-stehen auch im Hinblick auf die Politikintegration. 44 Tabel le 1-6 Bewertung der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie Elemente strategischer Umwelt- und Nachhaltigkeitsplanung Ziel-orientierung Ergebnis-orientierung Monitoring & Evaluation Umweltpolitik-integration quantifiziert zeitgebunden „neu“ Maßnahmen Zuständigkeit Berichtspflicht Indikatoren Horizontal Vertikal Partizipation Nachhaltigkeits-strategie (2002) relativ umfassende, zufrieden stellende Berücksichtigung positive Ansätze, aber insgesamt unzureichende Berücksichtigung keine oder geringfügige Berücksichtigung SRU/UG 2008/Tab. 1-6 1.3.2 Empfehlungen 58. Im Hinblick auf eine verbesserte Ausgestaltung der deutschen Nach-haltigkeitsstrategie kommt der SRU zu folgenden Empfehlungen: – „Strategische“ Aufwertung bestehender (Umwelt-)Ziele: Im Rahmen der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie sollten kurzfristig wie bisher zentrale Ziele mit „Nachhaltig-keitsrang“ zusammengefasst und damit politisch aufgewertet werden. Dabei sollten anstelle von relativen Effizienzzielen weitere Ziele zum Zustand der Umweltmedien (z. B. Wasser, Boden) Berücksichtigung finden. Auch ist eine enge Rückkoppelung zwischen Nachhaltigkeitsstrategie („top-down“) und ökologischen Fachpolitiken („bottom-up“) sicherzustellen, damit sektorale Lernprozesse (Beispiel Energie/Klima) rasch in den Nachhaltigkeitsprozess integriert werden können. – Entwicklung von Langfristzielen (Zeithorizont 2050): Gleichzeitig bedarf es auch in Deutschland eines Ortes, an dem langfristige Perspektiven und Probleme themati-siert werden. Unter breiter Beteiligung sollten Langfristziele mit dem Zeithorizont 2050 erarbeitet werden. Der übergeordnete Planungsprozess („top-down“) würde so den (ökologischen) Fachpolitiken eine langfristige Orientierung bieten und in seiner Steuerungswirkung gestärkt werden. – Stärkung der institutionellen Basis des Nachhaltigkeitsprozesses: Die Institution eines „Green Cabinet“ bietet eine gute Voraussetzung für eine anspruchsvolle Nachhaltigkeitsstrategie. Es bedarf jedoch einer Stärkung dieser institutionellen Basis. Zu empfehlen ist die Festlegung eines zumindest vierteljährlichen Sitzungs- 45zyklus. Im Bundeskanzleramt sollte eine eigenständige Organisationseinheit beste-hen, die für die anfallenden Koordinierungsfunktionen angemessen ausgestattet ist. Darüber hinaus sollte die Vernetzung von „Green Cabinet“, Nachhaltigkeitsrat und anderen Stakeholdern verbessert werden. – Empfohlen wird hierfür die zweijährliche Veranstaltung eines Nachhaltigkeitsgipfels, der die relevanten Akteure zu einem strukturierten Diskurs zusammenbringt (RNE, „Green Cabinet“, Interessenverbände, Vertreter der Bundesländer und der kommu-nalen Spitzenverbände). Aufgabe wäre die aktuelle Bilanzierung des Nachhaltig-keitsprozesses und die Justierung seiner Zielstruktur. Denkbar sind auch Themen-schwerpunkte (Beispiel Kohleverstromung). Entscheidend ist der wissenschaftliche Input zur Langzeitentwicklung und zur Zielerreichung (Statistisches Bundesamt, Umweltbundesamt), die Stellungnahme wichtiger Ressorts zu zentralen Problem-feldern („nicht-nachhaltige Trends“) und der anschließende Stakeholder-Dialog. Die Vorbereitung des Nachhaltigkeitsgipfels sollte beim Staatssekretärsausschuss lie-gen und mit dem Nachhaltigkeitsrat abgestimmt sein. – Verbesserung von Monitoring und Evaluation: Das bestehende Monitoringverfahren könnte durch eine stärkere Einbeziehung der Ressorts verbessert werden. Denkbar wäre ein Verfahren, bei dem jeweils ein anderes Ressort einen Nachhaltigkeits-bericht im „Green Cabinet“ präsentiert. Damit entstünde ein politischer Wettbewerb um Beiträge zur Nachhaltigkeitsstrategie. Weiterhin ist die Verbesserung der Nach-haltigkeitsindikatoren anzuraten. Hier sollten – anlog zu den Zielen – weitere Indi-katoren zum Zustand der Umweltmedien integriert werden. Die Rolle des Statisti-schen Bundesamtes in der Berichterstattung zum Nachhaltigkeitsprozess ist positiv hervorzuheben. – Horizontale (Umwelt-)Politikintegration durch „Nachhaltigkeitsprüfung“: Der An-spruch der horizontalen Politikintegration sollte wie auf Ebene der EU und in zahl-reichen Mitgliedstaaten durch die Einführung einer „Nachhaltigkeitsprüfung“ institu-tionalisiert werden. Zu diesem Zweck müssen Nachhaltigkeitskriterien in die laufende Gesetzesfolgenabschätzung integriert und dort angewendet werden. – Verbesserung der vertikalen Politikintegration: Wesentlich verbessern lässt sich die vertikale Integration zwischen der Nachhaltigkeitsstrategie des Bundes und den Strategien der Bundesländer. Denkbar wäre etwa ein Verfahren, bei dem Ziele, Maßnahmen und Indikatoren regelmäßig abgestimmt und Berichtszeiträume har-monisiert werden. Die Institution eines „Nachhaltigkeitsgipfels“ könnte hier einen geeigneten Rahmen bieten. Orientierung kann hier die gesamtösterreichische Nachhaltigkeitsstrategie bieten, bei der die österreichischen Bundesländer in Form von Maßnahmenprogrammen zur Umsetzung der Bundesstrategie beitragen. 46 472 Innovationsorientierte Umweltpolitik – ein neuer Megatrend? Botschaften Öko-effiziente Technologien weisen ein ungewöhnlich starkes Wachstum auf und sind dabei, einen „Megatrend“ technologischer Entwicklung zu etablieren. In den letzten Jahren haben immer mehr Industrieländer – vor allem in Europa – auf diese Entwicklung gesetzt und sind zu einer innovationsorientierten Ausrichtung ihrer Um-weltpolitik übergegangen. Aus Sicht des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) geht es jedoch weniger um die seit langem thematisierten Umweltinnovationen als solche, sondern vielmehr um einen im ökologischen Effekt leistungsfähigen Inno-vationsprozess, der die beachtlichen Potenziale dieses technologiebasierten Ansatzes voll ausschöpft. Dies setzt eine anspruchsvolle Ausgestaltung innovations-orientierter Umweltpolitik voraus, die sowohl in Deutschland als auch in der Europäi-schen Union (EU) noch weiterer Konkretisierung bedarf. Dabei sollten folgende Ansatzpunkte verstärkt verfolgt werden: – Fokus auf „starke“ Umweltinnovationen: Innovationsorientierte Umweltpolitik sollte sich auf Innovationen konzentrieren, die zum einen mehr als nur inkrementelle Verbesserungen erzielen und zum anderen eine hohe (auch internationale) Markt-durchdringung erreichen. Auch die radikalste umwelttechnische Verbesserung trägt kaum zur Umweltentlastung bei, wenn sie nicht eine hohe Verbreitung findet. – Eine aktive Rolle des Staates: Inkrementelle oder auf Nischenmärkte beschränkte Innovationen können zumeist der Eigendynamik des Marktes überlassen werden, „starke“ Umweltinnovationen können dies im Regelfall nicht. Der mit ihnen verbun-dene hohe ökologische Leistungsanspruch (und die entsprechende Beschleunig des technischen Fortschritts) implizieren anspruchsvolle Ziele, die über die „nor-male“ Innovationskraft des Marktes hinausgehen. Dabei spielt die Suche nach ge-eigneten Steuerungsformen eine wichtige Rolle. – Anspruchsvolle Ausgestaltung des Instrumenten-Mix: Neben der umweltbezoge-nen Infrastruktur im Bereich von Forschung und Entwicklung kommt es auf die Förderung des gesamten Innovationsprozesses von der Markteinführung bis zur globalen Ausbreitung an. Hier ist im Regelfall ein hybrides Steuerungsmuster von monetärer Tendenzsteuerung (z. B. über den Emissionshandel) und regulativer Detailsteuerung (z. B. dynamische Energieeffizienzstandards) entscheidend. Marktbasierte wie ordnungsrechtliche Regelungen erfordern aber meist auch un-terstützende Instrumente. Anspruchsvolle umweltpolitische Zielvorgaben sind bei alledem die Grundvoraussetzung. 48 – Öko-Design von Produkten und Prozessen: Die Forcierung produktbezogener Um-weltinnovationen, die sich über den Lebenszyklusansatz auch auf die Produk-tionsprozesse auswirken, ist umweltpolitisch sinnvoll und besonders Erfolg ver-sprechend. Im Interesse der Schonung staatlicher Handlungskapazitäten verdie-nen hier Produktgruppen mit den höchsten negativen Umwelteffekten und den profitabelsten Entlastungspotenzialen Vorrang. Eine signifikante, dynamische Steigerung der Öko-Effizienz ist wiederum über Produktregulierungen allein nicht zu erreichen. Sie innoviert Produkte und Produktklassen als solche, gibt aber kei-nen Anreiz zum Wechsel hin zu umweltfreundlicheren Produkten oder Produkt-klassen (z. B. kleineren Autos). Diesen Anreiz müssen monetäre Instrumente schaffen (z. B. differenzierte Umweltsteuern oder der Emissionshandel). Berücksichtigung der Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik: Die Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik ergeben sich einerseits aus der Tatsache, dass nicht alle Umweltprobleme technisch lösbar sind (z. B. Biodiversität, Boden). Diese technikfernen Bereiche dürfen in der derzeitigen Innovationseuphorie der Umweltpolitik nicht vernachlässigt werden. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass Innovationsprozesse ambivalent sind und als Prozesse „schöpferischer Zerstörung“ auch Modernisierungsverlierer hervorbringen, mit deren Widerstand zu rechnen ist. Und schließlich ist auch auf Grenzen einer politikgetriebenen Innovationsstrategie zu verweisen: Es wird für die Politik darauf ankommen, den Unterschied zwischen einer forcierten Nutzung industrieller Innovationspotenziale und einem überfordernden Interventionismus zu beachten. Investitionszyklen der Wirtschaft müssen berücksichtigt, Überhitzungseffekte vermieden, Fördermaßnahmen zeitlich begrenzt und der Wettbewerb gestärkt werden. 2.1 Einleitung 59. Das derzeit aktuelle Thema einer „innovationsorientierten Umweltpolitik“ hat eine mehr als dreißigjährige Vorgeschichte. Das japanische Ministerium für Internatio-nalen Handel und Industrie (MITI – Ministry of International Trade and Industry) ent-wickelte schon 1974 ein Wirtschaftskonzept, das wissensintensiven, umwelt- und ressourcenschonenden Produktionen große Bedeutung beimaß (MITI 1974). HAUFF und SCHARPF nahmen hierauf Bezug und empfahlen 1975 eine innovationsorientierte Industriepolitik, die auch den „neuen Markt“ ressourcen- und umweltschonender Tech-nologien in den Blick nehmen sollte (HAUFF und SCHARPF 1975, S. 115 ff.; s. a. JÄNICKE 1978; 2008). Umweltökonomen betonten gleichzeitig, dass Umweltpolitik letztlich auf technischen Wandel setzen müsse (KNEESE und SCHULTZE 1975). Ashford vom amerikanischen Massachusetts Institute of Technology (MIT) entdeckte schon 1979 – lange vor seinem Harvard-Kollegen Porter (PORTER 1991; PORTER 49und van der LINDE 1995) – innovationsfördernde Wirkungen staatlicher Umweltregu-lierungen (ASHFORD et al. 1985; ASHFORD 2005). In Deutschland wurden Vorstel-lungen einer Ökologisierung des technischen Fortschritts seit den 1980er-Jahren ent-wickelt (HUBER 1982; JÄNICKE 1984). Das Konzept der ökologischen Modernisierung und die Formel des „greening of industry“ kennzeichnen in unterschiedlicher Semantik den weiteren Fortgang dieser Innovationsdebatte. Was hier konzeptionell vorgedacht und politisch als notwendig und möglich erachtet wurde, fand nur sehr langsam seinen Niederschlag in der realen Entwicklung. Dass es sich aber um einen stabilen Trend bzw. um einen langfristigen Wachstumszyklus han-deln könne, der wesentlich von ökologisch angepassteren, ressourcenschonenden Technologien getragen wird, wurde schon Anfang der 1980er-Jahre festgestellt. Tech-niken mit dem Schwerpunkt Umweltschutz, Recycling, rationelle Energienutzung und alternative Energien zählte der Prognos Euro-Report 1983 bereits zu den vier wich-tigsten technologischen Trägern langfristigen Wachstums (Prognos AG 1982; s. a. JÄNICKE 1985). Inzwischen erweist sich diese Prognose und ihr konzeptioneller Vorlauf als weitgehend richtig. Öko-effiziente Technologien weisen ein ungewöhnlich starkes Wachstum auf und sind dabei, einen „Megatrend“ technologischer Entwicklung zu etablieren. In den letzten Jahren haben immer mehr Industrieländer – vor allem in Europa – auf diese Entwicklung gesetzt und sind zu einer innovationsorientierten Ausrichtung ihrer Um-weltpolitik übergegangen. Die Förderung von Umweltinnovationen ist damit nicht nur zur Schlüsselkategorie der Umweltpolitik avanciert, sondern nun auch Teil eines stra-tegischen Konzepts zur Förderung von Wachstum und Beschäftigung. 60. Der SRU hat das Thema einer innovationsorientierten Umweltstrategie in seinem Umweltgutachten 2002 ausführlich behandelt (SRU 2002, Tz. 42 ff.). Dabei hat er nachdrücklich die erheblichen ökologischen wie auch wirtschaftlichen Chancen einer auf technischen Fortschritt setzenden Umweltpolitik und einer damit verbundenen kal-kulierten politischen Vorreiterrolle hervorgehoben. Er begrüßt daher die in diese Rich-tung gehenden Initiativen Deutschlands und der EU. Umweltpolitisch geht es jedoch weniger um die seit langem thematisierten Umweltinnovationen als solche, sondern vielmehr um einen ökologisch leistungsfähigen Innovationsprozess, der die beacht-lichen Potenziale dieses technologiebasierten Ansatzes im Interesse unerlässlicher umweltpolitischer Problemlösungen voll ausschöpft. Dazu sind weitergehende An-strengungen nötig. In diesem Kapitel sollen zunächst Struktur, Wachstum und Funktion der „neuen Um-weltindustrie“ diskutiert werden (Kap. 2.2). Anschließend werden Überlegungen ange-stellt, wie die Umweltpolitik diese enormen Wachstumspotenziale angemessen nutzen kann (Kap. 2.3). Aus Sicht des SRU sollte bei der gezielten Förderung von Umwelt-50 innovationen die ökologische Leistungsfähigkeit von Innovationsprozessen im Vorder-grund stehen (Abschn. 2.3.1). Anschließend wird die instrumentelle Ausgestaltung einer derart ausgerichteten innovationsorientierten Umweltpolitik diskutiert (Abschn. 2.3.2), wobei der Ansatz einer produktbezogenen Umweltregulierung geson-dert Beachtung findet (Abschn. 2.3.3). Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen wer-den dann aktuelle Ansätze „ökologischer Industriepolitik“ in Deutschland und der EU dargestellt und bewertet (Kap. 2.4). Abschließend wird auf die Grenzen innovations-orientierter Umweltpolitik verwiesen (Kap. 2.5). 2.2 Hohes Wachstum der Umweltindustrie Struktur des Umweltsektors 61. Nach Roland Berger hatte die Umweltindustrie in Deutschland 2005 einen Umsatz im Umfang von 4 % des Bruttoinlandsproduktes (BIP) (BMU 2007a). Nach Angaben des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW) hat die Beschäftigung in diesem Bereich 2004 mit 1,5 Millionen einen ähnlichen Anteil (BMU 2006a, S. 13). Für die EU-15 wird in einer umfassenden Studie der Umsatz für 2004 auf 214 Mrd. Euro geschätzt. Dies entspricht 2,3 % des BIP. Die Beschäftigungswirkung für die EU-25 wird mit 3,4 Millionen „full-time job equivalents“ angegeben. Deutschland ist vor Frankreich und Großbritannien der größte Anbieter von Umweltgütern und -dienstleistungen der EU (Ernst & Young 2006). Spezielle Untersuchungen über Groß-britannien oder Österreich bestätigen den hohen Stellenwert der Öko-Industrie (DTI und DEFRA 2006; KÖPPL 2007). Dieser umfangreiche Bereich der „Umweltindustrie“ wird aufgrund statistischer Erfas-sungs- und Abgrenzungsprobleme immer noch unterschätzt. Eine britische Studie spricht daher von einer „invisible industry“ (DTI und DEFRA 2006). Diese Unter-schätzung manifestiert sich selbst in der einflussreichen Studie von Ernst & Young (2006) für die EU: Wichtige Bereiche fehlen, weil sie statistisch nicht genau erfasst sind. Das gilt für den Bereich „ökologisches Bauen“ (eco-construction), dessen Größe in der EU auf rund 40 Mrd. Euro geschätzt wird oder für die umweltbezogenen Aus-gaben für Forschung und Entwicklung (circa 2,5 Mrd. Euro) oder Monitoring (1 Mrd. Euro). Diese Teilsummen werden genannt, sind in der Gesamtsumme aber (vermutlich wegen ihrer geringeren Belastbarkeit) nicht enthalten (Ernst & Young 2006, S. 15). Zudem sind Anbieter von Öko-Tourismus, ökologischen Finanzdienstleistungen (KfW-Bankengruppe, Deutsche Bundesstiftung Umwelt (DBU)), Bio-Produkten oder anderen spezifizierten umweltfreundlichen Produkten (z. B. energieeffiziente „Top-Runner“) in der Rechnung nicht enthalten. Insoweit ist der angegebene Umfang der Öko-Industrie eher konservativ geschätzt. Bereits die Einbeziehung der Schätzungen zu „eco- 51construction“ würde diese Industrie in der EU-15 auf einen BIP-Anteil von 2,7 % steigen lassen. Für Deutschland gibt die EU-Studie einen 3 %-Anteil der Umweltindustrie am BIP an, Roland Berger kommt auf 4 % (Ernst & Young 2006; BMU 2007a). Ebenso kommt eine Studie zur britischen Umweltindustrie auf einen höheren Gesamtbetrag (DTI und DEFRA 2006). Insoweit ist auch ein Anteil von 2,7 % für die EU-15 eher als Unter-grenze anzusehen. Bei diesen Unterschieden wirken sich auch Abgrenzungsunter-schiede aus (s. Tab. 2-1). Da die schwer abgrenzbaren Bereiche oft eine besonders hohe Wachstumsdynamik haben, ist die hier gemachte Einschränkung wichtig. Zum Begriff der Umweltindustrie Als „Umweltindustrie“ („Environmental Industry“) wird hier in Anlehnung an eine Defi-nition von Eurostat und OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) die Summe der Unternehmen verstanden, die Güter oder Dienst-leistungen sowohl für herkömmlich nachgeschalteten Umweltschutz („pollution management“, end-of-pipe treatment) als auch für integrierte Umweltverbesserungen (cleaner/clean technology, resource management) herstellen (Ernst & Young 2006). In einer Studie zur „Environmental Industry“ für die Europäische Kommission unter-scheiden Ernst & Young (2006) zwei Teile der Umweltindustrie: – Pollution Management: „[...] sectors that manage material streams from processes (the technosphere) to nature [...] typically using ‚end of pipe’ technology“ und – Resource Management: „sectors that take a more preventive approach to managing material streams from nature to technosphere“. Hier ergibt sich naturgemäß ein Abgrenzungsproblem hinsichtlich des Ausmaßes des „preventive approach“ und der jeweiligen Effizienzsteigerung. Als Ausweg wird mit Unterklassen wie „Erneuerbare Energien“, „Recycling“ oder „Eco-construction“ ope-riert. Ungeachtet dieses Abgrenzungsproblems ist die angeführte Zweiteilung sinn-voll. „Clean(er) technology“ sollte allerdings – anders als in der Studie und auch bei Eurostat – dem Bereich Resource Management zugerechnet werden (DTI und DEFRA 2006), da der Begriff in der Regel die öko-effizientere Technik meint. Mit die-ser Aufteilung wird auch die Spezifik der nachgeschalteten Umweltschutz-Technik (end of pipe) unterstrichen. Damit wird der Unterschied verdeutlicht, dass diese addi-tive Umweltschutztechnik in aller Regel nicht nur zusätzliche Kosten verursacht, son-dern auch zusätzliche Ressourcen in Anspruch nimmt (z. B. Kalkeinsatz bei der Rauchgaswäsche oder Material für Schallschutzwände). Im Bereich Resource Management wird dagegen mit der effizienteren Ressourcennutzung typischerweise auch eine zumindest relative Kosteneinsparung erzielt. Dies eröffnet die auch empi- 52 risch zu beobachtende Option, dass anstelle teurer Umweltschutzanlagen Prozess- oder Produktinnovationen vorgenommen werden. Dass in Deutschland die Nachfrage nach herkömmlicher Umweltschutztechnik zurückgeht, der Bereich „Ressourcen-management“ aber boomt, ist auch hiermit erklärbar. Innovationen finden auch in der herkömmlichen Umweltschutztechnik (clean-up technology) statt und können wie in der Filtertechnik zu erheblichen punktuellen Umweltentlastungen führen (KUEHR 2007). Umweltinnovationen mit integrierten Lösungen für Verfahren und Produkte (cleaner/clean technology) sind aber im Regelfall ökonomisch effizienter. Wachstumsdynamik des Umweltsektors 62. Das weltweite reale Nachfragewachstum der Umweltindustrie schätzt Roland Berger – bei einem Nachfragevolumen von 1 000 Mrd. Euro (2005) – bis 2020 auf 5,4 % jährlich. Für den deutschen Umweltsektor wird ein reales Wachstum von 8 % bis 2030 errechnet, was einer Erhöhung des BIP-Anteils auf 16 % entsprechen würde (BMU 2007a). Auch die europäische Umweltindustrie weist ein stabiles – im Bereich ressourcenschonender Technologien ein hohes – Wachstum auf (Ernst & Young 2006). Für Großbritannien wird ein Wachstum des Umweltsektors von 16 Mrd. Pfund und 170 000 Beschäftigen im Jahre 2001 auf 25 Mrd. Pfund und 400 000 Beschäftigten im Jahre 2004 angegeben (DTI und DEFRA 2006). Ein solch überproportionales Wachstum wird unter anderem auch für Österreich erwartet (KÖPPL 2007). Eine Befragung von 1 500 Unternehmen für den Bereich öko-effizienter Technologien ergab folgendes Bild (der plakative Begriff „GreenTech“ entspricht weitgehend dem oben genannten Begriff des effizienten „resource management“): Tabel le 2-1 Struktur und Dynamik der deutschen „GreenTech“ Deutscher Anteil am GreenTech-Weltmarkt (%) Jährliches Umsatz-wachstum 2004-2006 (%) Erwartetes jähr-liches Umsatz-wachstum 2007-2009 (%) Umweltfreundliche Energieerzeugung 30 30 27 Energieeffizienz 10 21 22 Rohstoff- und Materialeffizienz 5 11 17 Kreislaufwirtschaft 25 13 11 Nachhaltige Wasserwirtschaft 5 12 15 Nachhaltige Mobilität 20 29 20 SRU/UG 2008/Tab. 2-1; Datenquelle: BMU 2007a, S. 2 und 14 53Im Hinblick auf die verlangsamte Wirtschaftsentwicklung bis 2005 dürften die ange-führten Wachstumsprognosen nicht unrealistisch sein. Nach Angaben des Bundes-ministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) betrug das Wachstum des deutschen Umweltsektors 2002 bis 2004 insgesamt 10 % (BMU 2006a). Andererseits sind Langzeitprognosen zum Wachstum des Umweltsektors naturgemäß mit Vorsicht zu beurteilen. Ursachen der Wachstumsdynamik 63. Die skizzierte Wachstumsdynamik der deutschen und europäischen Umwelt-industrie ist durch das Zusammenspiel einer Vielzahl von Triebfaktoren zu erklären. Genannt seien die folgenden: – Zunächst ist diese Wachstumsentwicklung ohne die bisherige aktive Umweltpolitik in Deutschland und Europa nicht erklärbar (u. a. Ernst & Young 2006). Anspruchsvolle Umweltregulierung ist zu einem wichtigen Faktor des Innovationswettbewerbs zwischen entwickelten Industrieländern geworden. – Der Anstieg der Energiepreise und der Rohstoffkosten wirkt als funktionales Äqui-valent einer mit dem Preismechanismus operierenden Umweltpolitik. Hier ist unter anderem die explodierende Rohstoffnachfrage von Ländern wie China, Indien oder Brasilien ein wichtiger Faktor. Der Preisanstieg verstärkt Lernprozesse, die bereits im Zeichen der Ölpreiskrise in Ländern wie Japan und den USA zu einer Umorien-tierung der Energiepolitik geführt hatten (die mit dem Verfall der Energiepreise wie-der verloren ging). – Die absehbaren oder bereits anfallenden Schadenskosten des Klimawandels haben auch die Öffentlichkeit mobilisiert. Verstärkt wird diese Mobilisierung durch aktuelle Informationen über wachstumsbedingte Umweltschäden in Schwellenländern mit hohem Industriewachstum. Politischer Anspruch auf Technologieführerschaft im Bereich klimafreundlicher Technologien – Die Europäische Kommission (2006) verfolgt das Ziel „to become world leader in renewable energy“ and „the world’s most energy-efficient region“. – „[...] Norway shall be [...] world leading (in) environmental friendly energy“ (Minister Enoksen, 2005) – Eine finnische Regierungskommission (2005) proklamiert als Ziel, Finnland als „one of the most eco-efficient countries“ zu etablieren. – Tony Blair (2004) proklamiert den Anspruch, Großbritannien als Vorreiter im Bereich klimafreundlicher Technologien zu etablieren. – Premier Ahern (2006) will Irland zum „world leader [...] in the areas of renewables 54 [...] and energy efficiency“ machen. – Schwarzenegger (2006) will Kalifornien zum „world leader“ der Klimapolitik entwickeln. – Das japanische Top-Runner-Programm hat den Slogan „Developing the World‘s Best Energy-Efficient Appliances“. (eigene Zusammenstellung nach ENDS Europe DAILY) – In den letzten Jahren sind immer mehr Industrieländer zu einer innovationsorien-tierten Ausrichtung ihrer Umweltpolitik übergegangen. Dies hat auch den internatio-nalen Innovationswettbewerb beeinflusst und entsprechenden politischen Wett-bewerb stimuliert. So proklamiert mittlerweile eine ganze Reihe von Regierungen (Deutschland, Großbritannien, Schweden, Norwegen, Finnland, Japan, Kalifornien, Südkorea, Irland) das Ziel einer Technologieführerschaft im Bereich klimafreund-licher Technologien (s. Kasten oben). – Bei umweltintensiven Unternehmen hat die Kombination aus Klimawandel und höheren Energiepreisen die ökonomische Verwundbarkeit und die Unsicherheit über künftige Entwicklungen erhöht. Umweltbedingte Investitionsrisiken für Unternehmen haben in vielfältiger Weise zugenommen (für den Energiesektor s. IEA 2003). Für viele Unternehmen ist es daher attraktiver geworden, sich in Bezug auf Umwelt-belange möglichst auf der „sicheren Seite“ zu bewegen. Dies fördert die Nachfrage nach Gütern und Dienstleistungen, die zum Umweltschutz im engeren Sinne und insbesondere zur öko-effizienten Ressourcennutzung im weiteren Sinne beitragen. Unternehmen, die diese Nachfrage erfüllen, bilden den neuen Typus der „Umwelt-industrie“. Letztere wird zunehmend auch als politischer Akteur (und Lobbyist) er-kennbar (s. Kasten unten). Interessanterweise werden von Unternehmen des euro-päischen Umweltsektors insbesondere regulatorische Maßnahmen gefordert (HENZELMANN et al. 2007, S. 9). Pionierunternehmen fordern Umweltregulierung – EUCETSA (European Committee of Environmental Technology Suppliers Association – Lobby-Organisation für Umwelttechnik, 2006): “The reality is that regulation drives this industry”. – SUN MICROSYSTEMS (2006): “We want standards and market opportunities for companies that meet them”. – NOKIA (2006): “Better regulation [...] provides incentives to front-runners”. – HP (Hewlett-Packard, 2007): “We want standards to drive energy efficiency”. – European Lamp Federation (2007): Fordert eine politische Initiative zur Abschaf-fung energie-ineffizienter Beleuchtungen. 55(eigene Zusammenstellung nach ENDS Europe DAILY) 64. Darüber hinaus ist das hohe Wachstum der Umweltindustrie auch mit ihrer grundlegenden Funktionsbedeutung im industriellen Wachstumsprozess zu erklären: – Die Produktion der Umweltindustrie ist die notwendige Bedingung dafür, dass umweltbedingte externe Schadenskosten und Wohlfahrtsverluste des industriellen Wachstums in tolerablen Grenzen gehalten werden. Diese Grenzen haben insoweit objektive Bedeutung, als sie spätestens über Umweltkrisen und Proteste politisch manifest werden (Japan, USA, Osteuropa, neuerdings China). – Angesichts begrenzter Senken und vielfach knapper Ressourcen erfordert globales Industriewachstum Öko-Effizienz auf ständig steigendem Niveau. Es ist diese Dynamik, die die besondere Bedeutung und Permanenz von Umweltinnovationen erklärt. Der Stellenwert dieses Innovationsprozesses ist mit der säkularen Steige-rung der Arbeitsproduktivität vergleichbar. – Das „negative“ Wachstumserfordernis ständig steigender Öko-Effizienz sichert ent-sprechenden Innovationen ein langfristiges und zugleich globales Nachfrage-potenzial („global environmental needs“). Über das negative Erfordernis der Scha-densabwehr hinaus kann die Umweltindustrie auch „positive“ Nachfrageimpulse durch Gestaltungsansprüche von Politik und Gesellschaft erfahren. Die diesbezüg-lichen gesellschaftlichen Ansprüche nehmen mit steigendem Wohlstands- und Bildungsniveau tendenziell ebenfalls zu (vgl. KUCKARTZ und RHEINGANS-HEINTZE 2006). – Ungeachtet ihrer eigenen Wachstumsdynamik liegt die Bedeutung der Umwelt-industrie und der spezialisierten Anbieter von Umweltinnovationen in ihrer Moderni-sierungsfunktion für die entwickelten Volkswirtschaften insgesamt: Sie bieten tech-nologische Angebote für Unternehmen, die unter umweltbezogenen Anpassungs-druck geraten oder durch zusätzliche Umweltverbesserungen Reputation anstreben. Als wissens- und innovationsintensive Industrie trägt der Umweltsektor offensichtlich überproportional zur Wertschöpfung und zur Produktivitätssteigerung der Volkswirt-schaft bei (DTI und DEFRA 2006, S. 6). Die hohe Bedeutung von Umweltinnovationen im globalen Industriewachstum macht das stabile Wachstum des Umweltsektors plausibel (JÄNICKE und JACOB 2006; s. a. DTI und DEFRA 2006). Sie macht auch verständlich, warum Prognosen eines globalen Wettbewerbs zulasten der Umweltpolitik (Race to the bottom) nicht eingetroffen sind. Mittlerweile geht es jedoch nicht mehr darum, ob das industrielle Wachstum Umwelt-innovationen begünstigt, sondern vielmehr darum, ob dieser Innovationsprozess die erforderlichen Umweltentlastungen bewirkt. Dazu soll im Folgenden geklärt werden, 56 welche Art von Umweltinnovationen angestrebt werden sollten und wie diese erreicht werden können. 2.3 Zur Governance von Umweltinnovationen 65. Umweltinnovationen begründen sich aus der komplexen Wechselwirkung einer Vielzahl von betriebsinternen und betriebsexternen Faktoren (vgl. SRU 2002, Tz. 51; BERNAUER et al. 2007; JAFFE et al. 2004). Politischen Maßnahmen kommt dabei eine zentrale Rolle zu. Dies ist insbesondere der Tatsache geschuldet, dass die entwickelten Produkte und Prozesse in der Regel zu einer Verbesserung der Umwelt-qualität führen, für die am Markt keine unmittelbare Gegenleistung erzielt werden kann. Aber selbst wenn Unternehmen Vorteile von der Übernahme einer Umweltinnovation erwarten können, bestehen oft interne Hemmnisse für die Umsetzung entsprechender Maßnahmen. Hierzu zählt insbesondere ein Mangel an Wissen, Zeit, Kapital sowie organisatorischer Verantwortlichkeit (BRÜGGEMANN 2005). Insgesamt bedarf die Entstehung und Verbreitung von Umweltinnovationen also einer aktiven Rolle des Staates. Allerdings sind Umweltinnovationen kein Selbstzweck, son-dern nur als Mittel zur Erreichung bestehender Umweltqualitätsziele gerechtfertigt. Vor diesem Hintergrund sollte aus Sicht der Politik die ökologische Leistungsfähigkeit von Innovationsprozessen im Vordergrund stehen. Im Folgenden wird daher die Fokussie-rung auf „starke“ (im Gegensatz zu „schwachen“) Umweltinnovationen angeraten (Abschn. 2.3.1). Anschließend wird die instrumentelle Ausgestaltung einer derart aus-gerichteten innovationsorientierten Umweltpolitik diskutiert (Abschn. 2.3.2), wobei der Ansatz einer produktbezogenen Umweltregulierung besondere Beachtung findet (Abschn. 2.3.3). 2.3.1 „Starke“ Umweltinnovationen versus „schwache“ Umweltinnovationen 66. Für die Umweltpolitik geht es nicht um die Forcierung jeder Art von Umwelt-innovationen. Hier empfiehlt sich eine Unterscheidung zwischen „schwachen“ und „starken“ Umweltinnovationen (s. a. Abb. 2-1). Sie geht über die übliche Differenzie-rung zwischen sogenannten radikalen Innovationen einerseits und inkrementellen Innovationen andererseits hinaus und schließt neben dem Grad spezifischer Umwelt-verbesserung auch den anzustrebenden Grad der Marktdurchdringung als Maßstab ein. Dies ergibt einen allgemeinen normativen Maßstab der ökologischen Entlastungs-wirkung des umweltbezogenen Innovationsprozesses: – Umweltinnovationen, die nur inkrementelle Verbesserungen bestehender Technolo-gien erbringen (z. B. die Verbesserung des Wirkungsgrades von Kraftwerken oder die „normale“ Verbesserung der Energieeffizienz), sind in der Summe zwar keines- 57wegs irrelevant, werden aber meist durch das Wachstum der betreffenden umwelt-belastenden Produktion neutralisiert. Sofern sie nicht – etwa über dynamische Standards – permanent forciert werden, haben sie im Wachstumsprozess keine ab-solute Entlastungswirkung. Dies gilt ebenso für Innovationen, die auf Nischenmärkte beschränkt bleiben. In der Regel können solch „schwache“ Umweltinnovationen dem Markt überlassen werden. – Demgegenüber beinhalten „starke“ Umweltinnovationen die Entwicklung neuer Pro-duktarten oder Technologien (z. B. der Übergang von konventionellen zu erneuer-baren Energietechniken). Solch radikale Innovationen sind insoweit relevant, als sie eine signifikante ökologische Verbesserung erwarten lassen. Als Minimalkriterium kann hier der Beitrag zur absoluten Reduzierung und einer entsprechend weit-gehenden Entkopplung der ökologischen Belastungsentwicklung vom Wachstums-trend gelten. Mit dem Begriff der „starken“ Umweltinnovation wird das Erfordernis unterstrichen, industrielles Wachstum ökologisch nachhaltig zu gestalten. Dabei muss zum einen die Rate des technischen Fortschritts der Umweltverbesserung über der Wachstumsrate der belastenden Produktion liegen, wobei hohe Wachs-tumsraten höhere kompensatorische Anstrengungen erfordern. Zum anderen geht es bei der Umweltverbesserung nicht einfach um die Verringerung jährlicher Fluss-größen (Emissionen, Abfälle), sondern um die Begrenzung der akkumulierten Be-lastungen in den Senken (Atmosphäre, Boden, Grundwasser, Meere). Maßstab ist die Erreichung ökologischer Qualitätsziele (z. B. das 2°C-Ziel im Klimaschutz). Allerdings verfehlen auch radikale Umweltinnovationen ihre ökologische Ent-lastungswirkung, wenn sie nicht eine zweite Bedingung erfüllen: Sie müssen über Nischenmärkte hinausgehen, also eine hohe Marktdurchdringung und damit die nötige Breitenwirkung erreichen. Wegen der globalen Natur vieler Umweltprobleme geht es dabei letztlich um internationale Märkte bzw. um Lead-Märkte in Pionier-ländern, die Demonstrationseffekte erzielen und die Lernkosten dafür aufbringen, dass marktfähige technologische Lösungen globaler Umweltprobleme sich weltweit ausbreiten. 67. Ökologisch nachhaltiges Wachstum setzt nicht nur fortdauernde Innova-tionen, sondern vor allem Neuerungen hoher ökologischer Leistungsfähigkeit voraus. Eine innovationsorientierte Umweltpolitik sollte die knappen staatlichen Handlungs-ressourcen auf die Förderung „starker“ Umweltinnovationen konzentrieren. Dabei geht es nicht nur um eine Richtungsänderung des technischen Wandels, sondern auch um dessen Beschleunigung. Technology Forcing – die politisch gewollte Überschreitung des Standes der Technik – ist die anspruchsvollste Variante dieser Politik (s. u.). 58 Abbi ldung 2-1 Ökologische Wirksamkeit von Umweltinnovationen Radikale Innovation MITTEL STARK Inkrementelle Innovation SCHWACH MITTEL Geringe Marktdurchdringung, Nischenmärkte Nationale / globale Marktdurchdringung Quelle: JÄNICKE 2008 68. Geht es hierbei ausschließlich um ökologische Effektivität, so ist der Maßstab der Öko-Effizienz auf Vorteile von Umweltinnovationen bezogen, die aus einer höheren Ressourcenproduktivität erwachsen. Öko-Effizienz ist das Kriterium, das über End-of-pipe-Lösungen hinaus weist. Diese können zwar eine hohe schadstoffspezifische Ent-lastung bringen und ebenfalls (etwa in der Filtertechnik) Gegenstand von Innovationen sein. Der Verbrauch von Ressourcen, insbesondere von Material und Energie hat aber ein breiteres Spektrum negativer Umwelteffekte, und dies auf allen Produktionsstufen. Negative Umwelteffekte der Ressourcennutzung betreffen nicht nur die umweltinten-sive Rohstoffgewinnung oder das Abfallaufkommen, sondern unter anderem auch die Transporte, Lagerungen und dissipativen Verluste. Diese werden mit der Steigerung der Ressourceneffizienz automatisch (relativ) verringert. Unabhängig von der oft stritti-gen Frage der Knappheit ist diese Seite der Ressourcennutzung umweltpolitisch von entscheidender Bedeutung. Dass mit der höheren Ressourceneffizienz häufig auch Kosten- und Wettbewerbsvor-teile verbunden sind, ist ein bedeutender ökonomischer Gratiseffekt. Eine innovations-orientierte Umweltpolitik kann hier auf Konvergenzen zwischen Wirtschafts- und Um-weltinteressen setzen, indem sie Kostenentlastungen durch die Einsparung spezifi-scher Energie-, Material-, Abfall- oder Transportkosten begünstigt. Für die Akzeptanz öko-innovativer Lösungen ist dies naturgemäß von hoher Bedeutung. Der Begriff der „starken“ Umweltinnovationen sollte aber auf die ökologische Effektivität und Leistungsfähigkeit fokussieren. Die ökonomische Effizienz einer Umweltinnovation sollte gerade wegen ihrer hohen eigenständigen Bedeutung getrennt erfasst und be-wertet werden. Die Möglichkeit, dass ökonomisch profitable Umweltinnovationen zu wenig zur Umweltentlastung beitragen können (z. B. marktgängige symbolische Ver- 59besserungen wie Hybrid-Motoren bei PS-starken Fahrzeugen), kommt durch diese begriffliche Differenzierung stärker ins Blickfeld. 2.3.2 Zum Instrumentarium innovationsorientierter Umweltpolitik 69. Im Hinblick auf die Förderung von Umweltinnovationen sind grundsätzlich innovationspolitische und umweltpolitische Instrumente zu unterscheiden. Das Instru-mentarium sollte den gesamten Innovationszyklus beeinflussen, der nach Schumpeter in die drei Phasen Invention, Innovation (Markteinführung) und Diffusion unterteilt wer-den kann (s. a. ZEW und FFU 2007, S. 33 ff.). Demnach stellt Invention die Idee eines neuen Produkts dar, die mittels Innovation in ein marktfähiges Produkt verwandelt wird, während Diffusion den anschließenden Prozess der Marktdurchdringung der Innova-tion beschreibt. Tabelle 2-2 benennt eine Reihe von zentralen Ansatzpunkten, wie mittels verschiede-ner innovations- und umweltpolitischer Instrumente der Innovationszyklus in seinen drei Phasen beeinflusst werden kann. Diese Ansatzpunkte einer innovationsorien-tierten Umweltpolitik sollen im Folgenden kurz erläutert werden. Der Schwerpunkt der Darstellung liegt dabei explizit auf den spezifisch umweltpolitischen Instrumenten. 70. Innovationspolitische Instrumente zielen in erster Linie auf die Phasen der Invention und der Markteinführung ab (s. Tab. 2-2). Das wesentliche innovations-politische Instrument ist in diesem Zusammenhang die direkte (Projekt-)Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) wie auch die Förderung der Markteinführung. Staat-liche Forschungssubventionen sind gerade im Hinblick auf die Förderung radikaler Umweltinnovationen angesichts ihrer anfänglichen Marktferne unverzichtbar. 71. Demgegenüber sollen umweltpolitische Instrumente sicherstellen, dass Um-weltinnovationen gegenüber herkömmlichen Produkten und Verfahren wettbewerbs-fähig sind. In der Forschung besteht inzwischen weitgehend Konsens, dass die Ent-wicklung und Verbreitung von ökologischen Zukunftstechnologien – neben kalkulier-baren und anspruchsvollen Zielvorgaben – einen umweltpolitischen „Instrumenten-Mix“ erfordert (u. a. JÄNICKE 1996; KLEMMER et al. 1999; BLAZEJCZAK et al. 1999; EKINS und VENN 2006; BERNAUER et al. 2007; IPCC 2007). Daher besteht die Her-ausforderung nicht in der Wahl eines einzelnen Instruments, sondern in der bestmög-lichen Ausgestaltung des „Instrumenten-Mix“. Vor diesem Hintergrund wird im Folgen-den zunächst kurz die Bedeutung der wichtigsten umweltpolitischen Instrumenten-gruppen diskutiert: – monetäre Instrumente, – ordnungsrechtliche Instrumente sowie 60 – unterstützende Instrumente. Anschließend wird auf die Chancen von „Smart Regulation“ durch die Kombination verschiedener Instrumente verwiesen. Tabel le 2-2 Ansatzpunkte einer innovationsorientierten Umweltpolitik Instrument/Phase INVENTION MARKTEINFÜHRUNG DIFFUSION Innovationspolitische Instrumente Direkte Projektförderung Direkte Förderung von Forschung und Entwicklung (FuE) Direkte Förderung der Markteinführung Umweltpolitische Instrumente Monetäre Instrumente Abgaben Handelbare Nutzungsrechte Monetäre Tendenzsteuerung zur Beeinflussung der Richtung des technischen Fortschritts Beihilfeähnliche Förderung Monetäre Detailsteuerung zur Förderung spezifischer Technologien Ordnungsrechtliche Instrumente Ge- und Verbote, dynamische Stan-dards, Grenzwerte Regulative Detailsteuerung jenseits des Standes der Technik („Technology Forcing“) Festsetzung von Standards nach dem Stand der Technik Unterstützende Instrumente Ökologische Beschaffung Nutzung staatlicher Nachfragemacht Umweltzeichen Verbesserung der Verbraucherinformation Quelle: ZEW und FFU 2007, verändert Monetäre Instrumente 72. Monetäre Instrumente umfassen Abgaben und handelbare Emissionsrechte einerseits (ökonomische Instrumente im engeren Sinne) sowie beihilfeähnliche Förde-rungen andererseits. Abgaben und handelbare Emissionsrechte wirken potenziell in allen drei Innovations-phasen (s. Tab. 2-2), da sie das Gefüge der relativen Preise von Produktionsfaktoren zugunsten des Faktors „Umwelt“ korrigieren und damit die Richtung des technischen Fortschritts verbessern. Ihr verstärkter Einsatz ist daher für eine innovationsorientierte Umweltpolitik als Rahmen genereller Tendenzsteuerung zentral und unverzichtbar: Um weitreichende Innovationswirkungen im Sinne „starker“ Umweltinnovationen realisieren zu können, müssen Abgaben und handelbare Emissionsrechte allerdings zwingend 61anspruchsvoll ausgestaltet werden (das heißt ehrgeizige Abgaben- bzw. Mengenziele). So zeigen empirische Studien zu Abgaben (LINSCHEIDT 1999; GÖRLACH et al. 2005) und Emissionshandelssystemen in den USA (ASHFORD et al. 1985; GAGELMANN und FRONDEL 2005), dass wenig anspruchsvoll ausgestaltete Instru-mente mit eher geringen Innovationswirkungen verbunden sind und allenfalls die Diffu-sion verfügbarer Umwelttechnologien zur Folge haben. Neben dem verstärkten Einsatz anspruchsvoll ausgestalteter Abgaben und Emissions-handelssysteme ist die Förderung spezifischer Umwelttechnologien mittels beihilfeähn-licher Regelungen verbreitet, die ebenfalls potenziell in allen drei Innovationsphasen wirken (s. Tab. 2-2). Letzteres wird durch empirische Studien bestätigt. So haben bei-hilfeähnliche Förderungen eine hohe Innovationswirksamkeit in allen drei Innovations-phasen erzielt: Ländern mit Einspeisevergütungen (z. B. Deutschland, Dänemark, Spanien) ist es in besonderem Maße gelungen, eine innovative Industrie für erneuer-bare Energien aufzubauen (JACOB et al. 2005; ANDERSON et al. 2006). Allerdings müssen beihilfeähnliche Vergütungen prinzipiell zeitlich beschränkt sein, wenn sie den weiteren Innovationsprozess nicht behindern sollen. Die Anreizstruktur muss nahe legen, dass die Schwelle der Wettbewerbsfähigkeit möglichst rasch erreicht wird. Ordnungsrecht l iche Instrumente 73. Das Ordnungsrecht wird unter Innovationsgesichtspunkten traditionell kritisch beurteilt, da Innovationen lediglich im Rahmen der verbindlich geforderten Emissions-senkungen angereizt werden. Ordnungsrechtliche Vorgaben haben sich bisher empi-risch meist am Stand der Technik orientiert, da der Staat so bei der Standardsetzung über den Nachweis der technischen Machbarkeit verfügt. Das Ordnungsrecht gilt daher oftmals eher als ein Instrument zur Diffusion des Standes der Technik. Dies wird durch eine Reihe empirischer Studien bestätigt (u. a. KUNTZE et al. 1999; LEHR 1999; HILDEN et al. 2002; ROEDIGER-SCHLUGA 2004). Dennoch ist das Innovationspotenzial von ordnungsrechtlichen Regelungen wesentlich differenzierter zu bewerten. ASHFORD (2000) beispielsweise kommt zu dem Ergebnis, dass das Ordnungsrecht in der Praxis weit flexibler und innovationsorientierter ge-handhabt wird. Auch sind die Reaktionen der Unternehmen oft innovativer als an-genommen. In zahlreichen Kosten-Nutzen-Analysen umweltpolitischer Maßnahmen wurden, wie neuere ex-post-Studien eindrucksvoll belegen, regelmäßig zu hohe Kosten errechnet, weil insbesondere die möglichen Innovationseffekte dieser Maß-nahmen ignoriert wurden (OOSTERHUIS 2006a; ZEDDIES 2006; IEA 2007). Zudem erhöhen sich die Innovationspotenziale erheblich, wenn Ordnungsrecht durch „Technology Forcing“ dynamisiert wird. Dies ist neuerdings häufiger, wenngleich in unterschiedlichen Varianten anzutreffen. „Technology Forcing“ ist im Umweltschutz die 62 anspruchsvolle Regulierung jenseits des Standes der Technik, die also mit verfügbarer Technik nicht eingehalten werden kann und so Umweltinnovationen forciert (BRYNER 1995; WEIDER 2007). Es fördert Innovationen auch in den früheren Phasen der Inven-tion und Markteinführung (s. Tab. 2-2). Dabei wird davon ausgegangen, dass diese Technik ohne staatliche Intervention nicht entwickelt oder vermarktet werden würde. So formulierte der amerikanische Clean Air Act (1970) ambitionierte Reduktionsziele für HC, CO und NOx jenseits des Standes der Technik, die allerdings zuerst in Japan eine neue (Katalysator-)Technik erzwangen. Später verpflichtete das kalifornische Zero Emission Vehicles (ZEV) program (1990) die Automobilindustrie, bis 2003 10 % ZEV auf dem kalifornischen Markt abzusetzen. Diese Verpflichtung wurde zwar später auf Druck der Industrie aufgeweicht. Dennoch „forcierte“ das Programm eine Reihe neuer Technologien (HEKKERT und van den HOED 2006; JACOB et al. 2005; DTI und DEFRA 2006, S. 24). Auch die Euro-Normen sind als antizipierbare dynamische Stan-dardsetzung eine moderate Variante des „Technology Forcing“. Im Klimaschutz ist der massive politische Druck in Richtung auf Carbon Capture and Sequestration (CCS) eine andere Variante. Rechtliche Möglichkeiten, den Stand der Technik zu transzen-dieren, bestehen abgesehen vom Atomrecht ansatzweise auch im Anlagenrecht (IVU-Richtlinie Art. 10), sind dort aber bisher nicht innovationspolitisch zum Tragen gekom-men. Beim japanischen Top-Runner-Ansatz mit seiner dynamischen Verschärfung der Stan-dards (für eine ausführliche Darstellung des Ansatzes s. u.) steht zunächst die voll-ständige Verbreitung des besten Standes der Technik im Vordergrund (Swedish Environmental Protection Agency 2005; KUIK 2006; OOSTERHUIS 2006b). Aber die Dynamik der weiteren Standardsetzung forciert Innovationen, die über den aktuellen Stand der Technik hinausgehen. Dies zeigt sich im zweiten Regulierungsschritt (s. Tab. 2-3): Der zweite, weitergehende Standard basiert nicht mehr auf einem zuvor am Markt vorgefundenen „Top-Runner“, sondern ist bereits Produkt des Verfahrens. Der Top-Runner-Ansatz ist damit eine radikale Variante einer forcierten Technikentwicklung mithilfe dynamischer Standards. 63Tabel le 2-3 Ausgewählte Ziele und Ergebnisse des Top-Runner-Programms PRODUKT: ZIELJAHR (Basisjahr): ERWARTETE SPEZIFISCHE EINSPARUNG (gewichteter Durchschnitt): Computer: 2005 (1997) 2007 (2001) 83 % (erreicht 2001) 69 % CD-Anlagen: 2005 (1997) 2007 (2001) 78 % (erreicht 2001) 71 % Videorecorder: 2003 (1997) 2008 (2003) 59 % (erreicht 74 %) 22 % Klimaanlagen (Kälte/Wärme): 2004 (1997) 2010 (2005) 66 % (erreicht 68 %) 22 % Kühlschränke: 2004 (1998) 2010 (2005) 30 % (erreicht 55 %) 21 % PKW (Benzin): 2010 (1995) 2015 23 % (erreicht 2006) 29 % Fotokopierer: 2006 30 % TV-Anlagen: 2003 (1997) 16 % (erreicht 26 %) Quelle: ECCJ 2006 Ingesamt hat sich die regulative Detailsteuerung – zumal in der Variante des Techno-logy Forcing – zu einem wichtigen Baustein innovationsorientierter Umweltpolitik ent-wickelt, mit dem spezifische Innovatinspotenziale erschlossen werden. Im Hinblick auf die empfohlene Fokussierung auf die Förderung „starker“ Umweltinnovationen ist dies hervorzuheben. Dennoch stößt der Ansatz der Detailsteuerung an Grenzen, wenn er nicht im Rahmen einer allgemeiner wirkenden ökonomischen Tendenzsteuerung über den Preismechanismus abläuft. Unterstützende Instrumente 74. Unterstützende Instrumente wie eine umweltorientierte Beschaffungspolitik oder der Einsatz von Umweltzeichen sind eine sinnvolle Ergänzung marktbasierter und ordnungsrechtlicher Lösungen und damit ein unverzichtbarer Bestandteil innovations-orientierter Umweltpolitik. Da diese Instrumente in der Regel auf bereits im Markt be-findliche Produkte abzielen, wird primär die Diffusion von Umweltinnovationen beför-dert (s. Tab. 2-2). Auf die öffentliche Beschaffung entfallen rund 16 % des BIP der EU (Europäische Kommission 2007) und 13 % des BIP in Deutschland (BMU 2006b). Wird diese enorme staatliche Nachfragemacht durch eine konsequent ökologische Ausgestaltung der Be-schaffung von Waren und Dienstleistungen ausgenutzt, kann die öffentliche Hand ei-nen erheblichen Beitrag zur Diffusion von Umweltinnovationen leisten. 64 Umweltzeichen sollen dem Verbraucher gebündelte Informationen über umwelt-schonende Produkte und Prozesse zur Verfügung stellen und so die Nachfrage nach ökologisch vorteilhaften Produkten steigern. Diese erhöhte Nachfrage bietet Unter-nehmen einen unmittelbaren Anreiz, die Umweltbilanz ihrer Produkte und Prozesse zu verbessern. Damit birgt der Einsatz von anspruchsvoll und dynamisch ausgestalteten Umweltzeichen ein gewichtiges Potenzial bei der Verbreitung von Umweltinnovationen. „Smart Regulation“ durch Instrumenten-Mix 75. Ingesamt birgt insbesondere die intelligente Kombination der verschiedenen Instrumente hohe Innovationspotenziale. Ein solcher „Instrumenten-Mix“ wurde in der Literatur als „Smart Regulation“ bezeichnet (GUNNINGHAM und GRABOSKY 1998; Network of Heads of European Environment Protection Agencies 2005). Besonders augenfällig ist in diesem Zusammenhang die Komplementarität von ordnungsrecht-lichen und marktbasierten Instrumenten. Eine forcierte Ausschöpfung – und Steigerung – von Innovationspotenzialen scheint am ehesten zu gelingen, wenn eine spezifisch regulative Detailsteuerung („regulativer Kern“) mit ökonomischen Anreizen als allge-meine Tendenzsteuerung kombiniert wird. Diese „Hybridform“ von verbindlichen Regeln und ökonomischen Anreizen wird zudem oft durch weitere unterstützende Instrumente flankiert. Der Stellenwert solch hybrider Steuerungsansätze wird exemplarisch durch eine ver-gleichende Studie von EKINS und VENN (2006) verdeutlicht (s. Tab. 2-4). Auch hier ist wiederum neben dem „Instrumenten-Mix“ die Striktheit der Regulierung von Bedeu-tung. 65 Tabelle 2-4 Vergleich von Umweltinnovationen nach Regulationstypus Instrument Sektor Studie Land Innovations-wirkung Markt- basiert Regulie-rung Verein-barung Informa-tion Europa Mittel X USA Schwach X Kraftstoff- verbrauch/CO2-Emissionen bei PKW KUIK (2006) vergleicht die freiwilligen Vereinbarungen des europäischen ACEA-Abkommens, das US-amerikanischen CAFE (Corporate Average Fuel Economy) Programm sowie den japanischen „Top-Runner“-Ansatz im Hinblick auf ihre Innovationswirkungen im Bereich Kraftstoffverbrauch/CO2-Emissionen bei Personenwagen. Japan Gut X X X Europa Schwach X USA Sehr gut X X Energieeffizienz von Elektrogeräten OOSTERHUIS (2006b) untersucht die EU Energieeffizienzkriterien bei öffentlichen Ausschreibungen, das amerikanische Energieeffizienzprogramm sowie das japanische Gesetz über die ökologische öffentliche Beschaffung in Verbindung mit dem „Top-Runner“ Programm im Hinblick auf ihre Innovationswirkungen im Bereich der Informations- und Kommunikationstechnologien (ICT). Japan Sehr gut X X X Deutschland Gut X (X) Japan Sehr gut X X Photovoltaik-Technologien ANDERSON et al. (2006) untersuchen die Innovationswirkungen der öffentlichen Förderung der Photovoltaik in Deutschland, Japan und Großbritannien. UK Schwach X X CHAPPIN et al. (2007) untersuchen die niederländischen Regulierungsversuche in der Papier- und Zellstoffindustrie im Hinblick auf deren Innovationswirkungen in den Bereichen Abwasser, Abfall und Energieeffizienz. Dabei lässt sich nur im Bereich der Energieeffizienz ein Zusammenhang zwischen öffentlicher Intervention und betrieblicher Umweltinnovation belegen. Niederlande Unklar X Emissionen in der Papier- und Zellstoffproduktion SIMILÄ (2002) und HILDÉN et al. (2002) haben den Zusammenhang zwischen staatlicher Regulierung und betrieblicher Umweltinnovation in der finnischen Papier- und Zellstoffindustrie untersucht. Beide Autoren verweisen vor allem auf den Zusammenhang von Regulation und Diffusion. Finnland Mittel X Dänemark Gut X USA Gut X Ersatz gefährlicher chemischer Stoffe Die Studie von OOSTERHUIS (2006c) untersucht Maßnahmen zum Ersatz gefährlicher Stoffe am Beispiel des Umgangs mit chlorierten Lösungsmitteln (Trichloroethylene) in Schweden, Dänemark, den USA und Deutschland. Deutschland Sehr Gut X ACEA-Abkommen = Abkommen mit dem Verband europäischer Automobilhersteller Quelle: EKINS und VENN 2006, S. 34, verändert 66 2.3.3 Produktbezogene Umweltregulierungen 76. Eine am Produkt und seinem Lebenszyklus orientierte Umweltstrategie bietet eine Reihe von Steuerungsvorteilen und verdient daher im Kontext einer innovations-orientierten Umweltpolitik besondere Aufmerksamkeit: Sie bezieht sich auf die Design-phase, in der die Produkteigenschaften und die Prozessketten konzipiert werden. Sie kann auf dieser Ebene – also bei den Herstellern des Endprodukts – den Innovations-wettbewerb entfesseln. Als Nachfrager von Vorprodukten fungieren diese Hersteller potenziell als die „gate keeper“ der Stoffströme und als Steuerungsinstanz, die ein „greening the supply chain“ (SARKIS 2006) in Gang zu setzen vermag. Die Last des Innovationsprozesses liegt dabei vorwiegend bei den Vorproduzenten, erleichtert damit aber auch anspruchsvolle Steuerungsleistungen bei den verarbeitenden Unternehmen und ihren Einkaufsabteilungen. Ein weiterer Vorteil liegt in der Tatsache, dass nur wenige Produktgruppen das Gros der negativen Umwelteffekte repräsentieren: Lebensmittel, Gebäude (einschließlich ihrer Geräteausstattung) und Straßenfahrzeuge verursachen in ihrem Lebenszyklus 70 bis 80 % der negativen Umwelteffekte unter den 12 wichtigsten Produktgruppen (TUKKER et al. 2006). Diese drei Produktgruppen sind ohnehin einer starken Regulie-rung unterworfen. Hervorzuheben ist auch, dass die negativen Umwelteffekte dieser drei wichtigen Produktgruppen im Lebenszyklus – nach Kriterien wie Klimawirkung oder Gewässerverschmutzung – in starkem Maße konvergieren (TUKKER et al. 2006). Dies ermöglicht eine pragmatische Fokussierung auf prioritäre Produkte und auf prio-ritäre, robuste Kriterien (wie Energie- und Materialverbrauch oder Gefahrstoffe im Pro-dukt). Auch die Bevorzugung von Produkten mit profitablen Verbesserungspotenzialen liegt nahe. 77. Produktbezogene Umweltregulierungen wurden auf dem UN-Gipfel 2002 in Johannesburg angestoßen. Sie haben zuletzt international eine rasche Verbreitung erfahren, insbesondere im Hinblick auf die Steigerung der Energieeffizienz. So haben inzwischen mehr als fünfzig Länder Mindesteffizienzstandards (Minimum Energy Performance Standards – MEPS) zumindest für einzelne Elektrogeräte eingeführt, zahlreiche weitere Länder sind dabei dies zu tun (STEENBLIK et al. 2006). Einen an-spruchsvolleren, umfassenderen Regelungsansatz für 21 Produktgruppen bietet das bereits erwähnte japanische Top-Runner-Programm (s. Kasten unten). Die europäi-sche Eco-design-(EuP-)Richtlinie (2005) (EuP – Energy-using Products) weitet den Ansatz auf ökologische Kriterien und die Lebenszyklusbetrachtung aus (vgl. IEA 2007; ausführlich s. Abschn. 2.4.2). Sie ist darin dem Top-Runner-Ansatz vorzuziehen, der bislang aber im Entscheidungsablauf wie im Innovationseffekt für die gerätespezifische Energieeinsparung die größere Effektivität bewiesen hat. 67 Das japanische Top-Runner-Programm (1999) – Energieeffizienzstandards für 21 Produktgruppen werden festgelegt. – Der produktgruppenspezifische Effizienz-Standard orientiert sich an den Verbrauchswerten der aktuell am Markt verfügbaren, energieeffizientesten Pro-dukte (Top-Runner) und wird unter Berücksichtigung des erwarteten technischen Forschritts und der Diffusionsmöglichkeiten auf bzw. oberhalb dieser aktuellen Bestmarke festgelegt. – Der Standard muss innerhalb eines bestimmten Zeitraums erreicht werden und wird im Zieljahr bzw. bei Früherreichung dynamisch weiterentwickelt. Er ist im Zieljahr verbindlich für heimische Produzenten und Importeure und führt zum Aus-schluss von Produkten, die den Effizienzwert nicht erfüllen. – „Name and shame“ werden vor dem Zieljahr als Druckmittel eingesetzt. – Das Top-Runner-Programm wird flankiert durch ein unterstützendes Green Procurement Law (2001); Kooperation mit dem Handel; eine umweltbezogene Automobilsteuer sowie jährliche Preise für Produkte, welche die Effizienz des Top-Runner überbieten. – Die Umsetzung wird als „sehr positiv“ evaluiert (Swedish Environmental Protection Agency 2005): Mehrere Produkte erreichen den Standard vor dem Zieljahr (Klima-anlagen, PKW, Computer, Videorecorder). – Die Produzenten bestätigen überwiegend eine erhöhte Wettbewerbsfähigkeit. Als Kernbestandteil einer produktbezogenen Innovationsstrategie empfiehlt sich die Festlegung von verbindlichen und dynamischen Leistungszielen für Produkte und Ver-fahren, wobei aus Gründen der Kapazitätsschonung der Steuerungsinstanzen auf die genannten Produktgruppen mit den höchsten negativen Umwelteffekten fokussiert werden kann. 2.4 Ansätze „Ökologischer Industriepolitik“ in Deutschland und der EU 78. Im Folgenden sollen die neueren Ansätze innovationsorientierter Umwelt-politik in Deutschland und der EU vor dem Hintergrund der vorstehenden Darlegungen zur Governance einer solchen Strategie skizziert werden. Für eine detaillierte Bewer-tung der Maßnahmen ist es noch zu früh. Es sollen jedoch abschließend einige Schlussfolgerungen für die aktuelle Politik gezogen werden. 68 2.4.1 „Ökologische Industriepolitik“ in Deutschland 79. Deutschland hat im Oktober 2006 ein Memorandum für „Ökologische Industriepolitik“ vorgelegt (BMU 2006a). Das Memorandum fordert eine „dritte indus-trielle Revolution“ durch verbesserte Energie- und Ressourceneffizienz und den ver-stärkten Einsatz nachwachsender Rohstoffe. Damit soll einerseits ein Beitrag für eine nachhaltige Entwicklung geleistet werden. Andererseits soll Deutschland als „globaler Umwelttechnikdienstleister des 21. Jahrhunderts“ etabliert werden, um so neues Wachstum und Beschäftigung zu forcieren. Die „Ökologische Industriepolitik“ umfasst insgesamt acht Handlungsfelder: Energieerzeugung und Speicherung, Energie-effizienz, Rohstoff- und Materialeffizienz, nachhaltige Mobilität, Kreislaufwirtschaft, Abfall und Recycling, nachhaltige Wasserwirtschaft sowie die umweltpolitisch teils strittigen Bereiche Bio- und Nanotechnologie. Angestrebt wird die Erreichung von „revolutionären Technologiesprüngen“ in diesen Handlungsfeldern. Hierzu wird eine Reihe von allgemein gehaltenen Leitlinien formu-liert, die unter anderem abzielen auf: – die Entwicklung eines intelligenten ökologisch-industriellen Regulierungsrahmens, – die bessere Ausschöpfung von Exportpotenzialen, – die beschleunigte Markteinführung innovativer Technologien, – verbesserte Innovationsfinanzierung für Unternehmen, – die Schaffung von Leitmärkten sowie – die Einrichtung institutioneller Strukturen für Innovationen (in Form eines Industrie-kabinetts). 80. Die konkrete Instrumentierung des deutschen Ansatzes einer „ökologischen Industriepolitik“ steht noch am Anfang. Hier ist zu berücksichtigen, dass zentrale Aspekte einer solchen Politik nur auf europäischer Ebene beschlossen werden können. Zu begrüßen ist daher, dass die Bundesregierung im Rahmen ihrer Ratspräsident-schaft 2007 eine Reihe von Vorschlägen zur Konkretisierung ihres Konzepts auf euro-päischer Ebene unterbreitet hat (BMU 2007b). 81. Der Gesamtansatz des Memorandums für „ökologische Industriepolitik“ ist zweifelsohne ein wichtiger Diskussionsbeitrag, der die wirtschafts- und umweltpoliti-schen Potenziale von verbesserten Umwelttechnologien betont und deren Forcierung als ressortübergreifende Chance und Aufgabe definiert. Allerdings geht er insofern nicht weit genug, als nicht die ökologische Wirksamkeit von Umweltinnovationen im Sinne einer weitgehenden Entkoppelung von Wirtschaftswachstum und Umwelt-verbrauch den Maßstab bildet. Vielmehr wird ein „kräftiger Wachstumsschub“ ange-strebt, der „über normale Wachstumsraten hinausgeht“ und die „Basis einer neuen 69ökologisch-industriellen Revolution“ ist. Auch wird die Nanotechnologie als Zukunfts-technologie identifiziert, obwohl deren potenzielle Umwelt- und Gesundheitsgefahren bislang nicht hinreichend geklärt sind. Zur Instrumentierung ergibt sich folgendes Bild: – Direkte Projektförderung: Eine Studie von ZEW und FFU (2007, S. 37 ff.) kommt zu dem Ergebnis, dass die direkte Projektförderung des Bundes neben sinnvollen För-derschwerpunkten wie „erneuerbare Energien“ die Bereiche „nachhaltige Mobilität“ und „Biotechnologie“ eher wenig berücksichtigt. Zudem werden weiterhin hohe Summen in Technologien investiert, die im Hinblick auf den Anspruch ökologisch leistungsfähiger Innovationen fragwürdig sind. Hierzu zählt die Förderung der Nukleartechnologie. – Einsatz monetärer Instrumente: Im Rahmen der „Ökologischen Industriepolitik“ wird zwar grundsätzlich die Optimierung eines „marktwirtschaftlichen Ordnungsrahmens“ angestrebt, ein verstärkter Rückgriff auf monetäre Instrumente – etwa in Form einer Weiterentwicklung der „ökologischen Steuerreform“ – ist bisher aber nicht zu be-obachten. Ohne den verstärkten Einsatz von anspruchsvoll ausgestalteten ökono-mischen Instrumenten als Tendenzsteuerung werden anvisierte „revolutionäre Technologiesprünge“ kaum zu erreichen sein. – Förderung spezifischer Technologien: Deutschland ist es mit dem Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz – EEG) in besonde-rem Maße gelungen, eine innovative Industrie für erneuerbare Energien aufzu-bauen. Dieser technologiespezifische Förderungsansatz wird im Rahmen des „in-tegrierten Energie- und Klimaprogramms“ der Bundesregierung massiv ausgebaut, unter anderem durch Novellierung des Kraft-Wärme-Kopplungsgesetzes (KWK-Gesetz), der Fortschreibung des EEG, das Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz sowie den Ausbau der Biokraftstoffquote. Der letzte Punkt wird vom SRU kritisch bewertet, da die Treibhausgasminderung durch Biokraftstoffe fraglich ist (SRU 2007). – Öffentliche Beschaffung: Das Potenzial der öffentlichen Beschaffung wird in Deutschland bislang nur unzureichend ausgeschöpft (u. a. GÜNTHER und KLAUKE 2004). Zu den wesentlichen Hindernissen zählen unter anderem die höheren Kosten „grüner“ Produkte, Unsicherheit über die rechtliche Zulässigkeit sowie ein Mangel an Informationen (BMU 2006b; BOUWER et al. 2006). Eine ansatzweise Verbesserung ergibt sich im Bereich „Energie und Klima“, wo die Bundesregierung Leitlinien zur Beschaffung energieeffizienter Produkte und Dienstleistungen auf Basis des Lebenszykluskostenprinzips entwickeln will. Hier wären allerdings konkrete Vor-gaben unerlässlich (z. B. eine dynamische Mindestquote für die Beschaffung öko-effizienter Produkte). 70 Insgesamt ist eine angemessene Instrumentierung des Ansatzes „ökologischer Industriepolitik“ bislang nur im Bereich „Energie und Klima“ zu erkennen. Hier aller-dings hat Deutschland instrumentell neue Wege beschritten (wie etwa im EEG), die auch international erhebliche Ausstrahlungskraft entwickelten. 2.4.2 Die Förderung von Umweltinnovationen in der EU 82. Auf der Ebene der EU wird die zentrale Bedeutung von Umweltinnovationen ebenfalls betont. Ihre Förderung wird im Zuge der erneuerten Lissabon-Strategie (2005) als „Schlüssel zum Erfolg“ für ein umweltverträgliches Wachstum angesehen (Europäische Kommission 2005, S. 28). Auch der Europäische Rat hat die zentrale Bedeutung von Umwelttechnik wiederholt unterstrichen (Europäischer Rat 2005; 2006; 2007). Einen übergeordneten Rahmen bietet der 2004 ins Leben gerufene Aktionsplan „Umwelttechnologien“ (Environmental Technologies Action Plan – ETAP), dessen Um-setzung aber bislang nur langsam vorangekommen ist. Die Europäische Kommission (2007) sieht daher in ihrem jüngsten Fortschrittsbericht einen Bedarf an „systemati-schen und koordinierten Maßnahmen auf der Nachfrageseite“ (Europäische Kommis-sion 2007). Hierzu zählen die Förderung einer umweltorientierten Beschaffung, die Mobilisierung von finanziellen Investitionen, die Schaffung von Systemen für Technolo-gieerprobung und Leistungszielen, das Anknüpfen an viel versprechende Praktiken der Mitgliedsstaaten sowie die Konzentration auf Bereiche mit hohen Gewinnmöglichkeiten (Gebäude, Lebensmittel, Verkehr, Recycling und Abwasser). Auch die Aufforderung des Europäischen Rates an die Kommission, bis „Anfang 2008 Vorschläge für eine integrierte Strategie zur Förderung von Öko-Innovationen vorzulegen“, lässt neue Im-pulse erwarten (Europäischer Rat 2007, Rn. 17). 83. Im Einzelnen ergibt sich in Europa folgendes Bild der Instrumentierung: – Direkte Projektförderung: Im Hinblick auf die direkte Projektförderung von Umweltinnovationen sind in der EU einige Fortschritte zu beobachten (HERTIN et al. 2006). So wird der Förderung von Umwelttechnologien im Rahmen des 7. EU-Forschungsrahmenprogramms eine wichtige Rolle beigemessen und durch ein deutlich erhöhtes Budget unterstützt. Auch das „Competitiveness and Innovation Framework Programme“ (CIP), das komplementär die nachgelagerten Innovations-phasen abdeckt, berücksichtigt Umweltinnovationen im Rahmen eines eigenstän-digen Etats. Im Vergleich zum Forschungsetat für Nuklear- und Fusionsforschung sind die Fördergelder für Umweltinnovationen in beiden Programmen allerdings immer noch gering. – Monetäre Instrumente: Auf EU-Ebene wurde lange Zeit auf finanzielle Beihilfen für Umweltschutzzwecke gesetzt (vgl. HOLZINGER et al. 2006). Eine europaweite ökologische Steuerreform wird in der Nachhaltigkeitsstrategie der EU von 2006 an- 71visiert, bislang ist sie aber am Vetorecht der Mitgliedstaaten in Steuerfragen ge-scheitert. Mit der Einführung des Emissionshandels im Klimaschutz wurde ein marktbasiertes Instrument mit hohem Innovationspotenzial eingeführt. In der ersten Handelsperiode kam dieses Instrument aber durch eine Überausstattung mit kostenlos zugeteilten Zertifikaten sowie zahlreiche Ausnahmeregelungen kaum zum Tragen (vgl. SRU 2006). Im Hinblick auf zukünftige Handelsperioden muss es daher das Ziel sein, den Emissionshandel als ein zentrales Instrument einer innovations-orientierten Umweltpolitik anspruchsvoll weiterzuentwickeln. Auf europäischer Ebene sind hier im Zuge der Revision der Emissionshandels-Richtlinie positive Ent-wicklungen zu erkennen (ausführlich s. Tz. 165). Von besonderer Bedeutung für eine innovationsorientierte Ausrichtung des Instruments sind die Festlegung einer anspruchsvollen EU-weiten Mengenbeschränkung mit vollständiger Versteigerung und langfristige Handelsperioden mit kalkulierbaren Zielvorgaben. – Umweltregulierungen: „Technology Forcing“ wurde bislang in Europa nicht prakti-ziert. Allerdings hat es in Teilbereichen eine faktische Dynamisierung der Standard-setzung gegeben, die etwa bei den Euro-Normen über den Stand der Technik hinausweist. Zudem könnte die vollständige Umsetzung des EU-Rechts wie der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmut-zung (IVU-Richtlinie), der Richtlinie über Elektro- und Elektronik- Altgeräte (WEEE-Richtlinie – Waste Electrical and Electronic Equipment) und der Richtlinie zur Be-schränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektro-nikgeräten (RoHS-Richtlinie – Directive on Restriction of certain Hazardous Sub-stances) Öko-Innovationen künftig noch stärker vorantreiben. – Produktbezogener Innovationsansatz: Die integrierte Produktpolitik (IPP) der EU hat lange Zeit ein wenig produktives Schattendasein geführt (vgl. SCHEER und RUBIK 2006). Demgegenüber ergibt sich mit der EuP-Rahmenrichtlinie (Ökodesign-Richt-linie) die Chance auf einen weitreichenden produktbezogenen Innovationsansatz (s. Kasten). Hervorhebenswert ist, dass die EuP-Rahmenrichtlinie – anders als das japanische Top-Runner-Programm – nicht auf den Energieverbrauch von Produkten festgelegt ist, sondern im Sinne der Lebenszyklusbetrachtung grundsätzlich auch andere Umwelteffekte der Produkte einschließt (z. B. Reduzierung der Abfallmenge, Vermeidung gefährlicher Stoffe). Allerdings ist nun sicherzustellen, dass strenge und dynamische Mindeststandards für die 20 Produktgruppen entwickelt werden. Eine Einbeziehung des Top-Runner-Mechanismus in die Ökodesign-Regelung könnte so erfolgen, dass der Fokus zunächst auf die Verbesserung der Energie-effizienz liegt und so das Tempo der im Ablauf langwierigen Ökodesign-Richtlinie erhöht wird. Eine Dynamisierung der Standards (und der diesbezüglichen Produkt-kennzeichnung) macht es dann prinzipiell möglich, in weiteren Innovationsstufen über die Energieeffizienz hinaus die Verbesserung der Materialeffizienz und die 72 Substitution toxischer Substanzen in die Produktbewertung einzubeziehen. Damit wäre eine pragmatische Verbindung der beiden weitestgehenden Produktregulie-rungen möglich. Die EuP-Rahmenrichtlinie (2005/32/EC) – Die EuP-Rahmenrichtlinie definiert einen Rahmen zur umweltgerechten Gestal-tung von insgesamt 19 energiebetriebenen Produktgruppen (u. a. Kessel- und Kombiboiler, Computer, Fernsehgeräte, Büro- und Straßenbeleuchtung, Klima-technik, Kühl- und Gefriergeräte, Geschirrspül- und Waschmaschinen, Elektro-motoren, Wäschetrockner, Beleuchtung in privaten Haushalten). – Auswahlkriterium für die berücksichtigten Produktgruppen sind Marktvolumen (ab 200 000 Einheiten pro Jahr), Umwelteffekt und Verbesserungspotenzial. – Lebenszyklus-Bewertung (Life Cycle Assessment) von der Materialauswahl bis zur Abfallphase, (least) life cycle costs, BAT (Best Available Technique – dt. Beste Verfügbare Technik (BVT)), Einbeziehung auch von Prototypen und internationa-len Beststandards. – Harmonisierte EU-weite Zulassungsstandards nach „Generic Eco-design requi-rements“ (GERs) zu Gesundheit, Sicherheit und Umwelt, 19 Impact-Kategorien. – Die institutionelle Zuständigkeit liegt bei der Kommission und einem Regelungsausschuss, beraten durch ein Konsultationsforum. – Vorgesehen sind verbindliche Standards oder freiwillige Vereinbarungen unter kontrollierten Bedingungen; die Überwachung erfolgt durch die Mitgliedstaaten. – Kommission + Regulatory Committee + pluralistisches Consultation Forum. – Ziel ist unter anderem auch die Schaffung von Wettbewerbsvorteilen für die EU. – Ökologische Beschaffung: Während die neuen Vergaberichtlinien der EU die Rechtsgrundlage für die Zulässigkeit von ökologischer Beschaffung gestärkt haben, ist die praktische Umsetzung bislang weitgehend unzureichend. Prioritäre Maßnah-men im Hinblick auf eine verbesserte Umsetzung sind die Festsetzung verbindlicher Zielvorgaben sowie die Erstellung von Leitlinien für Indikatoren und Benchmarking (vgl. Europäische Kommission 2007, S. 11). Orientierung bietet die neue EU-Nachhaltigkeitsstrategie mit dem Ziel, das ökologische öffentliche Beschaffungs-wesen bis 2010 im EU-Durchschnitt auf das Niveau der derzeit besten Mitglied-staaten zu bringen. 732.5 Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik 84. Abschließend ist auf die inhärenten Grenzen innovationsorientierter Umwelt-politik zu verweisen, die berücksichtigt werden müssen. Diese Grenzen ergeben sich zunächst aus der Tatsache, dass nicht alle Umwelt-probleme technisch lösbar sind. Dies gilt insbesondere für die Handlungsfelder Bio-diversität und Bodenschutz, die technischen Lösungen nur begrenzt zugänglich sind. Zwar sind auch hier umweltpolitisch hilfreiche und ausbaufähige „Win-Win-Lösungen“ anzutreffen (etwa im Verhältnis von Naturschutz und Tourismus), diese beruhen aber selten auf vermarktbaren technischen Lösungen. Die technikfernen Handlungsfelder Biodiversität und Land/Boden korrelieren im globalen Vergleich deutlich ungünstiger mit dem ökonomischen Entwicklungsniveau eines Landes als die Paradefelder des technischen Umweltschutzes Luftreinhaltung und Gewässerschutz (ESTY et al. 2006). Dieser Trend könnte sich im Zuge der jetzigen „Innovationsfixierung“ der Umweltpolitik weiter verstärken. Vor diesem Hintergrund muss sichergestellt werden, dass die tech-nikfernen Bereiche der Umweltpolitik nicht vernachlässigt werden. Weiterhin können Umweltinnovationen ihr Potenzial verfehlen, indem sie an struktu-rellen Rigiditäten etablierter Produzenten scheitern. Innovationen sind mit „schöpfe-rischer Zerstörung“ verbunden und produzieren Modernisierungsverlierer – ein Kon-fliktprozess, der in einem oft euphorischen Innovationsverständnis leicht ignoriert wird. Wie sich solche Konflikte schöpferisch, aber nicht destruktiv lösen lassen, ist auch wissenschaftlich keineswegs hinreichend geklärt. Innovationsorientierte Umweltpolitik erfordert letztlich auch eine Strukturpolitik, die den Wandel bei den Modernisierungs-verlierern abfedert und entsprechende Widerstände einflussstarker Vetogruppen ab-baut. Schließlich ist auf die Grenzen einer politikgetriebenen Innovationsstrategie zu ver-weisen: Es wird für die Politik darauf ankommen, den Unterschied zwischen einer for-cierten Nutzung industrieller Innovationspotenziale und einem überfordernden Inter-ventionismus zu beachten. Investitionszyklen der Wirtschaft müssen berücksichtigt, Überhitzungseffekte vermieden, Fördermaßnahmen zeitlich begrenzt und der Wett-bewerb gestärkt werden. Eine enge dialogische Vernetzung von Staat, Wirtschaft, For-schung und Vertretern von Umweltbelangen ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass der Innovationsprozess offen genug abläuft und Fehlentwicklungen frühzeitig er-kannt werden. 2.6 Fazit 85. Der SRU sieht sich in seiner Einschätzung bestätigt, dass eine anspruchs-volle Umweltpolitik im Gegensatz zu pessimistischen Auffassungen aus der Wirtschaft wichtige Wachstums- und Modernisierungspotenziale besitzt und eine deutsche Vor-74 reiterrolle sinnvoll ist (SRU 2002). Umwelttechnologien spielen mittlerweile im Innovati-onswettbewerb zwischen hoch entwickelten Ländern eine zentrale Rolle: Die deutsche Umweltindustrie ist auf diesem Gebiet besonders erfolgreich. Sie ist bereits jetzt von großer volkswirtschaftlicher Bedeutung und verfügt über außerordentliche Wachstums-potenziale. In etwas geringerem Maße gilt dies auch für den europäischen Umwelt-sektor. Ohne die bisherige aktive Umweltpolitik in Deutschland und Europa ist diese Entwicklung nicht erklärbar. Das hohe Wachstum im Bereich umweltfreundlicher Technologien und Dienstleistun-gen erklärt sich – neben neueren Entwicklungen bei den Ressourcenkosten, der Kli-maforschung oder der öffentlichen Meinung – wesentlich durch die hohe Bedeutung von Öko-Innovationen im Prozess des globalen Industriewachstums. Sollen dessen externe Schadenseffekte in ökonomisch wie politisch akzeptablen Grenzen bleiben, ist eine Steigerung der Öko-Effizienz auf ständig höherem Niveau erforderlich. Dies ist insoweit eine objektive Tendenz, als sich unerlässliche ökologische Erfordernisse im-mer wieder über Umweltkrisen und politischen Protest bemerkbar machen oder auch durch vorsorgliche Politik thematisiert und in Maßnahmen umgesetzt werden. Daraus speist sich eine Innovationsdynamik besonderen Typs mit spezifischen globalen und langfristigen Marktchancen und einer spezifischen Modernisierungsfunktion für die Volkswirtschaften. Zu ihren Besonderheiten gehört das enge Wechselverhältnis von Politik und Technik. Die Bundesregierung hat seit 1998 durch eine programmatische „ökologische Moderni-sierung“ und seit dem Regierungswechsel 2005 mit dem Konzept einer „ökologischen Industriepolitik“ den Umweltinnovationen einen zentralen Stellenwert zugewiesen. Auch im Hinblick auf die „Ökologisierung“ der Lissabon-Strategie der EU wurden, nicht zuletzt auch durch den umweltinnovationsorientierten Schwerpunkt der deutschen Ratspräsidentschaft (2007), begrüßenswerte Fortschritte in dieser Richtung erzielt. Dennoch ist die instrumentelle Konkretisierung dieses Ansatzes weiterhin eine politi-sche Herausforderung. 86. Nach einer mehr als dreißigjährigen Geschichte des Themas geht es heute nicht mehr um Umweltinnovationen als solche, sondern um einen ökologisch leistungsfähigen Innovationsprozess, der an seinem Beitrag zur weitgehenden Ent-kopplung von Industriewachstum und Umweltverbrauch zu messen ist. Dies setzt eine anspruchsvolle Ausgestaltung innovationsorientierter Umweltpolitik voraus. Dabei soll-ten folgende Ansatzpunkte verstärkt verfolgt werden: – Fokus auf „starke“ Umweltinnovationen: Innovationsorientierte Umweltpolitik sollte sich auf Innovationen konzentrieren, die zum einen mehr als nur inkrementelle Ver-besserungen erzielen und zum anderen eine hohe (auch internationale) Markt- 75durchdringung erreichen. Auch die radikalste umwelttechnische Verbesserung trägt nicht zur Umweltentlastung bei, wenn sie nicht eine hohe Verbreitung findet. – Eine aktive Rolle des Staates: Inkrementelle oder auf Nischenmärkte beschränkte Innovationen können zumeist der Eigendynamik des Marktes überlassen werden, „starke“ Umweltinnovationen können dies im Regelfall nicht. Der mit ihnen verbun-dene hohe ökologische Leistungsanspruch (und die entsprechende Beschleunig des technischen Fortschritts) implizieren anspruchsvolle Ziele, die über die „nor-male“ Innovationskraft des Marktes hinausgehen. Dabei spielt die Suche nach ge-eigneten Steuerungsformen eine wichtige Rolle. – Monetäre Tendenzsteuerung plus regulative Detailsteuerung plus unterstützende Instrumente: Neben der umweltbezogenen Infrastruktur im Bereich von Forschung und Entwicklung kommt es auf die Förderung des gesamten Innovationsprozesses von der Markteinführung bis zur globalen Verbreitung an. Hier ist im Regelfall ein hybrides Steuerungsmuster von monetärer Tendenzsteuerung (z. B. über den Emissionshandel) und regulativer Detailsteuerung (z. B. dynamische Energie-effizienzstandards) entscheidend. Marktbasierte wie ordnungsrechtliche Rege-lungen erfordern aber meist auch unterstützende Instrumente. Hier sind eine ver-besserte ökologische Beschaffungspolitik und eine anspruchsvollere Gestaltung von Umweltzeichen (Angabe der Lebenszykluskosten) von besonderer Bedeutung. An-spruchsvolle Zielvorgaben sind bei alledem die Grundvoraussetzung. – „Technology Forcing“: „Starke“ Umweltinnovationen setzen eine anspruchsvolle Detailsteuerung voraus, die technikspezifische Innovationspotenziale oder Innova-tionshemmnisse gezielt angeht. Die Forcierung technischer Verbesserungen über den Stand der Technik hinaus hat mittlerweile an Bedeutung gewonnen. In Form der dynamischen Standardsetzung reicht sie von der milden Variante der Euro-Normen bis hin zur radikalen Variante des japanischen Top-Runner-Ansatzes. Dennoch er-reichen auch radikale Standards nur punktuelle Verbesserungen, die zudem mit „Rebound-Effekten“ verbunden sein können. Deshalb ist die generelle Tendenz-steuerung über den Preismechanismus für einen breiten Suchprozess nach besse-rer Technik unumgänglich. – Öko-Design von Produkten und Prozessen: Die Forcierung produktbezogener Um-weltinnovationen, die sich über den Lebenszyklusansatz auch auf die Produktions-prozesse auswirken, ist umweltpolitisch sinnvoll und Erfolg versprechend. Im Inte-resse der Schonung staatlicher Handlungskapazitäten verdienen hier Produkt-gruppen mit den höchsten negativen Umwelteffekten und den profitabelsten Ent-lastungspotenzialen Vorrang. Eine signifikante, dynamische Steigerung der Öko-Effizienz ist wiederum über Produktregulierungen allein nicht zu erreichen. Sie inno-viert Produkte und Produktklassen als solche, gibt aber keinen Anreiz zum Wechsel 76 hin zu umweltfreundlicheren Produkten oder Produktklassen (z. B. kleineren Autos). Diesen Anreiz müssen monetäre Instrumente schaffen (z. B. differenzierte Umwelt-steuern oder der Emissionshandel). – Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik: Die Grenzen innovationsorientierter Umweltpolitik ergeben sich einerseits aus der Tatsache, dass nicht alle Umwelt-probleme technisch lösbar sind (z. B. Biodiversität, Boden). Diese technikfernen Bereiche dürfen in der derzeitigen Innovationseuphorie der Umweltpolitik nicht ver-nachlässigt werden. Andererseits ist zu berücksichtigen, dass Innovationsprozesse ambivalent sind und als Prozesse „schöpferischer Zerstörung“ auch Modernisie-rungsverlierer hervorbringen, mit deren Widerstand zu rechnen ist. Und schließlich ist auch auf die Grenzen einer politikgetriebenen Innovationsstrategie zu verweisen: Es wird für die Politik darauf ankommen, den Unterschied zwischen einer forcierten Nutzung industrieller Innovationspotenziale und einem überfordernden Interventio-nismus zu beachten. Investitionszyklen der Wirtschaft müssen berücksichtigt, Über-hitzungseffekte vermieden, Fördermaßnahmen zeitlich begrenzt und der Wett-bewerb gestärkt werden. Eine enge dialogische Vernetzung von Staat, Wirtschaft, Forschung und Vertretern von Umweltbelangen ist eine wichtige Voraussetzung dafür, dass der Innovationsprozess offen genug abläuft und Fehlentwicklungen frühzeitig erkannt werden. 773 Klimaschutz Botschaften Der 4. Sachstandsbericht (AR4) des Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) hat neue alarmierende Erkenntnisse gebracht. Die dort für erforderlich gehal-tenen Treibhausgas-Reduktionen (Treibhausgas – THG) gehen deutlich über den bis-herigen Diskussionsstand hinaus. Mehrfach wird zur Begrenzung des Temperatur-anstiegs auf 2° C ein globales THG-Reduktionserfordernis von 50 bis 85 % bis 2050 (gegenüber 2000) genannt. Für die Industrieländer wird eine Emissionsminderung gegenüber 1990 von minus 25 bis 40 % bis 2020 genannt und bis 2050 eine THG-Minderung um 80 bis 95 % als nötig erachtet. Der SRU empfiehlt, diese weiter gehen-den Vorgaben und ihre Begründung in den weiteren Zielbildungsprozess einzubezie-hen. Dies ist vertretbar, weil diesen weiter gehenden Zielen eine neue Innovations- und Wachstumsdynamik bei klimarelevanten Technologien gegenübersteht, die die Hand-lungsspielräume erweitert hat. Der Ansatz Deutschlands und der EU, im Klimaschutz voranzuschreiten, um andere Länder nachzuziehen, ist richtig und hat sich auch wirtschaftlich als erfolgreich erwie-sen. Glaubwürdig ist diese Politik aber nur, wenn die festgelegten Ziele auch erreicht werden. Die klimapolitischen Kabinettsbeschlüsse vom 5. Dezember 2007 sind grund-sätzlich zu begrüßen. In Teilbereichen wie der Stromeinsparung oder der weiteren steuerlichen Förderung verbrauchsintensiver Dienstwagen wurden jedoch sachlich nicht gerechtfertigte Einschränkungen vorgenommen. Der Steigerung der Energieeffizienz kommt eine besondere Bedeutung zu. Im Hinblick auf die hohe Profitabilität entsprechender Maßnahmen und angesichts der hohen Be-deutung der Energiepreise wie auch des Innovationswettbewerbs in diesem Bereich hält der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) noch anspruchsvollere Maß-nahmen für möglich und – im Hinblick auf das Tempo des Klimawandels – für sinnvoll. Grundsätzlich sollten bei der Umsetzung anspruchsvolle, kalkulierbare Zielvorgaben mit einer monetären Tendenzsteuerung verfolgt werden, die durch eine Detail-steuerung (z. B. dynamische Verbrauchsstandards) ergänzt wird. Schwerpunkt-bereiche der Effizienzstrategie sind Gebäude, energieverbrauchende Geräte und Ver-kehr. Hier sind hohe ungenutzte wirtschaftliche Potenziale vorhanden. Im Bereich der Wohnimmobilien sollte im Sinne der Klimapolitik der EU über die jetzige Planung hinaus bis 2015 der Passivhausstandard für Neubauten anvisiert werden. Allerdings scheitert die Realisierung der baulichen und nutzungsbezogenen Energie-einsparungen häufig an unangepassten Rahmenbedingungen. Die deshalb berechtig-ten Förderprogramme sollten der Effizienz des Fördermitteleinsatzes und der tatsäch-lichen Energieeinsparungen ausreichend Rechnung tragen. 78 Bei den energieverbrauchenden Geräten spielt in der Diskussion die Orientierung am marktbesten „Top Runner“ eine wichtige Rolle. Diese Dynamisierung der Standards hat Innovationen gefördert, die die technischen Potenziale der Energieeinsparung weiter erhöht haben. Die europäische Öko-Design-Richtlinie für energieverbrauchende Pro-dukte, die diesen Ansatz um ökologische Kriterien erweitert, sollte schneller, an-spruchsvoller und zunächst mit dem Fokus auf Energieeffizienz umgesetzt werden. Die Selbstverpflichtung der europäischen Automobilindustrie zur Begrenzung des CO2-Verbrauches von PKW ist gescheitert. Der SRU empfiehlt als Alternative einen einheit-lichen Grenzwert für alle PKW, der durch die Möglichkeit der herstellerinternen Kom-pensation und des Handels zwischen den Herstellern flexibilisiert wird. Der Zielwert sollte nach 2012 weiter auf 80 bis 95 g/km reduziert werden. Dieser Standard sollte durch ökonomische Instrumente flankiert werden, die das Kaufverhalten in Bezug auf PKW und die Fahrleistungen beeinflussen. Die von der Europäischen Kommission vor-geschlagene gewichtsabhängige Grenzwertkurve mit Strafzahlungen und Flexibilisie-rung macht Konzessionen an die PS-starke Automobilindustrie, die weder den techni-schen Potenzialen noch den Erfordernissen des Klimaschutzes gerecht wird. Die Abscheidung und Lagerung von CO2 (Carbon Capture and Storage – CCS) ist grundsätzlich technisch realisierbar, steht aber noch vor ungelösten technischen und wirtschaftlichen Problemen. Die Investitionskosten eines Kraftwerkes mit CCS sind annähernd doppelt so hoch wie ohne. Noch einmal wesentlich höher sind die Zusatz-kosten für die Nachrüstung (Retrofit) eines bestehenden Kraftwerkes. Ob und wann CCS Marktreife erlangt und für die Lagerung hinreichende Akzeptanz findet, ist – auch angesichts neuerlicher Probleme bei Anlagen in Norwegen und den USA – noch völlig offen. Erfüllt die Technologie die in sie gesetzten Erwartungen nicht oder/und erweisen sich Nachrüstungen von Kraftwerken als nicht rentabel, dürfen die Klimaschutzziele keinesfalls in Frage gestellt werden. Angesichts dramatischer Klimaveränderungen ist ein möglicherweise massiver Ausbau von Kohlekraftwerken auf der Basis ungesicher-ter technologischer Zukunftserwartungen nicht zu rechtfertigen. Deshalb ist die öffent-liche Kritik am Neubau von Kohlekraftwerken verständlich. Letztlich entscheidet der europäische Emissionshandel, ob CCS im deutschen Energiemix je einen Beitrag zur Emissionsreduktion leisten wird. Entscheidend ist das glaubwürdige Beharren der Poli-tik auf der Einhaltung des Emissionsbudgets, damit aus dem betriebswirtschaftlichen kein gesamtgesellschaftliches (Klima-)Risiko wird. Um Fehlinvestitionen zu vermeiden, sollte die Privilegierung der Kohleverstromung im Emissionshandel (bis 2012) recht-zeitig und eindeutig aufgehoben werden. Die weitere Erforschung der CCS-Techno-logie erachtet der SRU allerdings als sinnvoll. Der Kommissionsvorschlag zur Novellierung der Emissionshandelsrichtlinie mit dem einheitlichen, langfristig berechenbaren Emissionsbudget und der langfristig vollständi 79gen Versteigerung ist ebenso zu begrüßen wie die angestrebten weiteren Vereinfachungen. Bei der Übergangsregelung für die Industrie ist eine Harmonisierung zwar besser als einzelstaatliche Regeln, aber hier ist die zusätzliche Komplexität, die in das System gebracht wird, gegenüber dem vermeintlichen Nutzen abzuwägen. Das Gleiche gilt für die vorgesehenen Ausnahmeregelungen für vermeintlich von Abwanderung betroffene Industrien, die entsprechend restriktiv gehandhabt werden sollten. Langfristig sollte der Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe ansetzen. Der entscheidende Vorteil dieses Modells bestünde darin, dass die energiebedingten Emissionen aller Sektoren erfasst würden. Zusätzliche Maßnahmen zur Mobilisierung spezieller Innovationspotenziale – von dynamischen Höchstverbrauchsstandards bis zur Produktkennzeichnung – sind in einem solchen System weiterhin möglich. Eine naturschutzkonforme Landnutzung senkt die Empfindlichkeit (Vulnerabilität) der Landnutzungen und verringert zugleich die Treibhausgasemissionen. Sie sollte die Landschaften auch für die klimabedingte Migration der Arten durchlässig machen. Maßnahmen, die den Kohlenstoffvorrat im Boden steigern, tragen nicht nur zur Kohlenstoffspeicherung und zum Erhalt der Biodiversität bei, sie verbessern auch den Wasserhaushalt und die Nährstoffzyklen terrestrischer Ökosysteme. Eine Vitalisierung der Naturräume fördert somit gleichermaßen den Klimaschutz, die Anpassung an den Klimawandel und die Ziele des Naturschutzes. 3.1 Einleitung 87. Die Klimapolitik ist in den Jahren 2006 und 2007 in den Mittelpunkt der umweltpolitischen Aufmerksamkeit gerückt. Ursachen hierfür sind nicht nur neue Erfahrungen mit extremen Wetterereignissen (wie dem Hurrikan „Catherina“ in den USA oder schweren Waldbränden im Süden Europas), sondern auch neue wissenschaftliche Erkenntnisse zum Klimawandel und seinen Schadenseffekten, unter anderem durch den 4. Sachstandsberichtes des IPCC (Fourth Assessment Report – AR4) und den sogenannten Stern Review. In der Öffentlichkeit wie in der europäischen und internationalen Politik ist eine teils erhebliche Beunruhigung erkennbar geworden, die auch auf der erstmalig dem Klimathema gewidmeten UN-Vollversammlung im Herbst 2007 deutlich wurde. Gleichzeitig zeigt sich eine neue Innovations- und Wachstumsdynamik bei klimarelevanten Technologien, die neue Handlungsspielräume erkennen lässt. Der SRU hat sich mit der Klimaschutzpolitik in den Umweltgutachten 2002 und 2004 ausführlich befasst. Die sich inzwischen verdichtenden Anzeichen einer Beschleunigung des Klimawandels (etwa in der Arktis) in den letzten Jahren legen auch eine kritische Interpretation des 4. Sachstandberichts des IPCC nahe. 80 Die Treibhausgaskonzentrationen der unter dem Kyoto-Protokoll erfassten Gase erreichen heute 430 ppm (parts per million) CO2-eq (CO2-Äquivalente – equivalents) (STERN 2006, S. 3). Die bislang als maximal tolerabel betrachtete Treibhausgaskonzentration von 450 ppm CO2-eq ist also fast erreicht. Auch sie würde nach IPCC-Berechnungen das weithin anerkannte Ziel der Begrenzung der globalen Erwärmung von höchstens 2° C nur mit einer Wahrscheinlichkeit von 50 % einhalten. Schon der nicht mehr zu vermeidende globale Temperaturanstieg von weniger als 2° C gegenüber vorindustriellen Werten (1750) birgt bereits kaum überschaubare Risiken. Dies legt strengere Zielwerte und ein rascheres Handeln nahe. Daher sind auch die bisherigen europäischen Zielwerte einer Treibhausgasreduktion von gegebenenfalls 30 % (bis 2020) bzw. 60 bis 80 % (bis 2050) (40 bzw. 80 % für Deutschland) gegenüber 1990 im Lichte neuer Erkenntnisse und im Sinne des Vorsorgeprinzips kritisch zu hinterfragen. Das gilt für die langfristigen Zielwerte und die Ausgestaltung des Emissionshandels, für die Steigerung der Effizienz der Energieumwandlung (Kraft-Wärme-Kopplung – KWK) und des Energieendverbrauchs (insbesondere im Gebäudebereich, bei Kfz und bei Produkten). Vor allem wird es darum gehen, bisher privilegierte Bereiche wie insbesondere die Kohleverstromung und die PS-starken Varianten der PKW angemessen zu erfassen und den wichtigen Gebäudebestand anspruchsvoller und wirksamer zu regulieren. Bei den erneuerbaren Energien können höhere Zielwerte durch das unerwartet starke Wachstum in diesem Bereich realisiert werden. 3.2 Wissenschaftliche Grundlagen 3.2.1 Methode und Systematik der Berichte des Intergovernmental Panel on Climate Change 88. Der Zwischenstaatliche Ausschuss für Klimaänderungen (Intergovernmental Panel on Climate Change – IPCC) wertet im Turnus von einigen Jahren die neuesten Klimaforschungen aus und fasst sie zu einem Sachstandsbericht zusammen. Im Jahre 2007 ist der 4. Sachstandsbericht vorgelegt worden. Dieser gliedert sich nach Arbeitsgruppen (Working Groups – WG). WG-I ist für die naturwissenschaftliche Basis verantwortlich (IPCC 2007c), WG-II für die Auswirkungen des Klimawandels (IPCC 2007a) und WG-III für Technologieentwicklung, Anpassungsstrategien und Vermeidungsmaßnahmen (IPCC 2007b). Im Frühjahr 2007 wurden die Zusammenfassungen für Entscheidungsträger (Summaries for Policymakers – SPM) dieser Arbeitsgruppen der Öffentlichkeit präsentiert (IPCC 2007e; IPCC 2007d; IPCC 2007f). Die Formulierungen dieser Kurzfassungen werden im Unterschied zu den Langfassungen im Vorfeld politisch verhandelt. Dies führt tendenziell zu Abschwächungen von Aussagen. Daher ist auf die zum Teil deutlich kritischeren 81Aussagen des eigentlichen Berichts und zum Teil auch der technischen Zusammenfassungen (Technical Summary – TS) hinzuweisen. 3.2.2 Der 4. Sachstandsbericht des Intergovernmental Panel on Climate Change 89. Insgesamt wird im AR4 das Bild der Klimarisiken gegenüber früheren IPCC-Berichten nicht nur bestätigt, sondern in wichtigen Punkten ergeben sich dramatischere Befunde. In keinem entscheidenden Punkt ergibt sich gegenüber den früheren Sachstandsberichten eine Entwarnung. Dies gilt für den Anstieg des Meeresspiegels, Wetterextreme wie Hitzewellen mit negativen Effekten für die Gesundheit, negative Auswirkungen auf die Biodiversität usw. Seriöse prinzipielle Zweifel am anthropogenen Klimawandel sind nicht mehr möglich: Die Sicherheit und Zuverlässigkeit des vorhandenen Wissens ist in den vergangenen 15 Jahren insgesamt gewachsen. Das IPCC sieht einen signifikanten Fortschritt in der Wissensbasis, obgleich viele Faktoren, die das Klimasystem beeinflussen, nach wie vor nur unvollständig verstanden sind (Wolken, Aerosole, Dynamik der Kryosphäre (eisbedeckte Erdoberfläche), Ozeane, Landnutzungsänderungen). Das Zusammenspiel von direkten und indirekten Messdaten (proxies), Theorien und Modellen ergibt das kohärente Bild einer deutlichen und stärker werdenden Erderwärmung (vgl. Abb. 3-1), die mit durch menschliche Aktivitäten verursacht wurde und wird. Die globale Erwärmung war in den letzten 50 Jahren nahezu doppelt so hoch wie im linearen Durchschnitt der Jahre 1906 bis 2005. Sie war im letzten Jahrzehnt (1995 bis 2006) am höchsten (SOLOMON et al. 2007, S. 36). Elf der letzten 12 Jahre waren die wärmsten seit Beginn der Messungen 1850. 82 Abbi ldung 3-1 Beschleunigter Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur Quelle: SOLOMON et al. 2007, S. 37 Diese Beschleunigung ist im Kontext eines bisher noch geringen Anstiegs der globalen Durchschnittstemperatur von 0,76° C gegenüber vorindustriellen Werten beunruhigend. Sie ist kein gesicherter Langzeittrend, aber im Zusammenhang mit anderen Erkenntnissen zu Rückkopplungseffekten des Klimawandels gut erklärbar: Das Klimasystem ist aufgrund positiver Rückkopplungen (feed backs) und nicht-linearer Veränderungen wahrscheinlich dynamischer als dies ursprünglich angenommen wurde (s. a. WBGU 2007, S. 77 ff.). Die Hypothese, wonach das globale Klimasystem mitsamt den Systemen der Meereszirkulation, der Kryosphäre, der Biosphäre usw. ein eher träges System sei, wird derzeit einer kritischen Revision unterzogen. Das IPCC betont mehrfach die positiv verstärkenden feed backs im globalen Klimasystem. So können beispielsweise die Erwärmung und Versauerung der Meere (s. a. WBGU 2006) sowie das Auftauen von Permafrostmooren über die Freisetzung von dem an Meeresböden und in Mooren gespeicherten Methan positive Rückkoppelungseffekte hervorrufen. Eine kurzfristige Freisetzung größerer Mengen von Methanhydrat ist zwar unwahrscheinlich, aufgrund der Erwärmung der Ozeane besteht aber die Gefahr einer langfristigen Methanfreisetzung. Die Freisetzung von Methan aus auftauenden Mooren könnte demgegenüber rascher erfolgen, wobei über das Ausmaß dieses Prozesses große Unsicherheiten bestehen (DENMAN et al. 2007, S. 543). Ein weiterer Rückkopplungseffekt besteht darin, dass sich durch Veränderungen in der Kryosphäre die dortige Albedo (Rückstrahlung) verändert. Die CO2-Aufnahmefähigkeit 83terrestrischer Ökosysteme (Wälder, Böden usw.) könnte bei einer raschen Erderwärmung allmählich schwächer werden und sich bei einer starken Temperaturerhöhung sogar umkehren. Allein diese Rückkopplung könnte um bis zu 1° C zur Erderwärmung beitragen (BARKER et al. 2007b, S. 77, 89). 90. Besondere Aufmerksamkeit haben in der jüngeren Klimaforschung nicht-lineare Veränderungen beim Überschreiten von Schwellen – sogenannte tipping points – gefunden. Diese nicht-linearen Veränderungen können weitreichende und teilweise globale Konsequenzen nach sich ziehen. Wichtige tipping points des globalen Klimasystems sind unter anderem der Nordostatlantik mit seiner Bedeutung für die atlantische Meereszirkulation (Golfstrom), das Amazonasbecken, die Monsungebiete des indischen Subkontinents, die Gletscherregionen von Pamir und Himalaya, die Permafrostgebiete Sibiriens und die Änderung der Windmuster im Südpazifik (El Niño). Die Folgen von großräumigen ökologischen Transformationen in diesen Gebieten sind laut IPCC nicht mehr abschätzbar (BARKER et al. 2007b). Schätzt man im Lichte des Vorsorgeprinzips und des Art. 2 der Klimarahmenkonvention (Tz. 97-99) die möglichen positiven Rückkoppelungseffekte und die Veränderungen von tipping points als stark und gefährlich ein, müssen die Stabilisierungsziele korrigiert und strenger gefasst werden. Die Klimasensitivität wird vom IPCC mit ungefähr 3° C als bestem Schätzwert (best estimate) angegeben. Sie betrifft die wahrscheinliche Erhöhung der globalen Mitteltemperatur bei einer Verdopplung der Konzentration der THG gegenüber vorindustriellen Werten. Im 3. Sachstandsbericht (Third Assessment Report – TAR) des IPCC wurde die Klimasensitivität in einer Spannbreite von 1,5° bis 4,5° C angegeben. Nunmehr gilt es als sehr unwahrscheinlich, dass die Klimasensitivität kleiner als 1,5° C ist. Werte von über 4,5° C können hingegen laut AR4 nicht ausgeschlossen werden (SOLOMON et al. 2007, S. 65). 91. Keines der vom IPCC entwickelten Emissionsszenarien (Special Report on Emission Scenarios, SRES) sichert ein wahrscheinliches Einhalten des vielfach – auch von der EU – genannten 2°-Ziels (IPCC 2000b; IPCC 2000a; vgl. Tz. 97, 100). Zwar liegt das 2°-Ziel in der positivsten der Szenario-Familien, der sogenannten B-1-Familie, noch innerhalb der abgeschätzten wahrscheinlichen Bandbreite von 1,6 bis 3,4° C gegenüber 1990, aber auch hier liegt der beste Schätzwert bei 2,3° C gegenüber 1990. Die Darstellung ist hier insbesondere in der SPM der WG-I irreführend. So werden die in der Öffentlichkeit viel zitierten Veränderungen des Meeresspiegels um 18 bis 59 cm bis zum Ende des Jahrhunderts angegeben, die aber nur den thermisch bedingten Anstieg des Meeresspiegels betrifft und womöglich den dramatischeren, durch Abschmelzprozesse bedingten Anstieg ausklammert. Zudem wird hier als Basiswert der Zeitraum 1980 bis 1990 verwendet, der bereits einen Anstieg voraussetzt. Auch die 84 Temperaturveränderungen der Szenarien werden an dieser Stelle auf den Zeitraum seit 1980 bis 1990 bezogen, anstatt, wie sonst üblich, auf die vorindustriellen Werte. Lediglich eine Fußnote in der TS II (also in einem anderen Dokument) weist darauf hin, dass dies einer Addition von 0,5° C bedarf. Dann liegt mit 2,3° C auch das B-1-Szenario über dem Zielwert (IPCC 2007e, S. 13; ADGER et al. 2007, S. 11 Fn. 8). In allen anderen Szenarien steigen die Risiken der Zielverfehlung noch weiter. Allerdings sind diese SRES-Szenarien ohne explizite Klimapolitik modelliert worden und stellen lediglich mögliche Entwicklungspfade (story lines) dar. Die Einschätzung, wonach einzig das B-1-Szenario zu verantworten ist und überdies durch eine anspruchsvolle Klimaschutzpolitik ergänzt werden muss (OTT et al. 2004), gewinnt im Lichte des AR4 zusätzlich an Plausibilität. Nach IPCC-Einschätzung erfordert auch ein maßvoller THG-Konzentrationswert von 445 bis 490 ppm CO2-eq (mit einem Temperaturanstieg von immerhin 2 bis 2,4° C) bis 2050 eine globale Emissionsreduktion von 50 bis 85 % gegenüber 2000. Für die Industrieländer wird eine Reduktion von 80 bis 95 % gegenüber 1990 als erforderlich angesehen (BARKER et al. 2007b, S. 39; FISHER et al. 2007, S. 198; GUPTA et al. 2007, S. 776). Diese Werte sind deutlich strenger als die bislang diskutierten. Der schwedische Scientific Council on Climate Issues unterstreicht die IPCC-Aussage, dass nur ein Konzentrationswert von 400 ppm CO2-eq eine hinreichende Wahrscheinlichkeit (66 %) ergibt, das 2°-Ziel zu erreichen. Für die EU hält er – anstelle von 60 bis 80 % – eine THG-Reduzierung um 75 bis 90 % bis zum Jahr 2050 für notwendig (Scientific Council on Climate Issues 2007). Angesichts der heute erreichten CO2-Konzentrationen von 380 ppm (entsprechend ca. 420 ppm CO2-eq) ist ein weiter gehendes Umsteuern erforderlich. Insoweit ist es begrüßenswert, dass der Klimagipfel in Bali (Dezember 2007) nicht nur „starke Einschnitte bei den globalen Emissionen“ fordert, sondern für die Industrieländer – wenn auch nur in einer Fußnote des Aktionsplan – ein THG-Reduktionsziel für 2020 von 25 bis 40 % gegenüber 1990 ins Spiel bringt und die anspruchsvolleren Reduktionsszenarien des AR4 immerhin ausdrücklich zitiert (Tz. 98). 92. Eine sogenannte sanfte Landung, also die Beherrschung eines moderaten Klimawandels durch energische Vermeidungs- und intelligente Anpassungsstrategien ist immer noch in Reichweite verantwortlichen klimapolitischen Handelns. Allerdings wird bei einem ungebremsten Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur eine Bewältigung des Klimawandels unwahrscheinlicher, da die Anpassungskapazitäten ökologischer und sozialer Systeme zunehmend überfordert werden. Daher ist das Verhältnis von Vermeidung (mitigation) und Anpassung (adaptation) so zu verstehen, dass Vermeidung eine entscheidende Bedingung für erfolgreiche Anpassung ist, da 85nur die Folgen eines moderaten Klimawandels beherrschbar erscheinen (vgl. Kap. 3.7). 93. Die globalen Emissionen sind in den vergangenen Jahrzehnten kontinuierlich auf mittlerweile 7,2 (±0,3) Gt Kohlenstoff (C) pro Jahr zwischen 2000 und 2005 angestiegen. Nahezu unverändert hohe oder steigende (USA seit 1990) Emissionen in den Industrieländern und steil ansteigende Emissionen in den Schwellenländern schließen eine kurzfristige Trendwende aus. Im Trendszenario der Internationalen Energieagentur (IEA) wird bis 2030 sogar ein CO2-Anstieg um 57 % errechnet (IEA 2007d, S. 13). Die allgemeinen Bedingungen für ein Umsteuern haben sich gleichwohl, wie in diesem Kapitel gezeigt werden wird, verbessert. Dem IPCC ist zuzustimmen, dass die erforderlichen Technologien für eine Bewältigung des Klimaproblems verfügbar sind. Eine entschlossene Klimapolitik lässt zudem zusätzliche Innovationseffekte erwarten, die das Problemlösungspotenzial erhöhen können. 94. Der Verweis auf kritisch hohe Schadenskosten des unterlassenen Klimaschutzes im Stern Review (STERN 2006; 2007) ist auch dann im Grundsatz plausibel, wenn methodische Einwände angebracht sind. Der SRU hat bereits darauf hingewiesen, dass mit Hilfe ökonomischer Optimierungsmodelle fast jede Klimapolitik vom „wait and see“ bis hin zu energischer Emissionsreduktion als „effizient“ bzw. „optimal“ dargestellt werden kann. Dies liegt an den entscheidenden „Stellschrauben“ ökonomischer Modelle wie der Diskontrate, den Energiepreisen, der Schadensfunktion, der statistischen Bewertung menschlichen Lebens, Lernkurveneffekten, einer endogenen oder exogenen Modellierung technologischen Fortschritts, der Quantifizierung der Schäden von Extremereignissen, der Monetarisierung ökologischer Veränderungen usw. In diesem Zusammenhang sind auch die im Stern Review berechneten sehr hohen Schadenskosten zu sehen (SRU 2002a, Tz. 15, 522; CLINE 2005; MATSCHOSS 2004; OTT 2003; HAMPICKE 2003; PARFIT 1983; LIND und SCHULER 1998). In der Klimaökonomik setzt sich die Einsicht durch, dass in den älteren Berechnungen (NORDHAUS 1994; NORDHAUS und YANG 1996) die kurzfristigen Opportunitätskosten der Emissionsvermeidung (weit) überschätzt, der langfristige Nutzen (weit) unterschätzt wurde. Die Mehrheit der vom IPCC ausgewerteten ökonomischen Studien ergibt Zusatzkosten durch den Klimaschutz. Aber selbst für Konzentrationsziele von ungefähr 450 ppm CO2-eq liegen die Kosten, ausgedrückt in kumulierten Bruttoinlandsprodukt-Verlusten (BIP-Verluste), in den meisten Modellen im Jahr 2030 unter 3 % und im Jahr 2050 unter 5,5 % (FISHER et al. 2007, S. 205 f.). Allerdings stellt die Spezifikation des technischen Fortschritts einen zentralen Faktor in den Kostenschätzungen der Langfristmodelle dar. Wird berücksichtigt, dass die Investition in und die Nutzung von effizienten Technologien durch die Klimapolitik 86 selbst beschleunigt werden (sogenannter endogener technischer Fortschritt), können die Kostenschätzungen – wie auch vom IPCC hervorgehoben – noch geringer ausfallen. Das genaue Ausmaß der Kostenreduktion ist von der Art der Modellierung abhängig und variiert zum Teil erheblich. Im endogenen Fall lohnen sich frühzeitige Reduktionen, da sie aufgrund technologischen Lernens die Kosten späterer, weiterführender Reduktionen verringern (BARKER et al. 2007a, Abschn. 11.5; FISHER et al. 2007, Abschn. 3.4.3.2). Das BMU kommt in einer Kostenabschätzung des deutschen Klimaprogramms sogar zu Einsparungen von 5 Milliarden (BMU 2008, S. IV). Dies entspricht auch neueren Ex-post-Evaluationen von Kosten-Nutzen-Berechnungen nach denen die Vernachlässigung von Innovationseffekten als Folge einer anspruchsvollen Umweltpolitik zur systematischen Kostenüberschätzung führt (OOSTERHUIS 2006; ZEDDIES 2006; ELLIS 2007). Hierbei ist auch zu bedenken, dass die Kosten aus Wachstumsverlusten des BIP bestehen, die häufig in absolute Geldbeträge umgerechnet oder – wie oben – kumuliert ausgewiesen werden und dann „enorm“ oder „gigantisch“ erscheinen. Werden die oben genannten kumulierten Wachstumsverluste von (unter) 3 bzw. 5,5 % hingegen in jährlichen Wachstumsverzögerungen ausgedrückt, ergibt sich mit 0,12 % in beiden Fällen ein deutlich moderateres Bild (FISHER et al. 2007, S. 205 f.; SRU 2005a, Tz. 3-6). 95. Für das weitere Vorgehen der Klimapolitik nach Kyoto erhält die Lastenverteilung zentrale Bedeutung. Unter Gerechtigkeitsaspekten ist es nicht zu rechtfertigen, wenn die wohlhabenden Länder, die das Problem durch die vergangenen CO2-Emissionen maßgeblich verursacht haben und deren Pro-Kopf-Emissionen weit über denjenigen der Entwicklungs- und Schwellenländer liegen, die ärmsten und verwundbarsten Teile der Weltbevölkerung großen Gefahren aussetzen. Es ist überdies kein moralischer Grund zu finden, warum ein Erdenbürger ein größeres Recht auf die Nutzung der Atmosphäre (als sogenanntes global common pool good) beanspruchen könnte als ein anderer. Das darauf bezogene normative Grundkonzept von Kontraktion und Konvergenz (contraction and convergence) (SRU 2002a, Tz. 539; OTT 2007) findet mittlerweile breiten Zuspruch. Dass die Bundeskanzlerin dieses Konzept aufgegriffen und in einen Vorschlag für die UN-Klimakonferenz im Dezember 2007 eingebettet hat, ist zu begrüßen. 3.2.3 Fazit 96. Prinzipielle Zweifel am anthropogenen Klimawandel sind nicht mehr möglich. Der AR4 des IPCC gibt gegenüber früheren Berichten nicht nur keine Entwarnung, in wichtigen Punkten ergeben sich vielmehr dramatischere Befunde. Neben der Beschleunigung des Wandels wird die Bedeutung von Schwellenwerten hervorgehoben, deren Überschreitung zu nicht-linearen Veränderungen des Klimasystems mit nicht mehr abschätzbaren, großräumigen ökologischen 87Transformationen führen kann. Die Klimasensitivität wird vom IPCC mit ungefähr 3° C als bestem Schätzwert angegeben. Danach sichert keines der SRES-Szenarien ein wahrscheinliches Einhalten des auch von der EU verfolgten 2°-Ziels. Dies erfordert raschere und weitergehende Emissionsreduktionen, für die Industrieländer von 80 bis 95 % gegenüber 1990. Für das weitere Vorgehen der Klimapolitik nach Kyoto erhält die Lastenverteilung zentrale Bedeutung. Das normative Grundkonzept von Kontraktion and Konvergenz findet mittlerweile breiten Zuspruch. 3.3 Die deutsche Klimapolitik im internationalen Kontext 3.3.1 Das internationale Regime 97. In der 1992 beschlossenen und 1994 in Kraft getretenen Klimarahmenkonvention (United Nations Framework Convention on Climate Change – UNFCCC), die auf die Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio 1992 zurückgeht, verpflichten sich die 190 Unterzeichner-Staaten dazu, die „Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau zu erreichen, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird“ (Art. 2 UNFCCC). Inzwischen herrscht die Einschätzung vor, dass es dazu notwendig ist, den globalen Temperaturanstieg auf 2° C gegenüber dem vorindustriellen Niveau (d. h. gegenüber 1750) zu begrenzen (SRU 2004, Tz. 24; WBGU 2003, S. 9; OTT et al. 2004; SCHRÖDER et al. 2002, Kap. 1.4; LUMER 2002). Im 1997 beschlossenen und erst 2005 in Kraft getretenen Kyoto-Protokoll haben sich die westlichen Industrieländer und seinerzeitigen Ostblockstaaten (Annex-I-Staaten) verpflichtet, ihre Emissionen im gesamten Zeitraum von 2008 bis 2012 insgesamt um mindestens 5 % gegenüber 1990 zu senken. Die Bandbreite der Reduktionsverpflichtungen reicht dabei von -8 % für die Länder der Europäischen Union (teilweise als gemeinsame Verpflichtung, Tz. 100 f.) bis +10 % für Island (Art. 3 und Annex B, Kyoto-Protokoll). Diese Verpflichtung ist nicht ausreichend, um Art. 2 UNFCCC gerecht zu werden. In einem Folgeabkommen ist eine Weiterentwicklung mit schärferen Zielen erforderlich. Die Tatsache, dass die Entwicklungsländer bisher von Reduktionsverpflichtungen ausgenommen sind, trägt dem Prinzip der „gemeinsamen, aber unterschiedlichen Verantwortlichkeiten“ Rechnung (Art. 3 UNFCCC), das den Annex-I-Staaten eine Führungsrolle zuweist (IISD 2006; MATSCHOSS 2004; SRU 2004; UNFCCC 2007a; GRUBB et al. 1999; OBERTHÜR und OTT 1999). Wichtigste Aufgabe der weiteren Ausgestaltung des internationalen Regimes ist die Festlegung weiterer Reduktionsverpflichtungen für einen unterbrechungsfreien Übergang nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls Ende 2012. Letzteres kann nur einen ersten Schritt auf dem Weg zur Stabilisierung darstellen, weil 88 – die bisher beschlossenen Reduktionen für die oben dargelegten Reduktionserfordernisse völlig unzureichend sind, – die Annex-I-Staaten alleine das 2°-Ziel nicht erreichen können und daher zukünftig auch Entwicklungsländer, insbesondere große Schwellenländer wie China und Indien, Reduktionsverpflichtungen eingehen müssen, und – die Weigerung des Annex-I-Staates USA als weltweit größter Emittent mit den höchsten Pro-Kopf-Emissionen das Kyoto-Protokoll zu unterzeichnen die Glaubwürdigkeit des postulierten Prinzips der unterschiedlichen Verantwortlichkeiten beschädigt hat. 98. Die Wirksamkeit eines zukünftigen Regimes wird insbesondere davon abhängen, ob es gelingt, die USA einerseits sowie China und Indien andererseits in ein Regime der THG-Reduktion einzubinden, da diese Länder zusammen mit der EU, Kanada, Russland und Japan für 75 % der globalen THG-Emissionen verantwortlich sind (Europäische Kommission 2005b). Es ist daher zu begrüßen, dass der Klimaschutz – seit den Beratungen in Gleneagles 2005 – ein Schwerpunktthema der Gruppe der Acht (G8) geworden ist und unter der deutschen Präsidentschaft die Schwellenländer Brasilien, China, Indien, Mexiko und Südafrika in die Beratung einbezogen worden sind (sogenannte G8+5) (Bundesregierung 2006). Eine konkrete Reduktionsverpflichtung der G8-Staaten war nicht zu erwarten. Allerdings bekannten sich die G8 zu einer Nachfolgeregelung für das Kyoto-Protokoll im Rahmen des UN-Klimaprozesses (Bundesregierung 2007b). Dies war eine wichtige Voraussetzung für die Beschlüsse der 13. Vertragsstaatenkonferenz (13th Conference of the Parties – COP 13) in Bali im Dezember 2007. Im sogenannten Bali Action Plan werden für die Entwicklungsländer nunmehr ebenfalls „national angemessene Minderungsmaßnahmen“ anvisiert (UNFCCC 2007b; IISD 2007). Die Beschlüsse von Bali sehen zwar noch keine quantitativen Ziele vor, deuten aber über eine Fußnote ein mögliches Reduktionsziel für die Industrieländer an (25 bis 40 % bis 2020). Die gleiche Fußnote verweist auf ein globales THG-Reduktionsziel von 50 bis 85 % bis 2050 (gegenüber 2000) (UNFCCC 2007b). Die im Bali Action Plan zitierte Tabelle des IPCC sieht für die Industrieländer im Übrigen bis 2050 eine Emissionsminderung von 80 bis 95 % gegenüber 1990 vor (BARKER et al. 2007b, S. 39, 90; GUPTA et al. 2007, S. 776). Der SRU empfiehlt, dieses weitergehende Ziel und seine Begründung in den weiteren Zielbildungsprozess einzubeziehen. Dies ist auch deshalb vertretbar, weil den vom IPCC als notwendig erachteten weitergehenden Zielen eine neue Innovations- und Wachstumsdynamik bei klimarelevanten Technologien gegenübersteht, die die Handlungsspielräume erweitert hat (s. Tz. 94; Kap. 2). Nicht nur die Erfordernisse, sondern auch die Handlungspotenziale der Klimapolitik haben sich dynamisch verändert. 8999. Zur genaueren Ausgestaltung des Regimes nach 2012 existiert eine Reihe von Vorschlägen. Sie reichen von relativ komplizierten Modellen, die in Anlehnung an das Kyoto-Protokoll explizit die Situationen und den Entwicklungsstand der einzelnen Länder berücksichtigen, bis hin zu einfacheren Modellen, die sich an wenigen Prinzipien orientieren (GUPTA et al. 2007, Abschn. 13.3.3). Ein Vergleich zeigt, dass sich die Zuteilungen der Emissionsberechtigungen an einzelne Staaten weniger durch die Wahl des Modells als durch die Stringenz des globalen Reduktionsziels unterscheiden. Entscheidend für die Erreichung anspruchsvoller Reduktionsziele ist, dass neben den Annex-I-Staaten auch möglichst viele Nicht-Annex-I-Staaten – dort vor allem auch die +5-Staaten mit hohen Emissionen – schnell genug anspruchsvolle Reduktionsverpflichtungen eingehen (HÖHNE 2006; HÖHNE et al. 2006; HÖHNE et al. 2005; GUPTA et al. 2007). Neben Deutschland sind inzwischen eine Reihe von Ländern weiter gehende Reduktionsverpflichtungen eingegangen (u. a. Großbritannien, Frankreich, Schweden). In den USA wurde 2003 zwar ein Gesetzesvorschlag für einen landesweiten Emissionshandel (sogenannter McCain-Liebermann Climate Stewardship Act) vom US-Senat abgelehnt (PEW Center o. J.; PIZER und KOPP 2003), aber inzwischen liegen dem US-Kongress nicht weniger als zwölf verschiedene Gesetzesvorschläge vor (RFF 2008; KOPP 2007). Zudem bestehen bereits regionale Initiativen, wie die 2009 beginnende THG-Initiative der nordöstlichen Bundesstaaten und eine gesetzlich festgeschriebene kalifornische Reduktionsverpflichtung (ARIMURA et al. 2007; KNIGGE und BAUSCH 2006). 3.3.2 Die europäische Klimaschutzstrategie 100. Der Rat der Europäischen Union hat das Ziel einer Anstiegsbegrenzung der globalen Durchschnittstemperatur auf 2° C erstmals 1996 formuliert und seitdem mehrfach bekräftigt (Europäische Kommission 2007b). Die Europäische Kommission hat das 2°-Ziel daher zum Kern ihrer Klimaschutzstrategie gemacht und dabei explizit die Vorreiterrolle der EU, gleichzeitig aber auch die Notwendigkeit der Teilnahme der Nicht-Annex-I-Staaten betont. Der Europäische Rat hat auf der Frühjahrstagung 2007 ein von der Europäischen Kommission vorgelegtes Gesamtkonzept für eine integrierte Klima- und Energiepolitik in weiten Teilen gebilligt. Kern des Konzepts ist ein unilaterales Reduktionsziel von „mindestens 20 %“ gegenüber 1990, welches auf 30 % erhöht werden soll, „sofern sich andere Industrieländer zu vergleichbaren Emissionsreduzierungen und die wirtschaftlich weiter fortgeschrittenen Entwicklungsländer zu einem ihren Verantwortlichkeiten und jeweiligen Fähigkeiten angemessenen Beitrag verpflichten“ (Europäischer Rat 2007, Abs. 31-2; Europäische Kommission 2005b; 2007b; 2007d). Vor dem Hintergrund der schwierigen Verhandlungen für die Zeit nach 2012 leistet das unilaterale Ziel einen wichtigen Beitrag zur Beendigung der Blockade-Situation zwischen den Annex-I- und Nicht-90 Annex-I-Staaten. Gemessen an den langfristigen Reduktionserfordernissen ist es dennoch unzureichend. Vielmehr wäre ein Beschluss zur unilateralen Reduktion von mindestens 30 % bzw. zur multilateralen Reduktion von mindestens 40 % notwendig gewesen. Im Januar 2008 hat die Europäische Kommission ein zweites Energiepaket vorgelegt, das die Erreichung der Reduktionsziele bis 2020 sicherstellen soll. Neben Richtlinienvorschlägen zur Förderung erneuerbarer Energien und zu CCS enthält das Paket Vorschläge zur Revision und zum Beitrag des Emissionshandels (vgl. Abschn. 3.5.4) sowie zur Lastenverteilung (burden sharing) zwischen den Mitgliedstaaten (jetzt effort sharing genannt). Demnach sollen die THG-Emissionen um insgesamt 14 % gegenüber 2005 verringert werden (dieses neue Basisjahr entspricht 20 % gegenüber 1990). Dabei wird dem Emissionshandelssektor eine Reduktion von 21 % und den übrigen Sektoren ein Rückgang um 10 % vorgeschrieben. Für den Emissionshandel gilt ein EU-weites Emissionsbudget. Für die übrigen Sektoren reichen die Reduktionsverpflichtungen der EU-27 von -20 % (Dänemark, Irland, Luxemburg) bis +20 % (Bulgarien). Das Ziel für Deutschland ist -14 % (jeweils gegenüber 2005). Im Falle der genannten Änderung der Reduktionsziele auf 30 % gegenüber 1990 werden die Länder- und Sektorziele proportional angepasst (WENNING und TOSTMANN 2008; Europäische Kommission 2008c; 2008e). 101. Das Erreichen der Reduktionsziele des Kyoto-Protokolls ist entscheidend für die Glaubwürdigkeit der Europäischen Union im anstehenden internationalen Verhandlungsprozess und der von ihr postulierten Vorreiterrolle. Die Zielerreichung ist allerdings derzeit noch unsicher, da die bisherige Reduktion der EU-27 überwiegend auf den wirtschaftlichen Einbruch in den Beitritts- bzw. Transformationsstaaten in den 1990er-Jahren zurückzuführen ist. Die THG-Emissionen der EU-15 sind bis 2006 hingegen nur um 1,6 % gesunken. Die (fast ausschließlich energiebedingten) CO2-Emissionen sind in der EU-15 sogar um 4,1 % gestiegen (ZIESING 2007b). Im Lichte der ohnehin unzureichenden Zielvorgabe ist diese Entwicklung absolut unakzeptabel, auch wenn sich unter Einbeziehung der flexiblen Mechanismen ein etwas günstigeres Bild ergibt (EEA 2007c). 3.3.3 Bisherige Reduktionsziele und Emissionsverläufe in Deutschland 102. Abbildung 3-2 stellt die deutsche Emissionsentwicklung nach THG dar, wobei in der Kategorie Nicht-CO2 die anderen fünf Gase des Kyoto-Protokolls CH4, N2O, HFCs, PFCs und SF6 zusammengefasst sind. Der dominante CO2-Anteil (87,1 %), der fast ausschließlich energiebedingt ist, ist typisch für hoch entwickelte Industrieländer. Landnutzung, Landnutzungsänderung und Forstwirtschaft (land use, land use change 91and forestry – LULUCF) nehmen zurzeit noch mehr THG auf als sie freisetzen, das heißt sie stellen derzeit noch eine Senke dar (UBA 2007b). Das lange Zeit parteiübergreifend vertretene nationale Ziel, die CO2-Emissionen bis 2005 um 25 % zu reduzieren (dargestellt durch die untere waagerechte Linie), wurde verfehlt (SRU 2004, Tz. 22). Im Rahmen der EU-internen Lastenverteilung des Kyoto-Protokolls hat sich Deutschland zu einer Reduktion aller THG von 21 % im gesamten Zeitraum von 2008 bis 2012 verpflichtet (dargestellt durch die obere waagerechte Linie). Mit einer Reduktion von 18 % bis 2006 ist zwar bereits ein Großteil der Reduktionsleistung erbracht worden aber gegenüber 2005 sind die Emissionen wieder leicht gestiegen (ZIESING 2007a). Im Jahr 2007 ist es zu einem weiteren Rückgang des Energieverbrauchs und der Emissionen gekommen, der allerdings weitgehend durch Witterung und andere Faktoren bedingt ist und daher nicht vorbehaltlos als Bestätigung des Trends gewertet werden kann. Im Gegenteil hat der Anteil der Stromerzeugung auf Stein- und Braunkohlebasis weiter zugenommen (ZIESING 2008; AGEB 2008; Pressemitteilung UBA vom 10. März 2008). Die Erreichung des Kyoto-Ziels ist somit nicht gesichert, wenngleich die Europäische Umweltagentur zu einer optimistischeren Einschätzung kommt (EEA 2007c). Dass die Europäische Kommission die Überallokation in der zweiten Phase des Emissionshandels unterbunden und einen Teil der Maßnahmen des unzureichenden Klimaschutzprogramms von 2005 (Deutscher Bundestag 2005) auf den Emissionshandelssektor angerechnet hat (Tz. 203), kommt der Zielerreichung immerhin entgegen. 92 Abbi ldung 3-2 THG-Emissionen in Deutschland nach Gasen in CO2-Äquivalenten SRU/UG 2008/Abb. 3-2; Datenquelle: UBA 2007b; UBA 2008a Abbi ldung 3-3 Sektorale, energiebedingte CO2-Emissionen in Deutschland 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 1990199119921993199419951996199719981999200020012002200320042005JahrMtÜbriger VerkehrGewerbe, Handel, DienstleistungenHeizkraft-, Fernheizwerke &UmwandlungÜbriger Bergbau, Gewinnung vonSteinen und Erden, VerarbeitendesGewerbeHaushalteStraßenverkehrKraftwerke SRU/UG 2008/Abb. 3-3; Datenquelle: ZIESING 2007a; schriftliche Mitteilung vom 26. August 2007 (Daten für 2004 und 2005 vorläufig) 93103. In Abbildung 3-3 ist die Entwicklung der energiebedingten CO2-Emissionen nach Sektoren dargestellt. Die stärksten anteiligen Reduktionen wurden bisher in den weniger wichtigen Sektoren Gewerbe, Handel, Dienstleistung (GHD), Heizkraft und Bergbau erreicht, die 2005 zusammen 23 % ausmachten. Die CO2-Emissionen des Straßenverkehrs (2005: 19 %) sind seit 1999 rückläufig, liegen aber noch immer auf dem Niveau von 1990. Zwar ist im größten Teilsektor Kraftwerke (2005: 41 %) auch der absolute Rückgang insgesamt am größten, aber hier ist es nach 1999 – vor allem durch den Einsatz von Braunkohle (SRU 2004, Tz. 22; SRU 2005a, Tz. 17) – zu einem deutlichen Wiederanstieg gekommen, so dass die anteilige Reduktion mit am geringsten ausfällt. An den Kraftwerksemissionen zeigt sich deutlich, dass – analog zur Emissionsentwicklung in den Beitrittsländern der EU – die stärksten Reduktionen dem Umbruch in der ehemaligen DDR-Wirtschaft geschuldet sind. 3.3.4 Das integrierte Energie- und Klimaprogramm 104. Wie die beiden Vorgänger-Regierungen bekennt sich die jetzige Bundesregierung zu einer Führungsrolle im Klimaschutz (Bundesregierung 2007b). In einer Regierungserklärung vom 26. April 2007 hat sie sich zu einer Emissionsreduktion von 40 % bis 2020 gegenüber dem Stand von 1990, entsprechend 270 Mt CO2 gegenüber 2006, verpflichtet. Dies entspricht einer Reduktion von 26,4 % gegenüber 2005 (dem neuen Basisjahr der Europäischen Kommission). Es werden acht Maßnahmenbereiche mit ihren jeweiligen Beiträgen genannt. Auf der Kabinettsitzung vom 24. August 2007 in Meseberg wurden Eckpunkte eines entsprechenden, neuen Klimaschutzprogramms beschlossen. Der erste Teil eines diesbezüglichen Gesetzespaketes wurde im Dezember 2007 vom Kabinett beschlossen, der zweite Teil soll im Mai 2008 folgen (Pressemitteilungen BMU, 24. August 2007 und 5. Dezember 2007; BMU 2007g). Die Maßnahmen für die energiebedingten CO2-Emissionen basieren weitgehend auf einer Studie des Umweltbundesamtes (UBA), die allerdings in einigen Bereichen zu einer kritischeren Einschätzung kam (bezüglich KWK sowie erneuerbare Energien für Strom und Wärme), dafür aber weitere, zusätzliche Maßnahmen angab. Insgesamt kam die Studie auf eine Reduktion von 224 Mt/a der energiebedingten CO2-Emissionen bis 2020 (UBA 2007a). Tabelle 3-1 stellt die Maßnahmen der Regierungserklärung und ihre Reduktionsziele sowie eine Abschätzung der Wirksamkeit der in Meseberg gefassten Beschlüsse dar. 94 Tabel le 3-1 Das integrierte Energie- und Klimaprogramm (IEKP) der Bundesregierung THG-Reduktion in Mt CO2-eq Maßnahme Regier.-Erklärung Wirkungs-Analyse Reduktion des Stromverbrauchs um 11 %: – strengere Verbrauchsstandards für Strom verbrauchende Geräte – obligatorisches Energiemanagement in Unternehmen (gekoppelt an Ausnahmeregel für Ökosteuer) – Berücksichtigung der Energieeffizienz in öffentlicher Beschaffung – Energieeffizienzfonds: Beratungsangebote und zinsgünstige Darlehen für kleine und mittelständische Unternehmen und Haushalte 40 25,5 Verbrauchsreduktion in Gebäuden und Produktionsprozessen: – stufenweise Verschärfung der Energieeinsparverordnung (EnEV): 30 % bis 2008/2009, nochmals bis zu 30 % bis 2012 (gleichbedeutend mit 3-Liter-Standard, Heizöl/m2) für Neubauten, Außerbetriebnahme von Nachtspeicherheizungen – Mietwohnungen: Novelle der Heizkostenverordnung (Erhöhung des Anteils variabler Kosten für erhöhten Anreiz zum Energiesparen), Prüfung der Möglichkeiten des contracting – Weiterentwicklung des CO2-Gebäudesanierungsprogramms – Bezuschussung der Sanierung sozialer Infrastrukturen von Ländern und Gemeinden (Schulen etc.) durch den Bund – Fortführung des Programms zur Sanierung von Bundesgebäuden. 41 31 Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien in der Stromerzeugung auf über 27 % (25 bis 30 %): – Novelle des Erneuerbare-Energien-Gesetzes: erhöhte Vergütungssätze für Offshore-Wind, Biomasse und Geothermie, verbesserte Anreize für repowering – Netzintegration: beschleunigter Ausbau des Stromnetzes (Energieleitungsausbaugesetz mit Bedarfsplan, Musterleitlinien zur Planfeststellung, Rechtswegverkürzung, Bündelung der Planfeststellung für Offshore-Anbindung u. a.) – Offshore-Windenergie: bessere Integration in die Raumordnungsplanung (Ausweisung von Vorranggebieten) – Repowering Windenergie: Ersatz von Altanlagen und Beseitigung von Streuanlagen durch bessere Integration in Bauleitplanung (Konzentrationszonen in Flächennutzungs-plänen) und Regionalplanung (Festlegung von Eignungsgebieten). 55 54,4 Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien im Wärmesektor auf 14 %: – erneuerbare-Energien Wärmegesetz (EEWärmeG) mit anteiliger Nutzungspflicht erneuerbarer Energien – aufgestocktes Marktanreizprogramm 14 9,2 95– Einspeiseregelung für Biogas in Erdgasnetze mit Vorrangregelungen für und Mindestanteilen von Biogas. Erneuerung des Kraftwerkparks: – Forschungsförderung für CCS – Schaffung eines Rechtsrahmens für CCS – Wirkungsgradsteigerungen – verpflichtender Einsatz neuester Technologien (BVT), weitere Verschärfung der Grenzwerte 30 15 Verdoppelung der Kraft-Wärme-Kopplung (KWK) auf 25 %: – Appell an Wirtschaft zur Umsetzung der KWK-Vereinbarung – Novelle des KWK-Gesetzes (inkl. Förderung von Nah- und Fernwärmenetzen) 20 14,3 Effizienzsteigerung im Verkehr und Steigerung des Anteils der Biokraftstoffe auf 17 %: – Emissionsstandards und Verbrauchskennzeichnung gemäß EU-Strategie – Kfz-Steuer: aufkommensneutrale Umstellung auf CO2-Basis – LKW-Maut (ab 12 t): stärkere Spreizung der Sätze nach Emissionsklassen – Steigerung der Biokraftstoffquote bis 2020 auf zwanzig Volumenprozent – Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit der Bahn – Erarbeitung Masterplan Güterverkehr und Logistik – Einbindung des Flug- und Schiffsverkehr in den europäischen Emissionshandel 30 33,6 Reduktion fluorierter Treibhausgase (nicht-CO2): – Erlass einer Chemikalien-Klimaschutzverordnung – Entwicklung und Markteinführung von Kälteanlagen mit natürlichen Kältemitteln 40 36,4 Reduktion insgesamt 270 219,4 SRU/UG 2008/Tab. 3-1; Datenquelle: BMU 2007f; BMU 2007a; BMU 2008; UBA 2008b; BMWi und BMU 2007105. Die Wirkungsanalyse der Meseberger Beschlüsse ergibt statt 270 Mt THG nur eine Reduktion von 219,4 Mt THG. Dies entspricht einer Verringerung von rund 36 % gegenüber 1990. Damit verfehlt das Maßnahmenpaket das Reduktionsziel von 40 % um ein Zehntel. Insgesamt ist davon auszugehen, dass diese Emissionsminderungen immer noch überschätzt werden. Zwar erklärt sich die Differenz auch aus der Abgrenzung gegenüber bereits bestehenden Maßnahmen. Andere Studien kommen aber zu deutlich kritischeren Einschätzungen. Eine Grobanalyse eines früheren Programmentwurfs kam – bei großzügiger Textauslegung – auf eine Reduktion von 215 Mt THG, von denen 35 Mt THG als unsicher angesehen wurden. Somit entstünde 2020 eine Deckungslücke von 85 Mt THG bzw. 7 % (ECOFYS 2007). Die Grobanalyse bezog sich auf eine Fassung des Programms, die umfassender und stringenter war als der letztlich vom Kabinett verabschiedete Kompromiss. Im Kabinettsbeschluss wurden Abstriche gemacht, die die erwarteten Emissionsminderungen verringern. Einige 96 Maßnahmen wurden gestrichen, wie die verpflichtende Energieberatung im Gegenzug für eine Befreiung von der Ökosteuer oder die LKW-Maut für Fahrzeuge unter 12 t. Das Verbot der Nachtspeicherheizung wurde zunächst mit langen Übergangsfristen bedacht, nunmehr allerdings doch in Angriff genommen. Die faktischen Steuerprivilegien für KW-starke Dienstwagen und das Contracting im Mietwohnbereich wurden lediglich mit Prüfaufträgen versehen. Zudem sollen einige Finanzzusagen für Förderprogramme gestrichen worden sein (Frankfurter Rundschau, 16. und 20. August 2007; Handelsblatt, 16. August 2007; Die Zeit, 23. August 2007). Eine weitere Emissionsschätzung der tatsächlichen Meseberg-Beschlüsse kommt vor diesem Hintergrund nur auf eine Reduktion von 160 Mt THG bis 2020. Dies wäre eine gravierende Verfehlung der ursprünglichen Ziele. Die größten Abweichungen ergeben sich im Bereich der Stromerzeugung, geringere bei der Gebäudesanierung und für die Minderung der anderen THG (EUtech 2007). Insgesamt sind die Widerstände im wichtigen Bereich der Energieeffizienz und Stromeinsparung offenbar besonders stark. Dies deckt sich mit den Defiziten des nationalen Aktionsplans Energieeffizienz (vgl. Tz. 128). 106. Die vorgenommenen Einschränkungen der Beschlüsse von Meseberg sind auch mit Kostenargumenten kaum zu rechtfertigen. Nach einer Studie für das UBA verursacht das Energie- und Klimaprogramm der Bundesregierung jährliche Investitionskosten von 24 Milliarden Euro, denen jährliche Energieeinsparungen in Höhe von 29 Milliarden Euro gegenüberstehen (DOLL et al. 2008). Eine Studie für den Bundesverand der Deutschen Industrie e.V. (BDI) (McKinsey & Company 2007) kommt hier erwartungsgemäß zu einem kritischeren Ergebnis. Festgestellt wird aber immerhin, dass sich 127 Mt THG (= 25 % Emissionsminderung bis 2020 gegenüber 1990) durch entsprechende Einsparungen rechnen. Bis 2030 wird – auch unter Beibehaltung des Atomausstiegs – eine THG-Reduzierung von 44 % (mit CCS) für möglich gehalten, von der knapp zwei Drittel als rentabel angesehen werden. Dieses Ergebnis würde deutlich günstiger ausfallen, wenn einige Parameter plausibel geändert würden. So entspricht der angenommene Rohölpreis (2020: 52 US$/barrel) zwar den derzeit gängigen Prognosen, höhere Preise, wie sie derzeit Realität sind, erweitern aber den Bereich lohnender Maßnahmen entsprechend. Vor allem fehlt hier aber die Berücksichtigung der (neuerdings auch vom IPCC diskutierten) Innovationseffekte einer anspruchsvollen Klimapolitik, die meist zur Kostendegression bei den Klimaschutzmaßnahmen führen (IPCC 2007b; SRU 2002a). In der Studie von DOLL et al. (2008) werden diese Effekte explizit berücksichtigt. Interessanterweise wird in beiden Studien die hohe Kostenspanne zwischen den einzelnen Maßnahmen deutlich: Die geringsten Kosten bei weiter gehenden Reduktionen entstehen aus den Maßnahmen zur Energieeinsparung, während die THG-Vermeidung aus Biokraftstoffen das mit Abstand teuerste Maßnahmenbündel darstellt (s. a. SRU 2007). 97107. Mit der Regierungserklärung vom 26. April 2007 wurde die vorher in beiden Bundesregierungen vertretene Konditionierung der Redukionsziele mit Blick auf ein EU-weites Reduktionsziel von 30 % aufgegeben (CDU et al. 2005; SRU 2004, Tz 27). Analog zum unilateralen Ziel der EU leistet die Bundesregierung mit dieser Grundsatzentscheidung einen begrüßenswerten Beitrag zur Weiterentwicklung des internationalen Klimaregimes. Für die Glaubwürdigkeit dieser anspruchsvollen Politik ist allerdings die tatsächliche Zielerreichung entscheidend. Eine bereits im Ansatz absehbare Verfehlung des selbst gesteckten Ziels steht dazu im Widerspruch. Sie ist auch deshalb kritikwürdig, weil sie auf wichtige Innovationsanreize verzichtet, so etwa die Förderung sparsamerer Dienstwagen oder die in Großbritannien sehr erfolgreiche Belohnung einer verbindlichen Energieberatung mit einem Steuervorteil. Die Schwäche des Programms bei der Förderung der Energieeffizienz ist insofern gravierend als diese nicht nur hoch profitabel sondern letztlich auch die Erfolgsbedingung für andere Maßnahmen ist. 3.3.5 Fazit 108. In der jetzigen, kritischen Phase des internationalen Klimaregimes geht es um die Schaffung eines Anschlussabkommens mit hinreichend strengen Reduktionszielen für einen unterbrechungsfreien Übergang für die Zeit nach 2012. Die Einbindung der USA und der großen Schwellenländer ist von entscheidender Bedeutung. Die unilateralen Reduktionsziele der EU und Deutschlands leisten hier einen wichtigen Beitrag zur Beendigung der Blockade-Situation zwischen den Annex-I- und Nicht-Annex-I-Staaten. Für die Glaubwürdigkeit ist jedoch die tatsächliche Zielerreichung entscheidend, die bisher weder auf EU- noch auf nationaler Ebene gesichert zu sein scheint. Die Maßnahmen des deutschen integrierten Energie- und Klimaprogramms sind insgesamt zu begrüßen, weisen aber bisher in Teilbereichen Abstriche auf, die eine Zielverfehlung ergeben können. Diese Abstriche sind in den Bereichen Energieeffizienz und Stromeinsparung besonders hoch, in denen verschiedene Studien die höchsten Potenziale mit den geringsten Kosten ausweisen. 98 3.4 Emissionsreduktion durch Energieeffizienz 3.4.1 Bedeutung und Rolle der Energieeffizienz 3.4.1.1 Klimaschutz und Energieeffizienz im Zieldreieck der Energiepolitik Begri f fe 109. Wegen der dargestellten zentralen Bedeutung der Energieeffizienz sollen die Möglichkeiten zur Effizienzsteigerung hier näher untersucht werden. Vorab sollen einige Begriffe kurz erläutert werden. Energieintensität misst den Energieverbrauch pro Aktivität (z. B. BIP, km) während die Energieeffizienz den Kehrwert darstellt (IEA 2004, S. 21; AZAR und DOWLATABADI 1999, S. 520). Für den Begriff des Effizienzpotenzials besteht eine Kaskade von Definitionen. Vom Begriff des theoretischen Potenzials über das technische Potenzial kommt man zum wirtschaftlichen Potenzial, das den Teil beschreibt, der im bestehenden ökonomischen Rahmen volkswirtschaftliche Vorteile aufweist. Während das wirtschaftliche Potenzial von funktionierenden Märkten ausgeht, berücksichtigt das Markt- oder Erwartungspotenzial schließlich den Teil, der trotz bestehender Marktunvollkommenheiten erreicht werden kann (SCHMID et al. 2003, S. 6-7; THOMAS 2006, S. 7 f.; Deutscher Bundestag 1994, S. 130). Mit dem sogenannten rebound effect wird darauf verwiesen, dass ein Teil der Kosten, die durch gestiegene Energieeffizienz eingespart werden, zur verstärkten Nachfrage nach Energiedienstleistungen genutzt werden kann. Steigende Energieeffizienz kann auch von anderen Entwicklungen (allgemeiner Wirtschaftswachstum, technologischer Wandel) überlagert und überkompensiert werden (GELLER und ATTALI 2005, S. 5 ff., 31 ff.). Das bedeutet einerseits, dass direkte Effizienzpolitiken (z. B. dynamisierte Gerätestandards) hinreichend ambitioniert sein müssen und dass andererseits flankierende Maßnahmen der Rahmensetzung (Begrenzung/Bepreisung von Energie bzw. CO2) weiterhin notwendig sind. Bedeutung für Kl imapol i t ik und Versorgungssicherheit 110. Um die notwendige Senkung der Emissionen ohne Wohlstandsverlust zu erreichen, ist die Erhöhung der CO2-Effizienz auf allen Stufen des Energiesystems notwendig. Das notwendige Ausmaß der Emissionsreduktion erfordert langfristig einen nahezu vollständigen Umstieg auf CO2-freie, das heißt erneuerbare Energieträger. Dazu ist gleichzeitig eine starke Verringerung des gesamten Primärenergiebedarfs notwendig, der wesentlich durch Umwandlungsverluste und eine erheblich ineffiziente Endenergienutzung geprägt ist. Derzeit werden nur etwa 10 % der eingesetzten 99Primärenergie in tatsächliche Energiedienstleistungen umgewandelt. Allein die Umwandlungsverluste in der Energiebereitstellung bis hin zur Nutzenergie liegen bei zwei Drittel der Primärenergie (BLOK et al. 2001, S. iv; WAGNER 2006; NAKICENOVIC 2007). Die Senkung der Energieintensität des Endverbrauches ist somit für die Senkung des Primärenergiebedarfes und der energiebedingten Emissionen entscheidend. So entfielen zwischen 1973 und 1998 in elf OECD-Staaten 75 % der Verringerung der CO2-Intensität auf die Verringerung der Energieintensität des Endverbrauchs. Ohne diese Reduzierung wäre der absolute Energieverbrauch in diesem Zeitraum um 50 % höher gewesen (IEA 2004, S. 54, 192; SRU 2005a, S. 7 f.; ZIESING 2006a; 2006b). 111. Energiepolitik bewegt sich im Zieldreieck Versorgungssicherheit, Wettbewerbsfähigkeit und Umweltverträglichkeit. Diese Ziele werden in der öffentlichen Debatte oft einseitig interpretiert. So wird eine überholte Vorstellung von Versorgungssicherheit gegen den Umwelt- und Klimaschutz ausgespielt. Hierbei wird ein nationaler kohlebasierter Energiesockel befürwortet und ein höherer Erdgasanteil als Risiko für die Versorgungssicherheit dargestellt. Diese Sichtweise ist verkürzt, wobei zwischen physischer (Verfügbarkeit von Energie/Ressourcen) und ökonomischer Versorgungssicherheit (Schutz vor Preisschwankungen) unterschieden werden muss. In der physischen Perspektive ist nicht ein nationaler Energiesockel, sondern vielmehr die Diversifizierung der Energiequellen im Sinne des Zugangs zu Weltenergiemärkten und Transportwegen entscheidend. Für Kohle sind auf absehbare Zeit keine physischen Versorgungsengpässe zu erwarten. Physische Versorgungsengpässe beim global ungleich verteilten Erdöl, zum Beispiel durch Blockade einzelner Lieferrouten, wird durch den integrierten Weltmarkt aufgrund der Versorgung per Schiff begegnet. Dies trifft – mit Einschränkungen – auch für Gas zu, wobei hier ein stärkeres Setzen auf Erdgasverflüssigung notwendig ist. Voraussetzung sind außerdem ausreichende Investitionen in die Infrastruktur (YERGIN 2005; BMWi 2006, S. 2 ff.; IEA 2007d, S. 159-164, 181; IEA 2006c, S. 88 ff.). Die Risiken sind somit in erster Linie ökonomischer Natur. Aber auch unter dem Aspekt der Verwundbarkeit gegenüber hohen Preisschwankungen bietet eine nationale Energiebasis aufgrund der integrierten Weltenergiemärkte kaum eine Lösung, da selbst im – irrealen – Fall einer Abkoppelung der nationalen oder europäischen Energiemärkte von den Weltenergiemärkten Opportunitätskosten durch den höheren Wert der Energie entstehen (YERGIN 2005, S. 55; IEA 2007d, S. 164). Der Schlüssel liegt vielmehr in einer gezielten Verringerung der Energieintensität der Volkswirtschaft, so dass ein geringerer Anteil der Faktorkosten auf die Energiekosten entfällt – wie es bereits heute im Gegensatz zur Zeit der Ölpreisschocks der 1970er-Jahre der Fall ist. Eine Erhöhung der 100 Energieeffizienz ist der Schlüssel zum sicheren Umgang mit steigenden und volatilen Energiepreisen. 112. Insgesamt kommt damit der Erhöhung der Energieeffizienz sowohl aus Gründen der Versorgungssicherheit als auch des Klimaschutzes eine besondere Bedeutung zu. Diese Einsicht ist nicht neu (SRU 1981, S. 77). Neu sind hingegen die mit den stark gestiegenen Energiepreisen verbundene stärkere Wahrnehmung von Versorgungsrisiken und ein gestiegenes Umweltbewusstsein durch auftretende Wetteranomalien, die als erste Anzeichen des Klimawandels interpretiert werden. Somit bestehen häufig Synergien zwischen Politiken zur CO2-Reduktion und zur Steigerung der Energieeffizienz. Das oben erwähnte Gesamtkonzept für eine integrierte Klima- und Energiepolitik der EU (Abschn. 3.3.2) versucht diese Synergien und die Vorteile einer diesbezüglichen Innovationsstrategie zu nutzen. Wichtige Bestandteile dieser neuen Energiepolitik sind das erwähnte unilaterale Reduktionsziel und ein (vorab veröffentlichter) Aktionsplan Energieeffizienz. Die bewusste Integration der verschiedenen energie- und klimapolitischen Teilbereiche in ein schlüssiges Gesamtkonzept ist zu begrüßen. 3.4.1.2 Effizienzziele und -entwicklungen Bisherige Entwicklung 113. Trotz der hohen Bedeutung sind die jährlichen Raten der Verbesserung der Energieintensität seit Anfang der 1990er-Jahre in der OECD, der EU und in Deutschland deutlich gesunken. Aufgrund des wirtschaftlichen Umbruchs waren die Fortschritte in den neuen Mitgliedstaaten größer als in der EU-15. Die niedrige Durchschnittsrate der letzten Jahre ist wesentlich durch das schwache Wirtschaftswachstum mit verursacht (MANTZOS und CAPROS 2006c, S. 40; schriftliche Mitteilung der Europäischen Kommission, 16. Januar 2006). Nachdem die deutschen Raten der Intensitätsverbesserung in den 1990er-Jahren vereinigungsbedingt deutlich über dem EU-15-Durchschnitt lagen, stagnieren sie seit 2000 faktisch. Absolut gesehen liegt die deutsche Energieintensität jedoch deutlich unter dem Durchschnitt von EU-25 und EU-15 und wird nur von Dänemark, Irland und Österreich unterboten (Eurostat 2006; ZIESING 2006a). Auch die Analyse der Energieproduktivität liefert ein ähnliches Bild: Die Steigerungsraten fielen in Deutschland kontinuierlich von jährlich 2,1 % in der ersten Hälfte der 1990er-Jahre auf jährlich 0,9 % in der ersten Hälfte dieses Jahrzehnts (ZIESING und WITTKE 2006, S. 119). Im Zeitraum 2006 bis 2007 ist die Rate jedoch – nicht zuletzt durch die gestiegenen Energiepreise – sprunghaft auf 7,7 %, temperatur- und lagerbestandbereinigt auf 5,1 % angestiegen (AGEB 2008). 101Die Europäische Eff iz ienzstrategie 114. Der im Jahr 2006 von der Europäischen Kommission veröffentlichte und durch den Frühjahrsgipfel 2007 bestätigte Aktionsplan Energieeffizienz verfolgt das Ziel einer Energieeinsparung von 20 % gegenüber dem Referenzszenario. Dabei soll die Hälfte durch die Umsetzung bereits beschlossener Maßnahmen und die andere Hälfte durch zusätzliche Maßnahmen erreicht werden. Insgesamt soll damit in der EU-25 eine Verdoppelung der bisherigen Raten der jährlichen Intensitätsverbesserungen auf -3,3 % erreicht werden, wobei -0,7 % von der bereits beschlossenen Energiedienstleistungsrichtlinie (Tz. 123) und -0,8 % von den neuen Maßnahmen des Grünbuchs bzw. des Aktionsplans erwartet werden (Europäische Kommission 2005a, S. 42; 2006a, S. 7 f.; MANTZOS und CAPROS 2006c, S. 6, 16; schriftliche Mitteilung der Europäischen Kommission, 16. Januar 2006). Den projektierten Raten liegen eigene Studien der Europäischen Kommission, des Wuppertal-Instituts und der IEA zugrunde, die von moderaten Ölpreisannahmen ausgehen. In allen Szenarien liefert die Steigerung der Energieeffizienz im Endverbrauch den größten Beitrag zur Emissionsreduktion. Im Wuppertal-Szenario liegt dieser Beitrag bei der Hälfte und im Szenario mit zusätzlichen Maßnahmen (alternative policy scenario) der IEA sogar bei zwei Dritteln. In einer Langzeitstudie der IEA zu Energietechnologien liegt der Anteil der Energieeffizienzsteigerung bei fünf von sechs Szenarien zwischen 40 und 53 % (MANTZOS und CAPROS 2006a, S. 6, 17-18, 20, 55; 2006b, S. 49; MANTZOS et al. 2003; LECHTENBÖHMER et al. 2005, S. 17; IEA 2006c, S. 190; IEA 2006b, S. 51). 115. Insgesamt kann der europäische Aktionsplan zur Energieeffizienz in dem Sinne als ambitioniert betrachtet werden, dass er eine deutliche Beschleunigung bisheriger Trends vorsieht und über den projektierten Raten der Zukunftsszenarien liegt. Die Herleitung eines wirtschaftlichen Einsparpotenzials von 20 % beruht auf mehreren Studien (DUSCHA et al. 2006; LECHTENBÖHMER et al. 2005; LECHTENBÖHMER et al. 2001; SCHMID et al. 2003). Andererseits hängen die quantitativen Ergebnisse der Studien von den Modellannahmen ab. So setzen zum Beispiel die Kommissionsstudien die Wirkung der Richtlinien (Effizienz-Szenario) höher an, als die von Energiepreissteigerungen (Hochpreis-Szenario). Die Modellierungen bilden auch nicht alle Maßnahmen des Aktionsplans ab und keine der Studien der Europäischen Kommission kombiniert das (nicht unwahrscheinliche) Hochpreis-Szenario mit dem Effizienz-Szenario. Vor diesem Hintergrund ist der Anspruch des Aktionsplans als eher moderat zu beurteilen. 102 Der deutsche Kontext 116. Auch die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, die Energieeffizienz bzw. -produktivität bis 2020 gegenüber 1990 zu verdoppeln, was ebenfalls zu einer Energieeinsparung von 20 % gegenüber dem Trend führen soll. Das auf dem zweiten Energiegipfel (2006) vorgelegte Aktionsprogramm Energieeffizienz erkennt an, dass dafür eine Verdreifachung bisheriger Effizienzsteigerungen auf 3 % pro Jahr erforderlich ist (CDU et al. 2005; BMWi 2006; BMU 2006). Die Effizienzsteigerung des letzten Jahres mit 7,7 % (bereinigt 5,1 %) hat gezeigt, dass dies keinesfalls unrealistisch ist (Tz. 113). 117. Ein für den dritten Energiegipfel von der Bundesregierung in Auftrag gegebenes Gutachten veranschaulicht die hohe Bedeutung der Energieeffizienz und die nachrangige Rolle der Kernenergie. In Tabelle 3-2 sind Ergebnisse der Szenarien „Koalitionsvertrag“ (Szenario KV), „Stärkerer Ausbau erneuerbarer Energien“ (Szenario EE), „Längere Laufzeiten von Kernkraftwerken“ (Szenario KKW) und einer Variante des Szenarios KV mit geringerer Effizienzsteigerung dargestellt. An den Ergebnissen ist abzulesen, dass die Wirkung einer Variation der jährlichen Effizienzverbesserung um lediglich ein Prozent bis 2020 (bei sonst gleichen Annahmen) auf die THG-Reduktion doppelt so groß und auf die Senkung des Primärenergiebedarfs sogar fast dreimal so groß ist, wie der Effekt einer um 20 Jahre verlängerten Laufzeit der Kernkraftwerke (Prognos AG und EWI 2007). Nicht die immer wieder geforderte Laufzeitverlängerung der Kernkraftwerke, sondern die Nutzung der vorhandenen Potenziale der Energieeffizienz dürfte über den Erfolg der deutschen Klimapolitik entscheiden. Tabel le 3-2 Energieszenarien für den Energiegipfel 2007: Veränderungen bis 2020 Szenario KKW EE KV KV (2 %) Effizienzsteigerung pro Jahr 3 % 3 % 3 % 2 % Emissionen ggü. 1990 -45 % -41 % -39 % -28 % Primärenergieverbrauch ggü. 2005 -13 % -16 % -17 % -6 % – Anteil Kernkraft 14 % 4 % 4 % 4 % Bruttostromerzeugung ggü. 2005 -9 % -11 % -13 % +4 % – Anteil Kernkraft 29 % 8 % 9 % 7 % Importquote (2003: 75 %) 72 % 66 % 69 % 73 % SRU/UG 2008/Tab. 3-2; Datenquelle: Prognos AG und EWI 2007 Neben den Annahmen zur Energieproduktivität sind die angenommenen Energiepreise und die daraus folgenden Preisrelationen der einzelnen Energieträger zueinander, 103insbesondere der sogenannte spread (Preisdifferenzial zwischen Gas und Kohle), entscheidend für die THG-Reduktion. In den Ausstiegsszenarien wird ein Teil der Kapazität stillgelegter Kernkraftwerke durch verringerte Nachfrage aufgrund gestiegener Energieeffizienz – insbesondere Stromeffizienz – ersetzt. Die verbleibende Lücke wird durch zusätzliche Stromproduktion aus anderen Energieträgern (sowie durch Stromimporte) gedeckt. Vom spread sowie vom Preis für Emissionsrechte hängt ab, in welchem Maße Kohle oder Gas zur Stromproduktion eingesetzt wird. Steigt der spread, wird verstärkt Kohle eingesetzt; ein steigender Preis für Emissionsrechte wirkt dem entgegen. Aus der jeweiligen Kombination ergibt sich der Effekt auf die CO2-Emissionen. Hier bewirkt der hohe Ölpreis durch die Ölpreisbindung des Erdgases ein Steigen des spread und einen verstärkten Kohleeinsatz (VIELLE und VIGUIER 2007; MANTZOS und CAPROS 2006b, S. 28). 118. Auch für die Versorgungssicherheit spielt nicht die Kernenergie, sondern die Effizienzsteigerung die entscheidende Rolle. Wenn auch nicht die Importquote, sondern der freie Zugang zu den Weltenergiemärkten entscheidend ist (Tz. 111), wird die Rolle der Kernenergie für die Versorgungssicherheit immer wieder hervorgehoben. Tatsächlich ist die Importabhängigkeit im Szenario KKW am höchsten, da Uran faktisch zu 100 % importiert wird (Prognos AG und EWI 2007; NEA und IAEA 2006). Stattdessen nehmen die erneuerbaren Energien im Zeitablauf höhere Anteile am Primärenergie- und Stromverbrauch ein, da dieser durch die gestiegene Energieeffizienz sinkt (mit Ausnahme der Variante KV (2 %), in der fossile Energieträger die langsamere Effizienzsteigerung ausgleichen müssen). Voraussetzung ist hierbei allerdings die Annahme, dass die erneuerbaren Energien aus heimischer Produktion stammen, was für die Biomasse aufgrund der derzeitigen Ausbauziele nicht gegeben ist (vgl. SRU 2007). Auch für den als sensibel angesehenen Erdgasbedarf hat die Effizienzsteigerung einen weitaus größeren Effekt als die Kernkraft: Im Szenario KKW liegt der Bedarf nur um sechs Prozentpunkte unter dem Szenario KV. Im Szenario KV (2 %) ist er hingegen um 18 %-Punkte höher. Entscheidend ist es daher, den Mehrbedarf für die Stromerzeugung durch Einsparungen im Gebäudebereich auszugleichen, der derzeit etwa 90 % des Erdgasbedarfs ausmacht (UBA 2007a, S. 26). 3.4.1.3 Schlüsselbereiche für Effizienzstrategien 119. Zur Ermittlung von Effizienzpotenzialen ist die Erfassung des gesamten Energieflusses von der Primärenergie über die verschiedenen Umwandlungsstufen bis hin zum Endenergieeinsatz erforderlich. Dies ermöglicht es, die Wirkung verschiedener Energienutzungspfade unter Berücksichtigung ihrer jeweiligen Umwandlungsverluste auf Höhe und Struktur des Primärenergiebedarfs zu bewerten. Tabelle 3-3 stellt die 104 Primärenergieaufwendungen im Jahr 2004 dar, die unter Berücksichtung von Umwandlungsverlusten in den einzelnen Verwendungspfaden (Strom und Aggregat „Brennstoffe“) auf die jeweiligen Sektoren entfallen. Tabel le 3-3 Sektoraler Primärenergiebedarf für Strom und Brennstoffe im Jahr 2004 in Deutschland in % Strom Brennstoffe Gesamt Haushalte 9,1 20,7 29,8 Industrie 15,1 10,6 25,7 Transport 1,0 20,3 21,4 GHD 7,4 4,7 12,1 nicht-energetisch 8,3 8,3 Landwirtschaft 0,5 0,6 1,2 nicht spezifiziert 1,7 1,7 Gesamt 33,2 66,8 100 Evtl. Abweichungen durch Rundungen SRU/UG 2008/Tab. 3-3; Datenquelle: IEA 2006a, S. II.71 Der Stromverbrauch hat hier wegen seiner hohen Umwandlungsverluste in der Gestehung eine besondere Bedeutung. Obwohl elektrischer Strom in Deutschland im Jahr 2004 nur 17,5 % des Endenergieverbrauchs ausmachte, schlug er beim Primärenergieverbrauch mit einem Anteil von 33,2 % zu Buche. Daher kommt – neben der Verringerung der Umwandlungsverluste – der Verringerung des Stromverbrauches eine strategische Bedeutung zu. Jeweils knapp die Hälfte des deutschen Stromverbrauches (Endenergie) entfiel 2004 auf die Sektoren Haushalte und Gewerbe/Handel/Dienstleistungen (GHD) (49,7 %) einerseits sowie auf den Sektor Industrie (45,5 %) andererseits. Unter Berücksichtigung der Anteile der jeweiligen Sektoren am Endenergieverbrauch ergeben sich die in Tabelle 3-3 dargestellten Anteile von 16,5 % und 15,1 % am gesamten Primärenergiebedarf. Bei sektoraler Betrachtung entfällt – mit knapp 30 % des Primärenergiebedarfs – der größte Anteil auf die Haushalte, gefolgt von der Industrie mit gut einem Viertel und dem Verkehrssektor mit gut einem Fünftel. Fasst man die Sektoren Haushalte und GHD wegen ihrer ähnlichen Energienutzungen zusammen, stellen sie mit knapp 42 % des Primärenergiebedarfs die größte Verbrauchsgruppe. Die Unterscheidung nach elektrischen und nichtelektrischen Brennstoffanwendungen lässt erkennen, dass die größten Primärenergiebedarfe mit jeweils einem Fünftel auf Brennstoffanwendungen im Haushalts- und Verkehrssektor entfallen, gefolgt von elektrischen und nichtelektrischen Anwendungen in der Industrie mit 15 % bzw. knapp 11 % sowie elektrischen Anwendungen in den Haushalten mit gut 9 %. Werden die Sektoren 105Haushalte und GHD wieder zusammen betrachtet, stellen sie mit 17,5 % in den elektrischen und gut 25,3 % in den nicht-elektrischen Anwendungen wieder die größte Verbrauchsgruppe. Tabelle 3-4 gliedert den Primärenergieaufwand in den Sektoren Haushalte, GHD und Industrie für das Jahr 2003 auf die verschiedenen Endenergieanwendungen weiter auf. Tabel le 3-4 Sektoraler Primärenergiebedarf für Endenergieanwendungen in Schlüsselbereichen für Strom und Brennstoffe im Jahr 2003 in Deutschland in % Haushalte GHD Industrie Gesamt Strom Brennstoff Strom Brennstoff Strom Brennstoff Raumwärme 1,7 17,2 0,4 3,1 0,2 1,4 24,0 Warmwasser 1,2 2,1 0,2 0,4 0,2 0,1 4,2 Prozesswärme 0,1 0,8 3,9 8,7 13,6 Licht u. Lüftung 0,8 3,2 3,1 7,2 Kraft 0,5 1,2 6,4 8,1 Weiße u. braune Ware 5,2 2,6 0,6 8,4 Gesamt 9,4 19,4 7,7 4,4 14,4 10,2 65,5 Evtl. Abweichungen durch Rundungen SRU/UG 2008/Tab. 3-4; Datenquelle: IEA 2006a, S. II.70; BARTHEL et al. 2006, S. 5-8 Wird die Ähnlichkeit bestimmter Energieanwendungen berücksichtigt, ergeben sich aus den Tabellen 3-3 und 3-4 folgende – sich teils überlappende – strategische Schlüsselbereiche an denen eine Effizienzstrategie ansetzen sollte (vgl. auch TUKKER et al. 2006): – Brennstoff- und Stromnutzung für Gebäude und Gebäudeinfrastruktur (49,2 %); – Stromnutzung für energieverbrauchende Geräte in Haushalten, GHD und Industrie (29,9 %); – Brennstoffnutzung im Verkehr (20,3 %). Alleine fast 40 % der Primärenergie entfallen auf Wärmeanwendungen in Gebäuden. Die Schlüsselbereiche überlappen sich bei zur Gebäudeinfrastruktur gehörenden Strom verbrauchenden Geräten (rund 15 %), da hier sowohl die Geräteeffizienz als auch bauliche Maßnahmen eine Rolle spielen. Der Primärenergiebedarf des Transportsektors fällt hauptsächlich im Straßenverkehr an (SRU 2005b, Tz. 61-63; ZIESING 2006a). 106 3.4.2 Energiemarktliberalisierung, Querschnittsinstrumente und Mainstreaming 3.4.2.1 Endenergieeffizienz und Energiemarktliberalisierung 120. Zwar besteht in liberalisierten Energiemärkten grundsätzlich ein Anreiz zur Energieeffizienz, aber durch die nach wie vor mangelnde Internalisierung externer Effekte sind die Energiepreise von der notwendigen „ökologischen Wahrheit“ (von WEIZSÄCKER 1992) immer noch weit entfernt. Darüber hinaus belegen die ungenutzten wirtschaftlichen Potenziale der Energieeffizienzsteigerung, dass die Marktakteure nur unzureichend auf Knappheitssignale reagieren. Die vorliegenden Marktunvollkommenheiten sind in hohem Maße mit Informationsdefiziten auf der Nachfrageseite verbunden. So hat der Konsument nur unzureichende Informationen über den Stromverbrauch von Haushalts- und Bürogeräten und der Mieter/Käufer kennt die energetische Qualität von Wohnungen/Büros im vornherein nicht. Damit verbunden ist das sogenannte Investor/Nutzer-Dilemma, bei dem der Produzent/Verkäufer/Vermieter nicht derjenige ist, der später die Energiekosten trägt. Deshalb sind – gerade in liberalisierten Energiemärkten – adäquate Informationen wichtig (VINE et al. 2003), und spielen Kennzeichnungen von Gebäuden und Produkten eine wichtige Rolle. Bei energieverbrauchenden Geräten in Wohn- und Nicht-Wohngebäuden sowie im Industriebereich entsteht die Lücke zwischen wirtschaftlichem und realisiertem Potenzial beispielsweise oft durch Masseneffekte verstreuter, kleiner Potenziale, bei denen die relevanten Informationen zwar prinzipiell verfügbar sind, aber der Aufwand dem Einzelnen in Relation zur (erwarteten) Kostenersparnis zu groß erscheint (THOMAS et al. 2002, S. 12 f.). Hier können zusätzliche Regulierungen, wie zum Beispiel Verbrauchsstandards im Bereich der Produktpolitik, notwendig sein, um die notwendige Marktdurchdringung mit energiesparenden Geräten und Produkten so rasch und vollständig wie möglich zu erreichen. 121. Energieversorgungsunternehmen (EVU) haben naturgemäß ein Interesse am Verkauf von Energie und nicht an der Energieeinsparung ihrer Kunden. Bisher ist es Ihnen auch meist gelungen, politische Einsparbemühungen in Teilbereichen mit Expansionen in anderen Bereichen zu kompensieren. Es fragt sich daher, welche Rahmenbedingungen bzw. Anreizstrukturen die Interessenlage auch der EVU in dieser Richtung verändern können. Besteht die Gewinnmöglichkeit nur im Verkauf von Energie, sind die EVU die strukturellen Verlierer einer Effizienzstrategie, da die verringerte Nachfrage zu Umsatzverlusten führt. Ein Anreiz, weniger Energie zu verkaufen, besteht nur dann, wenn der Umsatzverlust geringere Kosten verursacht als die Schaffung zusätzlichen Angebots, das heißt, wenn die Steuerung der Nachfrage (Demand Side Management – DSM) günstiger ist als der Aufbau zusätzlicher 107Erzeugungs- und Netzkapazitäten. Weitergehende Effizienzsteigerungen auf der Nachfrageseite liegen nur dann im Eigeninteresse der EVU, wenn sie an den Effizienzgewinnen beteiligt werden, und dieser Anteil die Umsatzeinbußen übersteigt oder zumindest kompensiert (DIDDEN und D'HAESELEER 2003; THOMAS 2006; THOMAS et al. 2002). 122. Die Idee des DSM (oder auch Integrated Resource Planning, IRP oder least-cost-planning, LCP) bezeichnet die Gesamtoptimierung der gesamten Wertschöpfungskette von der Erzeugung über die Verteilung bis zum Verbrauch. Bei dem Konzept der Energiedienstleistung (EDL) ist die Energie nur ein Zwischenprodukt, welches diese Dienstleistung mittels einer Umwandlungstechnologie (Glühlampe, Kühlschrank, Heizung) bereitstellt. Diese integrierte Betrachtung stellt den Nutzeffekt der Energie in den Mittelpunkt und minimiert die Gesamtkosten aus Endenergie und Umwandlungstechnologie (THOMAS 2006, S. 118 ff.; THOMAS et al. 2002, S. 17 ff.; LEEM 1997, S. 34 f.). Mit der Liberalisierung der Energiemärkte werden neue Regulierungen zur Steigerung der Energieeffizienz notwendig, da die Wertschöpfungskette bei der vollzogenen Trennung von Erzeugung und Verteilung (unbundling) zerschnitten wird. Weiterhin lag der Fokus der Liberalisierung bisher auf der kostengünstigen Energiebereitstellung und nicht auf dem klima- und energiepolitisch sinnvolleren Wettbewerb um die kostengünstigste EDL. Die EVU brauchen also einen Anreiz, sich vom Energieversorgungsunternehmen zum Energiedienstleistungsunternehmen zu wandeln. Aufgabe der Regulierung wäre es demnach, diesen Strukturwandel durch eine entsprechende Rahmensetzung zu forcieren (THOMAS et al. 2000; THOMAS et al. 2002; PERRELS et al. 2006; VINE et al. 2003). Aber auch in liberalisierten Energiemärkten kann trotz des unbundling ein Anreiz für die Versorgungsseite bestehen, nicht nur Energie sondern auch Energiedienstleistungen anzubieten. Ein zentrales Instrument im Gebäudebereich ist das Contracting. Hier tritt ein zusätzlicher Akteur (Contractor oder Energy Service Company – ESCO) zwischen EVU und den Endkunden, der die Energieversorgung optimiert und die Effizienzpotenziale erschließt. Durch die Aufteilung des Effizienzgewinns (gesparte Energiekosten) haben sowohl der Eigentümer/Mieter als auch der Contractor einen Vorteil von diesem Geschäftsmodell. Energieeinsparung wird somit marktfähig und der Contractor hat einen ständigen Anreiz Energie einzusparen, da dies den Gewinn steigert (dena 2007; WESTLING 2004). Das größte Potenzial des Contracting liegt in hohen und unspezifischen Energieanwendungen (Gebäudewärme in großen Liegenschaften) mit hohem Einsparpotenzial zu geringeren Transaktionskosten. Hieraus ergeben sich zum Beispiel öffentliche Liegenschaften als wichtiges Anwendungsfeld (BACHOR 2006; SORRELL 2007; WESTLING 2004, S. 5). Somit gibt es auch in liberalisierten Energiemärkten Anreize für EVU EDL anzubieten, solange sie 108 damit höhere Gewinne erzielen als durch den alleinigen Verkauf von Energie. Zentrale Voraussetzung ist die Gewährleistung eines freien Netzzugangs für Drittanbieter, um mehr Wettbewerb in diesem Bereich zu gewährleisten. 3.4.2.2 Querschnittsinstrumente und Mainstreaming Energiedienst leistungsricht l inie 123. Die Richtlinie 2006/32/EG vom 05. April 2006 über Endenergieeffizienz und Energiedienstleistungen (Energiedienstleistungsrichtlinie) dient der Förderung des Wettbewerbs um Energieeffizienz im Kontext liberalisierter Energiemärkte. Dies erfordert querschnittsorientierte und spezifische Maßnahmen in den oben genannten Schlüsselbereichen (Tz. 119). In der Energiedienstleistungsrichtlinie sind Maßnahmen zusammengefasst, die dazu dienen (i) Informationsdefizite zu beseitigen, (ii) die Vorbildfunktion des öffentlichen Sektors zu betonen und (iii) allgemein das Funktionieren von Märkten für Energieeffizienz und -dienstleistungen zu verbessern (mainstreaming). Die Energiedienstleistungsrichtlinie schreibt auch ein allgemeines Energieeffizienzziel von neun Prozent in neun Jahren und ein harmonisiertes Messsystem vor. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten, alle drei Jahre einen Aktionsplan vorzulegen, in dem dargelegt werden soll, wie die Ziele zu erreichen sind. Neben der allgemeinen Forderung nach der Bereitstellung von mehr Informationsangeboten (Art. 7) und Energieaudits (Art. 12) werden insbesondere die „traditionellen“ Akteure der Energiewirtschaft verpflichtet, diese Informationen auch in ausreichendem Maße bereitzustellen (Art. 6). Besonders hervorzuheben ist die Vorschrift zur Umstellung des Mess- und Zählwesens (smart metering), die eine Voraussetzung für ein DSM darstellt (Art. 13). Statt der vorherrschenden pauschalen Abrechnungen über Abschlagszahlungen soll der tatsächliche Energieverbrauch in Abhängigkeit von der Nutzungszeit erfasst werden. Die dafür erforderlichen Zähler sind zwar teurer als herkömmliche, aber hier sind (weitere) Preissenkungen – insbesonders bei flächendeckender Einführung – zu erwarten und sie bieten auch andere Vorteile für die Energieversorger wie Automatisierung von Kundenverwaltung, bessere Fehlersuche im Netz und deutlich geringerer Eigenverbrauch (FRANZ et al. 2006, S. 114 ff.; IRASTORZA 2005). Die Energiedienstleistungsrichtlinie fordert zu Recht eine Vorbildfunktion der öffentlichen Sektoren der Mitgliedstaaten (Art. 5), deren Beschaffungswesen eine entscheidende Rolle bei der Markteinführung von energieeffizienten Produkten spielen kann. So müssen die Mitgliedstaaten aus einer Liste (Anhang VI) mindestens zwei Maßnahmen wählen, bei denen Energieeffizienz eine besondere Rolle spielen soll, zum Beispiel die Beschaffung von Fahrzeugen, Ausrüstungen, der Einkauf von 109Energiedienstleistungen oder die Durchführung von Energieaudits. Ein höheres Einsparziel für den öffentlichen Sektor (1,5 % pro Jahr) wurde jedoch nicht durchgesetzt. Zur generellen Förderung von Energiedienstleistungen fordert die Energiedienstleistungsrichtlinie die Mitgliedstaaten auf, rechtliche Hindernisse zu beseitigen, die der Finanzierung von Energiedienstleistungen im Wege stehen (Art. 9). Das betrifft Hemmnisse zum Beispiel im Mietrecht und bedeutet eine Annäherung an einen einheitlichen europäischen Rahmen. Wichtig ist dies auch für die Abschaffung verbrauchsfördernder Tarife (Art. 10), so insbesondere durch ein Verbot von Mengenrabatten. In diesem Zusammenhang ist darauf zu verweisen, dass einzelne OECD-Länder (z. B. Japan) auch über Erfahrungen mit progressiven Stromtarifen verfügen, die einer genaueren Prüfung wert sein dürften (FOLJANTY-JOST 1995, S. 98). Eff iz ienzfonds und Einsparzert i f ikate 124. Sind Preissignale und der Abbau von Markthemmnissen politisch nicht oder nicht ausreichend durchsetzbar, müssen die Akteure entweder zu mehr Endenergieeffizienz subventioniert oder regulativ dazu verpflichtet werden. Zur Subvention von Energieeffizienz ist den Mitgliedstaaten „freigestellt“ Fonds und Finanzinstrumente zur Förderung einzurichten (Art. 11). In Deutschland bestehen bereits staatliche Förderprogramme auf Bundes-, Landes- und kommunaler Ebene (BMU 2007c). Das Wuppertal-Institut (2006) schlägt einen Dach-Fonds mit einem Portfolio von zwölf Energieeffizienz-Programmen vor (THOMAS et al. 2002; THOMAS 2006; DUSCHA et al. 2006). Eine Möglichkeit zur Verpflichtung von mehr Energieeffizienz ist die bereits erwähnte und weiter unten beschriebene Standardsetzung für energieverbrauchende Geräte im Rahmen der Produktpolitik (vgl. Abschn. 3.4.5). Eine andere Möglichkeit zur Effizienzverpflichtung sind so genannte handelbare weiße Zertifikate (White Certificates – WhC; Tradable White Certificates – TWC), die auf europäischer Ebene zunächst geprüft werden sollen (Art. 4, Abs. 5 Energiedienstleistungsrichtlinie) (Europäische Kommission 2006a, S. 13). Solche Regelungen wurden bzw. werden (in verschiedenen Ausprägungen) in mehreren europäischen Ländern eingeführt und gelten zum Beispiel in Großbritannien als Erfolg (s. Tz. 125). In Anlehnung an die Idee des Emissionshandels wird eine Gruppe von Marktteilnehmern (EVU oder Energieverteiler) zu einem bestimmten Maß an Energieeffizienz auf der Nachfrageseite verpflichtet. Im Unterschied zum Emissionshandel werden die gehandelten Rechte – ähnlich wie bei den projektbasierten Mechanismen des Kyoto-Protokolls, dem Mechanismus für 110 umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism – CDM) und der gemeinsamen Umsetzung (Joint Implementation – JI) – in Projekten generiert (baseline-and-credit). Dabei spielt das Prinzip der Zusätzlichkeit (additionality) gegenüber der Referenzentwicklung (baseline) eine wichtige Rolle, um Mitnahmeeffekte zu vermeiden. Eine ex-ante-Standardisierung von Projekten und Minderungen verringert den Kontrollaufwand, bedeutet aber einen inhärenten Konflikt zwischen der Erfassung kostengünstiger Vermeidungspotenziale und niedrigen Transaktionskosten (OIKONOMOU et al. 2004; FARINELLI et al. 2005, S. 10-23; GAUDIOSO 2006, S. 3; MUNDACA und NEIJ 2006, S. 22). Weiterhin führen WhC durch Interaktionen mit dem Emissionshandel über den Strommarkt per se nicht zur Emissionenreduktion. Werden die WhC als eigenständiges Klimaschutzinstrument verstanden, müssen die erreichten Energieeinsparungen in Emissionen konvertiert und vom Emissionsbudget abgezogen werden, wobei sich auch hier ein Konflikt zwischen Genauigkeit und Praktikabilität ergibt (HARRISON et al. 2005, S. 147, 165, 199). 125. Einige Mitgliedstaaten der EU haben dem gegenüber speziell gestaltete WhC-Systeme entwickelt oder bauen diese gerade auf. Eine interessante Variante ist die britische Energieeffizienzverpflichtung (Energy Efficiency Commitment, EEC). Hier handelt es sich allerdings eher um einen flexibilisierten Standard als um ein vollwertiges Handelssystem. Eingeführt 2002 hat die dritte Phase im April 2008 begonnen. Britische Energieanbieter können anhand eines standardisierten Kataloges mit akkreditierten Maßnahmen und Reduktionen die Maßnahmen auswählen, mit denen sie die vorgegebenen Einsparungen beim Endkunden, das heißt im Gebäudebestand, erreichen wollen. Zielniveau und Umfang des Systems sind mit jeder Phase gestiegen. Das jährliche Reduktionsziel für 2010 beträgt 7 Mt CO2 (1,9 Mt C). Dabei soll die dritte Phase – die jetzt explizit CO2 als Zielgröße hat, die in Carbon Emission Reduction Target (CERT) umbenannt wurde – alleine 4 Mt CO2 (1,1 Mt C) liefern, was einem Nachfragerückgang von 3 % gegenüber der Referenzentwicklung entspricht (DTI 2007, S. 59; Defra 2007, S. 5). Das Programm wird als Erfolg gewertet, da das Ziel der ersten Phase deutlich übererfüllt und in der zweiten Phase bereits nach zwei Jahren zu 93 % erreicht wurde. Auch die Kosten der Vermeidungsmaßnahmen pro Energieeinheit lagen unter den Energiekosten, das heißt es wurden Nettogewinne erzielt (Ofgem 2007; IEA 2007a, S. 38 ff.; IEA 2007c). Die Hälfte der Einsparungen wurde durch Gebäudeisolierungen erreicht. Ein Bereich, in dem Großbritannien traditionell schwach ist. Das italienische System sieht dagegen einen tatsächlichen Börsenhandel vor und arbeitet auch mit einem standardisierten Maßnahmenkatalog. Es zielt auf die Reduktion aller Endenergieträger. Die erste Verpflichtungsperiode läuft von 2005 bis 2009 mit jährlich nahezu verdoppelten Einsparzielen. Bereits im ersten Jahr war die CO2-Reduktion höher als im britischen System. Während der Kyoto-Periode soll der 111Handel circa 8 % zum Kyoto-Ziel beitragen (BÜRGER und WIEGMANN 2007, S. 32 ff.). Die erste Periode des französischen Systems läuft von 2006 bis 2009 und soll jährliche Reduktionen von 0,5 bis 1,5 Mt CO2 erbringen. Es zeichnet sich durch eine hohe Zahl von Standardmaßnahmen aus (TABET 2007; BÜRGER und WIEGMANN 2007, S. 37). Ein Systemvorschlag für Deutschland betrifft eine Reduktionsvorgabe für sämtliche Endenergien der Unternehmen, die dem Energiesteuergesetz und dem Stromsteuergesetz unterliegen. Dies sind für Heizöl- und Flüssiggashersteller die Importeure und für Erdgas und Strom die klassischen EVU. Analog zum britischen und italienischen Modell soll der Regulierer standardisierte Maßnahmen vorgeben. Hinsichtlich der Interaktion mit anderen Instrumenten wird vorgeschlagen, das Emissionshandelsbudget um die durch die WhC anvisierten CO2-Einsparungen zu verringern. Es sollen nur Maßnahmen angerechnet werden, die nicht durch die Energieeinsparverordnung (EnEV) vorgeschrieben sind (BÜRGER und WIEGMANN 2007). 126. Die Einführung weißer Zertifikate ist je nach Ausgestaltung differenziert zu bewerten. Vor dem Hintergrund der unausgeschöpften wirtschaftlichen Effizienzpotenziale ist es offensichtlich, dass die Märkte für Energieeffizienz bisher nur unzureichend funktionieren. So kann die Sinnhaftigkeit von Fonds oder von WhC leicht mit der Existenz von Marktunvollkommenheiten begründet werden, die der Emissionshandel bisher nicht überwinden konnte. Weiße Zertifikate bieten hier einen zusätzlichen Anreiz zur Überwindung von Marktunvollkommenheiten, allerdings ohne für deren Abschaffung zu sorgen, was als die eigentliche Aufgabe der Effizienzpolitik (durch verbesserte Rahmensetzung) angesehen werden kann. WhC generieren dann einen gesamtwirtschaftlichen Effizienzvorteil, wenn sie zusätzliche Effizienzpotenziale (auf der Nachfrageseite) erschließen und diese nicht von den Transaktionskosten des Instruments (über-)kompensiert werden. In diesem Fall kann ein solches System einen sinnvollen Beitrag zur Senkung der Klimaschutzkosten leisten. In Großbritannien scheint das Problem der Transaktionskosten – zumindest bisher – besser als in Italien gelöst worden zu sein. Weitere Erfahrungen sollten allerdings abgewartet werden (IEA 2007a, S. 47). Für eine Integration dieser Systeme in ein europaweit einheitliches System ist es in jedem Fall zu früh. 3.4.3 Der deutsche Aktionsplan Energieeffizienz 127. Ende September 2007 hat das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie (BMWi) den von der Energiedienstleistungsrichtlinie (Tz. 123) geforderten nationalen Energieeffizienz-Aktionsplan (EEAP) vorgelegt und in den Energiegipfelprozess bzw. die Beschlüsse von Meseberg integriert (BMWi 2007b). Der 112 Aktionsplan legt dar, wie das Einsparziel der Richtlinie von neun Prozent in neun Jahren (2008 bis 2016) erreicht werden soll. Basierend auf einer Hintergrundstudie gibt der Aktionsplan für diesen Zeitraum das technische Potenzial mit 15,5 % und das wirtschaftliche Potenzial mit 13,2 % an, wobei mit 17,5 % das höchste wirtschaftliche Potenzial im öffentlichen Sektor zu finden ist (BMWi 2007b; SEEFELD et al. 2007). Als Grund für die Nichterschließung der wirtschaftlichen Potenziale werden zu Recht Hemmnisse genannt, die in hohem Maße mit Informationsdefiziten in fast allen Sektoren korrelieren: Vermieter/Mieter- bzw. Nutzer/Investor-Dilemmata in den Sektoren Haushalte und GHD sowie geringe relative Bedeutung von Energiekosten und konkurrierende Investitionen im Kerngeschäft im produzierenden Gewerbe und im Sektor GHD. Im Sinne der Energiedienstleistungsrichtlinie ist daher eine Reihe von Querschnittsmaßnahmen zur Schaffung von Märkten für Energieeffizienz geplant (Tz. 123). Zur Überwindung von Informationsdefiziten und dergleichen sind – verbesserte Beratungen der Haushalte vor Ort und in Verbraucherzentralen, – die Weiterführung der Initiative Energieeffizienz in allen Sektoren, – die Entwicklung intelligenter Energiesysteme und smart metering, – verstärkte Aus- und Weiterbildung sowie – die Einführung des Gebäudeenergieausweises vorgesehen. Das contracting soll durch eine Reihe von Initiativen gefördert werden. Eine Reihe von Maßnahmen zielt – wiederum im Sinne der Energiedienstleistungsrichtlinie – auf die Vorbildfunktion des öffentlichen Sektors ab. Dazu zählt die energetische Sanierung und bessere Betriebsüberwachung – auch durch contracting – von Bundesliegenschaften, die Sanierung von Schulen und Kitas, von Straßenbeleuchtungen und Ampeln. Die Schlüsselbereiche Gebäude, energieverbrauchende Geräte und Verkehr (Tz. 119) sind auch Schwerpunkte des EEAP. Die KfW-Programme zur Sanierung bestehender Gebäude sowie für Passiv- und Energiesparhäuser im Neubau sollen ausgebaut werden. Weiterhin ist eine Verschärfung der EnEV geplant. Für die energieverbrauchenden Geräte ist eine Europäische Top-Runner-Strategie für alle Sektoren geplant. Im Verkehrsbereich sollen Einsparungen durch – Optimierung von Antrieben für PKW und LKW, – eine CO2-basierte KFZ-Steuer, – freiwillige Maßnahmen im Rahmen einer Kommunikations- und Logistikförderung, – Fahrtraining und Motivation und – den Ausbau von Fahrradwegen 113erreicht werden. Neu ist die Fördermaßnahme des Sonderfonds Energieeffizienz für kleine und mittlere Unternehmen, aus dem Beratungen und Investitionszuschüsse für GHD und Industrie finanziert werden sollen. 128. Der Aktionsplan zielt einerseits auf eine „Übererfüllung“ ab, da davon ausgegangen wird, dass nicht jede Maßnahme in vollem Umfang umgesetzt wird. Allerdings können nach der Richtlinie bereits Maßnahmen ab 1995 bzw. teilweise sogar schon ab 1991 angerechnet werden. Nach dieser Definition hätte Deutschland das Ziel der Richtlinie bereits zu 45 % erfüllt (BMWi 2007b, S. 18). Die Tatsache, dass große Teile der Trendmaßnahmen als neue Politik dargestellt werden, wurde bereits bei der Wirkungsanalyse der Meseberger Beschlüsse deutlich, die gerade in den Maßnahmenbereichen Stromeinsparung und Gebäudesanierung erhebliche Zielverfehlungen erwarten lassen (Tz. 105). Angesichts der strategischen Bedeutung der Energieeffizienz – für das gesamte Zieldreieck der Energiepolitik – und der notwendigen Verdreifachung der Verbesserungsraten der Energieintensität (Tz. 116) ist diese mangelnde Priorisierung trotz der positiven Ansätze kaum akzeptabel und wurde auch bereits von der Europäischen Kommission kritisiert (Europäische Kommission 2008b). 3.4.4 Schlüsselbereich Gebäude 3.4.4.1 Sektorale Energieverbrauchsstruktur 129. Ungeachtet der Fortschritte, die in den letzten Jahren bei der Wärmesanierung von Gebäuden erreicht wurden, sind die vorhandenen Potenziale nur in geringem Maße genutzt. Der Anteil des Endenergieverbrauchs für die Erzeugung von Raumwärme und Warmwasser im Gebäudebestand wurde zwischen 1996 und 2005 um fast 16 % gesenkt, trägt aber als Raumwärmeverbrauch immer noch mit 32 % und als Warmwasserverbrauch mit gut 5 % zum Endenergieverbrauch bei. Im Vergleich dazu nahm der Endenergieverbrauch für sonstige Prozesswärme, mechanische Energie und Beleuchtung um fast 3 % zu. Der Rückgang des Endenergieverbrauchs ist in diesen Jahren demnach ausschließlich auf die Einsparungen in der Wärmeversorgung von Gebäuden zurückzuführen. Die weitaus größten Wärmeverbraucher sind die privaten Haushalte (68,7 %) und der Sektor GHD (24,4 %). Der Anteil der Industrie beträgt 6,8 %. Zwischen 1996 und 2005 erreichten die Industrie mit -22,3 % und die Sektoren GHD (-22,4 %) die größten Endenergieeinsparungen im Wärmebereich. In den privaten Haushalten konnten dagegen nur Einsparungen von 12 % erreicht werden (BMWi 2007a). Obwohl im kommerziellen Bereich die Potenziale bei weitem nicht erschöpft sind, besteht ein besonderer Handlungsbedarf in den privaten Haushalten. 114 130. Nach wie vor dominiert der Einsatz fossiler Energieträger in der Raumwärmeversorgung von Gebäuden (79,8 %). Wichtigster Energieträger ist das Gas, gefolgt vom Heizöl, den erneuerbaren Energieträgern und der Kohle. Fernwärme und Strom als sekundäre Wärmeenergiequellen im Gebäudebereich machen einen unveränderten Anteil von 13,4 % aus. Erneuerbare Energieträger decken als einzige Energiequelle mit Verbrauchszuwachs inzwischen 7,1 % der Wärmeversorgung von Gebäuden (Tabelle 3-5). Tabel le 3-5 Entwicklung des Raumwärmeverbrauchs nach Energieträgern (für Industrie, GHD, private Haushalte) von 1996 bis 2005 1996 2005 1996 – 2005 Energieträgerstruktur der Raumwärmeproduktion in PJ in % in PJ in % in % Öl 1339,4 38,2 847,0 30,0 -36,8 Gas 1474,2 42,1 1348,2 47,8 -8,5 Strom 149,5 4,3 120,2 4,3 -19,6 Fernwärme 307,7 8,8 252,0 8,9 -18,1 Kohle 134,8 3,8 55,7 2,0 -58,7 Sonstige 96,7 2,8 199,3 7,1 106,1 Gesamt 3502,3 100,0 2822,4 100,0 -19,4 davon fossile Energieträger 2948,4 84,2 2250,9 79,8 -23,7 SRU/UG 2008/Tab. 3-5; Datenquelle: BMWi 2007a3.4.4.2 Energieverbrauch im Wohngebäudebestand 131. Energieeinsparpotenziale im Bereich der privaten Haushalte lassen sich sowohl im Neubau als auch im Gebäudebestand identifizieren. Im Neubaubereich konnten in jüngerer Vergangenheit bereits Fortschritte erreicht werden. Bereits 35 % aller Neubauten genügen mit einem Wärmeenergiebedarf von weniger als 70 kWh/m2 dem Niedrigenergiehausstandard. Da der Wohnungsneubau wegen des anhaltenden Wachstums der Pro-Kopf-Wohnfläche in Deutschland (1990 bis 2005: + 15 % auf 41,2 m2) in erster Linie zu einer Erhöhung des Raumwärmeverbrauchs führt, liegen die wichtigsten Energiesparpotenziale in einer Senkung des Wärmebedarfs im älteren Wohnungsbestand, der drei Viertel aller Wohneinheiten ausmacht (Baujahr bis 1978) (IFS 2006). Im gesamten Gebäudebestand lag der jährliche flächenspezifische Wärmeverbrauch 2005 bei rund 165 kWh/m2. Während in den alten Bundesländern der durchschnittliche Heizwärmekennwert für zentral beheizte Gebäude circa 160 kWh/m2 pro Jahr beträgt, liegt dieser Wert in den neuen Bundesländern noch bei rund 200 kWh/m2 pro Jahr (KRÉMER et al. 2005). 132. Daneben beeinflussen regionale Klimaunterschiede den unterschiedlichen Wärmeenergieverbrauch. Eine regionale Heizgradtagskorrektur der 115Heizenergieverbräuche für heizölbeheizte Gebäude in 126 westdeutschen Gemeinden verdeutlicht, dass nicht nur das Alter der Gebäude und der Heizungsanlagen, sondern auch die regionalen Klimaverhältnisse einen Einfluss auf den lohnenswerten Bereich von Energieeffizienzinvestitionen haben (Techem AG 2006). 3.4.4.3 Energieeinsparpotenziale im Wohngebäudebestand 133. Ein Großteil der Gebäude in Deutschland erreicht bei weitem nicht den energetischen Qualitätsstandard, der zur Einhaltung der langfristigen Klimaschutzziele notwendig wäre und sich durch eine Modernisierung der Gebäude und der Heizungstechnik realisieren ließe (HERTLE et al. 2005). Die technischen Energiesparpotenziale müssen sich in der Realität jedoch an ihrer Wirtschaftlichkeit messen. Angesichts steigender Energiepreise sind viele Energiesparmassnahmen bereits heute rentabel und tragen zur Einsparung von Heizenergiekosten bei (Tabelle 3-6). Beim Neubau im Passivhausstandard werden zum Beispiel Mehrkosten von nur 8 % angegeben (BMU 2007e, S. 61). Tabel le 3-6 Wirtschaftlichkeit standardisierter Energiesparmaßnahmenbündel bei modernisierten Wohngebäuden Bestand belassen EnEV-Bestand EnEV-Neubau Passivhaus- Komponenten Maßnahmen Instandsetzung mit Heizungs-optimierung EnEV-Nachrüst-verpflichtungenWärmedämmung 12 cm; Brennwertkessel Wärmedämmung 20 cm; kontrollierte Lüftung; ggf. Solaranlage Typischer Heizwärmebedarf [kWh/m2a] 120 – 180 80 – 120 60 – 80 25 - 50 Spezifische Mehrinvestitionen [€/m2] 10 – 20 40 – 80 100 – 150 180 – 150 Äquivalenter Energiepreis [€/kWh] * 0,04 – 0,08 0,10 – 0,12 0,10 – 0,20 0,10 – 0,40 Amortisationszeit Bis 5 a Bis 10 a Bis 20 a Bis 40 a * Äquivalenter Energiepreis = Verhältnis zwischen den annuitätischen Kosten der Maßnahme und der jährlich eingesparten Energie; erlaubt einen Vergleich der finanziellen Entlastung durch die Energiesparmaßnahme zu den Kosten des alternativen Energiebezugs. Quelle: WOLFF 2007a Viele Energiesparmaßnahmen werden erst durch eine Kopplung mit einer baulichen Maßnahme rentabel, die zur angemessenen wirtschaftlichen Verwertung der Immobilie vorgenommen wird (KAH und FEIST 2005, S. 10 ff.). Einige Maßnahmen sind dagegen 116 gegenwärtig noch nicht wirtschaftlich umsetzbar. Zudem weisen die vorhandenen Energiesparpotenziale eine unterschiedliche Klimaschutzeffizienz auf. Tabel le 3-7 Wirtschaftlichkeit von Einzelmaßnahmen zur Energieeinsparung Maßnahme Energieeinsparung (kWh/(m2a) Investition (€/m2) Äquivalenter Energiepreis (€/kWh) * Dämmung (Dach, Kellerdecke, Außenwand) 50 – 150 50 – 250 0,02 – 0,20 Fenster 20 – 50 30 – 150 0,06 – 0,30 Kesseltausch 20 – 120 20 – 80 0,02 – 0,20 Komfortlüftung 10 – 25 20 – 70 0,08 – 0,25 Solare Trinkwassererwärmung 5 – 20 35 – 50 0,10 – 0,40 Solare Trinkwassererwärmung und Heizungsunterstützung 10 – 25 50 – 80 0,10 – 0,40 Hydraulischer Abgleich und Heizungsoptimierung nach baulicher Modernisierung 10 – 20 1 – 6 0,02 – 0,04 * Äquivalenter Energiepreis = Verhältnis zwischen den annuitätischen Kosten der Maßnahme und der jährlich eingesparten Energie; erlaubt einen Vergleich der finanziellen Entlastung durch die Energiesparmaßnahme zu den Kosten des alternativen Energiebezugs. Quelle: WOLFF 2007a 134. Ungeachtet der zusätzlichen öffentlichen Förderung werden viele grundsätzlich wirtschaftliche Maßnahmen gegenwärtig nicht umgesetzt. So zeigt die Studie „Heinze Marktforschung 2002“ basierend auf einer Befragung von 10 000 Eigentümern, Vermietern und Mietern über Modernisierungsmaßnahmen der wichtigsten energieverbrauchsrelevanten Gebäudebauteile und Heizungsanlagen, dass die jährliche Ist-Sanierungsrate im Vergleich zur Sollsanierungsrate, die entsprechend der Altersstruktur des Wohnungsbestands zu erwarten wäre, lediglich 52 % beträgt (KLEEMANN und HANSEN 2005, S. 60 f.). Tatsächlich bleiben die Modernisierungsinvestitionen in der Wohnungswirtschaft seit Jahren weit hinter den Neubauinvestitionen zurück, so dass der zusätzliche Energieverbrauch neu erstellter Wohnungen die Energieverbrauchsminderungen in modernisierten Wohnungen kompensiert. So standen einer zusätzlichen Neubauwohnfläche von durchschnittlich knapp 28 Mio. m2 pro Jahr in den Jahren 2002 bis 2005 nur rund 4 Mio. m2 Wohnfläche modernisierter Wohnungen gegenüber. Unter diesen ungünstigen Bedingungen ist die Gefahr einer Kompensation der Energieeinsparung in modernisierten Gebäuden durch den Mehrverbrauch im Neubau kaum vermeidbar (vgl. Tabelle 3-8). Eine noch schlechtere Bilanz würde sich ergeben, wenn im Zuge der Baumaßnahmen nicht die 117besten Energieverbrauchsstandards erreicht würden. Bis die von der neuen EnEV 2007 vorgeschriebenen bedingten Anforderungen bei Modernisierungen, beim Neubau und bei Austausch oder Änderung von Bauteilen und Anlagen greifen, verursacht die Gebäudenutzung mangels Wirtschaftlichkeit unterlassener Ohnehin-Maßnahmen zusätzliche Treibhausgasemissionen. Tabel le 3-8 Geschätzter Energiemehrverbrauch und Energieeinsparung durch Wohnungsneubau und -modernisierung 2002 2003 2004 2005 Mittelwert Neubau Mio. m2 29,1 27,4 29,2 25,3 27,8 Energiemehrverbrauch - bei 25 kWh/m²a Mio. kWh 728,3 686,3 729,2 632,4 694,0 - bei 50 kWh/m²a Mio. kWh 1.456,6 1.372,6 1.458,4 1.264,8 1388,1 Modernisierung Mio. m2 4,4 4,1 4,2 3,9 4,2 Energieeinsparung - bei 50 kWh/m²a* Mio. kWh 703,1 662,7 664,5 624,2 663,6 - bei 80 kWh/m²a* Mio. kWh 571,2 538,5 539,9 507,1 539,2 * Vergleichswert vor Modernisierung 210 kWh/m2a SRU/UG 2008/Tab. 3-8; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2007a; WOLFF 2007a Mängel bei der Umsetzung von Energiesparmaßnahmen im Zuge von Modernisierungen im Gebäudebestand sind an der Tagesordnung. Hinzu kommt, dass die theoretischen Einspareffekte aufgrund des heterogenen Nutzerverhaltens nicht immer realisiert werden. Trotz energetischer Vollsanierung eines Wohngebäudes nach Niedrigenergiehaus-Standards unterscheiden sich die Heizenergieverbräuche der Nutzer noch um bis zu 50 kWh/m2 pro Jahr, bei fehlender Lüftungsanlage sogar um bis zu 80 kWh/m2 pro Jahr (LOGA et al. 2003, S. 48). Eine Auswertung der mehrjährigen Verbrauchsdaten einer nach Gebäudetypen und Baualtersklassen repräsentativen Stichprobe des deutschen Gebäudebestands ergab für das Endjahr 1999, dass sich das Verhältnis von Ist-Verbrauch zu Soll-Verbrauch (Normverbrauch nach WärmeschutzVO 1995) zum damaligen Zeitpunkt auf lediglich 59 % belief. Da die Anforderungen der EnEV 2004 gegenüber den damaligen Normen de facto nicht verändert wurden und nur bei geförderten Modernisierungsmaßnahmen von einem verbesserten Normenvollzug auszugehen ist, dürfte sich nach Aussage von Experten aus der Praxis an diesem Einsparverhältnis wenig verändert haben (KLEEMANN und HANSEN 2005, S. 61 f.). 118 3.4.4.4 Klimapolitischer Instrumentenmix im Gebäude- und Wohnungssektor 135. Die Bemühungen der Bundesregierung zur Umsetzung der klimapolitischen Zielsetzungen im Gebäude- und Wohnungssektor stützen sich auf ein breites Umweltinstrumentarium. Die wichtigste Maßnahme zur Verbesserung der Energieeffizienz im Gebäudebereich ist die Energieeinsparverordnung (EnEV). Mehrmals verschärft und erweitert, vereint sie alle energierelevanten Regelungen im Gebäudesektor. Die jüngste Novelle der EnEV im Jahr 2007 zeichnet sich gegenüber dem vorhergehenden Regelwerk durch erhöhte Anforderungen an den Primärenergiebedarf von Neu- und Bestandsgebäuden und eine gesonderte Berücksichtigung von Wohn- und Nichtwohnungen aus. Sie beinhaltet erstmals bedingte Anforderungen zur Nutzung erneuerbarer Energieträger bei größeren Gebäuden und führt ab 2008 schrittweise eine Pflicht zur Ausstellung eines Energiebedarfs- bzw. Verbrauchsausweises ein. Eine nutzergerechte Erfassung und Verteilung der Heizenergie- und Warmwasserkosten von zentralen Heizungs- und Wasserversorgungsanlagen in Wohngebäuden soll durch die Heizkostenverordnung (HeizkostenVO 89) gewährleistet werden. Neben der Pflicht zur Erfassung des anteiligen Wärme- und Warmwasserverbrauchs regelt die HeizkostenVO die Verteilung der Gesamtkosten auf die Nutzer eines Wohngebäudes. Dabei sind mindestens 50 %, höchstens 70 % der Betriebskosten der zentralen Heizungsanlage nach dem erfassten Wärmeverbrauch anzulasten. Die übrigen Kosten sind nach der Wohn- oder Nutzfläche auf die einzelnen Nutzer zu verteilen. Nur der Teil der Heizkosten soll nach Verbrauch abgerechnet werden, der vom Nutzer beeinflusst werden kann. Für energieverbrauchsunabhängige Kosten der Kaminreinigung sowie Wartungs- und Energiekosten erfolgt daher eine Abrechnung nach Grundflächenanteilen. 136. Diese ordnungsrechtlichen Vorgaben werden durch eine Reihe von Förderprogrammen von Bund und Ländern flankiert. Finanzielle Unterstützungen für zusätzliche Energiesparmaßnahmen werden sowohl für den Neubau als auch für Modernisierungsmaßnahmen im Bestand gewährt. Schließlich stellt die Mineralölbesteuerung auf Heizenergieträger ein Instrument zur Minderung des Energieverbrauchs dar. Insbesondere die zuletzt im Jahr 2003 erhöhten Ökosteuersätze auf feste und flüssige Heizenergieträger sind explizit als Lenkungsabgabe eingeführt worden (vgl. SRU 2004, Abschn. 2.2.4.2). 137. Die Erwartungen der Bundesregierung an diesen Instrumentenverbund sind hoch. Mit zukünftigen Novellierungen der Gesetze und Verordnungen bzw. Maßnahmenerweiterungen in der Förderpolitik soll der Umsetzung dieser Ziele im 119Rahmen des Energie- und Klimaprogramms der Bundesregierung noch stärker Nachdruck verliehen werden (Bundesregierung 2007a). Mit den ordnungsrechtlichen Vorgaben wird die Einhaltung eines Mindestwärmeschutzniveaus und technischer Energieverbrauchsgrenzen beabsichtigt. Die Förderprogramme sollen komplementär dazu Anreize zur Verbesserung des Normenvollzugs setzen und die durch das Ordnungsrecht nur teilweise realisierbare Umweltschutzdynamik steigern. Gleichzeitig verspricht die Förderung eine Milderung wirtschaftlicher Anpassungsprobleme und distributiver Härten des Normenvollzugs. Erleichtert wird auch die Anpassung der Nutzer an die steuerliche Belastung der Heizenergieträger, was auf eine Erleichterung der politischen Durchsetzbarkeit des klimapolitischen Instrumentariums abzielt. Nebenziele bilden die Förderung von Konjunktur und Beschäftigung im Bausektor. 3.4.4.5 Energieeinspargesetz und Förderpolitik als Instrumente zur Begrenzung des Nutzer-Investor-Dilemmas 138. Für die unzureichende Ausnutzung der vorhandenen Energiesparpotenziale gibt es zahlreiche Gründe. Neben ungenügendem Fachwissen und unzureichender Abstimmung der beteiligten Akteure fehlt es vielfach an Anreizen zur Steigerung der Energieeffizienz: Da der Gebäudeeigentümer die Kosten des Energieverbrauchs an die Mieter weitgehend „durchreichen“ kann, hat er nur geringe finanzielle Anreize, den Energieverbrauch seines Gebäudes durch Investitionen möglichst gering zu halten. Investiert er hingegen in Energiesparmaßnahmen, reduzieren diese zwar die Betriebskosten des Mieters, führen jedoch nicht zwingend zu höheren Mieteinnahmen beim Vermieter. Dieses Anreizdefizit wird häufig als sogenanntes Nutzer-Investor-Dilemma bezeichnet (Tz. 120, 127). 139. Um zu einer Lösung des Nutzer-Investor-Dilemmas beizutragen, statuieren das Energieeinspargesetz (EnEG) und die darauf erlassene Energieeinsparverordnung (EnEV) ordnungsrechtliche Anforderungen an die Energieeinsparung im Gebäudebereich. Diese Regelungen weisen jedoch deutliche Wirkungsgrenzen auf und reichen damit nicht aus, um die notwendige Reduzierung des Energieverbrauchs im Gebäudesektor herbeizuführen. Erstens beziehen sie sich vornehmlich auf neu zu errichtende Gebäude bzw. auf noch einzubauende Energieversorgungsanlagen (vgl. § 4 Abs. 3 EnEG). Zweitens verlangt das Gesetz für die Formulierung von Anforderungen an die Energieeinsparung, dass diese wirtschaftlich vertretbar sind (§ 5 Abs. 1 EnEG). Dieses sogenannte „Wirtschaftlichkeitsgebot“ wird für den Fall der Modernisierung des Gebäudebestandes zusätzlich verschärft (§ 4 Abs. 3 S. 1 EnEG). Vertretbar sind dabei solche Investitionen, die innerhalb der üblichen bzw. noch zu erwartenden Nutzungsdauer des Gebäudes durch die eintretenden Einsparungen erwirtschaftet werden können. Diese Regelung ignoriert die externen Kosten des Energieverbrauchs. Hier sollte zukünftig auch mit Blick auf die 120 Gestaltungsmöglichkeiten des Mietrechts auf eine stärkere Kosteninternalisierung hingewirkt werden (Tz. 140) (KEYHANIAN 2008). Drittens ist festzustellen, dass die EnEV selbst den durch das Wirtschaftlichkeitsgebot gesteckten engen Modernisierungsrahmen nicht angemessen ausfüllt. Ihre Anforderungen befinden sich vielfach im unteren Bereich des wirtschaftlich Vertretbaren (THORWARTH 1997, S. 198; BEAUCAMP und BEAUCAMP 2002, S. 326). In Anbetracht der sich verschärfenden Klimaproblematik werden die Standards der EnEV teilweise nicht mehr als Maßstab für die zu erzielenden Energieeinsparungen im Gebäudebereich herangezogen. So legt die Hamburgische Klimaschutzverordnung vom 11. Dezember 2007 im Hinblick auf den zulässigen Jahresprimärenergiebedarf beispielsweise Anforderungen an neu zu errichtende Wohngebäude fest, die zumindest 30 % über denen der Energieeinsparverordnung liegen (§ 2 Abs. 2 Nr. 1 der Verordnung). Nach eingeholten Gutachten der Freien und Hansestadt Hamburg sollen sich diese höheren Anforderungen an die Gebäudesubstanz und Gebäudetechnik zu treffenden Maßnahmen in der Regel in Zeiträumen von 10 bis 20 Jahren amortisieren (Begründung zur Hamburgischen Klimaschutzverordnung, S. 4 f.). Auch die Bundesregierung hat sich in ihrem integrierten Energie- und Klimaprogramm für eine kurzfristige Verschärfung der primärenergetischen Anforderungen um 30 % ab dem Jahre 2009 ausgesprochen (Tab. 3-1). 140. Eine konsequente Umsetzung der EnEV ist nur zu erwarten, wenn ihre Wirkung nicht durch gegenteilige ökonomische Anreize konterkariert wird. Die am Kostenprinzip ausgerichtete Heizkostenverordnung erfordert eine verbrauchsabhängige Abrechnung der Heiz- und Warmwasserkosten und gibt allein dem Mieter als Nutzer gewisse Energiesparanreize. Der Vermieter hingegen hat aufgrund der Vollumlage der Heizkosten auf die Mieter kaum ein direktes Interesse an einer energiesparenden Modernisierung. Das Mietrecht hat daher die Möglichkeit eröffnet, die Kosten der Modernisierungsmaßnahmen aus Gründen der Energieersparnis an den Mieter in Form der Erhöhung der Kaltmiete weiterzugeben. Zusätzlich zu einer Mieterhöhung durch Verweis auf die ortsübliche Vergleichsmiete (§ 558 BGB) steht dem Vermieter in diesen Fällen das Recht zu, gemäß § 559 BGB einen Modernisierungszuschlag zu erheben. Das Mietrecht lässt damit größere Gestaltungsspielräume als das Ordnungsrecht zu: Im Gegensatz zum EnEG ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung auch die Einbeziehung von Modernisierungen jenseits des Wirtschaftlichkeitsgebotes zulässig. Grenzen setzen hier allein die mietrechtlichen Härteklauseln (BGH, Urteil vom 03. März 2004, Az. VIII ZR 149/03, NJW 2004, 1738 ff.). Diese Rechtsprechung ist im Kern darauf zurückzuführen, dass über die Befugnis zur Erhöhung der Miete nach energiesparbezogenen Modernisierungen letztlich Allgemeinwohlinteressen durchgesetzt werden sollen (SÄCKER und RIXCKER 2008, § 559, Rn. 3). Das Gesetz begrenzt die Umlage 121allerdings dadurch, dass die jährliche Miete maximal um 11 % der mit der Modernisierung zusammenhängenden Kosten erhöht werden kann. Nicht auszuschliessen ist, dass dieser umlagepflichtige Betrag im Einzelfall zu gering ausfällt, um Anreizdefizite zu kompensieren. 141. Das Vermieter-Mieter-Dilemma ist zusätzlich auf die vorhandene Informationsasymmetrie zwischen Wohnungsanbietern und -nachfragern zurückzuführen. Die Komplexität bauphysikalischer und technischer Gebäudeparameter erschwert eine Beurteilung von energieverbrauchsrelevanten Parametern durch Mieter bzw. Käufer von Wohnraum. Mangels Informationen richtet sich die Wohnungsnachfrage bislang weitgehend nur am Qualitätsdurchschnitt der Gebäude aus, so dass der resultierende Marktpreis das Angebot überdurchschnittlich energieeffizienter Wohnungen nicht zulässt. Mit der Einführung der Pflicht zur Ausstellung eines Energiebedarfs- bzw. Verbrauchsausweises sind insoweit erste verbindliche Schritte zu mehr Transparenz bei der Beurteilung der energetischen Qualität von Gebäuden unternommen worden. 142. Förderprogramme können die Folgen markt- und regulierungsbedingter Investitionszurückhaltung kompensieren. Eine allgemeine finanzielle Förderung von Wohnungsbauinvestitionen birgt dagegen das Risiko, dass Teile der finanziellen Entlastung aufgrund vergleichsweise träger Reaktionen des Angebots an Bauleistungen kurzfristig in Preiserhöhungen der Bauwirtschaft verpuffen. Erst mittel- bis langfristig können ausreichende Produktionskapazitäten aufgebaut werden und als höheres Angebot marktwirksam werden. Echte zusätzliche Einspareffekte sind von Förderprogrammen daher erst zu erwarten, wenn sie kontinuierlich über lange Zeiträume gezahlt werden. Wirkungen von Fördermaßnahmen müssen über alle Segmente des Wohnungsmarktes hinweg beachtet werden. So besteht das Risiko, dass einseitige Subventionen in den Neubausektor kurzfristig knappe Baukapazitäten binden, Baupreiserhöhungen induzieren und die Rentabilität von Bestandinvestitionen reduzieren. Starke Neubauaktivitäten erhöhen überdies das Wohnungsangebot und vermindern über Umzugsketten (sogenanntes filtering up der Haushalte) das Mietendifferenzial zwischen den unterschiedlichen Qualitätssegmenten des Wohnungsbestands. Diese Absenkung bzw. Nivellierung der Mietpreise über den gesamten Wohnungsbestand senkt jedoch die Rentabilität von Instandhaltungs- und Modernisierungsinvestitionen bei Bestandsgebäuden (EEKHOFF 2006). Zu eng definierte Förderkriterien für Energiesparprogramme veranlassen die Investoren, Energieeinsparinvestitionen primär in zuschussfähiger Weise mit eng vordefinierten Maßnahmenpaketen und weniger nach kostenminimalen Gesichtspunkten durchzuführen (WOLFF 2007b, S. 71). Einzelmaßnahmen werden nicht gefördert, was mitunter dazu führen kann, dass Investoren bereits heute rentable 122 Instandsetzungen oder Optimierungen an Gebäuden verschieben, nur um später in den Genuss der Förderung eines kompletten Maßnahmenpakets zu kommen. Ein Monitoring der tatsächlich erreichten Energieeinsparungen und Emissionsminderungen der geförderten Maßnahmen erfolgt nicht. Anreize zur optimalen Systemabstimmung von Gebäude, Anlagentechnik und Nutzung kann die Förderung daher nur bedingt setzen. Weitere aus Umweltsicht eher kontraproduktive Wirkungen der bestehenden Förderprogramme werden eher unterschätzt. Tabelle 3-7 zeigt, dass die Einspareffekte zusätzlicher Investitionen immer geringer werden. Dementsprechend müssen die Förderprogramme mit zunehmendem Energiesparstandard höhere Finanzhilfen aufbringen um noch Investitionsanreize zu setzen. Dies bedeutet jedoch, dass mit dem verfügbaren öffentlichen Budget wesentlich höhere Einspareffekte erreichbar wären, würden die Mittel primär für Maßnahmen mit vergleichsweise geringem Aufwand bei hohen Energieeinsparungen und Emissionsminderungen eingesetzt. 3.4.4.6 Modernisierungsanreize durch mehr Markttransparenz, preisliche Anreize und höhere Fördereffizienz 143. Im Wohnungsmarkt wird Klimaschutz in einer instrumentellen Mischung von Verbrauchsstandards und positiven (Fördermittel) wie negativen ökonomischen Anreizen (Öko-Steuer) operiert. Dabei ist die im neuen Klimaprogramm anvisierte Verschärfung der Effizienzstandards sinnvoll, wenn sie auch hinter den indikativen Vorgaben der Europäischen Kommission zurückbleibt (Annäherung an den Passivhausstandard bis 2015). Die auftretenden Umsetzungsprobleme anspruchsvoller Standards geben jedoch den ökonomischen Instrumenten ein besonderes Gewicht. Ohne hinreichende preisliche Anreize und eine im wohnungswirtschaftlichen Alltag funktionierende Übertragung dieser Preissignale zwischen den Marktseiten dürfte der Klimaschutz im Wohnungsmarkt weit unter dem Möglichen und wenig effizient bleiben. Ein wichtiger erster Schritt zu höheren Anreizeffekten in Richtung Energieverbrauchsreduzierung war die Ökosteuer auf fossile Heizenergieträger. Weitere moderate, jedoch kontinuierliche Preissteigerungen von Energieträgern würden mittel- bis langfristige Einsparanreize bieten und zugleich eine wirtschaftlich tragfähige Anpassung ermöglichen. Mit dem vom SRU favorisierten Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe kann diese Anreizwirkung fortentwickelt werden (Abschn. 3.5.5). Direkte Preissignale haben bezüglich ihrer Lenkungswirkung den Vorteil, dass sie den betroffenen Akteuren den Anreiz geben, unter Berücksichtigung aller für den individuellen Energieverbrauch relevanten Rahmenbedingungen, die jeweils kostengünstigste Energiesparmaßnahme zu wählen. Diese reichen kurzfristig 123von der Reduktion der Zimmertemperatur bis zu langfristigen Investitionen in Energiespartechniken und dem Umstieg auf erneuerbare Energieträger. 144. Die Lenkungswirkung von Energiepreisen dürfte dabei umso stärker ausfallen, je leichter die betroffenen Akteure die Preissignale empfangen und adäquat reagieren können. Hierzu müssen Markthemmnisse konsequent beseitigt werden. Mietrecht und Heizkostenverordnung sollten so umgestaltet werden, dass sowohl Mieter als auch Vermieter unmittelbar die wirtschaftlichen Konsequenzen steigender Energiepreise verspüren und adäquat reagieren können. Hierzu ist die im Klima- und Energieprogramm der Bundesregierung angekündigte Erhöhung des verbrauchsabhängigen Anteils an der Heizkostenabrechnung allerdings nicht ausreichend (Tab. 3-1). Die Heizkostenverteilung sollte nicht nur gewährleisten, dass die Mieter hinreichende Kostenanreize für einen effizienten Einsatz der Raumheizung haben, sondern auch dem Vermieter ermöglichen, das Heizverhalten seiner Mieter zur Verbesserung der Gesamtrentabilität des Mietobjekts durch finanzielle Anreize zu beeinflussen. Möglichkeiten zur vertraglichen Abweichung bei der Heizkostenverteilung von der Heizkostenverordnung dürften hier zielführend sein. So kämen etwa Vereinbarungen von Warmmietverträgen in Frage, bei denen mit einer Teilübernahme der warmen Betriebskosten durch den Vermieter auch der Heizenergieverbrauch wieder in dessen Wirtschaftlichkeitskalkül zurückgeführt wird. Ebenso würde dadurch der Weg zu einem Wärme-Contracting im Gebäudebereich geebnet, bei dem Eigentümer von Gebäuden die gesamte Energieversorgung von Geschäfts- und Wohngebäuden an spezialisierte Energiedienstleister abgeben könnten (BARTHEL et al. 2006). Diese wiederum würden die ihnen übertragene Dienstleistungsaufgabe kostenoptimal umsetzen und entsprechende Maßnahmen an Gebäuden und Heizungsanlagen vornehmen sowie anreizkompatible Dienstleistungsverträge mit den einzelnen Nutzern abschließen (vgl. Tz. 122). Jüngste Vorschläge einer konditionierten, an die Realisierung von baulichen Energiesparmaßnahmen gebundenen Heizkostenumlage versuchen kurzfristig zusätzliche Modernisierungsanreize zu setzen und den Vollzug der EnEV zu stärken (BAAKE et al. 2007). Allerdings sollten mögliche langfristig negative Konsequenzen nicht aus den Augen verloren werden. Zum einen differenzieren diese Ansätze nicht zwischen bautechnisch bzw. verbrauchsseitig vermeidbaren Energieverbräuchen. Andererseits könnten derartige Maßnahmen aus Vermietersicht unter den gegenwärtigen Energiepreis- und Wohnungsmarktbedingungen unrentable Investitionen nach sich ziehen. 145. Der Nachweis des Energieverbrauchs durch die Verpflichtung zur Vorlage eines Energiebedarfsausweises dürfte wesentlich zur Erhöhung der Markttransparenz für die Wohnungsnachfrager beitragen. Für den Anbieter von Wohnraum bedeutet 124 diese Transparenz, einen höheren Anreiz für die Berücksichtigung der Energieeffizienz als Merkmal der Angebotsqualität. Bereits aus der Offenlegung des Energieverbrauchs mit einem sogenannten energieverbrauchsorientierten Energieausweis kann ein erheblicher Transparenzzuwachs resultieren. Gleichzeitig ist ein verbrauchsorientierter Energieausweis deutlich kostengünstiger als ein energiebedarfsorientierter Ausweis. Der Vorteil des letzteren liegt vor allem in der Ermittlung von Energiesparpotenzialen bei der Bedarfsermittlung. Praxistests zeigen allerdings, dass die Angaben zum Energiebedarf mangels einheitlicher Bewertungsverfahren von Gebäuden noch erhebliche Schwankungsbreiten aufweisen (GdW 2006). Wichtiger als diese Beurteilungsbasis dürften das Format der angegebenen Energieindikatoren des Gebäudes und entsprechende Vergleichsdaten aus der Betrachtungsregion sein. Die Energiebedarfs- bzw. Energieverbrauchsangaben sollten Rückschlüsse auf die Variabilität der Indikatoren bezüglich einzelner Wohneinheiten aber auch des Einflusses der Witterung zulassen. Als Vergleichsmaßstab für die Bewertung ist eine konsequente Einführung von Mietspiegeln notwendig, aus denen auch Angaben über den energetischen Zustand des auf dem Wohnungsmarkt angebotenen Bestands und dessen Wärmeverbräuche abgelesen werden können. Kommunale Heizspiegel, wie sie seit einigen Jahren für eine Reihe von Städten in der Bundesrepublik veröffentlicht werden, können hier eine wichtige Orientierungshilfe leisten. 146. Auch sollten im Rahmen der Förderpolitik stärkere Anreize zur Konzentration auf möglichst kosteneffiziente Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen gesetzt werden. Da es unter klimapolitischen Gesichtspunkten vor allem um die Umsetzung von Investitionen mit sehr hohem Einsparpotenzial geht, hat eine Förderung, die Bestandserneuerungen in der Breite finanziell entlastet, gegenüber einer eher technologieorientierten Förderung Vorteile. Stärkere Anreize für eine optimale Umsetzung der Energiesparinvestitionen und den optimalen Einsatz der Heizungsanlagen ließen sich bei der Kreditvariante des KfW-CO2-Gebäudesanierungsprogramms erzielen, wenn der in einigen Fördermodellen eingeräumte Tilgungszuschuss nicht nach Maßgabe ex-ante berechneter Energieeinsparungen, sondern anhand tatsächlich messbarer Erfolge zur Anwendung käme. Im Hinblick auf die positive Entwicklung bei Passivhäusern, die Profitabilität der Einsparung und den raschen technischen Fortschritt etwa in der Dämmtechnik oder bei Wärmepumpen empfiehlt der SRU bis 2015 den Passivhausstandard für Neubauten vorzusehen. Ein ähnlicher Vorschlag findet sich auch im Effizienzprogramm der Europäischen Kommission. Deutschland hat bei Passiv- und Niedrigenergiehäusern eine ausbaufähige Führungsposition in Europa erlangt. 1253.4.5 Schlüsselbereich Energie verbrauchende Geräte 147. 2003 entfielen auf private Haushalte 55 % und auf den Sektor GHD 34 % der Stromanwendungen auf sogenannte weiße (Haushaltsgeräte und kommerziell genutzte Kühlmöbel) und braune Ware (Unterhaltungselektronik) sowie auf den schnell wachsenden Bereich der Informations- und Telekommunikationstechnologien. Ein rapide steigender Stromverbrauch für weiße und braune Ware ist in fast allen Industrieländern zu beobachten, wobei insbesondere der steigende Anteil des Stromverbrauchs von brauner Ware und stand-by-Verlusten hervorzuheben ist. Wirtschaftliche Sparpotenziale können hier vor allem durch eine höhere Marktdurchdringung mit Geräten mit höherer Energieeffizienz sowie geringeren stand-by-Verlusten erschlossen werden (LECHTENBÖHMER et al. 2001; BARTHEL et al. 2006; DUSCHA et al. 2006; IEA 2003, S. 30). 148. Produktbezogene Maßnahmen der Energieeinsparpolitik sind, im Gegensatz zu einer politischen Tendenzsteuerung über die Preise, eine Form der Detailsteuerung die zusätzlich spezifische Einsparpotenziale bei energieintensiven Produkten angeht. Solche Maßnahmen sind vereinzelt schon in den 1970er-Jahren in verschiedenen OECD-Ländern ergriffen worden, wobei Verbrauchskennzeichnungen im Vordergrund standen. Der Stromverbrauch bei Waschmaschinen ist beispielsweise seit 1970 kontinuierlich um mehr als die Hälfte verringert worden. Seit den 1990er-Jahren ist auch die EU auf diesem Gebiet mit vorwiegend „weichen“ Instrumenten der Verbrauchskennzeichnung und der freiwilligen Vereinbarungen aktiv. Nennenswerte Wirkungen auf den gesamten Endenergieverbrauch wurden auf diese Weise bisher allerdings nicht erzielt. Dies hat – auch im Zeichen hoher Energiepreise und verschärfter Anforderungen an den Klimaschutz – eine Tendenz hin zu verbindlichen Effizienzstandards gefördert. Derzeit haben annähernd 80 Länder Mindestverbrauchsstandards (Minimum Energy Performance Standards, MEPS) für einzelne Elektrogeräte eingeführt oder beabsichtigen dies zu tun (STEENBLIK et al. 2006). Vor allem die japanische Effizienzstrategie bei energieverbrauchenden Produkten hat hier nach 1998 eine gewisse Regulationsdynamik ausgelöst, die im Zeichen hoher Energiepreise zusätzliche Bedeutung erhielt. Die europäische Richtlinie 2005/32/EG vom 6. Juli 2005 zur Schaffung eines Rahmens für die Festlegung von Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung energiebetriebener Produkte (sogenannte Eco-Design- oder EuP-Richtlinie) wurde von ihr ebenso beeinflusst wie die neue Produktpolitik in China. Das 1999 beschlossene japanische Top-Runner-Programm ist eine anspruchsvolle Form des sogenannten technology forcing, bei der das Tempo des technischen Fortschritts gezielt erhöht und der jeweils energieeffizientesten Technik eine vollständige Marktdurchdringung garantiert wird (JÄNICKE und JAKOB 2006). Zugleich 126 wird dieser Ansatz auf ein so breites Spektrum energieverbrauchender Produkte angewandt (vom Computer bis zum Kleinbus), dass mit Wirkungen auf den Energieendverbrauch des Landes gerechnet werden kann. Für 21 Produkte wird der am Markt befindliche Spitzenreiter (Top Runner) der Energieeffizienz Maßstab für einen zeitversetzt in Kraft tretenden verbindlichen Effizienzstandard. Im Vorfeld der Verbindlichkeit eines Top-Runner-Standards wird bereits für künftige Innovationen ein weiches Anreizsystem geschaffen (Verleihung von Preisen für weiter gehende Neuerungen). Zugleich gibt es eine Reihe unterstützender Regelungen: die auf Top-Runner-Produkte festgelegte öffentliche Beschaffung (japanisches Beschaffungsgesetz von 2001), Wettbewerbsanreize für den Einzelhandel, Verbrauchskennzeichnungen oder eine umweltbezogene Automobilsteuer. In Befragungen sahen die meisten Unternehmen für sich einen internationalen Wettbewerbsvorteil durch das Programm (SEPA 2005; ECCJ 2006). Die bisher erzielten Effizienzsteigerungen waren teils überraschend (s. Kap. 2, Tab. 2-3). 149. Die vom Japanischen Ansatz beeinflusste EuP-Richtlinie ist Teil der Effizienzstrategie der Europäischen Kommission (s. Tab. 3-9). Inzwischen ist sie für 19 Produkte konkretisiert worden. An dieser Richtlinie ist hervorhebenswert, dass sie – anders als das Top-Runner-Programm – die Lebenszyklusbetrachtung einführt und grundsätzlich auch auf andere Umwelteffekte der Produkte bezieht. Die EU folgt hierbei auch den Vorgaben der UN-Ebene für eine nachhaltige Gestaltung von Produktion und Konsumption (UNDSD 2002). Bei der Festlegung von Effizienzstandards sollen auch Prototypen und effiziente Produkte ausländischer Anbieter berücksichtigt werden. Vorgesehen ist ein dynamisches System der Produktkennzeichnung. Anders als in Japan ist die öffentliche Beschaffung bisher nicht auf Öko-Design-Produkte festgelegt. 127Tabel le 3-9 Top-Runner- und EuP-Standard Top-Runner-Standard EuP-Standard Regulierte Produkte 21 (PKW inclusive) 14+6 (ohne PKW) Integrierter Ansatz? Nein (Energieeffizienz) Ja, IPP Life cycle costs (LCC) Nein Ja Preismechanismus („hybride“ Instrumentierung) Schwach Mittelstark (EH, Öko-Steuern) Striktheit Hoch Noch offen Effektivität Teils sehr hoch (> 90%) Offen Innovationswirkung Stark, technol. Forcing Offen Wettbewerbsfähigkeit Hoch Offen Politikprozess Hohes Tempo Bisher langsam Beteiligte Akteure Begrenzte Anzahl Komplexe Konstellation Transaktionskosten Mittel Vermutlich höher SRU/UG 2008/Tab. 3-9 Bewertung 150. Eine produktbezogene Energieeffizienzstrategie kann nur als Detailsteuerung im Rahmen einer umfassenderen Tendenzsteuerung verstanden werden, die insbesondere die ökonomischen Anreizsysteme betrifft. Sinnvollerweise werden beide Ansätze im Policy-Mix kombiniert. Preissignale sind unerlässlich aber allein oft nicht massiv genug oder durch informationelle und andere Restriktionen nicht deutlich genug wahrnehmbar (Tz. 120-122). Produktbezogene Maßnahmen der Energieeinsparung wiederum werden beispielsweise ohne entsprechende Preissignale leicht durch rebound effects neutralisiert. Dies ist besonders wichtig im Hinblick auf die Tatsache, dass Effizienzstandards üblicherweise nur für unterschiedliche Produktklassen festgelegt werden können. Einen Anreiz, die energieintensivere Produktklasse (Beispiel Sport Utility Vehicle – SUV) aufzugeben, bieten Effizienzstandards nicht. Sie bedürfen also der Ergänzung insbesondere durch ökonomische Anreize. Unabhängig davon ist jede produktbezogene Maßnahme zur Steigerung der Energieeffizienz klimapolitisch nur wirksam, wenn sie dynamisch verstanden wird, auf mehr als nur inkrementellen Innovationen beruht und nicht auf Nischenmärkte beschränkt bleibt (JÄNICKE 2008). Eine solche, ergänzende produktbezogene Energieeinsparpolitik hat den spezifischen Vorteil, dass sie auf der Ebene des Produkt-Designs den Innovationswettbewerb um 128 öko-effizientere Produkte stimulieren kann. Dieser – auch regulative – Wettbewerb hat empirisch bereits eine erhebliche Bedeutung erlangt. Ein politischer Vorteil ist, dass staatliche Maßnahmen sich hier auf konkrete Anbieterinteressen stützen können, die zunehmend auch ihrerseits auf politische Initiativen drängen. Staatliche Beschaffungsregeln können (wie in Japan) zur Marktdurchdringung öko-effizienter Innovationen beitragen. Zur besseren Wahrnehmung der Preissignale ist zudem eine verbesserte, dynamische Produktkennzeichnung unerlässlich, um einen Wettbewerb um energieeffiziente Produkte anzuregen. Die derzeitige Kennzeichnung ist statisch und hat nur einen geringen Informationsgehalt. Die Einteilung der Energieeffizienzklassen stammt noch aus den 1990er-Jahren und es fehlen Kennzahlen, anhand derer der Kunde die eingesparten Energiekosten gegenüber einer schlechteren Effizienzklasse überschlagen kann (EEAC 2007, S. 5 f.; MATSCHOSS 2007, S. 11 f.). Die im europäischen Aktionsplan Energieeffizienz angekündigte Revision im Zusammenspiel mit der EuP-Richtlinie ist daher zu begrüßen (Europäische Kommission 2006a, S. 11 f.). Ein weiterer Vorzug einer produktbezogenen Energieeffizienzstrategie liegt in der Tatsache, dass nur wenige Produktgruppen das Gros der negativen Umwelteffekte repräsentieren. Lebensmittel, Häuser (einschließlich ihrer Geräteausstattung) und Straßenfahrzeuge stehen nach neueren Untersuchungen für 70 bis 80 % der negativen Umwelteffekte von Produkten in ihrem Lebenszyklus (vgl. Tz. 119) (TUKKER et al. 2006). Auch die Emissionen sind bei diesen drei Produktgruppen über den Lebenszyklus am höchsten. Sie sind zudem Bereiche, die ohnehin einer starken Regulierung unterworfen sind. Die Lebenszyklusbetrachtung solch prioritärer Produkte kann auch ein wesentlicher Anreiz dazu sein, die Energieproduktivität von Prozessen stärker ins Blickfeld zu rücken. Neuere Untersuchungen der IEA ergeben, dass die üblicherweise erwarteten Steigerungen der Produktpreise nicht eintreten müssen, dass im Gegenteil ein normaler Trend zu Preissenkungen oft auch bei effizienteren Produkten fortgesetzt wird (ELLIS 2007). Ein grundsätzliches Problem bleibt die Interessenlage der Energieversorger, die Markteinbußen durch Effizienzmaßnahmen nach Möglichkeit kompensieren, der Einsparpolitik also entgegen wirken werden. Die Änderung dieser Interessenlage und die Schaffung profitabler Rahmenbedingungen für den Verkauf von sogenannten Negawatt, das heißt von Einheiten gesparter Energie, erfordern grundlegende Änderungen (Tz. 121 f.). 129Empfehlungen 151. Produktbezogene Verbesserungen der Energieeffizienz, die spezifische Einsparpotenziale erschließen, sind sinnvoll, wenn sie sich, wie von der Europäischen Kommission angestrebt, auf Geräte mit besonders hohem und besonders profitablem Einsparpotenzial konzentrieren. Zur Eindämmung des rebound effect (Tz. 109) müssen die Standards zum einen hinreichend streng sein (Tz. 66-68, 83). Zum anderen muss eine produktbezogene Effizienzstrategie immer durch eine Tendenzsteuerung über die Energiepreise flankiert werden. Die EuP-Richtlinie geht über den anspruchsvollen japanischen Top-Runner-Ansatz hinaus, indem sie Umweltbelange einbezieht (Integrated Product Policy – IPP) und grundsätzlich die Kosten über alle Produktionsstufen berücksichtigt (life cycle costs – LCC). In diesem hohen Anspruch liegt aber auch die Schwierigkeit des Verfahrens, das sehr langwierig ist und zudem auch auf weniger anspruchsvolle Effizienzstandards hinauszulaufen droht. Daher ist zumindest bei der ersten Standardsetzung – in einem dynamischen Verfahren – eine Fokussierung auf die Energieeffizienz im Interesse der Verfahrensbeschleunigung anzuraten. Weitere Kriterien im Sinne der integrierten Produktpolitik können dann Schritt für Schritt in späteren Standardisierungsstufen einbezogen werden. Dynamische Label zu den Lebenszykluskosten energieintensiver Produkte sollten vorrangig entwickelt werden. 3.4.6 Schlüsselbereich Kraftfahrzeuge 3.4.6.1 Die Veränderung des CO2-Ausstosses von Personenkraftwagen 152. Die Energieeffizienz von PKW hat in den letzten Jahren nur in geringem Maße zugenommen. Betrachtet man die Steigerung der Energieeffizienz anhand der mit dem Kraftstoffverbrauch direkt korrelierten Entwicklung der CO2-Emissionen, zeigt sich für die letzten Jahre folgendes Bild: In Deutschland ist der durchschnittliche CO2-Ausstoß der Neuwagenflotte von 194,3 g CO2/km im Jahr 1995 auf 173 g CO2/km im Jahr 2006 und nach jüngsten Angaben des Verbandes der Automobilindustrie (VDA) auf circa 170 g CO2/km im Jahre 2007 gesunken (Europäische Kommission 2002; KBA 2006; Pressemitteilung VDA, 6. Februar 2008). Der durchschnittliche CO2-Ausstoß der Neuwagenflotte fiel allerdings seit dem Jahr 2001 nur unwesentlich um 3 g CO2/km. Auf europäischer Ebene (EU-15) sank der durchschnittliche CO2-Ausstoß der Neuwagenflotte kontinuierlich um 12,4 % von 186 g CO2/km im Jahr 1995 auf 160 g CO2/km im Jahr 2006 (Europäische Kommission 2006e; T & E 2007, S. 5). Damit ist spätestens seit 2006 offensichtlich, dass der Zielwert der Selbstverpflichtung der Europäischen Automobilindustrie, bis zum Jahr 2008 einen 130 Durchschnittsflottenverbrauch von 140 g CO2/km zu erreichen, verfehlt wird. Die Selbstverpflichtung ist damit als Instrument ohne Sanktionsgewalt gescheitert. 153. Der wichtigste Grund für die geringe Verbrauchsreduzierung ist die Zunahme des Gewichtes, der Leistung und des Hubraums. Während die Gewichtszunahme mit Sicherheitsaspekten in Verbindung steht, folgt die enorme Leistungssteigerung keiner technischen Notwendigkeit. Im Jahr 2006 lag die durchschnittliche Leistung der Neuwagenflotte europaweit bei 84 KW, in Deutschland sogar bei 93 KW. Dies entspricht einer Steigerung gegenüber 1995 um 17 % in Deutschland und 27 % in Europa (Europäische Kommission 2006f, S. 12). Damit werden die technisch möglichen Effizienzsteigerungen nur zum Teil für die Verbrauchsminderung ausgeschöpft, anderenteils durch Zunahme von Gewicht und Leistung kompensiert. Abbi ldung 3-4 Kompensation höherer Energieeffizienz durch verbrauchssteigernde Entwicklungen im PKW-Design in der EU (1995 bis 2007) 96 kW (2007)1863 cm3 (2007)6,694 l/100km (2006)173 g CO2/km (2006)0,70,80,911,11,21,31,41,5199019911992199319941995199619971998199920002001200220032004200520062007Relative Änderung gegenüber 1990LeistungHubraumVerbrauchspez. C02-EmissionenSRU/UG 2008/Abb. 3-4; Datenquelle: Europäische Kommission 2006f, S. 12; ACEA 2008; BMU o. J. 3.4.6.2 Europäische Ziele der CO2-Reduktion 154. Im Juni 2006 bestätigte der Rat der Europäischen Union das bereits in den 1990er-Jahren von verschiedenen Automobilherstellerverbänden festgesetzte Ziel, dass die durchschnittliche Neufahrzeugflotte CO2-Emissionswerte von 140 g CO2/km bis 2008 (European Automobile Manufacturers Association – ACEA) bzw. 2009 (Japan Automobile Manufacturers Association – JAMA; Korea Automobile Manufacturers Association – KAMA) sowie von 120 g CO2/km bis 2012 erreichen soll (Rat der 131Europäischen Union 2006). In einer Mitteilung im Februar 2007 kündigte die Europäische Kommission an, anstelle der Selbstverpflichtung eine rechtliche Lösung vorzuschlagen, dafür aber das Zielniveau faktisch zu senken. Nur noch durchschnittlich 130 g CO2/km sollen neu verkaufte Fahrzeuge durch verbesserte Fahrzeugmotortechnologie einhalten, während eine weitere Verringerung von 10 g CO2/km oder deren Äquivalent durch andere technische Verbesserungen und einem erhöhten Einsatz von Biokraftstoffen erbracht werden soll (Europäische Kommission 2007e; 2007c). Ein internationaler Vergleich der Standards zur CO2-Begrenzung von Kraftfahrzeugen kommt zum Ergebnis, dass hierdurch die EU ihre internationale Führungsrolle nach 2012 an Japan zu verlieren droht, das bis 2015 das 120 g-Ziel durch fahrzeugbezogene Standards erreichen will (ICCT 2007). Die gerade im Hinblick auf die mittelfristige Innovationsdynamik wichtige Ankündigung weiterer Zielhorizonte bis 2020 unterließ die Europäische Kommission. Das Europäische Parlament hat in einem Bericht ein Ziel von 95 g CO2/km bis 2020 und mittelfristig bis 80 g CO2/km angeregt (DAVIES 2007). Der SRU hat bereits vor drei Jahren die technische Realisierbarkeit eines Flottendurchschnittsverbrauchs von 100 g CO2/km bis 2012 begründet (SRU 2005b, Tz. 299 ff.). Mittelklassewagen mit einem Verbrauch deutlich unter 100 g CO2/km sind bereits auf dem Markt oder in Entwicklung. Im Hinblick auf erwartbar hohe Ölpreise werden auch die Spielräume für Kunden steigen, deutlich steigende Fahrzeugpreise durch Kraftstoffkostenersparnisse zu kompensieren. Es bestehen damit auch ökonomisch vertretbare Potenziale einer weiteren Effizienzsteigerung. 3.4.6.3 Lösungsansätze zur Zielerreichung 155. Im Vorfeld des im Dezember 2007 vorgelegten Kommissionsvorschlages wurden alternative Instrumente zur Zielerreichung diskutiert (Europäische Kommission 2007 f.; SMOKERS et al. 2006; Europäische Kommission 2007a). Der Kommissionsvorschlag für eine Verordnung zur CO2-Verminderung für PKW soll vor dem Hintergrund dieser Debatte bewertet werden. Grundsätzlich kommen als Instrumente – ein Grenzwert gegebenenfalls mit Strafzahlung bei Überschreitung, – eine Abgabenlösung oder – die Einführung eines Emissionshandelsystems in Frage. Vielfach werden auch Kombinationsmodelle vorgeschlagen. 132 Grenzwert mit /ohne Strafzahlung 156. Die Festlegung eines einheitlichen Grenzwertes (g CO2/km), den jedes neu zugelassene Fahrzeug 2012 einhalten muss, ist eines der schärfsten Instrumente zur Reduktion des Spritverbrauchs. Bei diesem Instrument wird in Kauf genommen, dass Fahrzeuge, die den Grenzwert nicht erreichen, keine Zulassung erhalten. Gegenüber dieser konfliktträchtigen Einheitslösung ist die mildere Variante einer Koppelung des Grenzwertes an eine Grenzwertkurve möglich. Statt eines Marktausschlusses wird die Einhaltung des Grenzwertes mit einer (hinreichend hohen) Strafgebühr bewirkt. Eine Grenzwertkurve bringt den CO2-Ausstoß eines Fahrzeugs mit weiteren Fahrzeugeigenschaften (z. B. Spurbreite mal Radstand, Gewicht, Hubraum) in Verbindung und erlaubt einem größeren oder schwereren PKW einen höheren CO2-Ausstoß. Eine Grenzwertkurve entlastet die Hersteller schwerer und leistungsstarker Fahrzeuge. Damit sind Nachteile verbunden, insbesondere wenn hierdurch der Anreiz unterlaufen wird, Einsparungen durch eine insgesamt leichtere und geringer motorisierte Fahrzeugflotte zu erzielen. Gerade bei einer gewichtsbezogenen Grenzwertkurve werden Anreize zum sogenannten downsizing der Fahrzeugflotte unterlaufen. Die Koppelung des CO2-Ausstoßes an andere Fahrzeugeigenschaften verhindert, dass das technische Potenzial zur CO2-Minderung vollständig zur Entfaltung kommt. Ökonomisch nachteilig ist, dass bei verbrauchs- und emissionsintensiven Fahrzeugen die CO2-Reduktion billiger ist als bei Kleinfahrzeugen. In einem Gutachten im Auftrag der Europäischen Kommission werden mit der Industrie abgestimmte Kostenschätzungen CO2-mindernder Technologien aufgeführt (ZIEROCK et al. 2007; TNO et al. 2006). Die CO2-Vermeidungskosten liegen für Dieselfahrzeuge deutlich höher als für Benziner. Außerdem ist die CO2-Reduktion bei kleinen Fahrzeugen grundsätzlich teurer als bei großen. Die nachfolgende Tabelle verdeutlicht diese Zusammenhänge. Tabel le 3-10 Erhöhung der Herstellungskosten in Euro pro Fahrzeug durch eine Reduktion von 30 g CO2/km, ermittelt aus den TNO-Kostenkurven Erhöhung der Herstellungskosten in Euro pro Fahrzeug Benzin Diesel Small Medium Large Small Medium Large 759 590 463 1494 987 582 SRU/UG 2008/Tab. 3-10; Datenquelle: ZIEROCK et al. 2007, S. 16, TNO et al. 2006 133Diese Zahlen legen nahe, dass eine Begünstigung großer oder schwerer Fahrzeuge durch die Einführung einer gewichts- oder größenabhängigen Grenzwertkurve die volkswirtschaftlichen Kosten deutlich erhöht. Die Einführung einer Grenzwertkurve kann zudem die Einhaltung des durchschnittlichen Grenzwertes (130 g CO2/km) über die gesamte Fahrzeugflotte nur mit prohibitiv hohen Strafzahlungen für eine Überschreitung sicherstellen, die wesentlich über den Vermeidungskosten liegen. Diese Probleme lassen sich durch herstellerinterne und herstellerübergreifende Kompensationslösungen abmildern, nicht aber lösen. Einführung einer Abgabenlösung 157. Eine Abgabenlösung kann beim Fahrzeughersteller wie beim Fahrzeughalter ansetzen. Auf der Ebene der Fahrzeughersteller kann eine Abgabe erhoben werden, wenn ein zuvor festgelegter Grenzwert oder Referenzwert überschritten wird. Dieses Instrument ähnelt sehr dem zuvor vorgestellten Instrument des Grenzwertes mit Strafzahlung. Sind die Parameter des Grenzwertes, der Abgaben- bzw. Strafhöhe identisch, unterscheiden sich die Instrumentenansätze in ihren Wirkungsweisen nicht voneinander. Der Ansatz der Strafzahlung muss die Strafe jedoch tendenziell so hoch setzen, dass ein normverletzendes Handeln unterbleibt. Der Ansatz des Grenzwertes mit Abgabenzahlung ist hier flexibler. Die Abgabenlösung schafft nur dann Innovationsanreize unterhalb der Grenzwertkurve, wenn eine herstellerinterne Verrechnung ermöglicht wird, also ein Hersteller den Anreiz zum Bau sehr effizienter Fahrzeuge erhält, um den Verkauf seiner verbrauchsstarken Fahrzeuge zu kompensieren. Eine weitere Verstärkung von Innovationsanreizen sowie einer kostenmindernden Zielerfüllung könnte erreicht werden, wenn eine Verrechnung zwischen den Herstellern zugelassen wird. Diese Flexibilisierung kommt dem Instrument des Emissionshandelsmodells auf Fahrzeugherstellerebene sehr nahe (s. Tz. 158 f.). Dieses Instrument ist nur dann wirksam, wenn die Abgabe in ihrer Höhe einen deutlichen Anreiz zum Bau kraftstoffsparender Fahrzeugmodelle schafft. Abgaben – beim Hersteller wie beim Käufer – garantieren nicht das Erreichen eines vorgegebenen durchschnittlichen Emissionszieles. Der zielkonforme Abgabensatz kann lediglich in einem langwierigen Trial- and Error-Verfahren ermittelt werden. Eine Modellierung einer Grenzwertkurve mit Abgabensatz, die insgesamt zu dem beabsichtigten Zielwert für die Fahrzeugflotte führt, wurde für das BMU durchgeführt (ZIEROCK et al. 2007). Sie ist aber in methodischer Hinsicht allenfalls eine plausible Annäherung an den angestrebten Zielwert, nicht aber an seine tatsächliche Erreichung. Eine Abgabe für Fahrzeuge mit hohem CO2-Ausstoß kann auch beim Fahrzeugkäufer angesiedelt sein. Eine solche Abgabe kann in Form der in manchen Mitgliedstaaten bereits eingeführten Zulassungssteuer oder einer jährlich zu entrichtenden CO2-Steuer 134 (im Sinne der CO2-basierten KFZ-Steuer) ausgestaltet sein. Eine Abgabe, deren Höhe sich am CO2-Ausstoß orientiert, besitzt ein eigenständiges Lenkungspotenzial, das über die Lenkungswirkung reiner Verbrauchssteuern hinausgeht (vgl. SRU 2005b, Tz. 341 ff.). Problematisch ist hierbei allerdings, dass eine derartige Abgabe in den einzelnen Mitgliedstaaten erhoben wird und so eine EU-weite Lösung ausgeschlossen ist. Dabei ist zu befürchten, dass der auf europäischer Ebene festgelegte Zielwert von 130 g CO2/km für die gesamte europäische Fahrzeugflotte schwerlich zu erreichen ist, wenn er summativ von den einzelnen Mitgliedstaaten mit unterschiedlichen Steuersätzen erreicht werden soll. Einführung eines Emissionshandelssystems 158. Gegenüber der dargestellten Abgabenlösung hat der Emissionshandel den Vorzug, dass mit ihm das Erreichen eines zuvor festgelegten Grenzwertes garantiert wird. Die aufwendige und notwendige Anpassung der Abgabenhöhe als Preis für den CO2-Ausstoß erledigt im Emissionshandelsmodell der Markt. Der zeitraubende Prozess einer Nachjustierung der Abgabensätze wird so vermieden, der Fokus politischer Anstrengungen liegt nun bei der anspruchsvollen Zielvorgabe. Zu unterscheiden ist zwischen einem Emissionshandel mit absoluter und mit relativer Emissionsbegrenzung. Als weitestgehende Variante eines Handels mit absoluten Emissionsbegrenzungen (cap) kann der vom SRU befürwortete Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe angesehen werden (s. Abschn. 3.5.5). Da dessen Realisierung kurzfristig fraglich erschien, hatte der SRU (2005b, Tz. 324 ff.) als Alternative ein Emissionshandelsmodell auf Herstellerebene vorgeschlagen, das den einzelnen Herstellern ein CO2-Gesamtbudget zuteilt. Dieses ergibt sich aus der Multiplikation des vorgegebenen spezifischen Emissionsgrenzwertes mit der geschätzten Gesamtfahrleistung der verkauften Neufahrzeuge. Eine Verknüpfung mit dem bereits eingeführten Emissionshandelsmodell, das bislang nur die stationären Großemittenten umfasst, wäre dann technisch möglich. Die Verkoppelung hätte die CO2-Vermeidungskosten für die Kraftfahrzeughersteller an diejenigen der Industrie angeglichen, mit der Folge, dass ein Großteil der geforderten Vermeidungsleistung physisch außerhalb des Verkehrssektors erfolgt wäre, weil sie dort günstiger zu erbringen ist. Die Europäische Kommission ist vom Instrument eines solchen offenen Emissionshandels weitgehend abgerückt, weil sie erstens rechtstechnisch frühestens ab 2013 mit der nächsten Verpflichtungsperiode realisierbar sei. Zweitens stieß die zu erwartende Entlastung der Automobilhersteller von eigenen Innovationsanstrengungen zur Senkung des Kraftstoffverbrauchs auf Bedenken im Hinblick auf das Ziel der Energieversorgungssicherheit (vgl. Tz. 111 f.). 135159. In jüngster Zeit wurde ein Emissionshandelsmodell vorgestellt (DUDENHÖFER 2007), das die Einhaltung eines relativen Emissionswertes, gemessen in g CO2/km, verfolgt. Jeder Automobilhersteller muss den Zielwert von durchschnittlich beispielsweise 130 g CO2/km über seine verkaufte Neuwagenflotte einhalten. Unterschreitet ein Hersteller den Flottenemissionsstandard, erhält er in entsprechendem Umfang Emissionsrechte zugeteilt, bei Überschreitung muss er Emissionsrechte entsprechend erwerben. Eine Strafe droht demjenigen Hersteller, der den Zielwert trotz Zukaufs von Emissionsrechten nicht einhalten kann. Durch die Überwälzung der Kosten der Emissionsrechte werden verbrauchsarme Fahrzeuge billiger und verbrauchintensive Fahrzeuge teurer (DUDENHÖFER 2007). Dieses Modell verspricht die effizienteste Verwirklichung eines sektoralen Flottenverbrauchszieles für PKW, was durch die Folgenabschätzung der Europäischen Kommission bestätigt wird. Aus Tabelle 3-11 ist ersichtlich, dass ein einheitlicher Grenzwert mit Emissionshandel die geringsten Grenzvermeidungskosten und somit die geringsten gesamtwirtschaftlichen Kosten (auf Basis von Netto-Gegenwartswerten (Net Present Value – NPV)) aufweist. Tabel le 3-11 Kosten verschiedener Optionen zur CO2-Reduktion von Personenkraftwagen Kosten-effektivität (€/t CO2 Gesamtwirtschaft-liche Kosten 2006-2020, (Netto-Gegenwartswert, Mio €) THG-Vermeidung 2006-2020 (Mt) €/t CO2 Option 1 Einheitlicher Grenzwert mit Handel 9746 -624 15,6 40 % Steigung – Bodenfläche 22159 -638 34,7 80 % Steigung – Bodenfläche 21008 -634 33,1 40 % Steigung – Masse 21674 -638 34,0 Option 2 80 % Steigung – Masse 20523 -634 32,4 Option 3 %-Reduktion pro Hersteller 17922 -626 28,6 Quelle: Europäische Kommission 2007a, S. 35 136 Bedenken hinsichtlich der eingeschränkten Funktionsweise des Emissionshandels aufgrund der oligopolistischen Akteursstruktur (Europäische Kommission 2007a, S. 39) teilt der SRU nicht. In den Verbänden ACEA, JAMA und KAMA sind insgesamt über 20 Automobilhersteller organisiert, die als Nachfolger der Selbstverpflichtung an dem Emissionshandelssystem beteiligt wären. Hinzu kommen weitere, nicht in den genannten Verbänden organisierte Hersteller. Der Automobilindustrie ist es erfolgreich gelungen, dieses Modell als eine Wettbewerbsverzerrung zu diskreditieren. So meinen selbst Gutachter für das BMU sowie eine Folgenabschätzung der Europäischen Kommission bereits Wettbewerbsverzerrungen zu erkennen, wenn Zahlungen zwischen Wettbewerbern erforderlich werden (ZIEROCK et al. 2007, S. 9 f.; Europäische Kommission 2007a, S. 37). Diese Sichtweise ist unzutreffend, da ihr das gleiche falsche Wettbewerbsverständnis wie in der Diskussion um den Europäischen Emissionshandel zu Grunde liegt, wonach zum Beispiel die Kohleverstromung „zu schützen“ sei. Hier wird nicht der Wettbewerb geschützt, sondern es wird ein Schutz vor Wettbewerb unter Klimaschutzzielen verfolgt. Grundsätzlich liegt nur dann eine Wettbewerbsverzerrung vor, wenn Fahrzeuge mit gleichen Eigenschaften (wie beispielsweise CO2-Ausstoß pro Kilometer) unterschiedlicher Hersteller unterschiedlich behandelt würden. Dies ist jedoch beim Emissionshandel nicht der Fall (vgl. Tz. 170). Die industriepolitische Forderung nach „Wettbewerbsneutralität“ dient dem Schutz eines Industriesegments vor klimapolitischen Anforderungen, bremst den Strukturwandel in Richtung kleinerer, leichterer und effizienter Fahrzeuge und verteuert damit unnötig das Erreichen des politisch beschlossenen Flottenverbrauchszieles. Flankierende Maßnahmen 160. Jede Art von Produktstandard sollte – im Sinne einer innovationsorientierten Strategie – durch flankierende Instrumente begleitet werden, die insbesondere auf die Verhinderung eines rebound effect abzielen (vgl. Tz. 109). Zu denken ist hierbei an Anpassung der Öko-Steuer an die durchschnittlichen Effizienzgewinne bei den Fahrzeugen oder an den vom SRU langfristig angestrebten Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe, der selbst bei hohen Zertifikatpreisen nur zu einem mäßigen Anstieg der Kraftstoffpreise führen würde (SRU 2005b, Tz. 324 ff.). Darüber hinaus sind klimaschädliche Anreize im deutschen Steuersystem zu korrigieren, die zu einer Übermotorisierung der Kraftfahrzeugflotte in Deutschland beigetragen haben. Ein Großteil der neu zugelassenen PKW sind Dienstwagen, die von Steuerabschreibungen profitieren, die proportional zu den Anschaffungskosten liegen. Hierdurch wird systematisch eine Fahrzeugflotte begünstigt, deren Gewicht und Motorisierungsgrad – und damit der Preis – über einem unverzerrten 137Marktgleichgewicht liegen. Die diskutierte Korrektur dieses Missstandes ist im Klimaprogramm der Bundesregierung zurückgestellt worden (Tz. 105). Dies ist ebenso bedauerlich wie die hartnäckige Ablehnung des in Europa geltenden Tempolimits auf Autobahnen, das zwar (ohne eine verschärfte Geschwindigkeitskontrolle) eine vergleichsweise geringe unmittelbare Emissionsverringerung ergibt, in seinem Signaleffekt für die Autoindustrie aber nicht zu unterschätzen ist. 3.4.6.4 Der Vorschlag der Europäischen Kommission 161. Die Europäische Kommission hat im Dezember 2007 einen Gesetzentwurf mit der instrumentellen Ausgestaltung zur Erreichung des 130 g-Zieles sowie die bereits erwähnte Folgenabschätzung vorgestellt (Europäische Kommission 2007f; 2007a). Der Vorschlag besteht aus einer – gewichtsabhängigen Grenzwertkurve, – einer im Zeitablauf stark steigenden Strafe für die Grenzwertüberschreitungen und – Flexibilisierungen durch die Möglichkeiten der herstellerinternen und herstellerübergreifenden Kompensation. Jeder Hersteller hat einen Flottenverbrauch zu erreichen, der sich aus der Summe der gewichtsbezogenen Grenzwerte aller neu zugelassenen Fahrzeuge errechnet. Die zugrunde liegende Grenzwertkurve ist gewichtsbezogen. Ein über dem derzeitigen Fahrzeuggewichtsdurchschnitt der Europäischen Flotte liegendes Kilogramm lässt den Grenzwert um 0,457 g CO2/km über den Durchschnittswert von 130 g CO2/km ansteigen. Ein 1 t schweres Fahrzeug muss demnach einen Grenzwert von 117 g CO2/km einhalten, ein 2 t schweres Fahrzeug 162,5 g CO2/km. Somit werden allen Fahrzeugen Minderungsleistungen abverlangt. Die vorgeschlagene Steigung der Grenzwertkurve hat mittlerweile zu einem Verteilungskonflikt geführt. Die Bundesregierung sieht mit der aus ihrer Sicht zu flachen Kurve die schweren sogenannten Premiumfahrzeuge diskriminiert, Frankreich und Italien kritisieren hingegen die mit der aus ihrer Sicht zu steilen Kurve verbundene Schonung schwerer Fahrzeuge auf Kosten der Klein- und Mittelklassewagen. Wird die Grenzwertkurve nicht eingehalten, sind Strafen vorgesehen. Im Jahr 2012 liegt die Strafe bei 20 Euro pro Fahrzeug für jedes Gramm CO2 über der vorgegebenen Grenzwertkurve. Im Jahr 2013 steigt die Strafe auf 35 Euro, bis sie im Jahr 2015 die Höhe von 95 Euro erreicht. Die Strafzahlungen in Höhe von 20 Euro für das Jahr 2012 für jedes zusätzliche Gramm CO2 schafft nur einen geringen Anreiz zur Einhaltung des Grenzwertes, da die zusätzlichen Kosten zur Emissionsreduktion in ähnlicher Höhe der Strafzahlungen liegen. Insofern ist erst für die Jahre 2014 und 2015 mit Einhaltung der 138 vorgegebenen Grenzwerte und tatsächlichen Emissionsreduktionen zu rechnen. Der effektive Vollzug des 130 g-Zieles ist damit um zwei Jahre hinausgeschoben worden. Eine herstellerinterne Kompensation ist möglich, so dass für die Bemessung einer Strafe nur der durchschnittliche Flottenverbrauch herangezogen wird. Art. 5 des Kommissionsvorschlags ermöglicht auch eine Poollösung zwischen verschiedenen Herstellern. Diese können sich zusammenschließen und gemeinsam wie ein Hersteller veranschlagt werden. Sie sind dabei an das EG-Wettbewerbsrecht gebunden. Sie haben sicherzustellen, dass die Beteiligung am Pool „offen, transpartent und diskriminierungsfrei […] unter wirtschaftlich angemessenen Bedingungen“ erfolgt. Dank dieser Poollösung können Produzenten sehr verbrauchsstarker Fahrzeuge die Strafzahlungen dadurch vermeiden, dass sie mit Herstellern einer sehr effizienten Flotte kooperieren. Hierdurch können auch Anreize entstehen, die Fahrzeuginnovation weit unter die Grenzwertkurve voranzutreiben. Allerdings sollten die Anforderungen an die Ausgestaltung der Poollösungen auf europarechtlicher Ebene näher konkretisiert werden, um Rechtsunsicherheiten auf Seiten der Hersteller entgegenzuwirken. Zusammenfassung 162. Der SRU bekräftigt seine Empfehlung für einen Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe (vgl. Abschn. 3.5.5), durch den sektorübergreifend die effizientesten Vermeidungsoptionen für eine politisch gesetzte CO2-Begrenzung identifiziert werden. Als Übergangsstrategie befürwortet er ein geschlossenes Emissionshandelssystem für PKW (Dudenhöfer-Modell), da hierdurch ein spezifisches Flottenverbrauchsziel treffsicher erreicht werden kann und die Flexibilität des Instruments eine kostenminimale Zielerreichung fördert. Die Anzahl der beteiligten Automobilhersteller ist hinreichend groß, sodass ein Versagen der Marktmechanismen aufgrund strategischen Verhaltens unplausibel erscheint. In beiden Handelssystemen regelt der Markt bzw. die Automobilhersteller selbst die Allokationsfrage, welche CO2-Intensität die Fahrzeuge der verschiedenen Klassen besitzen, um über die gesamte PKW-Flotte den Durchschnittswert von 130 g CO2/km zu erreichen. Eine Grenzwertkurve wie sie die Kommission vorschlägt, führt immer im Vorfeld unter den Akteuren zu Verteilungskämpfen, um die eigene Position zu verbessern. Diese Konfliktlinie zwischen Automobilherstellern von vornehmlich großmotorigen und kleinmotorigen Fahrzeugen führt aufgrund der nationalen Ansiedelung der Automobilhersteller dazu, dass die Konfliktlinien nunmehr auf der nationalen Ebene zwischen Deutschland und Italien bzw. Frankreich verlaufen. Eine schwierig auszuhandelnde Kompromisslösung führt zu Effizienzverlusten und unweigerlich zu Wettbewerbsverzerrungen. Zudem verursachen Grenzwerte oder Abgabenlösungen in den meisten Modellvarianten wesentlich höhere Vermeidungskosten. Der Zielwert sollte über 2012 hinaus weiter deutlich reduziert werden. Die vom Europäischen 139Parlament vorgeschlagenen 95 g CO2/km für 2020 können dabei als Obergrenze einer anzuvisierenden Spannbreite von 80 bis 95 g gesehen werden. Der Vorschlag der Europäischen Kommission fällt hinter das selbst gesetzte politische Ziel von ursprünglich 120 g CO2/km bis 2010 und die Anforderungen an eine solche effiziente Lösung zurück. Die von ihr vorgeschlagene gewichtsabhängige Grenzwertkurve mit Strafzahlungen und Flexibilisierung macht erhebliche Konzessionen an die Forderungen der Automobilindustrie – insbesondere der Deutschen. Die von der Kommission vorgesehene Poollösung ermöglicht den Herstellern die Vermeidung von Strafzahlungen durch Kompensationsgeschäfte. Mit einem effektiven Vollzug des Grenzwertes ist erst ab dem Jahr 2014 zu rechnen. Die gewichtsabhängige Grenzwertkurve wird letztlich kosteneffiziente CO2-Vermeidungsoptionen nicht voll ausschöpfen. Die bereits gemachten Konzessionen an die Automobilindustrie sind damit volkswirtschaftlich als teuer zu bewerten. Im Lichte der technischen Potenziale und der Notwendigkeit rasch wirkender Emissionsreduzierungen ist die Begünstigung KW-starker Fahrzeuge nicht akzeptabel. Angesichts der bereits geleisteten Zugeständnisse der Europäischen Kommission ist der einhellige Protest der Automobilindustrie und der Bundesregierung sachlich nicht nachvollziehbar. Der Protest richtet sich vor allem gegen die hohen Strafzahlungen und die als zu flach erachtete Grenzwertkurve. Ohne hohe Strafzahlungen wäre aber das – im Übrigen von denselben Akteuren akzeptierte – ordnungsrechtliche Instrument wirkungslos. Strafzahlungen mit dem Emissionszertifikatpreis zu vergleichen ist ebenso irreführend, wie ihre Aufsummierung zu „Kosten“ unter der abwegigen Annahme, der Flottenverbrauch würde bis 2015 nicht sinken. Eine Öffnung der Debatte für einen Emissionshandel oder die vorgeschlagene Poollösung wäre für die Kostendämpfung sachdienlicher. Eine steilere Grenzwertkurve würde Anreize zum sogenannten downsizing der Fahrzeugflotte noch mehr vermindern. Zu bedenken ist demgegenüber, dass ein Strukturwandel in Richtung leichterer und leistungsschwächerer PKW auch mittelfristig die Entwicklungstrends bestimmen wird und bestimmen muss. Weltweit steigende Energiepreise und ein tendenziell stringenter werdender Klimaschutz zeichnen sich seit einigen Jahren ab und geben die Richtung der nächsten Jahre vor. Die deutsche Automobilindustrie hat sich diesen Entwicklungen lange Zeit verschlossen und die Zeit der Selbstverpflichtung zur Entwicklung und Vermarktung klimafreundlicher und sparsamer Autos verstreichen lassen. Der daraus erwachsende nunmehr erhöhte Anpassungsdruck ist Folge funktionierender Marktgesetze und verbietet daher einen wirtschaftpolitischen Eingriff. 140 3.4.7 Fazit 163. Der Steigerung der Energieeffizienz kommt nicht nur aus Gründen des Klimaschutzes eine besondere Bedeutung zu. Sie ist auch der Schlüssel zum sicheren Umgang mit steigenden und volatilen Energiepreisen. Die jährlichen Effizienzsteigerungen sind seit Anfang der 1990er-Jahre deutlich gesunken; das Erreichen der Klimaschutzziele erfordert hingegen eine Verdreifachung heutiger Raten. Davon – und nicht von der Revision des Atomausstiegs – wird der Erfolg der deutschen Klimapolitik abhängen. Der Kontext liberalisierter Energiemärkte erfordert querschnittsorientierte Maßnahmen zur Schaffung eines Wettbewerbs um Energieeffizienz, um einen entsprechenden Strukturwandel von der Energieversorgung zur Energiedienstleistung zu induzieren. Ein zentrales Element ist eine Tendenzsteuerung über CO2- bzw. Energiepreise. Oft sind aber Preissignale allein durch informationelle und andere Restriktionen nicht deutlich genug wahrnehmbar, weshalb weitere Maßnahmen sinnvoll sind. Der Energieverbrauch konzentriert sich auf die Schlüsselbereiche Brennstoff- und Stromnutzung in Gebäuden, Stromnutzung für energieverbrauchende Geräte sowie Brennstoffnutzung im Straßenverkehr mit jeweils hohen, ungenutzten, wirtschaftlichen Effizienzpotenzialen. Der vorgelegte deutsche Aktionsplan Energieeffizienz legt zwar die richtigen Schwerpunkte, besteht aber fast zur Hälfte aus ohnehin bereits ergriffenen Maßnahmen (business-as-usual) und schöpft vorhandene Potenziale teilweise nicht aus. Im Schlüsselbereich Gebäude liegen die wichtigsten Energiesparpotenziale in der Senkung des Wärmebedarfs im älteren Wohnungsbestand. Das mit der EnEV wichtigste Instrument des Ordnungsrechts hat aufgrund einer engen Auslegung des Wirtschaftlichkeitsgebotes nur wenig ambitionierte Standards und ignoriert die externen Kosten des Energieverbrauchs. Die anvisierte Verschärfung der Effizienzstandards ist daher sinnvoll, wenn sie auch hinter den indikativen Vorgaben der Europäischen Kommission zurückbleibt (Annäherung an den Passivhausstandard bis 2015). Die Spielräume sind im Mietrecht größer als im Ordnungsrecht, da Ersteres eine (allerdings auf 11 % der jährlichen Kaltmiete gedeckelte) Umlage von Modernisierungskosten auf die Kaltmiete zulässt. Förderprogramme können die Folgen markt- und regulierungsbedingter Investitionszurückhaltung kompensieren. Allerdings sollten im Rahmen der Förderpolitik stärkere Anreize zur Konzentration auf möglichst kosteneffiziente Instandsetzungs- und Modernisierungsmaßnahmen gesetzt werden. Weiterhin sind Mängel bei der Umsetzung von Energiesparmaßnahmen an der Tagesordnung und theoretische Einspareffekte werden aufgrund des heterogenen Nutzerverhaltens nicht immer realisiert. Daher sollte sich die Förderung stärker an tatsächlichen Energieeinsparungen orientieren. Mietrecht und Heizkostenverordnung sollten so umgestaltet werden, dass sowohl Mieter als auch Vermieter unmittelbar die wirtschaftlichen Konsequenzen steigender Energiepreise verspüren und adäquat 141reagieren können. Hierzu ist die angekündigte Erhöhung des verbrauchsabhängigen Anteils an der Heizkostenabrechnung allerdings nicht ausreichend. Die Einführung des Energieausweises als Informationsinstrument leistet einen wichtigen Beitrag. Im Schlüsselbereich der produktbezogenen Energieeffizienzstrategie ist die Standardsetzung das derzeit vorrangige Instrument. Die Standards müssen hinreichend streng sein, regelmäßig und rechtzeitig angepasst werden und die regulierten Produkte dürfen nicht auf Nischenmärkte beschränkt bleiben. Zur besseren Wahrnehmung der Preissignale ist zudem eine verbesserte, dynamisierte Produktkennzeichnung unerlässlich. Einen Anreiz, energieintensivere Produktklassen aufzugeben, bieten Effizienzstandards hingegen nicht. Deshalb ist eine Flankierung durch eine Tendenzsteuerung über die Energiepreise notwendig. Im Schlüsselbereich Straßenverkehr ist die freiwillige Selbstverpflichtung als Instrument ohne Sanktionsgewalt gescheitert. Der nun vorgelegte Richtlinienentwurf der Europäischen Kommission gesteht schwereren Fahrzeugen höhere Emissionen zu (gewichtsabhängige Grenzwertkurve) und sieht für die zur Einhaltung der Grenzwerte erforderlichen und letztlich hinreichend hohen Strafzahlungen vor. Zur Kostensenkung ist eine Flexibilisierung durch Kompensationsmöglichkeiten sowohl herstellerintern als auch zwischen den Herstellern (Poollösung) vorgesehen. Der Vorschlag hat das Zielniveau faktisch abgesenkt. Die gewichtsabhängige Grenzwertkurve unterläuft Anreize zum so genannten downsizing der Fahrzeugflotte. Insgesamt macht der Vorschlag erhebliche Konzessionen vor allem an die deutsche Automobilindustrie – zu volkswirtschaftlich deutlich höheren Kosten. Der SRU empfiehlt stattdessen – als Übergangsstrategie zu einem Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe – ein geschlossenes Emissionshandelssystem für PKW (Dudenhöfer-Modell) mit einem gewichtsunabhängigen (d. h. einheitlichen) durchschnittlichen Emissionsgrenzwert von möglichst 120 g CO2/km für die gesamte Neuwagenflotte aller Automobilhersteller bis 2012. Bis 2020 sollte der Zielwert innerhalb eines Korridors von 80-95 g CO2/km weiter gesenkt werden. Der Emissionshandel würde Kosten senkend wirken, da der Grenzwert nicht von jedem Fahrzeug physisch eingehalten werden muss und Einsparpotenziale in allen Verbrauchsvarianten erschlossen werden. Der Automobilindustrie ist es im Einklang mit der Bundesregierung erfolgreich gelungen, den Emissionshandel als Wettbewerbsverzerrung zu diskreditieren. Die industriepolitische Forderung nach „Wettbewerbsneutralität“ dient hier eher dem Schutz eines Industriesegments vor Wettbewerb, der den Strukturwandel in Richtung kleinerer, leichterer und effizienter Fahrzeuge bremst und damit das Erreichen des politisch beschlossenen Flottenverbrauchszieles unnötig verteuert. Darüber hinaus sind die Anreize im deutschen Steuersystem zu korrigieren, die zu einer Übermotorisierung der Kraftfahrzeugflotte in Deutschland beigetragen haben 142 (Dienstwagenprivileg). Dies wurde im Klimaprogramm der Bundesregierung bedauerlicherweise zurückgestellt. 3.5 Emissionsreduktion durch Emissionshandel 3.5.1 Einleitung 164. Der Emissionshandel ist das wichtigste Instrument der europäischen und deutschen Klimapolitik. Der entscheidende Vorteil des Emissionshandels liegt in der Kombination der Vorteile von Ordnungsrecht und Ökosteuern: Einerseits wird ein verbindliches Emissionsbudget festgelegt, zum anderen hat die Schaffung eines Marktes, der die einzelwirtschaftliche Koordination regelt, dieselben Effizienzvorteile (statische und dynamische Effizienz) wie eine Ökosteuer (SRU 2006, Abschn. 2). Die bestehende Emissionshandelsrichtlinie und die erste Handelsperiode sind bzw. waren in Deutschland noch sehr stark von Partikularinteressen dominiert, wobei sich die Hauptkritik des SRU gegen die kostenlose Vergabe der Emissionsrechte richtet. Sie hat nicht nur eine in der Umweltpolitik bisher ungekannte „Verteilungsschlacht“ ausgelöst, die das System unnötig komplex und für den Konsumenten teuer gemacht hat. Sie hat außerdem zu einer neuen Variante der Subventionspolitik geführt, die darauf abzielte, bestehende Strukturen in der Energieversorgung zu konservieren. Die geplante Fortschreibung dieser Politik in der zweiten Handelsperiode hätte die Integrität des gesamten Systems gesprengt, wenn die Europäische Kommission nicht korrigierend eingegriffen hätte. Seit Sommer 2006 ist mit dem Klimawandel auch das Interesse am Emissionshandel immer stärker in den Mittelpunkt der Tagespolitik gerückt. Dadurch sind auch die Schwächen des bisherigen Emissionshandelsregimes immer deutlicher zu Tage getreten. Dies hat eine für viele Beobachter überraschende politische Dynamik ausgelöst, die vor zwei Jahren noch politisch undenkbar schien. In diesem Zeitraum hat das Instrument eine geradezu erstaunliche Entwicklung durchgemacht, die neben dem geänderten politischen Klima vor allem auch dem Beharrungsvermögen der Europäischen Kommission zu verdanken ist. Das Ergebnis ist ein – gegen deutschen Widerstand – deutlich verbesserter nationaler Allokationsplan für die zweite Handelsperiode sowie ein äußerst begrüßenswerter Entwurf zur Revision der Emissionshandelsrichtlinie. Dennoch plädiert der SRU langfristig für den Übergang zu einem sektorübergreifenden Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe. Die Wirkung des jetzigen Systems wird dadurch begrenzt, dass der Handel nur bestimmte Sektoren und Emissionen von Treibhausgasen umfasst (Tz. 165). Ein übergreifendes Emissionshandelskonzept auf der ersten Handelsstufe würde hingegen sämtliche energiebedingten Treibhausgase 143erfassen (Abschn. 3.5.5). Darüber hinaus wurde das bisherige Emissionshandelssystem hinsichtlich seiner Zielsetzungen von industrie- und wettbewerbspolitischen Wunschvorstellungen überlagert (Tz. 170 f.) und hat sich auch allgemein aufgrund seiner hohen Komplexität als konfliktanfällig erwiesen (Tz. 172 ff.). Beides hat die Effizienz des Instruments erheblich relativiert. 3.5.2 Die Emissionshandelsrichtlinie der EU 165. Die Richtlinie 2003/87/EG vom 13. Oktober 2003 über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft (Emissionshandelsrichtlinie) unterwirft den Betrieb von Anlagen des Energieerzeugungssektors und bestimmter energieintensiver Industrien (Handelssektoren) im Hinblick auf CO2-Emissionen einem System zum Handel mit Emissionsberechtigungen (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Anlage I). In der ersten Handelsperiode wurden von diesem System europaweit über 11 400 Anlagen, davon 1 849 in Deutschland (entsprechend rund 59 % der nationalen CO2-Emissionen), erfasst (DEHSt 2005). Im Hinblick auf den Betrieb dieser Anlagen statuiert die Emissionshandelsrichtlinie zwei zentrale Verpflichtungen: Zum einen haben die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die vom Handelssystem erfassten Tätigkeiten nur auf Grundlage einer Genehmigung zur Emission der betreffenden Treibhausgase betrieben werden (Art. 4 bis 6). Zum anderen sind die Betreiber der CO2-emittierenden Anlagen zu verpflichten, eine Anzahl von Emissionsberechtigungen (sogenannte Zertifikate), die den tatsächlichen Emissionen der einzelnen Anlagen entspricht, an die zuständigen Behörden abzugeben (Art. 12). Die Emissionsberechtigungen sind übertragbar und werden nach ihrer Primärallokation durch die jeweiligen Mitgliedstaaten am Markt gehandelt. Die Sekundärallokation über den Markt soll eine kostengünstige und volkswirtschaftlich effiziente Treibhausgasreduktion gewährleisten (vgl. Art. 1). CO2-Einsparungen sollen primär dort stattfinden, wo sie mit den geringsten Kosten verbunden sind. Der Gesamtumfang der handelbaren Zertifikate, ihre (Erst-)Verteilung auf die einzelnen Sektoren (Energie, Industrie) sowie die dabei anzulegenden Zuteilungskriterien sind von den Mitgliedstaaten im Rahmen Nationaler Allokationspläne (NAP) für die jeweiligen Handelsperioden festzulegen (Art. 9 und 11). Die Pläne haben den im Anhang III der Emissionshandelsrichtlinie näher aufgeführten Kriterien zu entsprechen, die eine objektive und transparente Zuteilung der Zertifikate gewährleisten sollen. Wenngleich die Vereinbarkeit der Allokationspläne mit diesen Kriterien einem Prüfungsverfahren seitens der Europäischen Kommission unterliegt (Art. 9 Abs. 3), belässt die Emissionshandelsrichtlinie den Mitgliedstaaten einen hohen Spielraum bei der Ausgestaltung ihrer Pläne (EuGH, Urteil vom 7. November 2007, Rs. T-374/04). Die Erstzuteilung der Zertifikate hat nach den Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie für die ersten beiden Handelsperioden weitgehend 144 kostenlos zu erfolgen: Für die erste Handelsperiode (2005 bis 2007) sind mindestens 95 % der Zertifikate unentgeltlich zuzuteilen, in der anschließenden Handelsperiode (2008 bis 2012) gilt dies zumindest für 90 % der Zertifikate (Art. 10). 3.5.3 Die Umsetzung der Emissionshandelsrichtlinie in Deutschland 166. Die Emissionshandelsrichtlinie wird in Deutschland im Wesentlichen durch das Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) als Stammgesetz sowie das für die jeweilige Zuteilungsperiode geltende Gesetz über den Nationalen Zuteilungsplan für Treibhausgas-Emissionsberechtigungen (Zuteilungsgesetz – ZuG) in das deutsche Recht umgesetzt. Mit dem ZuG werden die Zuteilungsvorgaben des jeweiligen Nationalen Allokationsplans (NAP) in Gesetzesform gegossen. 3.5.3.1 Die rechtliche Systementscheidung 167. Die Emissionshandelsrichtlinie hat die Systementscheidung des deutschen Klimaschutzrechts weitgehend vorgegeben. Neben einer grundlegenden Genehmigungspflicht für bestimmte CO2-emittierende Tätigkeiten (§ 4 Abs. 1 i.V.m. Anhang I TEHG) hat das TEHG in Abkehr vom herkömmlichen ordnungsrechtlichen Ansatz des deutschen Industriezulassungsrechts erstmals einen Kontingentierungs- und Handelsmechanismus für einen Schadstoff etabliert. Auf anlagebezogene Emissionsobergrenzen wird zugunsten einer Verpflichtung der betreffenden Anlagenbetreiber verzichtet, ihre CO2-Emissionen pro Kalenderjahr durch die Abgabe einer entsprechenden Zahl von Zertifikaten zu legitimieren (§ 6 Abs. 1 TEHG). Während die Emissionsgenehmigung also quasi das „Ob“ der Emissionen regelt, hängt deren zulässige Menge (das „Wieviel“) von der Zahl der eingereichten Berechtigungen ab. Das jeweilige ZuG definiert die Gesamtmenge der zuzuteilenden CO2-Zertifikate, (cap) (vgl. § 4 ZuG 2012) und legt die Verteilungsregeln für die staatliche Erstzuteilung fest (vgl. § 6 Abs. 2 TEHG). Emittiert der Anlagenbetreiber mehr CO2 als ihm Berechtigungen zugeteilt worden sind, hat er die fehlenden Berechtigungen am Markt zuzukaufen, um die Pflicht zur Abgabe der Zertifikate gegenüber der zuständigen Behörde erfüllen zu können. Für den Fall der Nichterfüllung dieser Verpflichtung sieht das TEHG finanzielle Sanktionen vor, die neben die weiterhin bestehende Abgabepflicht für die Berechtigungen treten (§ 18 Abs. 1, 3 TEHG). 3.5.3.2 Europarechtskonformität der Systementscheidung 168. Die europarechtlich verbindlich vorgeschriebene Systementscheidung zugunsten eines Treibhausgasemissionshandels begegnet weder verfassungsrechtlichen noch europarechtlichen Bedenken. Sowohl das 145Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) wie auch das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) haben sich bereits mit der Frage der Zulässigkeit dieser Systementscheidung nach Verfassungs- und Europarecht befasst. Beide Gerichte gehen übereinstimmend und zutreffend davon aus, dass die verbindlichen Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie ausschließlich am Europarecht, nicht aber an den Maßstäben der deutschen Grundrechte zu prüfen sind (BVerwG, Urteil vom 30. Juni 2005, Az. 7C 26/04; bestätigt durch den Nichtannahmebeschluss des BVerfG, 14. Mai 2007, Az. 1 BvR 2036/05). Dies liegt auf der Linie der bekannten Solange-Rechtsprechung des BVerfG, derzufolge verbindliche europarechtliche Vorgaben solange nicht an den Standards der deutschen Grundrechte zu überprüfen sind, wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) einen angemessenen Grundrechtsstandard sichert (BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1986, BVerfGE 73, 339). An der Angemessenheit des Grundrechtsschutzes seitens des EuGH zweifeln weder das BVerwG noch das BVerfG. Die Gerichte prüften die verbindlichen Vorgaben der Emissionshandelsrichtlinie am europäischen Eigentumsschutz und an der europarechtlich gewährleisteten Berufsfreiheit. Im Hinblick auf beide Dimensionen gelangten sie zu dem Ergebnis, dass der Schutz des Klimas als eine überragende Aufgabe der Völkergemeinschaft und auch der Europäischen Union die mit dem Treibhausgashandel verbundene Beeinträchtigung für die Eigentumsfreiheit und die Berufsfreiheit der Unternehmen rechtfertige. Konkret wurde der mit dem Emissionshandelsrecht einhergehende Eingriff in das Grundrecht der Eigentumsfreiheit (vgl. Art. 6 Abs. 2 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG)) als eine zulässige Nutzungsbeschränkung des Anlageeigentums gewertet. Eine nur unter strengeren Anforderungen statthafte und insbesondere auch entschädigungspflichtige Enteignung vermochten die Gerichte in dem Emissionshandelssystem nicht zu erkennen. Den Anlagenbetreibern werde nicht etwa ihre Befugnis zur CO2-Emission entzogen. Eine solche könne als eigenständiges entziehungsfähiges Recht nicht existieren, da die Luft dem Einzelnen nicht im Sinne eines Ausschließlichkeitsrechts privatnützig zugeordnet sei. Die Emissionsbefugnis ist nach Auffassung der Gerichte eigentumsrechtlich nur über das Anlageeigentum bzw. das Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb geschützt und von der genehmigten Anlage nicht abtrennbar. Ein auch nur teilweiser Entzug dieser rechtlich geschützten Positionen im Sinne eines Güterbeschaffungsvorganges erfolge mit der Einführung des Emissionshandels hingegen nicht. Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung spielte für das Bundesverwaltungsgericht auch der Umstand eine Rolle, dass die Emissionshandelsrichtlinie eine Versteigerung von Zertifikaten für die ersten beiden Handelsperioden nur im Umfang von maximal 10 % zulässt. Da die Emissionshandelsrichtlinie damit beim Systemwechsel zu einer überwiegend 146 kostenlosen Zuteilung der Zertifikate verpflichte, scheide eine unzumutbare Belastung der Anlagenbetreiber auch aus diesem Grunde aus. Mit vergleichbaren Argumenten stellten das BVerwG und das BVerfG fest, dass das Handelssystem nicht gegen die europarechtlich geschützte Berufsfreiheit verstößt. 3.5.3.3 Die Widerspruchsfreiheit von Emissionshandel und immissionsschutzrechtlichen Grundpflichten 169. Das System des Treibhausgashandels steht nicht im Widerspruch zu den immissionsschutzrechtlich normierten Grundpflichten für die Betreiber genehmigungsbedürftiger Anlagen (anders hingegen FRENZ 2005; § 9 TEHG, Rn. 71 ff.). Richtig ist allerdings, dass mit der Einführung dieses Systems eine Abkehr von der herkömmlichen Interpretation der Betreiberpflichten in Form des sogenannten Vorsorgegebots des § 5 Abs. 1 Nr. 2 BImSchG sowie des Gebotes sparsamer und effizienter Energieverwendung gemäß § 5 Abs. 1 Nr. 4 BImSchG verbunden ist. Das Vorsorgegebot verlangt, geeignete Vorsorgemaßnahmen gegen Umweltbeeinträchtigungen nach dem Stand der Technik zu ergreifen. Von diesem Ansatz löst sich das Emissionshandelsrecht insofern, als dass es die Möglichkeit eröffnet, unvermindert und über den Stand der Technik hinaus CO2 zu emittieren. Vorausgesetzt wird allein, dass die Emissionen mit einer entsprechenden Zahl von Zertifikaten unterlegt werden (RÖDER-PERSSON et al. 2002, S. 46 ff.). Darin liegt jedoch nur eine Durchsetzung des Vorsorgegebots mit anderen Mitteln. An die Stelle einer individuell-anlagebezogenen Vorsorgelast tritt eine „kollektivierte“ Vorsorgepflicht in Form der Gesamtemissionsbegrenzung durch das vom Gesetzgeber festgesetzte Emissionsbudget und die Verantwortung aller Anlagenbetreiber, diese nicht zu überschreiten (REHBINDER o. J., S. 2). So heißt es in § 5 Abs. 1 S. 2 BImSchG, dass die Vorsorgeanforderungen an Anlagenbetreiber, die dem Emissionshandel unterliegen, abschließend durch die Verpflichtungen nach dem TEHG bestimmt werden. Entsprechendes gilt nach § 5 Abs. 1 S. 4 BImSchG für das Energieeffizienzgebot, soweit die Effizienzanforderungen einen Bezug zu den CO2-relevanten Anlagenemissionen aufweisen. Im Hinblick auf die Energieeffizienz lässt die Emissionshandelsrichtlinie allerdings zu, dass zusätzlich zum anlagenübergreifenden Handelsregime konkrete anlagenbezogene Betreiberanforderungen normiert werden (Art. 26; näher zum Inhalt des Effizienzgebots KOCH und WIENECKE 2001). Deutschland hat von dieser Möglichkeit aber keinen Gebrauch gemacht. 1473.5.3.4 Der NAP I bzw. das ZuG 2007 Verfehlte wettbewerbspol i t ische Debatte 170. Der Umsetzung des europäischen Emissionshandels durch den ersten deutschen Allokationsplan (NAP I) bzw. das ZuG 2007 war insbesondere durch Fehlinterpretationen der Wettbewerbsdimension des Instruments bei der Verteilung der Emissionsrechte geprägt (SRU 2006; MICHAELIS 2006). Die falsche Annahme, eine kostenlose und reichliche Zuteilung von Emissionsrechten (grandfathering) erhöhe die Wettbewerbsfähigkeit einzelner Unternehmen/Branchen, hatte die Forderung nach einer „bedarfsgerechten“ Zuteilung zur Folge, die auf großzügige Zuteilungen für CO2-intensive Energieträger (Kohle, insbesondere Braunkohle) und Industrieprozesse (Grundstoffindustrien) hinauslief. Darüber hinaus versuchte die Bundesregierung, die Allokation zur Durchsetzung anderer energie- und industriepolitischer Ziele (Schutz heimischer Kohle, Erneuerung des Kraftwerksparks, mehr Wettbewerb im Kraftwerkssektor, verbesserte Wettbewerbssituation der deutschen Industrie) zu nutzen. Tatsächlich entsteht eine veränderte Wettbewerbsposition nicht erst durch die Zuteilung von Emissionsrechten, sondern schon durch die Einführung des Emissionshandels an sich. Das neue Regime macht Emissionen bzw. entsprechende Emissionszertifikate zu einem handelbaren Produktionsfaktor mit einem Markpreis, die alternativ zur eigenen Nutzung am Markt verkauft werden können. Daher gilt für CO2-Rechte dasselbe betriebswirtschaftliche Kalkül wie für jeden anderen Produktionsfaktor, einschließlich der Einpreisung der Opportunitätskosten kostenlos erhaltener Emissionsrechte. Die Wettbewerbsfähigkeit (in Bezug auf CO2) ergibt sich ausschließlich aus der CO2-Effizienz. Die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten kommt einer Subvention gleich, die das betroffene Unternehmen durch eine Bilanzwerterhöhung zwar reicher macht, aber nicht die Rentabilität der Verwendung des Emissionsrechtes verbessert. Mit dem Emissionshandel wurde eine neue Knappheit in das ökonomische System eingefügt, der durch eine produktivere Verwendung begegnet werden soll. Dies gilt auch für Unternehmen, die im globalen Wettbewerb mit Konkurrenten ohne vergleichbare CO2-Bepreisung stehen, da Wettbewerbsbedingungen und Standortentscheidungen multidimensional sind und der Emissionshandel nur für den durch ihn ausgelösten Energiepreisunterschied verantwortlich gemacht werden kann. Die Forderung nach kostenloser Zuteilung ist daher der Ausdruck eines Verteilungskampfes um die Subventionierung dieses neuen Produktionsfaktors. Sein erheblicher Wert erklärt das Ausmaß der beobachteten Einflussnahmen der betroffenen Unternehmen und ihrer Verbände. Zwar hat die Verteilung per se keinen 148 Einfluss auf die Anreizwirkung des Instruments. Gleichwohl haben die zahlreichen Sondertatbestände zu strategischem Verhalten der Anlagenbetreiber geführt und dadurch Missbrauchsbegrenzungen notwendig gemacht. Die Folge war eine Überkomplexität mit einer Fülle an Detailregelungen und eine dem Ziel des Instruments entgegenlaufende Überallokation des NAP I. Diese Fehlentwicklung wurde durch den Absturz der Emissionshandelspreise nach der Veröffentlichung der verifizierten Emissionsdaten für 2005 dokumentiert (Carbon Market Europe, 28. April 2006). Insgesamt war 2005 und 2006 die ausgegebene Menge an Emissionsrechten jeweils rund 20 Mio. bzw. 4 % höher als die tatsächlichen Emissionen (DEHSt 2007). Die kostenlose Verteilung der Emissionsrechte hatte also unübersehbare negative Rückwirkungen auf die Funktionsweise des Instruments. Der SRU hat daher den Übergang zu einer Versteigerung der Emissionsrechte empfohlen. In der Übergangsphase sollte das System durch Abschaffung sämtlicher Sonderregeln, einschließlich der Regelungen für die Neuanlagenreserve und der brennstoffspezifischen benchmarks, deutlich vereinfacht werden (vgl. ausführlich: SRU 2006). 171. In diesem Zusammenhang ist auch die Entscheidung des Bundeskartellamtes vom Dezember 2006 zu kritisieren, die eine Einpreisung von mehr als 25 % des Marktpreises der Emissionsrechte als Marktmissbrauch definiert (Pressemitteilung Bundeskartellamt, 20. Dezember 2006). Der Sinn und Zweck des Emissionshandels besteht in der Einpreisung der (Opportunitäts-)Kosten der Emissionsrechte als neuen knappen Faktor und wird durch die Entscheidung des Bundeskartellamtes ad absurdum geführt. Der Hinweis auf mangelnden Wettbewerb in der deutschen Stromerzeugung kann hier nicht überzeugen, da gerade Wettbewerbsmärkte von einer vollständigen Einpreisung gekennzeichnet sind. Darüber hinaus findet die Einpreisung auch in anderen EU-Mitgliedsstaaten – mit angeblich höherem Wettbewerb – statt (RADOV und KLEVNAS 2007). Kritikwürdig ist auch die außergerichtliche Einigung des Bundeskartellamtes mit RWE vom September 2007, die ein zu versteigerndes Stromkontingent für Industriekunden mit einer Gutschrift des Wertes der Emissionsrechte vorsieht (Pressemitteilung Bundeskartellamt, 27. September 2007). Wenn die Einpreisung tatsächlich einen Missbrauch darstellt, bleibt zu fragen, wieso nicht auch Privatkunden davor „geschützt“ werden. Letztlich liefert die umstrittene Entscheidung einen weiteren Grund für eine vollständige Versteigerung der Emissionsrechte, um solchen Problemen von vornherein aus dem Weg zu gehen. Zutei lungsgesetz als Ausdruck des verfassungsrechtl ich geschützten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers 172. Die Zuteilungsregeln des ZuG 2007 bildeten aufgrund ihrer wirtschaftlichen Relevanz einerseits und ihrer hohen Komplexität andererseits (Tz. 170) den 149Anknüpfungspunkt vieler auch verfassungsrechtlicher Streitigkeiten. Diesbezüglich wurde insbesondere vorgebracht, dass verschiedene Zuteilungsregeln das verfassungsrechtliche Gleichheitsgebot des Art. 3 GG verletzen und den Erfordernissen des Rechtsstaatsprinzips nicht genügen. Sowohl das BVerwG als auch das BVerfG haben die jeweils vorgebrachten Bedenken zurückgewiesen. Sie haben die angegriffenen Regelungen unter Hervorhebung des großen Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Festlegung der Zuteilungsregeln bestätigt, der angesichts der Neuartigkeit und Komplexität des Emissionshandelsregimes anzuerkennen war (BVerfG, Urteil vom 13. März 2007, Az. 1 BvF 1/05, für die Berücksichtigung frühzeitiger Emissionsminderungen, BVerwG, Urteile vom 16. Oktober 2007, Az. 7C 6.07 und 7C 28.07, für die Unterscheidung von prozessbedingten und nicht prozessbedingten Emissionen, BVerwG, Urteil vom 16. Oktober 2007, Az. 7C 33.07 für die anteilige Kürzung von Zuteilungen zur Einhaltung des Emissionsbudgets). Wenngleich die Regelungen damit im Ergebnis einer verfassungsrechtlichen Prüfung standgehalten haben, zeugen die gerichtlichen Verfahren jedoch von der erheblichen Rechtsunsicherheit und den auch volkswirtschaftlichen Ineffizienzen, die mit dem überkomplexen Emissionshandelssystem nach dem ZuG 2007 verbunden waren. 3.5.3.5 Der Nationale Allokationsplan II bzw. das Zuteilungsgesetz 2012 Vereinfachung der Zutei lungsregelungen 173. Die negativen Erfahrungen mit der Zuteilung nach dem NAP I sowie der Druck der Europäischen Kommission in Richtung auf eine Überarbeitung des NAP II haben zu einer im Ergebnis zu begrüßenden Vereinfachung der Zuteilungsregelungen geführt. Der nach Brüssel notifizierte NAP II-Entwurf Deutschlands wurde von der Europäischen Kommission zunächst abgelehnt. Insbesondere wurde das Emissionsbudget nach Ansicht der Europäischen Kommission mit 482 Mt CO2/a um circa 29 Mio. t CO2 zu hoch angesetzt, wodurch den nicht am Emissionshandel teilnehmenden Sektoren zusätzliche Vermeidungspflichten auferlegt wurden. Weiterhin wurde die aus dem NAP I übernommene (leicht modifizierte) großzügige Zuteilung an Neuanlagen im NAP II als Wettbewerbsverzerrung gegenüber vergleichbaren Bestandsanlagen abgelehnt. Darüber hinaus machte die Europäische Kommission deutlich, dass im Rahmen des NAP II keinerlei Zusagen gemacht werden dürfen, die eine bindende Wirkung über den Geltungszeitraum von 2008 bis 2012 hinaus haben (Europäische Kommission 2006b; 2006d; BMU 2006). Der geforderten Korrektur kam die Bundesregierung mit einiger Verspätung bis zum Frühjahr 2007 nach (Pressemitteilungen BMU, 24. November 2006, 09. Februar 2007 und 18. April 2007; BMU 2007b). Die endgültige Fassung wurde am 22. Juni 2007 vom Bundestag und am 150 29. Juni 2007 vom Bundesrat gemeinsam mit Änderungen des TEHG und des Projekt-Mechanismen-Gesetzes (ProMechG) verabschiedet (BMU 2007d; Bundesrat 2007). Die wichtigsten Elemente des beschlossenen NAP II bzw. des ZuG 2012 für die Handelsperiode 2008 bis 2012 sind (MATSCHOSS 2008): – Emissionsbudget: Das Budget des Handelssektors (inklusive Neuanlagenreserve und Anteil für Versteigerung) wurde von 499 Mt/a des NAP I auf 482 Mt/a im ursprünglichen NAP II-Entwurf und schließlich auf 453 Mt/a abgesenkt (§ 4 Abs. 2 ZuG 2012). – Versteigerung: Neu, auch gegenüber dem ursprünglichen NAP II-Entwurf, ist die Veräußerung von 40 Mt CO2/a (entsprechend 8,8 %) des Emissionsbudgets (§§ 19 bis 21 ZuG 2012). Sie sollen durch eine zusätzliche Kürzung den Strom produzierenden Bestands-, neueren und Neuanlagen (inklusive Stromanteil KWK) entzogen werden, wobei Industrie- und Kleinanlagen wiederum ausgenommen sind. – Benchmarks: Für energiewirtschaftliche Bestandsanlagen (bis Inbetriebnahme Ende 2002), alle neueren Anlagen (Inbetriebnahme 2003 bis 2007) sowie alle Neuanlagen (Inbetriebnahme ab 2008) werden die benchmarks der Neuanlagenregelung des NAP I übernommen, die für Kohle eine deutlich höhere Zuteilung pro kwh (in der Stromproduktion mehr als doppelt so hoch) als für Gas vorsehen (Anhang 3 Teil A ZuG 2012). Für Bestandsanlagen werden historische Auslastungen (§ 7 ZuG 2012) und für die anderen sogenannte Standardauslastungsfaktoren zu Grunde gelegt. Bei letzteren wird bei der Energieerzeugung noch stärker zwischen Energieträgern diskriminiert, indem für Steinkohlekraftwerke die 7,5-fache, für Braunkohle sogar die achtfache jährliche Laufzeit von Gaskraftwerken angenommen wird (Anhang 4, I ZuG 2012). – Historische Emissionen: Lediglich industrielle Bestandsanlagen (bis Inbetriebnahme Ende 2002) erhalten noch – in Analogie zum NAP I – um einen Erfüllungsfaktor gekürzte Zuteilungen nach historischen Emissionen, der jetzt bei 98,75 % liegt (§ 6 ZuG 2012). – Anteilige Kürzung: Die sogenannte gleitende anteilige Kürzung (SCHAFHAUSEN 2007) nach § 4 Abs. 3 ZuG 2012 stellt eine Mischung aus Erfüllungsfaktor und Malusregel des NAP I dar, wobei die Kürzung bei ineffizienten Anlagen stärker ausfällt als bei effizienten. Allerdings wird der Effekt zwischen den Energieträgern durch die Nutzung der benchmarks sowie eines zusätzlichen, noch höheren benchmark für Braunkohle abgeschwächt. Von der gleitenden anteiligen Kürzung sind neuere Anlagen und Bestandsanlagen der Energiegewinnung betroffen. Industrie-, Neu- und Kleinanlagen sowie Anlagen, die der Early-Action-Regel des NAP I (vgl. § 12 ZuG 2007) unterliegen, sind ausgenommen. 151– Neuanlagenreserve: Als Teil des Emissionsbudgets beträgt die Neuanlagenreserve 23 Mt CO2/a (§ 5 ZuG 2012). Neben den Zuteilungen an Neuanlagen dient sie der Kostendeckung des Bundes, der Rückzahlung des Zuschusses an die überzeichnete Reserve des NAP I (sogenannter KfW-Mechanismus) und etwaiger erfolgreicher Klagen auf höhere Zuteilung. 174. Das Beharrungsvermögen der Europäischen Kommission, welches mit Blick auf das Budget und die Neuanlagenregel – wenn man letztere denn als notwendig erachtet (vgl. Tz. 170) – zu einem wesentlich verbesserten NAP II geführt hat, ist zu begrüßen. So stellt das Budget angesichts der Emissionen der Basisperiode (Durchschnitt 2000 bis 2005) von 478 Mt CO2/a (DEHSt 2007) nun eine tatsächliche Minderungsanforderung dar, mit der das Kyoto-Ziel erreicht werden kann. Auch die Gefahr der Vorfestlegung großer Teile des Budgets über mehrere Perioden durch die alte Neuanlagenregel, die mit späteren Reduktionserfordernissen nicht kompatibel sind, scheint gebannt. Weiterhin wird der Einstieg in die Versteigerung ausdrücklich begrüßt. Der durch eine Versteigerung wegfallende Verteilungskampf um Emissionsrechte erleichtert die Durchsetzung notwendiger, strengerer Reduktionsziele nach 2012. Der jetzige Einstieg leistet einen wichtigen Beitrag als Lernphase für spätere komplette Versteigerungen. Neben diesen positiven Entwicklungen gibt es dennoch folgende Kritikpunkte: – Brennstoffspezifische benchmarks: Da für Kohlekraftwerke mit 750 g CO2/kWh Nettostromerzeugung ein mehr als doppelt so hoher benchmark festgelegt wurde wie für Gaskraftwerke (365 g CO2/kWh), werden die eigentlich erforderlichen Anpassungen im Energieträgermix nach wie vor behindert. Dabei besteht die Gefahr, dass dort, wo eine Brennstoffsubstitution betriebswirtschaftlich sinnvoll wäre, nun unter Beibehaltung der bestehenden Brennstofftechnologie Wirkungsgradverbesserungen mit ineffizient hohem Kostenaufwand angestrebt werden. – Zuteilung Industrie: Mit dem Argument der größeren Wettbewerbsintensität wird der industrielle Sektor explizit großzügiger mit Emissionsrechten ausgestattet als die Energiewirtschaft. Hier zeigt sich immer noch eine Vermengung von Wettbewerbs- und Verteilungsargumenten. Selbst bei den energieintensiven Unternehmen, die wirklich außereuropäischer Konkurrenz ausgesetzt sind (was nicht generell der Fall ist), sind energiekostenbezogene Faktoren in der multidimensionalen Entscheidung zur Standortwahl in der Regel nachrangig (vgl. Tz. 170; SRU 2006, Tz. 28 f.). Auch der industrielle Sektor wird in die Versteigerung miteinbezogen werden müssen. – Neuanlagenregelung: Auch hier zeigt sich die unzulässige Vermengung von Wettbewerbs- und Verteilungsargumenten, da wiederum nicht die kostenlose Zuteilung, sondern die Rentabilität einer Anlage unter dem neuen Regime des 152 Emissionshandels über die Wettbewerbsfähigkeit entscheidet. Anstatt in die kostengünstigste CO2-Vermeidung zu investieren, wird die Investitionsentscheidung durch den Wunsch nach maximaler Zuteilung verzerrt. Daher ist der gesamte Regelungskomplex um die Neuanlagen, -reserve und Anlagenstilllegung trotz der oben genannten begrüßenswerten Verbesserungen abzulehnen (SRU 2006, Tz. 12-13, 30-31). Zudem gibt es nur wenige echte Newcomer. Daher besteht eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass hier ausschließlich Mitnahmegewinne für etablierte Betreiber bei der ohnehin anstehenden Erneuerung des Kraftwerksparks generiert werden (MICHAELIS 2006; HENTRICH und MATSCHOSS 2006). Die Kritikpunkte zeigen, dass auch der wesentlich verbesserte NAP II noch teilweise einer verfehlten wettbewerbs- und energiepolitischen Orientierung verhaftet ist. Hauptkritikpunkte bleiben weiterhin der gesonderte benchmark für Kohle und die Sonderbehandlung für die Industrie. Der NAP II ist daher nur ein – wenn auch wichtiger – Zwischenschritt auf dem Weg zur konsequenten, vom Energieträger unabhängigen Gleichbehandlung der Emittenten und zur vollständigen Versteigerung der Emissionsrechte nach 2012. Insgesamt ist aber anzuerkennen, dass sich die – in erster Linie europäische – Politik gegen die erhebliche Einflussmacht der Verursacherseite in beachtlichem Maße durchgesetzt hat. Mit der Endversion des NAP II ist es auch in erheblichem Ausmaß gelungen, die Glaubwürdigkeit des Emissionshandels als Instrument der europäischen Klimaschutzpolitik wiederherzustellen. Auch der gelungene Einstieg in die Versteigerung ist ein wichtiger Fortschritt. Veräußerung von zehn Prozent der Zert i f ikate verfassungskonform 175. Zweifel, die von verschiedener Seite an der Verfassungsmäßigkeit der nunmehr vorgesehenen (Teil-)Versteigerung der Zertifikate geäußert worden sind (BURGI und SELMER 2007; REBENTISCH 2006), erweisen sich als nicht durchgreifend. Zutreffend ist im Ausgangspunkt, dass sich eine Versteigerung der Zertifikate an den grundrechtlichen Gewährleistungen (Tz. 176 ff.) sowie den finanzverfassungsrechtlichen Vorgaben des deutschen Verfassungsrechts (Tz. 180 ff.) zu messen hat. Da Art. 10 der Emissionshandelsrichtlinie lediglich eine Obergrenze für die entgeltliche Zertifikatsverteilung festlegt (Tz. 165), belässt er den Mitgliedstaaten Gestaltungsspielräume, die im Einklang mit den Vorgaben ihres nationalen Rechts auszugestalten sind. Grundrechtliche Gewährleistungen 176. Die beabsichtigte Versteigerung von Treibhausgashandelsrechten bringt im Hinblick auf die damit verbundenen finanziellen Belastungen für die Anlagenbetreiber sowohl einen Eingriff in die Eigentumsgewährleistungen wie auch in die 153Berufsausübungsfreiheit mit sich. Beide Eingriffe sind jedoch angesichts der hohen Bedeutung des Schutzgutes „Klimastabilität“ gerechtfertigt. Sie sind insbesondere verhältnismäßig, nämlich geeignet, erforderlich und proportional mit Blick auf die überragende Zielsetzung. Mit dem Emissionshandelssystem wird nicht nur ein wirksamer, sondern zugleich auch kosteneffizienter Klimaschutz angestrebt. Eine Versteigerung der Zertifikate entspricht diesen Erfordernissen, insbesondere auch dem Ziel des kosteneffizienten Klimaschutzes, weil sie diejenigen Ineffizienzen vermeidet, die mit einer kostenlosen Erstallokation der Zertifikate verbunden sind. Im Falle einer kostenlosen Zertifikatszuteilung orientieren die Unternehmen ihre Produktion nicht mehr primär an der Knappheit des nunmehr geschaffenen Produktionsgutes „Emissionsbefugnis“, sondern auch an der Zuteilung der Zertifikate als vermögenswerte Rechtspositionen. Das Ziel, die Anlagenstruktur der Bundesrepublik an den Emissionskosten auszurichten, wird durch das strategische Verhalten der Unternehmen konterkariert. Erfolgt die Verteilung der Zertifikate periodisch und dabei kostenlos, verstetigt sich dieses strategische Verhalten zulasten der dauerhaften Effizienz des Handelssystems. Ineffizienzen, die aus einer kostenlosen Zuteilung der Zertifikate resultieren, wären nur in einem System mit einer einmaligen Verteilung der Zertifikate zu vernachlässigen. Dort würde die zunächst zu erwartende strategische Orientierung an der Zuteilung von Vermögenspositionen in der Folgezeit zugunsten der bezweckten Ausrichtung an den Kosten des Produktionsgutes „Emissionsbefugnis“ zurücktreten. Bei einer periodischen Neuzuteilung, die das derzeitige Emissionshandelssystem vorsieht, ist dies aber gerade nicht der Fall (vgl. auch Tz. 170; SRU 2006). 177. Die Effizienz des Handelssystems im Interesse eines kostengünstigen Klimaschutzes stellt einen Aspekt der Zielsetzung der Emissionshandelsrichtlinie dar (vgl. Art. 1, „um auf kosteneffiziente und wirtschaftlich effiziente Weise auf eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“). Dies hat auch das Europäische Gericht erster Instanz in seinem Urteil vom 7. November 2007 anerkannt, in dem die „Wahrung der Bedingungen der Kosteneffizienz und der wirtschaftlichen Effizienz“ des Emissionshandels als ein Unterziel der Emissionshandelsrichtlinie erachtet wurde (EuG, Rs. T-374/04, Tz. 124 f., 136). Dieser Bewertung steht die Begrenzung einer entgeltlichen Zuteilung der Zertifikate durch Art. 10 der Emissionshandelsrichtlinie nicht entgegen. Zuzugeben ist zwar, dass eine teilweise Versteigerung der Zertifikate Ineffizienzen nur in begrenztem Umfang auszuschließen vermag. Die nur partielle Öffnung der Zuteilung für Marktmechanismen liegt aber nicht in generellen Vorbehalten gegenüber einer Versteigerungslösung begründet. Sie ist dem Bestreben geschuldet, einen für die Wirtschaftssubjekte möglichst schonenden Übergang in das Emissionshandelssystem zu gewährleisten und diesen gleichzeitig mit einer Lernphase zu verbinden. 154 Erweist sich die kostenlose Erstallokation im Vergleich zu einer Zertifikatsversteigerung damit als weniger effizient, stellt sie kein gleich geeignetes, die Anlagenbetreiber weniger belastendes Mittel dar, um das Ziel des Emissionshandels zu erreichen (anders hingegen BURGI und SELMER 2007, S. 45, 65 f, nach deren Auffassung die Allokationseffizienz zwar für die Gesamtzuteilungsmenge der Zertifikate, nicht aber für das Zuteilungsverfahren relevant ist). 178. Die Belastung, die mit einer partiellen Versteigerung für die Anlagenbetreiber einhergeht, erweist sich auch als angemessen. Sie steht nicht außer Verhältnis zu dem mit ihr verbundenen Zweck. Angesichts der Bedeutung des Rechtsgutes Klimastabilität und mit Blick auf die Kosten, die ein klimaorientierter Umbau der Volkswirtschaft verursachen wird, ist verstärkt darauf hinzuwirken, dass die Knappheit des Produktionsfaktors „CO2-Emission“, nicht aber die kostenlose Zuteilung eines Vermögenswertes die zentrale Grundlage unternehmerischer Entscheidungen bildet. Dazu ist in einem System, das auf periodischen Zuteilungen basiert, eine Versteigerung der Zertifikate geboten (Tz. 176). Der Einstieg in eine derartige Versteigerungslösung, der lediglich eine kleine Menge von 8,8 % der Zertifikate erfasst und der darüber hinaus erst in der zweiten Handelsperiode beginnt, führt nicht zu einer unzumutbaren Belastung der Anlagenbetreiber. Zwar hat das BVerwG die kostenlose Zertifikatszuteilung als wesentlich für die Bewertung der Zumutbarkeit des Pflichtenstatus der Anlagenbetreiber unter dem Emissionshandelsregime erachtet (Tz. 168). Diese Entscheidung war indes nur auf den Systemwechsel bezogen. Die Gestaltungsbefugnis des Gesetzgebers, die Zertifikate zukünftig in verstärktem Maße zu versteigern, wird durch grundrechtliche Gewährleistungen und das Gebot des Vertrauensschutzes nicht per se ausgeschlossen (MARTINI und GEBAUER 2007, S. 230). Da das Aufkommen für die zu versteigernden Berechtigungen durch eine anteilige Kürzung der Zertifikatszuteilung bei Stromerzeugungsanlagen erbracht werden soll (§ 20 ZuG 2012), werden diese allerdings schwerer belastet als Anlagen anderer Sektoren. Gegen eine unzumutbare Belastung spricht insoweit aber, dass gerade der Stromsektor aufgrund der geringen Preiselastizität von Strom einen höheren Einpreisungsgrad erreichen kann bzw. größere Zufallsgewinne (windfall profits) zu erzielen vermag (Deutscher Bundestag 2007). Diese Vorteile werden durch eine entgeltliche Zuteilung letztlich nur abgeschöpft, wobei zusätzlich zu berücksichtigen ist, dass die Unternehmen als Gegenleistung ein handelbares Gut erhalten. 179. Die geringe Preiselastizität und die Möglichkeit der Einpreisung stellen im Hinblick auf den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG auch sachliche Gründe für die vorstehende dargestellte Differenzierung zwischen Stromerzeugungsanlagen und 155Anlagen aus anderen Sektoren dar. Ein Verstoß gegen den Gleichheitssatz liegt somit nicht vor. Finanzverfassungsrechtliche Vorgaben 180. Versteigerungserlöse stellen öffentlich-rechtliche Abgaben nichtsteuerlicher Art dar, deren Zulässigkeit anhand der Vorgaben des Finanzverfassungsrechts zu bestimmen ist (so z. B. Körner/v.Schweinitz, in: KÖRNER und VIERHAUS 2005, § 18 ZuG Rdnr. 35). Der Einordnung der Erlöse als öffentliche Abgaben steht nicht entgegen, dass die Entgeltpflicht dem Grunde und der Höhe nach nicht einseitig und unmittelbar durch den Staat begründet wird. Dies geschieht erst durch die erfolgreiche Teilnahme der Anlagenbetreiber an der Versteigerung. Für die Entstehung einer Abgabe ist es nicht ungewöhnlich, dass die Verwirklichung des anspruchsbegründenden Tatbestands vom Willen des späteren Abgabepflichtigen abhängt. Die Determinierung des Handelssystems durch den Staat, der den Markt künstlich etabliert, die Teilnahme bestimmter Akteure am Emissionshandel verbindlich vorgibt und eine Alleinzuständigkeit für die Erstallokation der Zertifikate besitzt, spricht ferner für eine Einordnung der Entgelte als öffentlich-rechtliche Abgaben. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bedürfen nichtsteuerliche Abgaben einer besonderen Rechtfertigung, da die Finanzierung staatlicher Aufgaben nach den Vorgaben der Finanzverfassung grundsätzlich aus Steuermitteln zu erfolgen hat (Prinzip des Steuerstaates; vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. November 1999, Az. 2 BvL 5/95, BVerfGE 101, 141, (147 f.); Beschluss vom 17. Juli 2003, Az.: -- 2 BvL 1, 4, 6, 16, 18/99, 2 BvL 1/01, BVerfGE 108, 186 (214 ff.)). Mit seinem „Wasserpfennig“-Beschluss hat das Gericht anerkannt, dass ein Vorteil, der einem Privaten von Seiten des Staates durch die Eröffnung der Nutzung einer natürlichen Ressource eingeräumt wird, insoweit einen zulässigen abgabenrechtlichen Anknüpfungstatbestand bilden kann (Urteil vom 7. November 2005, BVerfGE 93, 319 ff.). Dies soll allerdings nur dann gelten, wenn es sich um die Nutzung einer natürlichen Ressource handelt, die einer staatlichen Bewirtschaftungsordnung unterworfen worden ist. Als konstituierend für eine solche Bewirtschaftungsordnung hat das BVerfG es angesehen, dass zum einen die Nutzung der Ressource staatlich kontingentiert ist und zum anderen an der Ressource als „Gut der Allgemeinheit“ keine freiheitsrechtlich begründeten Zugriffsbefugnisse bestehen. Nur dann, wenn aus den Freiheitsrechten kein Recht zur Nutzung des betreffenden Gutes resultiere, erweise sich eine staatliche Nutzungszuweisung als rechtskreiserweiternd. Dieses „Mehr“ an Freiheit bilde einen zulässigen Anknüpfungspunkt der Abgabe. 156 181. Diese Aussagen sind auch auf den Emissionshandel übertragbar. Entgegen teilweise vertretener Auffassung im Schrifttum scheitert eine Übertragbarkeit nicht daran, dass es an einer Bewirtschaftungsordnung fehlt (so aber: BURGI und SELMER 2007, S. 26 ff., 51 ff.; REBENTISCH 2006, S. 752 ff.). Die strukturellen Ähnlichkeiten zwischen dem Wasser- und Emissionshandelsregime überwiegen die Unterschiede zwischen beiden Bereichen (Tz. 182). Richtig ist zwar, dass sich das Emissionshandelsregime von den Nutzungsregelungen für Wasser dadurch unterscheidet, dass die Befugnis zur Ressourcennutzung nicht vollumfänglich aus dem Freiheitsbereich der Anlagenbetreiber herausgelöst worden ist. Auch sind die Nutzungsbefugnisse im Wasserbereich nicht als transferierbare Befugnisse ausgestaltet. Diese Unterschiede zum herkömmlich engen Begriffsverständnis von einer Bewirtschaftungsordnung stehen einer Anwendung der Grundsätze der „Wasserpfennig“-Entscheidung jedoch auch deswegen nicht entgegen, weil sie die Belange, auf denen eine solche enge Definition basiert, nicht berühren (Tz. 183). 182. Sowohl im Wasser- als auch im Emissionshandelsbereich ist der Umfang der Nutzung der natürlichen Ressource durch eine Obergrenze limitiert. Ein eigenständiges verfassungsrechtlich geschütztes Recht auf Nutzung der Ressource Luft besteht ebenso wenig wie im Bereich Wasser (vgl. Tz. 168). Allerdings genießt die Emissionsbefugnis als unabtrennbarer Bestandteil der Befugnis des Anlagenbetreibers zur Nutzung seiner Anlage weiterhin grundsätzlich verfassungsrechtlichen Schutz. Bei Annahme der Unabtrennbarkeit der Emissionsbefugnis vom Anlageneigentum (vgl. die Entscheidungen des BVerwG und des BVerfG unter Tz. 168) muss ein Emissionshandel auf Grundlage des Vollentzuges dieser Emissionsbefugnis ausscheiden. Als folgerichtig erweist es sich dann, zwischen dem „Ob“ und dem „Wieviel“ der eigentumsrechtlichen Position zu unterscheiden. Während die grundlegende Befugnis zu einer mit CO2-Ausstoß verbundenen Tätigkeit weiterhin dem Anlagenbetreiber zugewiesen bleibt und in der Emissionsgenehmigung ihren Ausdruck findet, wird das „Wieviel“ konditionalisiert (Emissionsausstoß nur auf Grundlage von Zertifikaten). Diese Differenzierung zwischen dem „Ob“ und dem „Wieviel“ ist geboten, um die Flexibilität des Handelssystems sicherzustellen. Soll die Zulässigkeit anlagenbezogener Emissionen von der EG-rechtlich vorgegebenen, nachträglichen Abgabe einer gleichwertigen Menge an Zertifikaten abhängen und sollen die Zertifikate währenddessen handelbar sein, so muss für den gesamten Emissionszeitraum dem Grunde nach und losgelöst von der Inhaberschaft an Zertifikaten eine Berechtigung zum Emissionsausstoß existieren. 183. Ob eine Begrenzung der Ressourcennutzungsbefugnisse, bei der dem Anlagenbetreiber eine grundsätzliche Befugnis zur CO2-Emission verbleibt, der Existenz einer Bewirtschaftungsordnung entgegensteht, hängt davon ab, ob sie der Zielsetzung der engen Begriffsdefinition zuwiderläuft. Letzte liegt in der Besorgnis einer 157Kommerzialisierung grundrechtlich geschützter Tätigkeiten durch den Staat begründet (BURGI und SELMER 2007, S. 26 ff. m.w.N.). Kritiker befürchten, dass über das Instrument einer Benutzungsordnung freiheitsrechtliche Gewährleistungen zum Zwecke der Finanzmittelbeschaffung erst kontingentiert und die Kontingente dann zum Erwerb angeboten werden könnten. Vor einer solchen Beschränkung sollten Freiheitsrechte aber gerade schützen. Eine Benutzungsordnung könne also nur dort in Betracht kommen, wo die Nutzung nicht dem grundrechtlichen Schutzbereich zuzuordnen sei. Eine solche Argumentation vermag in dieser Absolutheit indes nicht zu überzeugen. Letztlich stellt eine Kommerzialisierung grundrechtlich geschützter Tätigkeiten nichts anderes als einen Eingriff in das betreffende Grundrecht dar, der einer Rechtfertigung bedarf. Dabei ist insbesondere zu prüfen, ob die Ökonomisierung der Interessen als solche berechtigt ist. Soll neben ordnungsrechtlichen Instrumenten auch eine Verhaltenssteuerung über Marktmechanismen eröffnet werden, kann eine Ökonomisierung nicht per se unzulässig sein. Ob sie sich rechtfertigen lässt, hängt von der Verfassungsmäßigkeit des Grundrechtseingriffs ab. Diese ist im Falle des Emissionshandels gegeben (Tz. 176 ff.). Es besteht somit letztlich kein Grund, die Rechtsprechung des BVerfG zum „Wasserpfennig“ nicht auch auf die Zuteilung der kontingentierten Emissionszertifikate zu übertragen. 3.5.4 Revision der Emissionshandelsrichtlinie 3.5.4.1 Einleitung 184. Gemäß ihrer Verpflichtung nach Art. 30 der Emissionshandelsrichtlinie hat die Europäische Kommission einen Bericht über die Umsetzung der Richtlinie vorgelegt. Auf der Grundlage der Hauptforderung des Berichts – mehr Einfachheit und Berechenbarkeit – hat eine Arbeitsgruppe im Rahmen des weiteren Überprüfungsprozesses eine Reihe von zusätzlichen Evaluierungen mit Fokus auf die folgenden vier Themenkreise vorgenommen (Europäische Kommission 2006c, S. 6, 12 ff.): – Einbeziehung weiterer Treibhausgase und Sektoren (Flug- und Schiffsverkehr) sowie Ausschluss kleiner Feuerungsanlagen, – harmonisierte Emissionsobergrenzen und Zuteilungsregeln, – Überwachung und Berichterstattung und – Verknüpfung mit Drittländern. Auch der Umweltministerrat hat auf seiner 2 812. Sitzung dieselben strategischen Schlüsselfragen identifiziert. Mit Nachdruck fordert er insbesondere eine stärkere Vereinheitlichung des Systems mit Mindestquoten für die Versteigerung und einer 158 harmonisierten Methode zur Festsetzung der Emissionsbudgets (Umweltministerrat vom 28. Juni 2007). Als Ergebnis des Reviewprozesses hat die Europäische Kommission im Rahmen des sogenannten zweiten Energiepakets (Tz. 100) im Januar 2008 einen Richtlinienvorschlag zur Revision der Emissionshandelsrichtlinie vorgelegt (Europäische Kommission 2008e). Die wichtigsten Elemente des Vorschlags sind: – Ein europaweites Emissionsbudget mit linearem Reduktionspfad über 2020 hinaus und automatischer Anpassung an neue europäische Ziele bei Inkrafttreten eines internationalen Klimaschutzabkommens nach 2012; – die Versteigerung als Regel mit sofortiger Wirkung für die Energiewirtschaft und einer vordefinierten Übergangsphase für die Industrie; Ausnahmen für letztere nur nach Prüfung und bei fehlendem Post-2012-Abkommen; – die Ausweitung des Anwendungsbereiches auf bestimmte Prozessemissionen (CO2 und Nicht-CO2) bei gleichzeitiger Option des Ausschlusses von Kleinanlagen; und – eine Reihe weiterer Harmonisierungen zur Vereinfachung des Vollzugs. 3.5.4.2 Europaweites Emissionsbudget 185. Bezüglich der Festlegung der Emissionsobergrenze (d. h. des Makroplans bzw. Emissionsbudgets) wurden die Optionen einer einzigen EU-weiten Mengenbeschränkung einerseits und separater, von den Mitgliedstaaten festzulegenden Mengenbeschränkungen andererseits geprüft. Für den erstgenannten Fall wurde auch die Möglichkeit einer vollständigen Versteigerung geprüft. Unter Verzicht auf nationale Allokationspläne sieht der Richtlinienvorschlag ab 2013 ein gemeinsames Budget für den europäischen Emissionshandelssektor sowie einen festgelegten Reduktionspfad vor, der bis 2020 zu einer Senkung um 21 % gegenüber 2005 (dem neuen Basisjahr der EU, vgl. Tz. 100) führt. Rechnerisch wird das Budget ab 2010 – das heißt beginnend mit den durchschnittlich zulässigen Jahresemissionen der zweiten Handelsperiode – um jährlich 1,74 % linear gesenkt. Damit stünden zum Anfang der dritten Handelsperiode (2013) gemäß dem alten Emissionshandelssegment EU-weit 1 720 Mt CO2/a zur Verfügung. Weiterhin ist damit die Handelsperiode auf acht Jahre festgelegt, wobei der Reduktionsfaktor allerdings über 2020 hinaus Gültigkeit behält und spätestens 2025 überprüft wird (Art. 9 der novellierten Emissionshandelsrichtlinie). Im Falle eines internationalen Klimaschutzabkommens für die Zeit nach 2012, in deren Zuge sich die EU zu weitergehenden Reduktionen verpflichtet (vgl. Tz. 100), wird der Faktor automatisch so angepasst, dass das europäische Emissionshandelssegment weiterhin den gleichen proportionalen Anteil an der Gesamtreduktion erbringt (Art. 28). 159Bei Veränderungen des Emissionshandelssegments (vgl. Abschn. 3.5.4.4) wird das Budget entsprechend angepasst (Art. 9a). Die tatsächliche Höhe des Budgets soll spätestens Mitte 2010 bekannt gegeben werden (Art. 9). 186. Die Festlegung eines EU-weiten Budgets mit einem langfristig berechenbaren Reduktionspfad stellt – neben dem Übergang zur Versteigerung – die Hauptinnovation des Vorschlags dar. Dies trifft sowohl auf die Höhe des Budgets zu, das nun – wie im NAP II angefangen (s. Tz. 173) – eine tatsächliche Minderungsanforderung darstellt, wie auch auf die Tatsache, dass in dem Sektor mit dem effizientesten Instrument bewusst ein höherer Beitrag erbracht werden soll als von den Nicht-Handelssektoren (vgl. Tz. 100). Auch der Automatismus, dieses Prinzip in Falle weiter gehender Reduktionsziele beizubehalten, trägt maßgeblich zur Regimesicherheit bei. In der Summe kann die Bedeutung dieses Regelungskomplexes gar nicht hoch genug eingeschätzt werden und ist daher mehr als begrüßenswert. Entscheidend wird nun sein, dass dieser Vorschlag den Gesetzgebungsprozess mit möglichst wenig Änderungen durchläuft. 3.5.4.3 Versteigerung und harmonisierte Zuteilungsregeln 187. Der Richtlinienvorschlag sieht die Versteigerung der Emissionsrechte als den prinzipiellen Allokationsmechanismus vor (Art. 10). Dabei sollen Energieerzeuger (mit Ausnahme der Fernwärmebereitstellung) und Raffinerien ab 2013 ihre Zertifikate vollständig im Rahmen einer Versteigerung erwerben (Art. 10a Abs. 2). Industrielle Anlagen (und Wärme aus KWK) unterliegen einer Übergangsregelung, in deren Zuge die zu versteigernden Anteile von 20 % im Jahr 2013 jährlich linear auf 100 % im Jahr 2020 ansteigen (Art. 10a Abs. 3-7). Der Vorschlag sieht allerdings auch Ausnahmen für Sektoren vor, bei denen ein besonderes Risiko der Abwanderung in Länder mit weniger strengen Klimavorschriften (sogenanntes carbon leakage) gesehen wird (Art. 10a Abs. 8). Im Rahmen eines (alle drei Jahre zu wiederholenden) Revisionsprozesses sollen diese (Sub-)Sektoren erstmalig bis spätestens Mitte 2010 anhand bestimmter Kriterien (Kostenstruktur, Marktform u. a.), benannt werden (Art. 10a Abs. 9). Bis Mitte 2011 soll untersucht werden, ob eine höhere kostenlose Zuteilung als bei den anderen Industrien – insbesondere mit Blick auf den Status eines Post-2012-Abkommens – tatsächlich gerechtfertigt ist (Art. 10b). Insgesamt wird davon ausgegangen, dass 2013 etwa zwei Drittel der Emissionsrechte versteigert werden. Die Versteigerung soll von der Europäischen Kommission koordiniert und von den Mitgliedstaaten durchgeführt werden (Art. 10 Abs. 1, 5). Ihr jeweiliger Anteil an den Emissionsrechten richtet sich zu 90 % nach den Anteilen der im Jahr 2005 verifizierten Emissionen, während 10 % zugunsten von Mitgliedstaaten mit unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Einkommen umverteilt werden (Art. 10 Abs. 2). 160 Das Aufkommen fließt den Mitgliedstaaten zu, wobei 20 % für Klimaschutz im weitesten Sinne (Forschungsförderung, Anpassung an den Klimawandel, Vermeidung von Entwaldung u. a.) verwendet werden sollen (Art. 10 Abs. 3). 188. In rechtlicher Hinsicht bestehen gegenüber einer vollständigen Versteigerung der Zertifikate, die an den genannten Zumutbarkeitserwägungen orientiert ist (Berücksichtigung von Einpreisungsmöglichkeiten und der Wettbewerbssituation sowie Stufenpläne), keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Auch wäre sie mit den europarechtlich gewährleisteten Grundrechten vereinbar (vgl. Tz. 168, 175 ff.). 189. Soweit Zertifikate zukünftig noch kostenlos zugeteilt werden, soll dies zukünftig nach EU-weit harmonisierten, noch von der Europäischen Kommission zu definierenden, Regeln erfolgen (Art. 10a Abs. 1). Dabei sollen gesonderte Neuanlagen und Stilllegungsregeln, die bisher von den Mitgliedstaaten zum Teil sehr unterschiedlich gehandhabt wurden, abgeschafft werden. Während für stillgelegte Anlagen zukünftig keine Zuteilungen mehr vorgesehen sind, erfolgt die Zuteilung für industrielle Neuanlagen aus einer EU-weiten Neuanlagenreserve (5 % des Emissionsbudgets) nach den gleichen Regelungen, die auch für bestehende Anlagen gelten. Neuanlagen der Energieerzeugung müssen Emissionsrechte am Markt erwerben (Art. 10a Abs. 6). 190. Der Übergang zur Versteigerung als den regulären Allokationsmechanismus stellt – neben dem EU-weiten Budget – die zweite Hauptinnovation des vorliegenden Richtlinienentwurfs dar. Der SRU hat wiederholt darauf hingewiesen (vgl. Tz. 170-174), dass die kostenlose Vergabe der Emissionsrechte sowie die individuelle Festlegung von Emissionsobergrenzen und von Zuteilungsregeln durch die Mitgliedstaaten zur Verlagerung von Reduktionslasten in Sektoren außerhalb des Emissionshandels geführt hat. Darüber hinaus implizieren die gegenwärtigen Neuanlagen- und Stilllegungsregeln verzerrende Zweckbindungen, die den Klimaschutz teurer als notwendig machen. Insoweit ist der vorgesehene Übergang zu einer vollständigen Versteigerung nachdrücklich zu begrüßen. Für die im Übergang verbleibende kostenlose Zuteilung ist eine Harmonisierung sicherlich der Vielfalt nationaler Zuteilungsregeln vorzuziehen. Dennoch muss auch bei EU-weit einheitlichen Regeln die zusätzliche Komplexität, die damit in das System gebracht wird, gegen den Nutzen vermeintlich vermiedener Wettbewerbsverzerrungen abgewogen werden. Es ist davon auszugehen, dass sich in der Formulierung der EU-weiten benchmarks der vormals auf die nationalen Regierungen ausgeübte Druck zur Durchsetzung von Partikularinteressen auf die Europäische Kommission konzentrieren wird. Weiterhin erscheinen Produkt-benchmarks auf den ersten Blick zwar einfach; allerdings können auch hier im Vollzug Probleme auftreten, wenn dazu Daten notwendig sind, die bei früheren Emissionsberichten nicht abgefragt wurden. Die Frage 161nach dem Kosten-Nutzen-Verhältnis stellt sich umso dringender, als diese Regeln nur für die Übergangszeit gelten und sich auch die Industrie mittelfristig ohnehin auf den Erwerb der Emissionsrechte einzustellen hat. Von der Revisionsklausel sollte möglichst zurückhaltend Gebrauch gemacht werden. Dabei wäre insbesondere eine differenzierte Vorgehensweise wünschenswert, die den jeweiligen Wettbewerbsbedingungen in den verschiedenen Branchen Rechnung trägt. In diesem Zusammenhang ist zu begrüßen, dass der Europäische Rat auf der Frühjahrstagung 2008 die Linie der Europäischen Kommission bestätigt hat, dem Abschluss eines internationalen Klimaschutzabkommens nach 2012 Priorität einzuräumen und eventuelle Maßnahmen bezüglich carbon leakage erst im Falle eines Scheiterns festzulegen (Europäischer Rat 2008, S. 12). 3.5.4.4 Anwendungsbereich der Emissionshandelsrichtlinie Kriterien zur Wahl des Anwendungsbereichs 191. Die Einbeziehung weiterer Treibhausgase, Sektoren und Aktivitäten ist unter Effizienzgesichtspunkten im Grundsatz zu begrüßen (MICHAELIS 1997). Um die Praktikabilität im Einzelfall zu prüfen wurde im Rahmen des Review-Prozesses folgender Kriterienkatalog erstellt (vgl. WARTMANN et al. 2006): – Monitoring: Es sollte möglich sein, die betreffenden Emissionen zu vertretbaren Kosten hinreichend genau zu bestimmen. – Zurechenbarkeit: Es sollte möglich sein, die betreffenden Emissionen eindeutig einem individuellen Verursacher zuzuordnen. – Relevanz: Die betreffenden Emissionen sollten einen mengenmäßig relevanten Anteil an den gesamten Treibhausgasemissionen der EU haben. – Transaktionskosten: Die verursachten Transaktionskosten, die insbesondere von der Anzahl der Emissionsquellen und der Komplexität der betreffenden Prozesse abhängen, sollten in einem vertretbaren Verhältnis zu den erzielbaren Umweltvorteilen liegen. – Alternative Regulierungsmöglichkeiten: Die Kosten einer Einbeziehung in den Emissionshandel sollten geringer sein als die Kosten alternativer Regulierungsmöglichkeiten (insbesondere Steuerlösungen). Einbeziehung weiterer Treibhausgase 192. Im Jahr 2005 entfielen circa 82,4 % der (in CO2-Äquivalenten gemessenen) EU-weiten Treibhausgasemissionen auf CO2. Die restlichen 17,6 % verteilten sich im Wesentlichen auf Methan (CH4) und Distickstoffoxid (N2O), die jeweils 8,1 % 162 ausmachten, während die restlichen 1,4 % auf Fluorkohlenwasserstoffen (HFC), Perfluorkarbon (PFC) und Schwefelhexafluorid (SF6) entfielen. Der mit Abstand größte Verursachersektor ist die Landwirtschaft, auf die knapp die Hälfte der Nicht-CO2-Emissionen entfallen. Hierbei handelt es sich insbesondere um CH4-Emissionen aus der Viehhaltung und N2O-Emissionen aus der Düngung (WARTMANN et al. 2006; EEA 2007a, S. 87 ff.). 193. Unter dem Aspekt der Relevanz stünden vor allem die Einbeziehung der Methan- und Lachgasemissionen aus der Landwirtschaft zur Diskussion. Der Richtlinienvorschlag sieht hingegen lediglich die zusätzliche Berücksichtigung der N2O-Emissionen aus der Herstellung von Salpetersäure und Ammoniak sowie der PFC-Emissionen aus der Erzeugung von Aluminium vor (Annex I). Nach Einschätzung der Kommission würde hierdurch das Emissionshandelssegment der zweiten Handelsperiode um etwa 100 Mt CO2-eq (entsprechend circa 4,6 %) vergrößert (Europäische Kommission 2008e). Der Verzicht auf eine direkte Einbeziehung dieser Gase aus der Landwirtschaft in den Emissionshandel erscheint mit Blick auf die anderen oben genannten Kriterien sinnvoll, da dies auch nach Ansicht des SRU die Komplexität eines Emissionshandelssystems sehr stark erhöhen würde. Die Prüfung einer Emissionsabgabe erscheint hier zielführender. Für Methanemissionen müsste eine derartige Abgabe an spezifischen Emissionsfaktoren landwirtschaftlicher Produktionsmethoden ansetzen. Eine Berücksichtigung der Lachgasemissionen würde sich implizit aus der bereits in der Vergangenheit vom SRU empfohlenen Stickstoffüberschussabgabe ergeben (s. a. Tz. 1006; SRU 2004, Abschn. 4.2.3.2). Ausschluss kleiner Verbrennungsanlagen 194. Derzeit fallen Feuerungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung über 20 MW (ausgenommen Anlagen für die Verbrennung von gefährlichen oder Siedlungsabfällen) unter den Emissionshandel. Mit Blick auf die oben genannten Kriterien muss bei dieser rein kapazitätsbezogenen Definition ein positives Nutzen-Kosten-Verhältnis bereits jetzt für eine Reihe von emissionshandelspflichtigen Anlagen bezweifelt werden. So entfielen in der ersten Zuteilungsperiode in Deutschland auf 31 % der Anlagen lediglich 0,5 % der Emissionsrechte und EU-weit auf 14 % der Anlagen nur 0,14 % (MATTHES und ZIESING 2006; Europäische Kommission 2008e). Dementsprechend sieht der Vorschlag zur Senkung der Transaktionskosten vor, Verbrennungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von bis zu 25 MW aus dem Emissionshandel auszunehmen, sofern ihre jährlichen Emissionen weniger als 10 000 t CO2 betragen und eine vergleichbare Minderungsleistung durch andere Maßnahmen sichergestellt werden kann (Art. 27). Dies betrifft im EU-weiten Handelssystem etwa 1634 200 Anlagen mit zusammen 0,7 % der systemweiten Emissionen (Europäische Kommission 2008e). Eine Einbeziehung von Verbrennungsanlagen mit einer Feuerungswärmeleistung von weniger als 20 MW ist unabhängig von deren Emissionen weiterhin nicht vorgesehen. Einbeziehung des Flugverkehrs 195. Der Luftverkehr trägt derzeit zwar nur circa 3 % zu den EU-weiten Treibhausgasemissionen bei, er zeichnet sich jedoch durch eine sehr hohe Wachstumsdynamik aus (Europäische Kommission 2006g). So nahmen die auf den Gemeinschaftsanteil am internationalen Flugverkehr zurückzuführenden Treibhausgasemissionen alleine zwischen 2003 und 2004 um 7,5 % zu, wobei das kumulative Wachstum zwischen 1990 und 2004 etwa 87 % betrug. Bei einer Fortsetzung dieses Wachstumstrends ist davon auszugehen, dass bis 2012 mehr als ein Viertel der Treibhausgasreduktionen, die die EU gemäß Kyoto-Protokoll erzielen muss, wieder zunichte gemacht werden. Weiterhin haben die Emissionen des Luftverkehrs eine weitaus höhere Klimawirksamkeit als am Boden emittiertes CO2, da zusätzlich Wasserdampf, NOx und Partikel emittiert werden und der Ausstoß in großer Höhe Kondensstreifen entstehen lässt, der die Wolken- und Ozonbildung beeinflusst. Zwar bestehen noch Unsicherheiten bezüglich des genauen Beitrags der Luftfahrt aber zwei Drittel der Minderungspotenziale werden alleine der Vermeidung von Kondensstreifen und Zirruswolken zugeschrieben (ANDERSON et al. 2007, S. 13 f; IPCC 2007c, S. 187 f; LUCAU 2007, S. 4 ff.; WIT et al. 2005, S. 25 ff.; CAMES et al. 2004, S. 27 ff.). Andererseits bestehen im Bereich des Flugverkehrs noch erhebliche Potenziale zur Emissionsminderung durch Flugroutenoptimierung und Erhöhung der Auslastung, durch verbesserte Kommunikations-, Navigations- und Überwachungssysteme, sowie durch Optimierung der Triebwerke und Verbesserung der Aerodynamik (CAMES et al. 2004, S. 120 ff.). Die Europäische Kommission hat deshalb bereits im Jahr 2005 vorgeschlagen, den Luftverkehr in den Emissionshandel einzubeziehen (Europäische Kommission 2005c). Hieraus aufbauend legte die Kommission dann im Dezember 2006 einen Vorschlag für eine entsprechende Richtlinie zur Einbeziehung des Luftverkehrs in das System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft vor (Europäische Kommission 2006g), welcher insbesondere folgende Eckpunkte umfasst: – Das System gilt ab 1. Januar 2011 für alle Flüge zwischen EU-Flughäfen (einschließlich Inlandsflugverkehr) und ab 1. Januar 2012 zusätzlich für alle Flüge, die an einem EU-Flughafen starten oder landen. Ausgenommen sind Flüge mit Staatsluftfahrzeugen, Flüge nach Sichtflugregeln, Rund-, Test-, Übungs- und Rettungsflüge sowie Flüge mit Luftfahrzeugen mit einem maximalen Startgewicht von weniger als 5 700 kg. 164 – Zertifikatpflichtig sind die Flugzeugbetreiber, wobei die Betreiber (einschließlich Betreiber aus Drittländern) auf Ebene der Mitgliedstaaten verwaltet werden. – Die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate wird auf Basis der durchschnittlichen Luftverkehrsemissionen im Zeitraum von 2004 bis 2006 festgelegt. – Ein noch festzulegender Prozentsatz der Gesamtzahl an Zertifikaten wird versteigert, während der Rest den Flugzeugbetreibern nach einem gemeinschaftsweit harmonisierten Verfahren kostenlos zugeteilt wird. – Die zertifikatpflichtigen Emissionen werden als der jeweilige Treibstoffverbrauch, multipliziert mit einem Standardemissionsfaktor gemäß IPCC-Leitlinien 2006, berechnet, wobei der Emissionsfaktor für Biokraftstoffe Null beträgt. – Das neue Handelssystem wird mit dem bestehenden Handelssystem verknüpft, so dass die Flugzeugbetreiber auch Zertifikate von anderen am Gemeinschaftssystem teilnehmenden Sektoren erwerben können. – Die Kommission wird bis Ende 2008 einen Vorschlag zur Einbeziehung der luftverkehrsbedingten Stickoxidemissionen vorlegen. Die Umweltminister der Mitgliedstaaten haben mit Ausnahme des ungarischen Umweltministers den Richtlinienvorschlag am 20. Februar 2007 zustimmend zur Kenntnis genommen, wobei jedoch unter Wettbewerbsgesichtspunkten Kritik daran geäußert wurde, dass Flüge, die die EU-Grenze überschreiten, erst ein Jahr nach in Kraft treten des Handelssystems einbezogen werden sollen (ENDS Europe DAILY, 21. Februar 2007). Darüber hinaus wurden von einigen Mitgliedstaaten Ausnahmeregelungen gefordert für Flüge in Gebiete, die auf dem Landweg schwer erreichbar sind oder die in besonderem Maße vom Tourismus abhängig sind. 196. Im Rahmen der ersten Lesung im Europäischen Parlament am 13. November 2007 wurde der RL-Vorschlag zur Einbeziehung des Luftverkehrs im Grundsatz zustimmend zur Kenntnis genommen, es wurden jedoch einige Verschärfungen gefordert (vgl. EurActiv, 13. November 2007). So soll das System bereits ab 1. Januar 2011 für alle Flüge gelten, die an einem EU-Flughafen starten oder landen, und die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate soll lediglich 90 % der durchschnittlichen Emissionen im Zeitraum von 2004 bis 2006 betragen, wobei ein Viertel hiervon im Wege der Versteigerung verteilt werden soll. Darüber hinaus wurde gefordert, den zugrunde gelegten Emissionsfaktor zu verdoppeln, um den zusätzlichen Klimawirkungen der flugbedingten NOx-Emissionen Rechnung zu tragen und die Fluggesellschaften sollen im Rahmen einer sogenannten Effizienzklausel verpflichtet werden, zunächst eigene Vermeidungsanstrengungen zu unternehmen, bevor sie Emissionszertifikate aus anderen Sektoren hinzukaufen dürfen. 165Diese Verschärfungen lehnte der Rat der EU-Umweltminister jedoch am 20. Dezember 2007 ab (vgl. EurActiv, 20. Dezember 2007). Stattdessen soll das System erst ab 2. Januar 2012 für alle Flüge gelten, die an einem EU-Flughafen starten oder landen, und das Emissionsbudget soll sich wie ursprünglich vorgesehen an den durchschnittlichen Luftverkehrsemissionen im Zeitraum von 2004 bis 2006 orientieren, wobei lediglich 10 % der insgesamt verfügbaren Zertifikate auf dem Wege der Versteigerung verteilt werden sollen. Darüber hinaus sieht der Kompromiss der EU-Umweltminister weder Maßnahmen zur Berücksichtigung der Klimawirkungen flugbedingter NOx-Emissionen noch Beschränkungen für den Zukauf von Zertifikaten aus anderen Sektoren vor. 197. In Anbetracht der starken Wachstumsdynamik und der Klimawirksamkeit ist die Einbeziehung des Flugverkehrs in den Handel mit Treibhausgasemissionen im Grundsatz zu begrüßen. Auch die unbeschränkte Verknüpfung mit dem EU-Handelssystem für stationäre Quellen ist im Sinne einer sektorübergreifenden Optimierung sinnvoll. Der Kompromiss der EU-Umweltminister bleibt jedoch in verschiedenen Punkten unbefriedigend. Dies betrifft vor allem die Festlegung des Emissionsbudgets auf Basis der durchschnittlichen Luftverkehrsemissionen im Zeitraum von 2004 bis 2006, die als zu anspruchslos zu kritisieren ist. Zwar ist das angestrebte EU-weit harmonisierte Zuteilungsverfahren zu begrüßen, allerdings wäre eine vollständige Versteigerung aufgrund der oben genannten (vgl. Tz. 170-174) Probleme der kostenlosen Zuteilung vorzuziehen. Darüber hinaus ist die fehlende Berücksichtigung der Klimawirkung von Wasserdampf-, NOx- und Partikelemissionen zu kritisieren. Außerdem könnte die in der aktuellen Diskussion geforderte Spreizung der Start- und Landegebühren nach Schadstoffklassen eine sinnvolle Ergänzung zum Emissionshandel sein. Hier könnte ein Ansatzpunkt für die von der Kommission angedachte Berücksichtigung der NOx-Emissionen bestehen. Auch warnt eine neuere Studie, dass die Einbindung des Flugverkehrs in den Emissionshandel aufgrund seiner starken Wachstumsdynamik ab 2011 bis 2012 zu spät kommt. Die Autoren gehen von jährlichen Wachstumsraten der Emissionen von 6 bis 7 % aus. Diese müssten bei ungebremstem Wachstum dann zum Zeitpunkt der Einbindung wieder rückgängig gemacht werden, um ein ökologisch integeres Emissionsbudget zu erreichen, was als politisch unrealistisch angesehen wird (ANDERSON et al. 2007). In diesem Zusammenhang wird auch auf die kontraproduktive Wirkung von Infrastruktursubvention für den Flugverkehr aufmerksam gemacht (EurActiv, 4. September 2007; UPHAM et al. 2007). 198. Der vorliegende Richtlinienvorschlag sieht – bei einem entsprechenden Beschluss – vor, den Luftverkehr bei der Allokation der Emissionsrechte analog zur Industrie zu behandeln (Europäische Kommission 2008e). Das heißt, die anfängliche 166 Versteigerungsrate von 20 % im Jahr 2013 soll bis 2020 linear auf 100 % erhöht werden (vgl. Tz. 187). Diese Regelung erscheint durchaus sinnvoll. Angesichts der Wachstumsraten des Luftverkehrs wäre eine Einführung vor 2013 dennoch zu begrüßen. Einbeziehung des Schif fsverkehrs 199. Die Europäische Kommission plant auch die Einbindung des Schiffsverkehrs in den Emissionshandel und folgt damit der Empfehlung eines von ihr in Auftrag gegebenen Gutachtens (ENDS Europe DAILY, 17. April 2007; CE DELFT et al. 2006). Der Schiffsverkehr ist gegenwärtig für circa 0,5 % der gesamten Treibhausgasemissionen in der EU verantwortlich, wobei sich zwischen 1990 und 2004 ein kumulatives Wachstum der Emissionen von etwa 9 % feststellen lässt (EEA 2007a). Zwar ist in Anbetracht der geringen Wachstumsdynamik der Treibhausgasemissionen die Einbeziehung des Schiffsverkehrs in den Treibhausgashandel weniger dringlich und das alternative Instrument differenzierter Hafengebühren wäre einfacher zu administrieren. Aber aufgrund der Analogie zum Luftverkehr erscheinen die offenen Fragen beherrschbar. So lässt sich die als ein Hauptproblem angesehene Frage des richtigen Allokationsmodus der Emissionsrechte aus Sicht des SRU leicht mit der Versteigerung beantworten, so dass einige Ergebnisse übertragbar sind. Der ökologische Vorteil einer Einbindung in den Emissionshandel gegenüber differenzierten Hafengebühren liegt in der absoluten Begrenzung der Emissionen. Entsprechende Regelungen für den Schiffsverkehr wurden jedoch nicht in die Novelle der Emissionshandelsrichtlinie aufgenommen, da die Europäische Kommission hier zunächst noch einen weiteren Klärungsbedarf sieht. 3.5.4.5 Weitere Harmonisierung, Vereinfachung des Vollzugs 200. Der Richtlinienentwurf sieht weiterhin eine Reihe von Vereinheitlichungen zur Harmonisierung des Vollzugs vor. Dazu gehören die einheitliche Definition des Anlagenbegriffs (Art. 3), einheitliche Richtlinien zur Überwachung und Berichterstattung (Art 14), eine EU-weite einheitliche Verifizierung sowie eine EU-weite Anerkennung der Verifizierer (Art. 15). Diese nicht unwichtigen Detailregelungen sind zu begrüßen, da hier eine Senkung der systemweiten Transaktionskosten zu erwarten ist. Zudem soll es zukünftig nur noch ein EU-weites Emissionshandelsregister geben (Art. 19). Auch das ist im Prinzip zu begrüßen. Voraussetzung ist allerdings, dass die Europäische Kommission entsprechende administrative Ressourcen bereitstellt, um Probleme, wie sie bei der derzeitigen Verknüpfung der EU- und UNFCCC-Handelsregister auftreten, zu vermeiden (Carbon Finance, 20. Februar 2008). 1673.5.4.6 Verknüpfung mit Drittländern 201. Im Rahmen des Review-Prozesses wurde auch untersucht, inwieweit in Drittländern vergleichbare Emissionshandelssysteme angewandt bzw. geplant werden und inwieweit diese Systeme mit dem EU-System verknüpft werden können (vgl. ICAP 2007). Eine solche Verknüpfung ist im Grundsatz zu begrüßen, da eine Marktintegration einerseits verringerte gesamtwirtschaftliche Klimaschutzkosten durch zusätzliche Vermeidungsoptionen und andererseits eine geringere Volatilität bedeuten. Weiterhin würden die gegenwärtigen Wettbewerbsverzerrungen im Verhältnis zu den Industrien in Drittländern aufgehoben (SRU 2006, Tz. 28-9). Eine solche Verknüpfung hat allerdings einige technische Voraussetzungen wie die gegenseitige Anerkennung der Emissionsrechte, Kompatibilität der Register, eine klare Abgrenzung der Systeme zur Vermeidung von Doppelzählungen usw. (BUCHNER 2007; EDENHOFER et al. 2007). Die Europäische Kommission hat ihren Standpunkt im Rahmen der Novelle bekräftigt, keine Verbindung zu Systemen mit relativen (anstatt absoluten) Reduktionszielen zu akzeptieren (ENDS Europe DAILY, 18. Juni 2007), was durch den Europäischen Rat auf der Frühjahrstagung 2008 bestätigt wurde (Europäischer Rat 2008, S. 13). So ist – offensichtlich mit Blick auf das entstehende Emissionshandelssystem im Nordosten der USA – die gegenseitige Anerkennung der Emissionsrechte mit anderen Systemen mit absoluten Emissionsobergrenzen vorgesehen, die „in Drittländern oder in subföderalen oder regionalen Verwaltungseinheiten bestehen“ (Art. 24a). 202. Eine weitere Frage im Rahmen des Review-Prozesses bestand darin, inwieweit Emissionsgutschriften aus Projekten aus Entwicklungs- und Schwellenländern (CDM und JI) weiter anerkannt werden sollten. Um den Vermeidungsdruck innerhalb und den Verhandlungsdruck außerhalb der EU aufrecht zu erhalten, macht der Richtlinienvorschlag dies vom Zustandekommen eines internationalen Klimaschutzabkommens nach 2012 (vgl. Tz. 97 f.) und dem daraus folgenden Reduktionsziel abhängig. Bei geltendem 20 %-Ziel können lediglich alle für die zweite Handelsperiode bereits zugelassenen und noch nicht genutzten Gutschriften – entsprechend über ein Drittel der Vermeidungsleistung der dritten Handelsperiode – aufgebraucht werden. Bei geltendem strengerem Vermeidungsziel kann hingegen insgesamt die Hälfte der zusätzlich zu erbringenden Vermeidungsleistungen durch sie erbracht werden. Die zusätzlichen Gutschriften sollen allerdings nur aus den Unterzeichnerstaaten des internationalen Abkommens akzeptiert werden. Für bestimmte Projekttypen und Projekte in am wenigsten entwickelten Ländern gelten einige Ausnahmen (Art. 11a). Dies ist verhandlungsstrategisch verständlich; Allerdings wäre in Anbetracht der kostengünstigen Vermeidungspotenziale in Entwicklungs- und Schwellenländern eine Ausdehnung der CDM/JI-Aktivitäten aus rein ökonomischer Perspektive zu begrüßen gewesen. 168 3.5.5 Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe 3.5.5.1 Einleitung 203. Der SRU hat 2002 ein übergreifendes Emissionshandelskonzept vorgeschlagen, das alle Emissionen aus fossilen Energien auf der Ebene der Primärenergiegestehung bzw. des -imports erfasst (SRU 2002a, Tz. 473; SRU 2004, Tz. 48; SRU 2006, Tz. 6; SRU 2005a, Tz. 15; SRU 2007, Kasten nach Tz. 151). Der sektorale Ansatz des jetzigen Systems stellt eine signifikante Schwäche dar, da hier nur ein Teil der nationalen Emissionen erfasst wird. Wollte der Staat mit diesem Ansatz eine Kosten minimierende Klimapolitik betreiben, müsste er die Vermeidungskosten aller Sektoren kennen, um die optimale Aufteilung der Emissionsbudgets zwischen den Handels- und Nicht-Handelssektoren zu bestimmen (BÖHRINGER et al. 2006). Weiterhin weisen die notwendigen zusätzlichen Maßnahmen, die im nationalen Klimaschutzprogramm (Deutscher Bundestag 2005) bzw. im neu aufgelegten integrierten Energie- und Klimaprogramm (vgl. Abschn. 3.3.4) aufgeführt sind, regelmäßig geringere Zielerreichungsgrade (Effektivität) und höhere gesamtwirtschaftliche Kosten (geringere Effizienz) auf. So haben sich die Maßnahmen des 2005er Programms als weitgehend wirkungslos erwiesen. Von den avisierten 15 Mt/a des Programms hat die Europäische Kommission 11,6 Mt CO2/a (entsprechend 77 %) als nicht hinreichend substanziiert angesehen und (gemäß des Anteils des Handelssektors an den Gesamtemissionen) 5,4 Mt CO2/a vom Emissionsbudget abgezogen um die Erreichung des deutschen Kyoto-Ziels zumindest nicht unmöglich zu machen (Europäische Kommission 2006b, S. 10 ff; Deutscher Bundestag 2005, S. 4). Durch die geplante Einbeziehung des Flug- und Schiffsverkehrs in den Emissionshandel werden faktisch erste Schritte in Richtung auf eine umfassendere und übergreifende Regelung unternommen. Ein Übergang zur ersten Handelsstufe wäre nur folgerichtig. Hier ergibt sich die grundsätzliche Frage, ob es sinnvoll ist, nach und nach immer weitere Sektoren in den Treibhausgashandel einzubeziehen (Kraftfahrzeuge, Flugzeuge, Schiffe, eventuell weiße Zertifikate für den Endenergieverbrauch), womit die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Teilsystemen immer unübersichtlicher und die Komplexität des Gesamtsystems potenziert wird. Die Einbeziehung von weiteren Sektoren sollte daher als Übergangsstrategie zu einem Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe angesehen werden. 1693.5.5.2 Grundlegende Funktionsweise Ansatzpunkt 204. Im Gegensatz zum vorherrschenden Emissionshandel auf sektoraler Ebene setzt der Emissionshandel auf der obersten Handelsstufe bei den Produzenten und Importeuren fossiler, kohlenstoffhaltiger Brennstoffe an, wodurch deutlich weniger Unternehmen erfasst und kontrolliert werden müssten. Nicht der direkte Kohlendioxidausstoß einer einzelnen Produktionsanlage, sondern der in den Verkehr gebrachte Kohlenstoff wird erfasst (sogenannte Brennstoffzertifikate). Adressaten des Emissionshandels sind daher: – Raffinerien: Erfassung aller Erdölprodukte und des in ihnen enthaltenden Erdölanteils (Anzahl europaweit ca.104 Anlagen, REINAUD 2005) – Öl-Importeure: Erfassung aller in den EU-Raum importierten Erdölprodukte – Erdgashandel: Erfassung des Marktabsatzes von leitungsgebundenem Erdgas und Flüssiggas – Kohlehandel: Erfassung der EU-weiten Kohleproduktion und des Kohlehandels (2005: Stein- und Braunkohleverbrauch 769,4 Mio. t, Importanteil 28,2 %) Die Gesamtheit aller Anbieter von fossilen Brennstoffen muss für die von ihnen am Markt abgesetzten Kohlenstoff Emissionsrechte in Höhe der vom Staat zugelassenen maximalen Treibhausgasemissionen vorweisen – was aufgrund des proportionalen Zusammenhangs zwischen Kohlenstoffgehalt und bei der Verbrennung entstehender Kohlendioxidemission möglich ist. Anstatt der Gesamtheit der Emissionen des erfassten Sektors, wird der insgesamt abgesetzte Kohlenstoff (als potenzielle Emission) begrenzt. Damit ist jedoch keine absolute Begrenzung der absetzbaren Primärenergiemenge verbunden, da der Heizwert fossiler Brennstoffe nicht nur vom Kohlenstoffgehalt, sondern auch vom in ihnen enthaltenen Anteil sonstiger brennbarer Stoffe abhängig ist. Anreizwirkungen 205. Je nach Anzahl der ausgegebenen Kohlendioxid-Emissionsrechte bestehen für die Produzenten und Importeure von Brennstoffen Anreize zur Brennstoffsubstitution. Substitutionsprozesse zwischen unterschiedlichen fossilen Brennstoffen zur Minimierung des Kohlenstoffanteils der Primärenergieträger sind daher möglich. Darüber hinaus können auch fossile Brennstoffe durch Brennstoffe auf der Basis nachwachsender Rohstoffe oder durch andere erneuerbare Energien substituiert werden. Im Gegensatz zum jetzigen Emissionshandel werden die bei der Herstellung von nachwachsenden Rohstoffen anfallenden energiebedingten 170 Kohlendioxidemissionen der Vorkette beim Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe bereits berücksichtigt. Nicht erfasst werden – in beiden Systemen – eventuelle Emissionen aus veränderter Landnutzung (SRU 2007). Ökonomische Anreizwirkungen des Instruments werden durch die künstliche Verknappung der insgesamt mit fossilen Brennstoffen in den Verkehr gebrachten Kohlenstoffmenge ausgelöst. Grundsätzlich führt die Verknappung des fossilen Kohlenstoffanteils im Brennstoffangebot zu einer kurzfristigen Reduzierung des Primärenergieträgerangebots. Die Handelbarkeit der Emissionsrechte erlaubt den Produzenten jedoch eine an die jeweiligen Marktbedingungen angepasste optimale Menge und Struktur der Brennstofferzeugung und -vermarktung aufrecht zu halten. Die einzelnen Produzenten und Händler sind durch die Handelbarkeit der Brennstoffzertifikate nicht unmittelbar gezwungen, ihr Brennstoffangebot nach Maßgabe der dem Unternehmen zugeteilten Brennstoffzertifikate zu reduzieren. Vielmehr können sie sich durch einen Kauf bzw. Verkauf der Zertifikate wesentlich flexibler an die administrativ vorgegebene Knappheitssituation anpassen. Analog zum jetzigen Emissionshandel bewirkt die Handelbarkeit der Brennstoffzertifikate, dass diejenigen Anbieter den Kohlenstoffanteil ihres Brennstoffangebots am stärksten reduzieren, bei denen Absatzreduktionen und Substitution die geringsten Kosten der Produktion und Beschaffung verursachen. Die dadurch freiwerdenden Brennstoffzertifikate können von Anbietern mit höheren Anpassungskosten erworben werden. Die Wirkung der Preissignale des Emissionshandels auf der obersten Handelsstufe erzeugt im Gegensatz zum bisherigen Handelssystem in allen Wirtschaftssektoren Anpassungsreaktionen. Durch den Handel bestimmen diejenigen Unternehmen den Preis der Emissionsrechte, die den Absatz fossiler Brennstoffe am kostengünstigsten reduzieren oder durch andere Brennstoffe substituieren können. Dieser Preis wird an alle Produktionssektoren und Haushalte weitergegeben, so dass alle Sektoren ein identisches, den minimalen Vermeidungskosten entsprechendes Preissignal erhalten. Sektorale Handelssysteme ermöglichen diesen weiten Kostenausgleich nicht und zwingen daher die Akteure innerhalb der Handelssektoren zu aufwendigeren Vermeidungsmaßnahmen. Dementsprechend erhöhen sich die volkswirtschaftlichen Gesamtkosten und die Preiswirkungen des partiellen Handelssystems – im Falle Deutschlands um ein Mehrfaches (BÖHRINGER et al. 2006). Die Überwälzung der Kosten der Anpassung des Brennstoffangebots auf die nachfolgenden industriellen und privaten Verbraucher ist eine systemimmanente und erwünschte Wirkung (SRU 2006, Tz. 5f). Dabei werden die Kosten dieses Instrumentes über die Preissignale der Primärenergieträger von allen Energieverbrauchern nach Maßgabe ihres Anteils am Verbrauch des jeweiligen Primärenergieträgers bzw. der unter deren Verwendung hergestellten Güter getragen. Auf der sekundären 171Produktionsebene verursachen die höheren Endenergiekosten eine Reduzierung der gewinnmaximalen Produktionsmenge, was auf den Endproduktmärkten relative Preissteigerungen und eine entsprechende Minderung der nachgefragten Menge nach sich zieht. Mittelfristig passen sich sowohl Brennstoffangebot als auch -nachfrage an die neue Knappheitssituation an (Brennstoffsubstitution, Erhöhung der Energieeffizienz, Nachfragerückgang bei energieintensiven Gütern). Der Preisimpuls des Emissionshandels induziert auf beiden Marktseiten einen Kosten senkenden Innovationsimpuls, der langfristig auch zu einer dynamisch effizienten Zielerreichung beiträgt. Der Marktpreisanstieg für Endenergie dürfte sich dadurch im Zeitverlauf reduzieren, wobei die Dynamik dieser Preisanpassung von der Rate des ausgelösten technischen Fortschritts abhängig ist. Vertei lungswirkungen 206. Die Verteilung der Kosten der Brennstoffzertifikate auf die Produktionssektoren und Endverbraucher ist von der relativen Anpassungsfähigkeit beider Marktseiten an die veränderten Kosten abhängig. Dabei trägt diejenige Marktseite den höchsten Anteil an den Gesamtkosten, deren Möglichkeiten einer Mengenanpassung auf Preisänderungen aufgrund mangelnder kostengünstiger Alternativen am geringsten sind. Unterschiede in den Kosten der Anpassung sind in erster Linie technologiebedingt. Die Belastungsverteilung wird einerseits durch die Marktform, andererseits durch das Vorhandensein technischer Nutzungsalternativen bestimmt. Die Kosten des Emissionshandels sind unter den Bedingungen eines intensiven Anbieterwettbewerbs vor allem vom Verbraucher zu tragen, weil die Anbieter ihre Angebotsmenge in der Regel schneller an die erhöhten Produktionskosten anpassen können und die Nachfrager mangels schnell verfügbarer Alternativen ihre Nachfragemenge nur langsam reduzieren. Dagegen liegt die Hauptlast des Brennstoffzertifikatehandels in Märkten mit wenigen Wettbewerbern eher auf Seiten der Unternehmen (HEISTER et al. 1990). Diese können aufgrund ihres jeweils hohen Marktanteils ihre Angebotsmenge nicht einfach Gewinn maximierend am herrschenden Marktpreis ausrichten. Vielmehr müssen sie berücksichtigen, dass ihre individuelle Angebotssenkung über steigende Brennstoffpreise einen unmittelbaren Einfluss auf die nachgefragte Gütermenge und den Marktpreis sowie den zukünftigen Marktanteil aktueller und potenzieller Wettbewerber ausübt. Um in dieser Situation den Gewinn zu maximieren, wird der einzelne Oligopolist eine geringere Angebotsreduktion als im Wettbewerbsfall vornehmen (VISCUSI et al. 2005, S. 174 ff). Zwei grundsätzliche Alternativen der Anfangsverteilung der Brennstoffzertifikate sind möglich. Neben einer unentgeltlichen Verteilung nach einem vorab entwickelten Verteilungsschlüssel ist auch eine Versteigerung der Emissionsrechte möglich. Die Wahl dieser Allokationsverfahren hat zwar grundsätzlich keinen Einfluss auf die 172 Anreizwirkung des Systems, ist aber vor allem aus verteilungspolitischen Erwägungen vor dem Hintergrund der Notwendigkeit der Verteilung eines enormen Vermögenswerts auf wenige Unternehmen von außerordentlich hoher politischer Brisanz. Verteilungsverfahren, deren Ergebnis von den Unternehmen durch bestimmte Produktions- oder Investitionsentscheidungen beeinflusst werden können, führen zudem zu Effizienzverlusten. Daher gilt es, Verteilungskämpfe zwischen den einzelnen Handelspflichtigen von vorn herein zu vermeiden. Diese Aufgabe kann nur eine Versteigerung aller Brennstoffzertifikate leisten. Mit der Aufkommensverwendung der Auktionserlöse für die Senkung von Steuern und Abgaben mit besonders hohen volkswirtschaftlichen Zusatzkosten sind zusätzliche Effizienzgewinne möglich (SRU 2006). Geringe administrat ive Kosten 207. Da im Unterschied zum sektoralen System ein Emissionshandelssystem auf der obersten Handelsstufe weit weniger Unternehmen erfassen muss (ca. 1 000 Unternehmen anstatt derzeit EU-weit über 11 400 Anlagen) und kaum Abgrenzungsprobleme bestehen, dürften sich die Kosten der Allokation der Emissionsrechte und der Kontrollaufwand erheblich reduzieren. Es ist davon auszugehen, dass angesichts der vergleichsweise geringen Anzahl der Unternehmen in einem Upstream-System und der anhand relativ einfacher brennstoffspezifischer Indikatoren schätzbaren Kohlenstoffmenge der in Umlauf gebrachten Brennstoffe kein höherer Aufwand als unter dem gegenwärtigen System (mit einer Erfassung in Deutschland von nur rund 60 % der Gesamtemissionen) zu erwarten ist. Die politischen Schwierigkeiten der Einführung und der differenzierten Umsetzung eines solchen Systems (etwa beim Import von Mineralölprodukten) bleiben davon unberührt. 3.5.5.3 Umsetzung Ansatzpunkt des Handels 208. Für den Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe sind grundsätzlich drei Ansatzpunkte möglich: – Ebene der Rohstoffextraktion (Kohle-, Öl- bzw. Gasförderung), – Ebene der Verarbeitung (Raffinerien, Veredlungsanlagen für Gas- und Kohle), – Transport und Verteilung der Brennstoffe. Auf den jeweiligen Stufen kann die Freisetzung von Kohlendioxid über eine Nachweispflicht für Kohlenstoff-Inputs oder -Outputs kontrolliert werden. So würden Brennstoffzertifikate einer Raffinerie erlauben, eine Menge an Erdöl zu verarbeiten, die bei der späteren Verwertung zu einer entsprechenden Freisetzung von Kohlendioxid 173führt. Ein auf den Output der Raffinerie bezogenes Zertifikat würde der Anlage dagegen ermöglichen, eine Menge des verarbeiteten Produkts in den Verkehr zu bringen, aus der bei der weiteren Verarbeitung die verbriefte Kohlendioxidmenge freigesetzt wird. Gleiche Möglichkeiten der Handhabung ergeben sich für die Förderung von Kohle und Erdgas. Die Wahl dieser Optionen ist abhängig von der administrativen Handhabbarkeit und ihrer Eignung zur möglichst breiten Erfassung aller potenziellen Kohlendioxidemissionen. Hierbei ist zu berücksichtigen, dass die Erfassung der Emissionen umso vollständiger ist, je näher die Einbindung der Wirtschaft ins Handelssystem an den Prozess der Rohstoffextraktion erfolgt. Bezüglich der administrativen Handhabbarkeit und des Kontrollaufwandes ist die Anzahl der einzubindenden Unternehmen und die Menge mit vertretbarem Aufwand zu beschaffender Produktionsdaten zu berücksichtigen. Dabei sollte das System dort ansetzen, wo mit hinreichender Genauigkeit die späteren Emissionen abgeschätzt werden können. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien könnte eine Erfassung an folgenden Punkten der Wertschöpfungskette erfolgen (HARGRAVE 1998; 2002): – Raffinerien: Dort wird ein großer Teil der in Europa genutzten Kraftstoffe erzeugt. Die Anzahl der Unternehmen beläuft sich dagegen auf eine administrativ handhabbare Größenordnung (104 Anlagen). Sinnvoll ist eine Erfassung der Rohstoffinputs der Raffinerien, da hierbei lediglich der Kohlenstoffanteil weniger Inputs (Rohöl, Flüssiggase) und nicht der vielen unterschiedlichen Raffinerieprodukte erfasst werden muss. Der administrative Aufwand für Industrie und Staat wäre deutlich geringer. Darüber hinaus erfolgt eine vollständigere Erfassung der Emissionen, da auch der Eigenverbrauch der Anlagen Berücksichtigung findet. – Ölimporteure: Die von diesen Unternehmen importierten Raffinerieprodukte werden nicht bei den europäischen Raffinerien erfasst. – Betreiber von Erdgasleitungen: Hier können die auf der Ebene des Erdgastransport auftretenden Emissionen (Eigenverbrauch in den Verdichteranlagen) adäquat berücksichtigt werden. Die relevanten Daten zur Bestimmung der potenziellen Emissionen sind in Form des Energiegehalts der Gase vorhanden. Dieser ist streng korreliert mit dem Kohlenstoffanteil des transportierten Erdgases. Die Doppelzählung von Mehrfachtransporten kann durch eine Nachweispflicht ausschließlich für Lieferungen aus Erdgasprimärquellen und Verarbeitungsanlagen, nicht jedoch aus anderen Netzen verhindert werden. – Anlagen zur Erdgasverarbeitung: Erfassung des Kohlenstoffanteils in Flüssiggasen (Ethan, Butan, Propan, Schweröle). Diese Gase werden sowohl zur Energieerzeugung als auch als Prozessgase in der chemischen Industrie verwendet 174 und müssen daher getrennt erfasst werden. Vorteilhaft ist das verarbeitete Produkt als Bemessungsgrundlage, da der Anlagenbetreiber im Gegensatz zu den relativ heterogenen Inputs genaue Aussagen zum Kohlenstoffgehalt der Endprodukte machen kann. Auch hier müssen – möglichst standardisierte – Verfahren gefunden werden, den Eigenverbrauch der Anlagen in den Emissionshandel einzubeziehen. Eine Berücksichtigung des Ex- und Imports von Flüssiggasen ist ebenso notwendig. – Anlagen zur Veredlung von Kohle: Hier können die Emissionspotenziale von in Europa verarbeiteter Importkohle erfasst werden. – Kohlegruben und Tagebauanlagen zur Braunkohleförderung: Ein großer Teil der in Europa verbrauchten Kohle wird in Europa gefördert (Eigenerzeugung in Europa im Jahr 2005 über 70 %) (EURACOAL 2006). Die Anzahl der Förderanlagen dürfte vergleichsweise gering sein, die Verfügbarkeit der notwendigen Daten damit günstig und zuverlässig. Ein Nachweis von Brennstoffzertifikaten für die Lieferungen in Anlagen zur Veredlung von Kohle ist nicht notwendig, da die Verarbeitungsanlagen für ihre Endprodukte nachweispflichtig sind. Als Übergangslösung ist ein sogenannter hybrider Ansatz denkbar, in dem das bestehende System mit dem Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe kombiniert wird. Dabei würden zunächst nur die bisherigen Nichthandelssektoren auf der ersten Handelsstufe erfasst, während die Regulierung der Handelssektoren der Emissionshandelsrichtlinie zunächst unverändert bliebe (HARGRAVE 2000; SORRELL 2006). In einem zweiten Schritt würden letztere dann auf die erste Handelsstufe verlagert und die Systeme integriert. Für die Übergangszeit würde dies allerdings eine buchhalterische Trennung der an den oben genannten Anknüpfungspunkten verkauften Energie erfordern, um Doppelzählungen zu vermeiden. Das heißt, die unter die bestehende Emissionshandelsrichtlinie fallenden Abnehmer müssten – weil sie, wie bisher, downstream zertifikatspflichtig sind – an den oben genannten Anknüpfungspunkten von der Zertifikatspflicht ausgenommen werden. Vor diesem Hintergrund bleibt zu fragen, ob die komplette Umstellung in einem Schritt nicht doch die sinnvollere Alternative darstellt. Berücksicht igung von nicht-energetisch genützten fossi len Brennstoffen und Exporten 209. Ein Teil der fossilen Brennstoffe (2004: 7,4 % des Primärenergieangebots; IEA 2006a) wird für die Produktion in der chemischen Industrie verwendet und bildet dort den Rohstoff für eine Reihe von Produkten (Öle, Wachse, Asphalt, Flüssiggase (Butan, Propan) zur Verwendung in der Chemieindustrie). Während der Produktion erfolgt über einen vorab nur grob abschätzbaren Zeithorizont eine Sequestrierung des Kohlenstoffs in den Endprodukten. Hier besteht eine größere zeitliche Diskrepanz 175zwischen dem Zeitpunkt der Zertifikatspflicht und der Emission als bei der Verwendung als Brennstoff. Denkbar wären hier zur adäquaten Erfassung Gutschriften für den aus Vergangenheitswerten ermittelten Anteil nichtenergetischen Kohlenstoffs in den Treibhausgasinventaren, deren Höhe in regelmäßigen Abständen an die tatsächliche Anteilsverteilung anzupassen wäre (HARGRAVE et al. 1998, S. 7 f.). Angesichts des relativ geringen Anteils stellt sich allerdings die Frage nach der Notwendigkeit. Zur Vermeidung von Doppelzählungen von Flüssiggasen für Raffinerieprozesse müssten diese vom Emissionshandel auf der Produktionsebene ausgenommen werden. Denkbar wäre, den Anteil von Flüssiggasen, der von Anlagen zur Gasverarbeitung an Raffinerien geliefert wird, vom Emissionshandel auszunehmen. Eine Berücksichtigung der potenziellen Emissionen dieser fossilen Rohstoffe würde dann bei den Raffinerien erfolgen. Schließlich ist eine Doppelzählung von zwischen verschiedenen Raffinerien gehandelten intermediären Produkten zu verhindern. Hier ist analog zur obigen Vorgehensweise entweder der Hersteller oder der Empfänger verpflichtet Brennstoffzertifikate nachzuweisen. Ein Teil der Ölimporte entfällt auf bereits verarbeitete Erdölprodukte (2004: EU-15 knapp 30 %) und muss daher bereits bei der Einfuhr durch Importunternehmen in den Emissionshandel einbezogen werden. Klärungsbedarf besteht bei den Exporten. Da die Emissionen außerhalb der EU zielwirksam werden, müssten diese entsprechend der landesspezifischen Emissionsziele vom Emissionshandel ausgenommen werden. Berücksicht igung von Carbon Capture and Storage und Senkenprojekten 210. In einem Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe werden bereits die potenziellen Emissionen aus der Verwendung fossiler Brennstoffe Mengenrestriktionen ausgesetzt. Dadurch würden weder die in Kapitel 3.6 beschriebene Abscheidung und Lagerung von CO2 noch die Einbindung durch (Wieder-)Aufforstungsprojekte Berücksichtigung finden. Allerdings können dieselben Ansätze, die zur Einbindung von CCS in den jetzigen Emissionshandel diskutiert werden, auch auf den Emissionshandel auf der ersten Handelsstufe übertragen werden. So ist es möglich, eine erfolgreiche und nachweislich sichere Kohlendioxidspeicherung durch Emissionsgutschriften zu verbriefen und derartige Senkenzertifikate für den Upstream-Handel zuzulassen. In einem solchen System unterliegen sowohl Emittenten als auch Betreiber von Senken dem Emissionshandel. Nachgewiesene Netto-Kohlendioxid-Speichermengen generieren zusätzliche Emissionszertifikate, die von den Senkenbetreibern auf dem Zertifikatmarkt verkauft werden können. Speicherbetreiber hätten einen Anreiz, Emissionen von Anlagenbetreibern zu erwerben, um die hierfür zugeteilten Senkenzertifikate gewinnbringend am Markt für Emissionsberechtigungen verkaufen zu können (mündliche Mitteilung der DEHSt, 11. Juli 2007). 176 3.5.6 Fazit 211. In der Anfangsperiode hat der Emissionshandel noch an hoher Komplexität und Ineffizienz aufgrund von Partikularinteressen gelitten. Mit dem beschlossenen NAP II ist hier innerhalb des bestehenden Rahmens eine deutliche Verbesserung eingetreten. Und mit der nun vorgelegten Revision der Emissionshandelsrichtlinie sind mit dem einheitlichen, langfristig berechenbaren Emissionsbudget und der schrittweise vollständigen Versteigerung sowie den weiteren angestrebten Vereinfachungen einige für die europäische Rahmensetzung mehr als begrüßenswerte Verbesserungen auf den Weg gebracht worden. Bei der Übergangsregelung für die Industrie ist eine Harmonisierung zwar besser als einzelstaatliche Regeln, gleichwohl ist die zusätzliche Komplexität, die in das System gebracht wird, gegenüber dem vermeintlichen Nutzen abzuwägen. Das gleiche gilt für die vorgesehenen Ausnahmeregelungen für vermeintlich von Abwanderung betroffene Industrien, die entsprechend restriktiv gehandhabt werden sollten. Entscheidend ist nun, eine Verwässerung des Vorschlags im Gesetzgebungsprozess zu verhindern. Während mit der Einführung der Versteigerung (bei Erfolg) eine signifikante Schwäche beseitigt wäre, bleibt die des sektoralen Ansatzes bestehen. Daher wird mittelfristig der Übergang zu einem integrierten Emissionshandelskonzept auf der ersten Handelsstufe empfohlen, mit dem sämtliche energiebedingten Emissionen aus allen Sektoren erfasst wären. Zielverfehlungen, wie in der Vergangenheit, wären so nicht mehr möglich. Eine Reihe von (bisher ohnehin wenig wirksamen) Maßnahmen der Klimaschutzprogramme und das korrigierende Eingreifen der Europäischen Kommission wären nicht mehr notwendig. Ein dem Klimaproblem angemessenes Emissionsbudget ist in beiden Fällen erforderlich. Zusätzliche Maßnahmen zur Mobilisierung spezieller Innovationspotenziale bzw. zur Überwindung spezieller Innovations- und Anpassungshemmnisse – von Höchstverbrauchsstandards bis zur Produktkennzeichnung – sind in einem solchen System weiterhin möglich und sinnvoll, sofern sie nicht zu signifikanten Kostenverzerrungen im System führen. Administrativ wäre das System vermutlich nicht komplizierter als das jetzige. 3.6 Emissionsreduktion durch Abscheidung und Lagerung von CO2? 3.6.1 Einleitung 212. Unter dem Kürzel CCS (Carbon Capture and Storage) wird die Abscheidung und Speicherung von Kohlendioxid aus Kraftwerken verstanden. Der SRU hat dazu zahlreiche Studien, unter anderem vom Forschungszentrum Jülich, Wuppertal Institut, Umweltbundesamt, Bundesamt für Geowissenschaften und Rohstoffe, IPCC 177ausgewertet (DIETRICH 2007; BMWi et al. 2007; LINßEN et al. 2006; Wuppertal Institut et al. 2007; RADGEN et al. 2006; UBA 2006b; IPCC 2005b; IPCC 2005a; CRAMER 2007; MENZEL 2007; DÖLL 2007; KUNDZEWICZ 2007; UYTERLINDE et al. 2006; CONINCK et al. 2006; IEA 2005; IEA 2007b; IEA 2007d). Nachfolgend wird das Thema CCS mit den Einzelschritten Abscheidung, Transport und Speicherung diskutiert, jeweils unter Berücksichtigung der technischen Optionen, der Verfügbarkeit, der Risiken und Probleme sowie der Kosten. 3.6.2 Stand der Entwicklungen der CCS-Technologie 3.6.2.1 Abscheidung 213. Für die Abscheidung von CO2 bei der Verbrennung gibt es prinzipiell drei technische Möglichkeiten: – Post-Combustion (CO2-Abtrennung aus dem Rauchgasstrom, CO2-Rauchgaswäsche), – Oxyfuel (Verbrennung mit reinem Sauerstoff), – Pre-Combustion (Vergasung kombiniert mit Gas- und Dampfturbinenanlagen). Bei der Variante Post-Combustion wird das Kohlendioxid (10 bis 14 % CO2 im Rauchgas) nach der Verbrennung aus dem Rauchgas abgeschieden. Diese Abscheidung erfolgt durch Wäschen, zum Beispiel mit Aminen. Die Technologie ist prinzipiell verfügbar, jedoch fehlen noch Erfahrungen im großtechnischen Maßstab. Hinzu kommt ein hoher Kosten- und Energieaufwand. Ein Vorteil ist, dass die Variante Post-Combustion prinzipiell auch für die Nachrüstung von Altkraftwerken geeignet ist, wobei dieses zu hohen Leistungseinbußen führt. Bei der zweiten Variante Oxyfuel erfolgt die Verbrennung mit reinem Sauerstoff, sodass das Rauchgas praktisch keinen Stickstoff enthält und sehr stark mit Kohlendioxid angereichert ist (etwa 70 %). Bei diesem Verfahren ist daher eine vorgeschaltete Luftzerlegungsanlage erforderlich, um den für die Verbrennung notwendigen Sauerstoff zur Verfügung zu stellen. Diese Variante kann nur bei Neubauten von Kraftwerken eingesetzt werden. Der dadurch erforderliche anlagenkonzeptionelle Aufwand sowie auch der energetische Aufwand dieser Technologie sind bisher noch erheblich. Die dritte Variante Pre-Combustion erfordert eine gänzlich neue Kraftwerkstechnologie. Die Basis sind Vergasungsprozesse kombiniert mit Gas- und Dampfturbinenanlagen. Der Brennstoff wird dabei mit reinem Sauerstoff (Luftzerlegung erforderlich) vergast, sodass die Produkte Kohlenmonoxid und Wasserstoff entstehen. Dieses Produktgas wird anschließend mit Wasserdampf zu Kohlendioxid und Wasserstoff umgesetzt. Aus 178 diesem Gemisch wird wiederum das Kohlendioxid mit Membranen abgeschieden. Die abschließende Verbrennung ist eine reine Wasserstoffverbrennung, die in der Regel über eine Gasturbine umgesetzt wird. Diese Technologie ist sehr komplex, betritt technisches Neuland und ist vermutlich nur im Hinblick auf eine großtechnisch eingesetzte Wasserstoffwirtschaft sinnvoll. Kohlekraftwerke auf Basis dieser Technologie bieten Wirkungsgrade von über 40 %. 3.6.2.2 Transport 214. Das nach der Verbrennung (Post-Combustion, Oxyfuel) oder vor der Verbrennung (Pre-Combustion) abgeschiedene Kohlendioxid soll abschließend in geologischen Formationen gespeichert werden. Dazu ist der Transport zu diesen Speichern erforderlich. Zum Transport muss das Kohlendioxid zunächst verdichtet werden, um als sogenanntes überkritisches Fluid transportiert werden zu können (z. B. bei einem Druck von 74 bar und einer Dichte von 1 100 kg/m3). Der eigentliche Transport ist nur wirtschaftlich, wenn er in Schiffen oder in Pipelines erfolgt. Diesbezüglich liegen in Europa keine Erfahrungen vor. In den USA und Kanada gibt es bereits ein Pipelinenetz von über 3 000 km, in dem Kohlendioxid zur Steigerung der Ausbeute von Erdölfeldern (sogenanntes enhanced oil recovery) genutzt wird. Nach derzeitigem Kenntnisstand ist der Transport mit Schiffen erst ab einer Entfernung von 1 000 km wirtschaftlich, so dass in Deutschland von einem Pipelinenetz auszugehen ist. Dazu sind hohe Anfangsinvestitionen erforderlich. Die Kosten des Transports werden auf 10 % geschätzt, bezogen auf die gesamt CCS-Kette. Ein Aufbau einer CO2-Transportinfrastruktur hätte allerdings nur Sinn, wenn die Technologien zur CO2-Abscheidung nach Kraftwerken marktreif sind. Dies ist bisher nicht der Fall. 3.6.2.3 Speicherung 215. Das Kohlendioxid muss abschließend lange Zeit sicher eingelagert werden. Prinzipiell kommen dafür folgende Optionen infrage: – Ausgebeutete Gas- und Erdölfelder, – Erdgas- und Erdölfelder während der Exploration, – Wasserschichten unter Land und Meeresgrund, – nicht genutzte Kohleflöze, – stoffliche Nutzung in der Chemie und Lebensmittelindustrie, – Mineralisierung zu Gesteinen. 179Die Speicherung in alten Erdgasfeldern ist international Stand der Technik und wird zum Beispiel zur Zwischenspeicherung von Erdgas genutzt. Allerdings gibt es dabei keine Langzeiterfahrungen, wie sie bei der Speicherung von Kohlendioxid erforderlich sind. Die Speicherung in Wasserschichten soll in 900 bis 1 000 m Tiefe erfolgen und zwar in Schichten, die keine Verbindung zu anderen Schichten aufweisen. Die Speicherung in der Tiefsee wird zwar derzeit erprobt, aber nahezu einhellig von Experten abgelehnt (s. Tz. 616). Die Lagerung in alten Kohleschichten würde dort das Methan verdrängen, welches zum einen genutzt werden, zum anderen aber auch durch unkontrollierte Ausgasung den Treibhauseffekt verstärken könnte. Für Deutschland kommen derzeit nur leere Gasfelder und tiefe Aquifere infrage. Die Schätzung der Lagerpotenziale geht sehr weit auseinander und reicht von etwa 30 bis zu 130 Jahren. Dennoch deuten diese Potenzialabschätzungen darauf hin, dass auch CCS keine dauerhafte Lösung des Problems darstellt. 3.6.2.4 Kosten 216. Die Kosten sind bisher hoch und die Marktreife der Technik daher ungesichert. Die Internationale Energieagentur (IEA) schätzt die Investitions- und Stromgestehungskosten je nach Verfahren bis zu doppelt so hoch wie bei einem modernen Kohlekraftwerk ohne CCS (s. Abb. 3-5). In Tabelle 3-12 werden die CO2-Vermeidungskosten zweier anderer Studien für unterschiedliche Kraftwerkstypen und unterschiedliche Zeitpunkte der Betriebsaufnahme dargestellt. Dabei ergeben sich für 2020 CO2-Vermeidungskosten zwischen 38 bis knapp 64 €/t CO2. Bei der IEA beträgt die geschätzte Spanne für neue Kraftwerke 24 bis 72 €/t CO2 (30 bis 90 $/t CO2) für die Abscheidung und 8 bis 32 €/t CO2 (10 bis 40 $/t CO2) für Transport und Speicherung (Ausnahme: enhanced oil recovery). Insgesamt wird im günstigsten Fall von 40 €/t CO2 (50 $/t CO2) ausgegangen. Die Nachrüstung eines Kohlekraftwerks mit CCS ist jedoch noch deutlich teurer und wird von der IEA auf 53 bis 97 €/t CO2 (66 bis 122 $/t CO2) geschätzt (IEA 2007d, S. 218 ff.). 180 Abbi ldung 3-5 Investit ionskosten moderner Kohlekraftwerke mit und ohne CCS-Technik verschiedener Verbrennungsverfahren Quelle: © OECD/IEA, 2007, World Energy Outlook Diese Kosten sind auch vor dem Hintergrund der sinkenden Kosten erneuerbarer Energien zu sehen (VIEBAHN et al. 2007b; VIEBAHN et al. 2007a). Inzwischen wurden weltweit mehrere CCS-Projekte aus Kostengründen gestoppt. In Norwegen wurde ein Gaskraftwerksprojekt von Shell und Statoil-Hydro bei Trondheim aus Kostengründen gänzlich aufgegeben. Bei einem von der norwegischen Regierung geplanten Wärmekraftwerk in Mongstad wird vorerst auf die Lagerung verzichtet, das heißt das CO2 wird nach der Abscheidung emittiert (WATSON 2007). In den USA hat das Energieministerium ein CCS-Projekt wegen drohender Verdoppelung der Kosten gestoppt und sein Hauptforschungs- und Demonstrationsprogramm zu CCS umstrukturiert (DOE 2008; WALD 2008). Die europäische Stromwirtschaft plädiert wegen der hohen Kosten für entsprechende Subventionen. 181Tabel le 3-12 CO2-Vermeidungskosten von CCS-Kraftwerken (einschließlich Transport und Speicherung) in €/t CO2 für verschiedene Brennstoffpreisszenarien und Betriebsaufnahmezeiten Zeitpunkt der Betriebsaufnahme 2020 2030 2040 2050 Szenario I (EWI 2005) Erdgas-KW, GuD 58,20 51,50 45,80 47,80 SK-KW, Dampf 42,00 39,80 38,80 39,50 SK-IGCC 38,20 36,60 36,10 36,60 Durchschnitt 46,13 42,63 40,23 41,30 Szenario II (DLR 2005) Erdgas-KW, GuD 63,70 58,30 51,90 54,20 SK-KW, Dampf 43,20 42,50 40,40 40,70 SK-IGCC 39,20 38,10 37,40 37,90 Durchschnitt 48,70 46,30 43,23 44,27 Brennstoffpreisszenarien: EWI 2005: mittlere Preise für 2020 bis 2050, Gas 4,87 €/GJ, Steinkohle 1,98 €/GJ, Braunkohle 0,83 e/GJDLR 2005: mittlere Preise für 2020 bis 2050, Gas 7,20 €/GJ, Steinkohle 2,64 €/GJ, Braunkohle 1,30 €/GJ Abkürzungen: SK: Steinkohle, KW: Kraftwerk, IGCC: Integrated Gasification Combined Cycle, GuD: Gas und Dampf. Der angenommene CO2-Abscheidungsgrad beträgt 88 bis 90 %. Quelle: Wuppertal Institut et al. 2007 3.6.3 Fazit 217. Der Entwicklungsstand der drei Varianten Post-Combustion, Oxyfuel und Pre-Combustion ist recht unterschiedlich. Wirtschaftlich werden das Oxyfuel- und das Pre-Combustion-Verfahren als vergleichsweise günstig angesehen. Allerdings sind diese Verfahren großtechnisch erst nach 2020 verfügbar. Dabei ist zu bedenken, dass die CO2-Abscheidung bei Kraftwerken den Wirkungsgrad um mindestens 10 %-Punkte absenkt. Investitionen und Stromerzeugungskosten werden sich dadurch annähernd verdoppeln. Mit der CCS-Technologie wird auch rechtlich in weiten Bereichen Neuland betreten. Beispielsweise ist ein internationaler Rechtsrahmen für Transport, Speicherung und Überwachung erforderlich. Ein erster Vorschlag hierzu ist im Rahmen des zweiten Energiepakets der EU (Tz. 100) vorgelegt worden (Europäische Kommission 2008d). Zwar halten die oben genannten Studien des Forschungszentrums Jülich und des Wuppertal Instituts CCS für eine Brückentechnologie für den Zeitraum bis zum vollen Ausbau der erneuerbaren Energien. Aber aufgrund der Alterstruktur des deutschen 182 Kraftwerksparks erscheint sie als Übergangslösung gerade für die deutsche Klimaschutzstrategie besonders problematisch. In genau dem Zeitraum, in dem von CCS gerade noch kein nennenswerter Beitrag zu erwarten ist – bis 2020 – besteht ein geschätzter Ersatzbedarf von 40 000 MW (Investitionsplanung bis 2012 für ungefähr 19 000 MW) (BMU 2006, S. 53 f; BADE et al. 2005; LANDGREBE et al. 2003, S. 9). Da die Technologie für diese Erneuerungswelle zu spät kommt (vgl. auch SRU 2004, Tz. 36), käme nur eine Nachrüstung in Frage, die nach den obigen Schätzungen die Kosten noch einmal zusätzlich stark erhöht. Angesichts der ohnehin fraglichen Wettbewerbsfähigkeit erscheint – neben der generellen Machbarkeit im großtechnischen Maßstab – gerade die Strategie der Nachrüstung besonders fragwürdig. Es werden derzeit weltweit Pilotprojekte zum Verhalten von CO2 in Untergrundspeichern durchgeführt. Es gibt jedoch noch keine hinreichenden Kenntnisse über die Leckraten und damit die Langzeitsicherung von CO2-Speichern. Das UBA hält eine Leckrate von < 0,01 % pro Jahr für realistisch, sodass nach 1 000 Jahren noch 90 % des eingelagerten Gases vorhanden wären. Bei der Speicherung von CO2 kann es auch zu Nutzungskonflikten mit der Geothermie und dem Bergversatz kommen. Die Risiken von marinen Speichern werden von Experten für unkalkulierbar gehalten, sodass dieser Weg auszuschließen ist. Sogar die weitere Forschung und Entwicklung in diesem Gebiet wird von den Autoren als fragwürdig angesehen (UBA 2006b). 218. Insgesamt stellt sich die Frage, wie sinnvoll diese Option im deutschen Kontext ist. Global betrachtet ist zwar aufgrund des absehbaren weltweiten Booms der Kohleverstromung eine weitere Erforschung von CCS auch in Deutschland sinnvoll. Im Erfolgsfalle könnte diese Technologie neben ihrem positiven Klimaeffekt auch als Exportprodukt gelten. Die Marktreife wie auch die Akzeptanz dieser Technologie (hinsichtlich der Speicherung) ist jedoch noch völlig offen und die für den deutschen Kraftwerkspark notwendige Nachrüstung ist die teuerste mögliche Variante. Angesichts des Einflusspotenzials der deutschen Energiewirtschaft ist damit zu rechnen, dass die Klimapolitik unter starken Druck gerät, wenn sich CCS als nicht wettbewerbsfähige oder im Hinblick auf die Speicherung als nicht akzeptable Technologie erweist. Auch deshalb wäre es ein Risiko, wenn heute Kohlekraftwerke in großem Umfang mit dem vagen Versprechen einer möglichen Nachrüstung genehmigt werden, die sich später als unwirtschaftlich bzw. unzumutbar herausstellt. Die extremen Gefahren des Klimawandels lassen es in keinem Fall zu, dass die Klimaschutzziele durch das Scheitern einer wettbewerbsfähigen CCS-Technologie in Frage gestellt werden. Zwischen 1999 und 2007 hat die Stromerzeugung auf Kohlebasis wieder zugenommen (AGEB 2008; SRU 2005a, Tz. 17). Deshalb ist die öffentliche Kritik am Neubau von Kohlekraftwerken verständlich. 183Die Emissionen des Kraftwerkssektors werden durch den Europäischen Emissionshandel reguliert, dessen Sinn und Zweck darin besteht, durch einen Suchprozess effiziente Klimaschutzlösungen hervorzubringen. Die Klimaeffizienz der Stromerzeugung ist somit eine Funktion der Marktgegebenheiten (einschliesslich der Bepreisung von CO2) und nicht umgekehrt. Daher entscheiden der Markt und der Emissionshandel, ob CCS im deutschen Energiemix je einen Beitrag zur Emissionsreduktion leisten wird. Setzen die Energieversorger auf CCS, müssen sie auch das betriebswirtschaftliche Risiko tragen. Aus diesem Grund hat der Richtlinienvorschlag der Europäischen Kommission auf zusätzliche Regulierungen zum Einsatz von CCS verzichtet (Europäische Kommission 2008a). Entscheidend hierfür sind stabile Rahmenbedingungen und das glaubwürdige, langfristig kalkulierbare Beharren der Politik auf der Einhaltung des Emissionsbudgets. Setzen die Energieversorger darauf, dass ihnen im Falle eines Scheiterns von CCS klimapolitische Konzessionen gemacht werden, wird aus dem betriebswirtschaftlichen Risiko ein unvertretbares gesamtgesellschaftliches (Klima-)Risiko. Zur Vermeidung dieses Risikos oder der Alternative gravierender Fehlinvestitionen muss die bisherige Privilegierung der Kohleverstromung im Emissionshandel unbedingt beseitigt werden. Die von der Europäischen Kommission vorgeschlagene Revision weist hier in die richtige Richtung (vgl. Tz. 187-190). 3.7 Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel durch angepasste Landnutzung 3.7.1 Einleitung 219. Der Klimawandel und der Verlust an Biodiversität sind zentrale Umweltprobleme des 21. Jahrhunderts. Ihr Zusammenhang wird seit Langem diskutiert. Schon die Klimarahmenkonvention (UNFCCC) und das Übereinkommen über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) betonen die Notwendigkeit, klimapolitische Ziele und Naturschutzziele aufeinander abzustimmen (OTT 2006). Art. 2 der Klimarahmenkonvention gibt das Ziel vor, dass die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem Niveau erreicht wird, auf dem eine gefährliche anthropogene Störung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau sollte innerhalb eines Zeitraums erreicht werden, der ausreicht, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise den Klimaänderungen anpassen können. Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt strebt unter anderem den Erhalt der Variabilität ökologischer Komplexe an. 184 220. Klima- und Ökosysteme stehen durch komplexe Wechselbeziehungen miteinander in Verbindung, die kein lineares Einfluss-Wirkungs-System ergeben. Sie beeinflussen sich vielmehr gegenseitig und erzeugen damit vielfältige Rückkopplungsprozesse. Auf der einen Seite werden Ökosysteme und deren Komponenten Boden, Wasser, Flora und Fauna aufgrund ihrer klimatischen Empfindlichkeit (Vulnerabilität) durch den Klimawandel beeinträchtigt. Dabei hängt der tatsächliche Klimaschaden eines Ökosystems von der spezifischen Klimaanfälligkeit seiner Komponenten und dem Ausmaß der Klimaänderung ab. Andererseits beeinflussen Ökosysteme aber auch das Klima, indem sie als Quelle, Senke oder Speicher von Treibhausgasen wirken (Art. 1, 7 bis 9 UNFCCC). So können sie als Speicher fungieren, in dem ein Treibhausgas oder eine Vorläufersubstanz eines Treibhausgases (THG) zeitweise zurückgehalten wird. Von einer Senken-Funktion der Ökosysteme wird gesprochen, wenn durch einen Vorgang, eine Tätigkeit oder einen Mechanismus ein Treibhausgas, ein Aerosol oder eine Vorläufersubstanz eines Treibhausgases aus der Atmosphäre entfernt und in Ökosystemen dauerhaft festgelegt werden. Durch Ereignisse wie Windwurf in Wäldern und Waldbrände sowie durch Folgen der Bewirtschaftung wie Grünlandumbruch oder intensive Ackernutzung mit hohem Düngereinsatz können die Ökosysteme aber auch zu THG-Quellen werden. Um das Ausmaß und die Folgen des Klimawandels abzuschwächen, ist es wichtig, auf alle Systemkomponenten einzuwirken. Dabei sind insbesondere die Folgen anthropogener Landnutzungsänderungen zu beachten, die natürliche Kohlenstoffspeicher in Kohlenstoffquellen verwandeln können (MARLAND et al. 2003). Gleichzeitig ist die Anpassung von Landnutzungen an den Klimawandel notwendig. Durch Naturschutzmaßnahmen und nachhaltige Wirtschaftsformen können sowohl die Anfälligkeit der Ökosysteme gegenüber dem Klimawandel – und damit die Folgen des Klimawandels für wichtige Leistungen des Naturhaushaltes – als auch das Ausmaß der Klimaänderung durch Treibhausgasemissionen verringert werden. Aufgrund dessen wird die Grenze zwischen Minderungsmaßnahmen (Mitigation) und Anpassung (Adaptation) unscharf und Anpassung wird mit Klimawandelminderungsmaßnahmen kombiniert (ALCAMO 2007). Dies soll im Folgenden näher ausgeführt werden. 1853.7.2 Wirkungen von Ökosystemen als Treibhausgassenken, -speicher oder -quellen und der Einfluss der Nutzungen 3.7.2.1 Wissensstand zu Treibhausgasfestlegung und -freisetzung 221. Kohlendioxid (CO2) wird in den Ökosystemen in der Vegetation und den Böden gebunden bzw. aus ihnen freigesetzt. Insbesondere die Prozesse der Speicherung und Bildung von Kohlendioxid in Böden sind dabei noch nicht ausreichend geklärt (UBA 2006a). Mechanismen wie gute Aggregierung, Komplexierung mit Metallionen, Ton-Humus-Kopplung, aber auch kaltes, saures oder anaerobes Milieu im Boden begünstigen die Festlegung von Kohlenstoff, während hohe mikrobielle Aktivität die Mobilisierung fördert (FREIBAUER und SCHRUMPF 2006). Inwieweit die Umwandlung organischer Substanz im Boden (Humus, lebende und tote Bodenorganismen, Wurzeln) zu CO2 durch ansteigende Temperaturen beschleunigt wird, ist noch in der wissenschaftlichen Diskussion (KIRSCHBAUM 2006). Es gibt Hinweise darauf, dass die organische Substanz im Boden wesentlich sensibler auf Temperaturveränderungen reagiert als bisher angenommen (SCHULZE und FREIBAUER 2005; POWLSON 2005). Bei Messungen des Gehaltes an organischer Substanz in verschiedenen Böden unter unterschiedlichen Landnutzungen (6 000 Messpunkte) in England und Wales über einen Zeitraum von 25 Jahren (erste Messungen 1978 bis 1983, Folgeuntersuchungen 12 bis 25 Jahre später) wurde unabhängig von der Art der Landnutzung fast durchgängig eine Abnahme des Kohlenstoffgehaltes festgestellt. In diesem Zeitraum wurde eine durchschnittliche Erwärmung von 0,41 °C pro Dekade gemessen (ALCAMO et al. 2007). Die jährlichen Verluste an Kohlenstoff beliefen sich auf rund 8 % der derzeitigen jährlichen industriellen CO2-Emissionen des Vereinigten Königreichs (BELLAMY et al. 2005). Einige Modelle des Kohlenstoff-Kreislaufes gehen von positiven Rückkopplungsmechanismen zwischen steigenden atmosphärischen CO2-Konzentrationen und Kohlenstoff-Freisetzungen der Böden aus (POWLSON 2005; SCHEFFER et al. 2006). Böden könnten damit als Folge des Klimawandels ab Mitte des 21. Jahrhunderts in der globalen Bilanz nicht mehr eine Kohlenstoff-Senke, sondern eine Netto-Kohlenstoff-Quelle darstellen. Zur Stabilisierung des Klimas wären bei einer derartigen Entwicklung deutlich höhere Emissionsreduktionen erforderlich als bisher angenommen (JONES et al. 2005). Methan (CH4) entsteht in Böden durch methanogene Bakterien. Beeinflusst werden Methanbildung und -oxidation durch Faktoren wie Klima, Sauerstoff, Bodengefüge und -textur. Böden unter anaeroben Bedingungen und mit ausreichendem Gehalt an 186 organischer Substanz sind die bedeutendsten Methan-Quellen. Dies ist in vielen Feuchtgebieten der Fall (FLESSA et al. 1998, S. 12 ff). Lachgas (N2O) entsteht hauptsächlich durch mikrobielle Prozesse der Nitrifikation und Denitrifikation. Beeinflusst wird die Bildung von Lachgas insbesondere durch den Temperaturverlauf, die Niederschlagsmenge und -verteilung, den Bodenwassergehalt, die Stickstoff- und Kohlenstoffverfügbarkeit, die Bodentextur, den pH-Wert und die Porösität am Standort (FLESSA et al. 1998, S. 9). Die Emission dieser Treibhausgase und auch das Potenzial von forstwirtschaftlich und landwirtschaftlich genutzten Flächen sowie von Mooren bezüglich Speicher- und Senkenfunktionen hängen stark von der Art der Landnutzung ab. Dabei entsteht der Kohlendioxidausstoß insbesondere durch Bodenbearbeitungs- und Meliorationsmaßnahmen. Die Lachgasemissionen werden vornehmlich durch die Nährstoffzugaben im Rahmen landwirtschaftlicher Stickstoffdüngung (FLESSA et al. 1998, S. 9 ff.) und der Methanausstoß durch die Verdauungstätigkeit im Magen von Wiederkäuern bestimmt (CARBOEUROPE IP 2004a, S. 13). Allerdings wirken diese Faktoren immer in Konstellation mit zahlreichen weiteren Faktoren (FLESSA et al. 1998, S. 11). 222. Neben der räumlichen ist auch die zeitliche Komponente ausschlaggebend für die Treibhausgasentwicklung, weil die Emissionen über die Jahre hinweg starken Schwankungen unterliegen können (CARBOEUROPE IP 2004b, S. 40). Da sich die Mehrzahl der Untersuchungen jedoch auf einen relativ kurzen Zeitraum bezieht – Ergebnisse aus Langzeitstudien sind kaum verfügbar – wird die zeitliche Variabilität der Treibhausgasentwicklung bislang kaum berücksichtigt. Ein Problem bei der Ableitung der Kohlendioxidströme aus der Kohlenstoff-Vorratsänderung ist die unbefriedigende Datengrundlage. So existieren bundesweit nur wenige Werte über die in den Böden gespeicherten Kohlenstoffgehalte. Die Berechnung des Kohlenstoffgehaltes der Vegetation ist ebenso unsicher: Wurzelmasse, Laub und die Bodenvegetation fließen bislang unzureichend in die Berechnungen ein (CARBOEUROPE IP 2004b, S. 36 ff.). Zwar lassen sich die grundsätzlichen Einflussfaktoren, die für die Bindung und Bildung der Treibhausgase Lachgas, Kohlendioxid und Methan verantwortlich sind, grob definieren, die genauen Entstehungsprozesse sind jedoch noch nicht hinreichend erforscht. Diese Unsicherheiten spiegeln sich auch in den Ergebnissen von Treibhausgasmessungen wider, die insbesondere bei Methan (FLESSA et al. 1998, S. 15) und Lachgas im hohen Maße variieren. 1873.7.2.2 Globale Bilanz der Kohlenstoff-Festlegung 223. Rund zwei Drittel der weltweiten terrestrischen Kohlenstoffvorräte (Boden und Vegetation), die aktiv am Kohlenstoff-Kreislauf teilnehmen, sind in Böden gebunden. In stabilen Humusformen kann Kohlenstoff dort für mehrere tausend Jahre gespeichert werden (KÖGEL-KNABNER und LÜTZOW 2005). Boden ist durch die Umsetzung und Festlegung organischer Substanz ein natürlicher Kohlenstoff-Speicher – in naturbelassenen Böden entwickelt sich ein von äußeren Umständen (wie Temperatur, Niederschlägen, Bodenstruktur, Nährstoffgehalt und Bewuchs) beeinflusstes Kohlenstoff-Fließgleichgewicht (C-Fließgleichgewicht). Durch Ernteprozesse auf bewirtschafteten Flächen werden dem Boden Nährstoffe in Form von pflanzlicher Biomasse entzogen, die durch gezielte Maßnahmen ersetzt werden müssen. Dies kann durch Düngung (Mineraldünger, Wirtschaftsdünger, Klärschlamm) oder eine angepasste Bewirtschaftung (z. B. Fruchtfolge) geschehen. Auf landwirtschaftlich genutzten Flächen stellt sich bei ausreichender Düngung erneut ein C-Fließgleichgewicht ein, allerdings auf einem niedrigeren, standortspezifischen Niveau (s. Abb. 3-6). Abbi ldung 3-6 Zeitl iche Entwicklung des Humusgehalts in Ackerböden Quelle: GISI 1997 Für Europa haben JANSSENS et al. (2005) die Kohlenstoff-Bilanzen durch Sequestrierungsprozesse (Kohlenstoff-Festlegung) sowie Freisetzungen von CO2 aus Böden und Vegetation unter aktueller Nutzung ermittelt. Dabei sind Ackerland und landwirtschaftlich genutzte Moore in der Regel Netto-Emittenten, während Wälder und Grünland temporäre Kohlenstoff-Senken und langfristig Speicher darstellen. Die 188 Kohlenstofffestlegung auf Ackerland, Grünland sowie Mooren findet überwiegend durch die Bildung organischer Substanz in den Böden statt, in Wäldern dominiert die Vegetation die Kohlenstoff-Sequestrierung. Während der 1990er-Jahre reduzierten die europäischen Wälder den Anstieg des atmosphärischen CO2-Gehaltes um immerhin 20 % der fossilen Kohlenstoff-Emissionen der EU, was in etwa den Emissionen des Verkehrssektors entsprach. Im gleichen Zeitraum nahmen die terrestrischen Kohlenstoffspeicher in Europa etwa 100 bis 200 Mio. t C pro Jahr auf. Ob die Ökosysteme in Europa insgesamt als Kohlenstoffsenke oder -quelle fungieren, wird durch eine Bilanzierung der Senken- und Quellfunktion bestimmt. Nach einer Berechnung der Netto-C-Bilanzen der Ackerflächen, Waldflächen, Moore und Grünlandflächen für 34 europäische Staaten steht Deutschland zurzeit mit einer Netto-Kohlenstofffixierung von + 43,3 g C pro m2 Landesfläche und Jahr an fünfter Stelle. Dies ist vor allem den Waldgebieten zuzuschreiben, die nur in Österreich, Slowakei und Slowenien einen höheren Beitrag leisten als in Deutschland (JANSSENS et al. 2005). Beispielsweise sind in europäischen Wäldern und Mooren 30 bis 40 Mrd. t C gespeichert. Eine Reduktion dieser Speicher um nur 5 % würde der jährlichen Kohlenstoffemission des gesamten Kontinents aus der Verbrennung fossiler Energieträger gleichkommen. Umgekehrt könnte eine zusätzliche Kohlenstoff-Speicherung der anthropogenen Emissionen signifikant die Zunahme von atmosphärischen CO2 vermindern (JANSSENS et al. 2005). 3.7.2.3 Treibhausgasströme unterschiedlicher terrestrischer Ökosystemtypen und deren land- und forstwirtschaftliche Nutzung in Deutschland Wald- und Forstwirtschaft l iche Nutzung 224. Bisher waren die Wälder Deutschlands eine Kohlenstoffsenke, da mehr Holz nachwuchs, als eingeschlagen wurde. Zwischen 1987 und 2003 wurden durch die Wälder in Deutschland circa 75 Mio. t CO2 jährlich fixiert, was circa 3 % der bundesdeutschen CO2-Emissionen in diesem Zeitraum entspricht (BMVEL 2005). Die Senkenfunktion resultierte in erster Linie aus den reduzierten Erntemengen und wird sich ohne Schutzregelungen nicht halten lassen. Ökonomische Stimuli regen derzeit eine intensivere Bewirtschaftung an, wodurch sich die aktuellen Boden- und Biomassepools gegenüber dem bisherigen Zustand verringern werden. Die in den letzten Jahren steigenden Nutzungen der deutschen Wälder äußern sich, insbesondere in den Jahren 2005 und 2006, in einem abnehmenden Trend der Speicherwirkung (Statistisches Bundesamt 2007b, S. 106). Im Jahr 2006 wurden 1895,5 Mio. t Kohlenstoff im Wald neu gebunden, davon 5,2 Mio. t in der Holzbiomasse (vgl. Abb. 3-7). Im Vergleich des Jahres 2006 mit dem Jahr 1993 betrug die jährliche Neueinlagerung von Kohlenstoff in die Holzbiomasse nur noch knapp ein Viertel. Im Jahre 2004 lag die Einschlagmenge mit circa 54,5 Mio. m3 um ein Viertel deutlich über der Durchschnittsmenge der vorangegangenen zehn Jahre (BMELV 2006a). Die derzeitige Entwicklung der Rohöl- und Energiepreise lässt keine Umkehr dieses Trends erwarten, sondern durch den gegenwärtigen Nutzungsdruck eher eine weitere Erhöhung der Einschlagmengen bzw. die Mobilisierung von Restholz. Energetische Holznutzung und die Nutzung der Senken- und Speicherfunktion der Wälder sind zwei konkurrierende Klimaschutzoptionen. In Stellungnahmen der Forstwirtschaft wird meist einseitig die erste Option fokussiert. Dagegen ist für eine Optimierung des Beitrags der Waldwirtschaft zum Klimaschutz eine fundierte Abwägung zwischen beiden Optionen unerlässlich. Eine weitere Option ist die Fixierung von CO2 in Holzprodukten, wobei sich durch Wieder- und Weiterverarbeitung deren Dauer erheblich verlängern lässt. Hinzu kommt, dass durch stoffliche Holzverwendung energieintensive Materialien (Zement, Aluminium) substituiert werden können. Die Quellstärke temperater Wälder für Treibhausgase ist keine konstante Größe, sondern unterliegt zeitlichen Parametern wie Änderungen des Klimas oder des Stickstoffeintrages. Die Höhe des Stickstoffeintrages hat zum Beispiel unmittelbare Auswirkungen auf das Ausmaß der Lachgas-Emissionen (FRITZ 2006, S. 185). Die Einträge von Stickstoffverbindungen in die Wälder blieben in den letzten Jahren auf konstant sehr hohem Niveau. Durch Industrie, Verkehr und Landwirtschaft werden auf nahezu allen bundesweit verteilten 76 Level II-Dauerbeobachtungsflächen im Wald die kritischen Werte (critical loads) für Stickstoff- und Säureeinträge überschritten (BMELV 2006b, S. 40). An solchen übersättigten Standorten wird vermehrt Lachgas produziert und freigesetzt. SCHULTE-BISPING et al. (2003) schätzen die durchschnittlichen Lachgas-Emissionen für Wälder in Deutschland auf 0,32 kg N/ha a, BUTTERBACH-BAHL et al. (2002) sogar auf 1,4 kg N/ha a. Die große Differenz zwischen diesen Schätzwerten beruht vermutlich auf einer unterschiedlichen Gruppierung der Waldtypen und ist auf die entsprechende Hochrechnung zurückzuführen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass Ergebnisse von Kurzzeitmessungen nicht ohne Weiteres für Angaben zu durchschnittlichen Treibhausgasemissionen herangezogen werden können, da diese viel variabler sind (CARBOEUROPE IP 2004b, S. 32). 190 Abbi ldung 3-7 Kohlenstoffspeicherung in deutschen Waldökosystemen 2006 46,516,134,82,7Kohlenstoffbilanz des Waldökosystems 2006*)in %Statistisches BundesamtUmweltökonomische Gesamtrechnungen 2007Waldböden 1 168 Mill. tStehendes Holz 874 Mill. tSonstige Holzbiomasse 404 Mill. t Sonstige Biomasse in Wäldern 68 Mill. tInsgesamt2 514 Mill. t*) Vorläufiges Ergebnis. Quelle: Statistisches Bundesamt 2007b Unerwünschte Rückkopplungseffekte zwischen Klimaänderungen und Änderungen der Pflanzendecke können zum Beispiel Waldbrände hervorrufen, die infolge von längeren Trockenperioden, verstärkt durch die gestörten Strukturen und mangelnde Naturnähe der Artenzusammensetzung, auftreten. Dabei gelangen erhebliche Mengen des zuvor im Holz gespeicherten Kohlenstoffs in Form von Kohlendioxid in die Atmosphäre und tragen so zum Treibhauseffekt bei. Aber auch Klimastress und Schädlingskalamitäten (vgl. Tz. 363) könnten zu unerwarteten Holzertragseinbußen führen. Agrarökosysteme (ohne Moorgebiete) 225. Die deutsche Landwirtschaft ist an den THG-Emissionen mit insgesamt rund 128 Mio. t CO2-Äquivalenten jährlich bzw. mit 13 % beteiligt (6 % bei Kohlendioxid, 48 % bei Methan, 80 % bei Lachgas); davon stammten 77 % aus der Wiederkäuerverdauung (Methan) und aus der ackerbaulichen Nutzung (Kohlendioxid und Lachgas) (BMELV 2006c, S. 17). Zu unterscheiden sind direkte und indirekte Emissionen aus Böden. Die direkten Emissionen stickstoffhaltiger klimarelevanter Gase (N2O, NOx) stammen überwiegend aus der Verwendung von Mineral- und Wirtschaftsdünger, Klärschlammaufbringung, Leguminosenanbau, der Einarbeitung von Pflanzenrückständen in den Boden, aus Tierexkrementen aus der Weidehaltung sowie aus der N-Mineralisierung bei der Bewirtschaftung von organischen Böden. Indirekte N2O-Emissionen werden aus der 191atmosphärischen Ablagerung von reaktiven Stickstoffverbindungen aus landwirtschaftlichen Quellen, dem ausgewaschenen Stickstoff und dem Abfluss von aufgebrachtem Stickstoff berechnet (UBA 2005). Die Emissionen stickstoffhaltiger Klimagase aus der Nutzung landwirtschaftlicher Böden sind stark von der jeweiligen Bewirtschaftungsform abhängig und zeigen seit 1990 keinen abnehmenden Trend (Abb. 3-8). Abbi ldung 3-8 Emissionen stickstoffhaltiger Klimagase aus landwirtschaftlich genutzten Böden in Deutschland 0501001502002503001990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005[1.000 t]N2O Direkte Emissionen N2O Indirekte Emissionen NO Direkte Emissionen NH3 Quelle: UBA 2007c Eine Verringerung des Stickstoffüberschusses (s. Abb. 11-5) und damit eine entsprechende Abnahme der Emissionen ist auch nach der 1996 erlassenen Düngeverordnung (DüV) bisher nicht erkennbar. Inwieweit die 2007 novellierte DüV zu einer merklichen Reduktion der Stickstoffüberschüsse führt, bleibt abzuwarten. Grünlandnutzung 226. Mineralboden-Grünland ist in Deutschland und den meisten europäischen Staaten eine Netto-Kohlenstoff-Senke (Tz. 223, 332, 337). Die Entwässerung und der Umbruch organischer Grünlandböden (Tz. 227) führen aber zu einer erheblichen Freisetzung von Treibhausgasen (WEGENER et al. 2006). Grünland auf mineralischen Böden speichert im europäischen Durchschnitt 60 g Kohlenstoff pro m2 und Jahr. Im Vergleich zu Waldböden ist dieser Wert fast doppelt so 192 hoch (JANSSENS et al. 2005, S. 20). Bei Störungen des Grünlands kann der gebundene Kohlenstoff relativ schnell wieder als Kohlendioxid an die Atmosphäre abgegeben werden. Deswegen sollte Grünland so weit wie möglich als Speicher geschützt werden. Im Laufe der letzten 50 Jahre wurden in den alten Bundesländern aber mehr als 3 Mio. ha an Grünland umgebrochen und zu Ackerflächen umgewandelt (ca. 21 % der Landfläche). In den neuen Bundesländern lag der prozentuale Anteil des Grünlandumbruchs noch höher (BRANDT 2004). Eine Ursache für den derzeit verstärkten Grundlandumbruch ist im Anbau nachwachsender Rohstoffe bzw. in den durch die Förderpolitik gesetzten Anreizen zu finden (SRU 2007, Tz. 29), die damit den THG-Einspareffekt einiger Verwertungspfade der nachwachsenden Rohstoffe infrage stellen (SRU 2007, Tz. 19 f.; vgl. Tz. 332, 337). Moorgebiete 227. In naturnahen Mooren wird langfristig Kohlenstoff in Form von Torf akkumuliert, so dass sie Senken für Kohlendioxid darstellen. Gleichzeitig entsteht in naturnahen Mooren bei den unter Luftabschluss stattfindenden Abbauprozessen Methan. Feuchtgebiete, darunter im wesentlichen Moore, sind die weltweit größte natürliche Emissionsquelle für Methan (CHRISTENSEN und FRIBORG 2004, S. 6). Das genaue Ausmaß der Kohlenstofffestlegung und die Methanemissionen hängen wesentlich von den Moorstandorten ab, insbesondere von den klimatischen Verhältnissen und dem Moortyp. Eine bilanzierende Betrachtung beider Treibhausgase bei einem Betrachtungszeitraum von 100 Jahren (Aufrechnung in Form von Kohlendioxid-Äquivalenten) zeigt, dass die Methan-Emissionen schwerer wiegen als die Bindung von Kohlenstoff, so dass ungestörte aber auch restaurierte Moore (Wiedervernässung) mit Emissionen zwischen 0,1 und 0,7 Mg CO2-Äquivalenten je Hektar und Jahr Netto-Emittenten von Treibhausgasen sind (CHRISTENSEN und FRIBORG 2004, Tab. 6). Bei der Rolle von Mooren im Kreislauf von Treibhausgasen ist grundsätzlich ein sehr langer Betrachtungshorizont angebracht, da Moore Kohlenstoff für Tausende von Jahren speichern und das aus Mooren gleichzeitig emittierte Methan durchschnittlich nach 12 Jahren abgebaut wird. Je länger man den Zeitraum der Betrachtung wählt, desto geringer ist daher die Differenz der Klimawirksamkeit der beiden Treibhausgase Methan und Kohlendioxid. So beträgt der Umrechnungsfaktor von Methan in CO2-Äquivalente bei einem Betrachtungszeitraum von 100 Jahren 21, über einen Zeitraum von 500 Jahren nur noch 7,6 (SOLOMON et al. 2007). Auf ihre Gesamtlebensdauer bezogen müssen Moore – sofern die Bedingungen wie Wasserstand etc. gleich bleiben 193– in jedem Fall als Netto-Senken von Treibhausgasen bzw. deren Ausgangsstoffen bezeichnet werden. Die Bilanz entwässerter und landwirtschaftlich genutzter Moorflächen fällt erheblich schlechter aus, so dass der Schutz intakter Moore und die Wiedervernässung genutzter Flächen von großer Bedeutung sind (DRÖSLER 2005). Die Entwässerung von Mooren führt durch Mineralisation des als Torf gespeicherten Kohlenstoffs zur Freisetzung von Kohlendioxid. Gleichzeitig sinken aber die Methan-Emissionen deutlich. Bei der Mineralisierung von Torf in entwässerten Moorkörpern wird ein drittes relevantes Treibhausgas, nämlich Lachgas, freigesetzt. Das genaue Ausmaß der Kohlendioxid-, Methan- und Lachgasemissionen hängt wesentlich von der Nutzungsweise ab. Eine besonders schlechte Bilanz ergibt sich für als Ackerland oder Grünland genutzte Moorstandorte. Deren Treibhausgasemissionen liegen mit Werten zwischen 2,4 und 5,6 Mg CO2-Äquivalenten je Hektar und Jahr um eine Größenordnung über denen funktionsfähiger Moore. In Deutschland ist die ackerbauliche Nutzung von Mooren die größte Treibhausgas-Einzelemissionsquelle im Sektor Landwirtschaft (WEGENER et al. 2006). Eine Studie über die derzeitigen Kohlenstoffvorräte und die Treibhausgasbilanzen europäischer Moorgebiete verdeutlicht, dass bei einer Gesamtbetrachtung aller Treibhausgase über einen Betrachtungszeitraum von 100 Jahren die Moorgebiete mehr Treibhausgase emittieren als binden (CHRISTENSEN und FRIBORG 2004). Den größten Anteil an den europäischen Netto-Treibhausgasemissionen haben die Moorstandorte im europäischen Teil Russlands (37 % der Gesamtemissionen, wobei die Emissionen aus genutzten Mooren dominieren). Als zweitgrößter Netto-Emittent folgt bereits Deutschland, auf dessen Gebiet sich zwar nur 3,2 % der europäischen Moorflächen befinden, die aber für 12 % der Gesamtemissionen verantwortlich sind. Die hohen Emissionen in Deutschland lassen sich durch die intensive landwirtschaftliche Nutzung großer Teile der Moorflächen und die dabei entstehenden hohen Kohlendioxid- und Lachgas-Emissionen erklären (CHRISTENSEN und FRIBORG 2004, Tab. 7). Bezüglich der Rückwirkungen eines sich ändernden Klimas auf die Prozesse und Stoffflüsse in Mooren bestehen große Wissenslücken. Höhere Temperaturen und die Verkürzung von Frostperioden dürften in Richtung einer Verringerung der Kohlenstoffakkumulation wirken, höhere Niederschläge könnten dagegen die Produktivität der Torfmoose erhöhen und somit gegenläufig wirken (CHRISTENSEN und FRIBORG 2004, S. 15). 194 3.7.3 Maßnahmen zur Minderung der Auswirkungen des Klimawandels auf Ökosysteme 228. Durch Naturschutzmaßnahmen und nachhaltige Wirtschaftsformen können sowohl die Anfälligkeit der Ökosysteme gegenüber dem Klimawandel als auch das Ausmaß der Klimaänderung durch Treibhausgasemissionen verringert werden. Anpassungs- und THG-Minderungsmaßnahmen greifen daher in vielen Fällen ineinander (ALCAMO 2007). Eine scharfe Trennung beider Maßnahmetypen ist daher in diesem Kontext nicht sachgerecht. Die Auswirkungen des Klimawandels auf bewirtschaftete Ökosysteme können sowohl durch Minderungs- als auch durch Anpassungsmaßnahmen abgemildert werden. So kann zum Beispiel durch die Form der Landnutzung die Fixierung von Kohlenstoff unterstützt werden, was wiederum zur Verminderung von Treibhausgasemissionen (Mitigation) führt. Eine gleichermaßen hohe Bedeutung hat die Landnutzung für die Sicherung von Biodiversität, Wasserhaushalt und Bodenqualität im Zeichen des stattfindenden Klimawandels (Adaption) (vgl. Abschn. 5.3.1). Neben den herkömmlichen Maßnahmen des energiebezogenen Klimaschutzes kommt es entscheidend darauf an, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu erhalten und zu stärken. 3.7.3.1 Management von Naturschutzflächen und Integration in andere Landnutzungen 229. Da die negativen Folgen des Klimawandels nur teilweise und mit hohem Aufwand kompensiert werden können, ist eine starke globale Klimaschutzpolitik eine unabdingbare Voraussetzung für den Schutz der Biodiversität. Eine drastische Reduktion der Treibhausgasemissionen ist unbedingt notwendig, wenn die Veränderungen auf den biologischen Ebenen in einem beherrschbaren Rahmen bleiben sollen. Umgekehrt ist der Schutz der Biodiversität eine der wichtigsten Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen (OTT et al. 2008). Kohlenstoffreiche Ökosysteme mit hohem Naturschutzwert können beispielsweise gefördert werden durch: – die Wiedervernässung und den Schutz von nutzungsfreien Feuchtgebieten und Feuchtgrünland, – die Ausweisung von Totalreservaten auf 5 % der Waldfläche (SRU 2002b, Tab. 2-6). Vor dem Hintergrund des Klimawandels und den damit verbundenen Ungewissheiten sollte der Naturschutz so ausgestaltet werden, dass er Arten zur Migration und Adaption befähigt, Naturschutzflächen sollten daher mit Korridoren in Form eines Biotopverbundes verbunden werden (ökologische Netzwerke zum Erhalt der Populationen) und die Landschaft sollte mit Korridoren naturschutzverträglichen Managements durchlässig gestaltet werden; Migrationsbarrieren zum Beispiel durch 195Lebensraumzerschneidungen sind zu vermindern (vgl. Abschn. 5.6.2). Die durch intensive Landnutzung der vergangenen Jahrzehnte zurückgegangenen Arten und Populationen sollten durch eine Extensivierung der Nutzung gestärkt werden. Die Vielfalt der Wirtschafts- und Kulturformen in Land-, Forst- und Wasserwirtschaft sind hinsichtlich ihrer Unterstützungsfunktion für den Naturschutz zu optimieren (DOYLE und RISTOW 2006; SRU 2007, Tz. 60-62). Da sich mit den erwünschten, meist extensiven Bewirtschaftungsformen in der Regel ein geringerer Gewinn erzielen lässt, sind agrarpolitische bzw. finanzielle Lenkungserfordernisse notwendig (Abschn. 11.4.3). 3.7.3.2 Landwirtschaftliche Bodennutzung 230. Die durch den Klimawandel ausgelösten Veränderungen sind regional unterschiedlich, so dass Maßnahmen zum Bodenschutz ebenfalls regional angepasst werden sollten. Maßnahmen zum Schutz vor Erosion und zur Erhaltung der organischen Substanz in Böden dienen gleichzeitig auch dem Erhalt der Kohlenstoff-Speicher in Böden und damit dem Klimaschutz. Insofern verstärkt der Klimaschutz die Notwendigkeit, diese Schutzziele vorsorgebasiert und effektiver als bisher in der Praxis zu implementieren. Organische Substanz erfüllt neben der Speicherung von Kohlenstoff weitere wichtige Funktionen. Sie beeinflusst unter anderem Wasserhaltekapazität, Luftaustausch, Nährstoffversorgung der Pflanzen, Bodenstruktur und Bodenbiodiversität. Der Erhalt des standorttypischen Humusgehaltes ist zum Beispiel auch in dieser Hinsicht eine wichtige Anforderung der guten fachlichen Praxis der Bodenbewirtschaftung gemäß § 17 BBodSchG. Flächendeckende Daten zum Gehalt organischer Substanz in den Böden Deutschlands liegen vor (s. Abschn. 6.2.6). Die Verluste an organischer Substanz in den Böden Deutschlands lassen sich nicht eindeutig quantifizieren, da das vorhandene Datenmaterial keine Zeitreihenauswertung zulässt. Deutlich nachweisbar ist jedoch der Einfluss der Bodennutzung (s. Abb. 6-8). Angepassten Anbauverfahren zur Bodenschonung und Wassereinsparung wird eine breite Wirksamkeit zugeschrieben. Dazu gehören Mulchverfahren (KRETSCHMANN und BEHM 2003) und die pfluglose Bodenbearbeitung. Durch bodenschonende Verfahren wird nicht nur der Wasserverbrauch durch Verdunstung verringert, sondern auch die Freisetzung von Kohlenstoff minimiert und die Erosionsgefahr gesenkt. Die Senkenfunktion von Grünland lässt sich verbessern, indem die Häufigkeit der Bodenbearbeitung verringert oder diese ganz eingestellt wird (BMVEL 2005). Nach Berechnung von NEUFELDT (2005) für Ackerland in Baden-Württemberg könnten beispielsweise durch die Umstellung von 40 % der Ackerfläche auf konservierende Bodenbearbeitung (pfluglose Bodenbearbeitung) circa 5 bis 14 % der 196 landwirtschaftlichen Treibhausgasemissionen reduziert werden. Gleichzeitig wird die Bodenbiodiversität bewahrt. Die Einsatzmenge von Dünger sollte sich auch in der Praxis, wie von der DüV gefordert, am tatsächlichen Bedarf orientieren und weniger an der Notwendigkeit, die anfallenden Mengen an Wirtschaftsdünger zu entsorgen. Andererseits führt der Einsatz von kompostierten Ernterückständen und Wirtschaftsdüngern zu einer Reduzierung der Verwendung synthetischer Stickstoffdünger, die mit Hilfe fossiler Brennstoffe hergestellt werden (FLIEßBACH et al. 2006). Eine Reduzierung der stickstoffhaltigen Klimagase aus der landwirtschaftlichen Nutzung von Böden lässt sich durch eine optimierte Anwendung von Wirtschaftsdüngern und mineralischen Düngemitteln sowie durch Ausweitung des ökologischen Landbaus erreichen. Bislang fehlen jedoch Langzeitstudien zur Wirksamkeit pflugloser Bodenbearbeitung in Bezug auf Entstehung von N2O und die Unterstützung der Bodenfunktion als Senke oder Speicher in Abhängigkeit von Bodenart und Fruchtfolge. Die Anbaumethoden der ökologischen Landwirtschaft erhöhen die Bodenfruchtbarkeit und den Humusgehalt des Bodens: Gegenüber dem konventionellen und integrierten Landbau wird im Öko-Landbau in Abhängigkeit vom Standort zum Teil deutlich mehr Kohlenstoff im Boden angereichert. Gleichzeitig können sich humusreichere Böden leichter an veränderte Klimabedingungen anpassen, da mehr und länger Wasser gespeichert werden kann. Diese Eigenschaft ist ebenfalls bei Starkregenereignissen und im Hochwasserschutz von Bedeutung (FLIEßBACH et al. 2006). Das Ziel eines 20 %-Anteils des ökologischen Landbaus an der landwirtschaftlich genutzten Gesamtfläche (Bundesregierung 2002) bis 2010 ist daher auch aus Klimaschutz- und Klimaanpassungsgesichtspunkten von hoher Bedeutung. Ein generelles Verbot, Dauergrünland umzubrechen, erscheint aus Klimaschutzgründen angemessen. Kurzfristig könnte dies durch eine Verschärfung der Landesverordnungen auf Grundlage des Direktzahlungen-Verpflichtungsgesetzes (§ 5 Abs. 3 Nr. 1) geschehen. Auf europäischer Ebene wäre ebenfalls in kurzer Zeit eine Änderung der Durchführungs-Verordnung (EG) Nr. 794/2004 möglich, mittelfristig sollte ein grundsätzliches Umbruchverbot in die Verordnung (EG) Nr 1782/2003 über Direktzahlungen (DirektzahlVerpflV) aufgenommen werden. Ein Umbruchverbot für Dauergrünland ist auch im Rahmen der Novellierung des BNatSchG erreichbar (vgl. Tz. 454, 992, 999; SRU 2007, Tz. 73). 3.7.3.3 Forstwirtschaft 231. Biodiversitäts- und bodenschonende Bewirtschaftungsformen schützen die Funktion der Wälder als Kohlenstoffspeicher (vgl. Tz. 224; METZGER und SCHRÖTER 2006). Auch durch naturnahe Verjüngung und gemischte Bestände wird 197die Belastung der Atmosphäre mit Treibhausgasen reduziert, während durch eine Auflichtung und nachfolgende Unterbauung über einen Zeitraum von 15 Jahren mit erhöhten Lachgas-Emissionen zu rechnen ist (FRITZ 2006, S. 203). Ein Kahlschlag erhöht das Treibhausgaspotenzial des betreffenden Waldökosystems gravierend, denn zum einen wird verstärkt Lachgas aus dem Boden freigesetzt (z. B. fünf bis zehnmal erhöht), zum anderen verbleibt simultan mehr Methan in der Atmosphäre (FRITZ 2006, S. 203). Im Unterschied dazu führt ein Femelschlag (schlagweise Verjüngung) nur zu einer 1,6-fachen Erhöhung der Lachgas-Emissionen (FRITZ 2006, S. 203). Eine Stickstoffdüngung, um eine vermehrte Kohlenstoffaufnahme zu fördern, ist sowohl aus forstlicher Sicht umstritten (MAGNANI et al. 2007; HYVÖNEN et al. 2007), als auch aus Gründen des Arten-, Biotop- und Gewässerschutzes abzulehnen (vgl. Tz. 246 f., 335 f., 351). Zu den Maßnahmen, die eine langfristige Erhöhung des Kohlenstoffspeichers ermöglichen, zählen (HÖLTERMANN 2006): – die Erhöhung der mittleren Bestandesvorräte, – der Verzicht auf THG freisetzende Produktionsmethoden, – die Erhöhung des Totholzanteils, – die Verlängerung der Rotationsperiode und – die Regeneration bzw. Wiederbewaldung von degradierten Flächen. Zusätzliche Stressoren wie Stoffeinträge, Bodenverdichtung sowie Störungen empfindlicher Waldökosysteme sollten reduziert werden, zum Beispiel durch eine verringerte Befahrung (ZEBISCH et al. 2005). Diese Forderungen stehen in einem Spannungsverhältnis zu der gegenwärtigen Strategie einer „Mobilisierung“ der Holzressourcen (Tz. 363, 368). 3.7.4 Zielkonflikte und Synergieeffekte zwischen Natur- und Klimaschutz 232. Fraglos kommt der Nutzung erneuerbarer Energieträger eine zentrale Rolle bei der Verminderung von Treibhausgasemissionen zu. Allerdings birgt die verstärkte Nutzung erneuerbarer Energien auch ein erhebliches Konfliktpotenzial in Bezug auf einen umfassenden Naturschutz. Dies gilt insbesondere für die Bereiche, die in den letzten Jahren rasant wuchsen (Windenergienutzung an Land) oder für die zukünftig ein substanzieller Ausbau erwartet wird – wie für Windenergienutzung auf See, Biomassenutzung und ihre Wirkungen auf Boden, Wasser, Biodiversität und Landschaftsbild (SRU 2007; DOYLE et al. 2007; SRU 2003). Ohne auf dieses Konfliktpotenzial näher einzugehen, lässt sich festhalten, dass es – auch angesichts der oben dargestellten Wechselbeziehungen zwischen Klima und Biodiversität – keine 198 „einfache“ Lösung im Sinne einer allgemein gültigen Vorrangregel entweder für Klima- oder für Biodiversitätsschutz gibt. Vielmehr gilt es, die Konflikte soweit wie möglich durch die Wahl geeigneter Verfahren und konfliktarmer Standorte zu vermeiden oder zu mindern (DRL 2006). Dennoch können wichtige Synergieeffekte zwischen Natur- und Klimaschutz erzielt werden (vgl. Tz. 229). Ein Beispiel ist die energetische Nutzung des Mahdguts von Naturschutzflächen. Dies könnte, neben der Vermeidung von CO2-Emissionen aus fossilen Energieträgern, den Erhalt solcher Flächen attraktiver machen (GRAß et al. 2007; PROCHNOW et al. 2007; vgl. SRU 2007, Tab. 2-1, Tz. 31, 62). Auch die Wiedervernässung degradierter Niedermoorböden mit gegebenenfalls standortangepasster Bewirtschaftung unterstützt die Bildung biologischer Senken für Kohlenstoff (Schilf-, Seggengewinnung, Erlennutzung; JOOSTEN und AUGUSTIN 2006; SCHÄFER 2005). Durch „klimafreundliche“ Landnutzungen können gezielt eine hohe Kohlenstofffixierung angestrebt, Lachgas- und Methan-Emissionen reduziert und so Beiträge zur Verminderung der Treibhausgasemissionen geleistet werden. Letztlich ist eine nachhaltige naturverträgliche Landnutzung die entscheidende Brücke zwischen der Klimarahmenkonvention und dem Übereinkommen über biologische Vielfalt (SCHULZE et al. 2007). 3.7.5 Instrumente zur Umsetzung 233. Bislang haben erst die Bundesländer Brandenburg, Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Nordrhein-Westfalen, Schleswig-Holstein, Thüringen und Sachsen regionale Szenarien erstellt, um auf den Klimawandel reagieren zu können (GERSTENGARBE et al. 2003; STOCK 2005; Bayerischer Klimaforschungsverbund 1999; BEIERKUHNLEIN und FOKEN 2008; STREITFERT et al. 2005; Geschäftsbereich des Sächsischen Staatsministeriums für Umwelt und Landwirtschaft 2005; GERSTENGARBE et al. 2004; Thüringer Landesanstalt für Umwelt und Geologie 2004; TMNLU 2000; Hessisches Ministerium für Umwelt, ländlichen Raum und Verbraucherschutz 2007; AUGST et. al. 2007; OTT et al. 2008). Oft bleiben diese Untersuchungen in Bezug auf die Auswirkungen auf die Biodiversität und den Naturschutz im Ungenauen. Im Interesse einer breit angelegten Klimastrategie, die die natürlichen Lebensgrundlagen einbezieht und den Umgang mit Sommerhitze, Winterregen oder Hochwasserereignissen verbessert, sollten die Erfordernisse des Klimaschutzes und der Anpassung an den Klimawandel auch in der Landschaftsplanung verankert werden (s. a. HEILAND et al. 2008). Die Darstellung der für den Luftaustausch und die Kaltluftentstehung bedeutsamen Flächen anhand allgemeiner klimatologischer Grundregeln sowie die Darstellung von Landnutzungsrestriktionen für Ökosysteme mit 199hohem THG-Emissionspotenzial werden in der Planung an Bedeutung gewinnen. Die Darstellung von Anpassungsmaßnahmen und ihre Verbindung mit anderen multifunktionalen Maßnahmen in der Landschaft sowie Vorschläge für die Steigerung der THG-Senkenfunktion sollten ebenfalls zu den Standardinhalten der Landschaftsplanung zählen (vgl. Tz. 443). Die diesbezüglichen Maßnahmen und Erfordernisse der Landschaftsplanung können durch die übrigen Instrumente des Naturschutzrechtes, durch die Raum- und Bauleitplanung sowie durch Instrumente anderer Fachplanungen, insbesondere der wasserwirtschaftlichen Planung, umgesetzt werden. Raumplanung und Bauleitplanung sind sowohl für den Klimaschutz als auch für die Anpassung an Klimafolgen von Bedeutung (FLEISCHHAUER und BORNEFELD 2006). Allerdings arbeiten Raumordnungs- und Flächennutzungspläne in der Regel mit einem Zeithorizont von 10 bis 15 Jahren, während sich die Modellrechnungen des Klimawandels auf den Zeithorizont zwischen 2050 und 2100 beziehen. Raumplanung und Bauleitplanung sind jedoch der Nachhaltigkeit verpflichtet und müssen deshalb einen weiteren Zeithorizont bei der Planung in den Blick nehmen. Die Wasserrahmenrichtlinie bietet einen geeigneten Rahmen, um die Auswirkungen des Klimawandels auf den Wasserhaushalt und Flusseinzugsgebiete in der Bewirtschaftungs- und Maßnahmenplanung zu berücksichtigen (EEA 2007b; vgl. Tz. 542, 554). Dieser Rahmen sollte unbedingt ausgeschöpft werden. 3.7.6 Fazit 234. Um die Auswirkungen des Klimawandels abzuschwächen, ist es wichtig, Einflussmöglichkeiten auf alle Systemkomponenten zu mobilisieren. Klimaprobleme sind im Zusammenhang mit den Gesamtökosystemen und damit auch den anthropogenen Landnutzungsänderungen zu betrachten. Die nicht-technische Seite der Minderung und Anpassung ist bislang in der Klimapolitik unterrepräsentiert. Die Integration der Ziele der nationalen Biodiversitätsstrategie stellt hier ein wichtiges Handlungsfeld für die nationale Klimaschutzstrategie dar. Eine naturschutzkonforme Landnutzung senkt die Empfindlichkeit der Landnutzungen gegen den Klimawandel und verringert zugleich die Treibhausgasemissionen. Sie kann und sollte die Landschaften auch für die klimabedingte Migration der Arten durchlässig machen. Maßnahmen, die den Kohlenstoffvorrat im Boden steigern, tragen nicht nur zur Kohlenstoffspeicherung und zum Erhalt der Biodiversität bei, sie verbessern auch den Wasserhaushalt und die Nährstoffzyklen terrestrischer Ökosysteme. Eine Belebung der Naturräume fördert somit gleichermaßen den Klimaschutz, die Anpassung an den Klimawandel und die Ziele des Naturschutzes. Anpassungsmaßnahmen sollten an diesen Synergiepotenzialen von Klima- und Naturschutz ausgerichtet werden. 200 Ein gezieltes Landmanagement zur Stärkung der Aufnahmefähigkeit für Treibhausgase ist dringend erforderlich und sollte dreierlei anstreben: – die heutigen Kohlenstoffspeicher bzw. -senken (Wälder, Grünland, wachsende Moore, Böden) erhalten und stärken, – angepasste landwirtschaftliche Bewirtschaftungsformen entwickeln und fördern, um Treibhausgasemissionen von Ackerböden zu reduzieren oder diese in Senken umzuwandeln, – insbesondere müssen Feucht- und Moorgebiete, kohlenstoffreiche Böden und alte Wälder strikt geschützt werden, da ihre Zerstörung sehr große Kohlenstoffmengen freisetzt. In der nationalen Klimaschutzstrategie und der Deutschen Anpassungsstrategie sollten in Abstimmung zwischen den Fachressorts sowie zwischen Bund, Ländern und Kommunen gemeinsame Lösungen gesucht und Synergieeffekte einer integrierten Strategie für Klima- und Biodiversitätsschutz genutzt werden. In den wissenschaftlichen Klimaszenarien für Deutschland werden die Folgen von Landnutzungsänderungen bislang nicht berücksichtigt. Dies gilt es in Zukunft dringend zu berücksichtigen, um die Prognosefähigkeit der Modelle zu erhöhen. 3.8 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 235. Der 4. Sachstandsbericht des IPCC hat neue alarmierende Erkenntnisse gebracht, die sehr viel beunruhigender sind als die bisherigen. Die Zielvorgaben gehen demgemäß weiter als bisher. Mehrfach wird ein globales Treibhausgas-Reduktionsziel von 50 bis 85 % bis 2050 (gegenüber 2000) genannt. Für die Industrieländer wird eine Emissionsminderung gegenüber 1990 von minus 25 bis 40 % bis 2020 genannt und bis 2050 sogar eine Minderung der Treibhausgase um 80 bis 95 % als nötig erachtet. Der Aktionsplan von Bali (Dezember 2007) sieht zwar noch keine quantitativen Ziele vor, weist aber indirekt auf diese Ziele hin, die über die bisherige Diskussion hinausgehen. Der SRU empfiehlt, diese weitergehenden Ziele und ihre Begründung in den weiteren Zielbildungsprozess einzubeziehen. Dies ist auch deshalb vertretbar, weil diesen weitergehenden Zielen eine neue Innovations- und Wachstumsdynamik bei klimarelevanten Technologien gegenübersteht, die die Handlungsspielräume erweitert hat. Nicht nur die Erfordernisse, sondern auch die Handlungspotenziale der Klimapolitik haben sich dynamisch verändert. Der Ansatz Deutschlands und der EU im Klimaschutz voranzuschreiten um andere Länder nachzuziehen, ist richtig und hat sich auch wirtschaftlich als erfolgreich erwiesen. Für die Glaubwürdigkeit dieser Politik entscheidend ist aber, dass die festgelegten Ziele auch erreicht werden. Die am 5. Dezember 2007 vom Kabinett 201beschlossenen Maßnahmen zum Klimaprogramm sind grundsätzlich zu begrüßen. In Teilbereichen wie der Stromeinsparung oder der weiteren steuerlichen Förderung verbrauchsintensiver Dienstwagen wurden jedoch sachlich nicht gerechtfertigte Einschränkungen vorgenommen. Angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung klimafreundlicher Technologien wie auch im Hinblick auf die deutsche Vorreiterrolle in der Klimapolitik sollten strukturkonservative Hemmnisse, wie sie hier offenbar wirksam wurden, rasch überwunden werden. Die rasche Begrenzung und Reduktion der Treibhausgasemissionen durch verbindliche und langfristig vorhersehbare Regulierungen muss das unabdingbare Ziel der Klimapolitik sein und bleiben. Eine entsprechende Instrumentierung kann – bei richtiger Umsetzung – die Anpassungskosten gering gehalten. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Emissionshandel legen es nahe, zu einem alle Sektoren umfassenden Ansatz und einer vollständigen Versteigerung überzugehen. 236. Der Steigerung der Energieeffizienz kommt eine besondere Bedeutung zu. Im Hinblick auf die hohe Profitabilität entsprechender Maßnahmen und angesichts der hohen Bedeutung der Energiepreise wie auch des Innovationswettbewerbs in diesem Bereich hält der SRU noch anspruchsvollere Maßnahmen für möglich und – im Hinblick auf das Tempo des Klimawandels – für sinnvoll. Grundsätzlich sollten bei der Umsetzung anspruchsvolle, kalkulierbare Zielvorgaben mit einer monetären Tendenzsteuerung verfolgt werden, die durch eine Detailsteuerung (z. B. dynamische Verbrauchsstandards) ergänzt wird. Letztere kann zusätzliche spezifische Innovationspotenziale mobilisieren und zur Überwindung spezifischer Innovations- und Anpassungshemmnisse beitragen. Schwerpunktbereiche der Effizienzstrategie sind Gebäude, energieverbrauchende Geräte und Verkehr. Hier sind hohe ungenutzte wirtschaftliche Potenziale vorhanden. Im Bereich der Wohnimmobilien sollte im Sinne der Klimapolitik der EU über die jetzige Planung hinaus bis 2015 der Passivhausstandard für Neubauten anvisiert werden. Allerdings scheitert die Realisierung der baulichen und nutzungsbezogenen Energieeinsparungen häufig an unangepassten Rahmenbedingungen. Die Wohnungsmarktregulierung bietet bisher keine hinreichenden Investitionsanreize. Die deshalb berechtigten Förderprogramme sollten der Effizienz des Fördermitteleinsatzes und der tatsächlichen Energieeinsparungen ausreichend Rechnung tragen. Bei den energieverbrauchenden Geräten spielt in der Diskussion die Orientierung am marktbesten „Top Runner“ eine wichtige Rolle. Die Dynamisierung dieser Standards hat Innovationen gefördert, die die technischen Potenziale der Energieeinsparung weiter erhöht haben. Die europäische Ökodesign-Richtlinie für energieverbrauchende Produkte, die diesen Ansatz um ökologische Kriterien erweitert, sollte schneller und zunächst mit dem Fokus auf Energieeffizienz umgesetzt werden. 202 Die Selbstverpflichtung der europäischen Automobilindustrie zur Begrenzung des CO2-Verbrauches von PKW ist gescheitert. Der SRU empfiehlt als Alternative einen einheitlichen Grenzwert für alle PKW, der aber durch die Möglichkeit der herstellerinternen Kompensation und des Handels zwischen den Herstellern flexibilisiert wird. Der Zielwert sollte über 2012 hinaus weiter deutlich reduziert werden. Die vom Europäischen Parlament vorgeschlagenen 95 g CO2/km für 2020 kann dabei als Obergrenze einer anzuvisierenden Spannbreite von 80 bis 95 g gesehen werden. Dieser Standard sollte durch ökonomische Instrumente flankiert werden, die das Kaufverhalten in Bezug auf PKW und die Fahrleistungen beeinflussen. Der Vorschlag der Europäischen Kommission fällt hinter das selbst gesetzte politische Ziel von 130 g bis 2012 und die Anforderungen an eine effiziente Lösung zurück. Die von ihr vorgeschlagene gewichtsabhängige Grenzwertkurve mit Strafzahlungen und Flexibilisierung macht Konzessionen an die Forderungen der deutschen Automobilindustrie, die weder den technischen Potenzialen noch den Erfordernissen des Klimaschutzes gerecht wird. 237. Die Abscheidung und Lagerung von CO2 (CCS) ist grundsätzlich technisch realisierbar, steht aber noch vor einer Reihe ungelöster technischer und wirtschaftlicher Probleme. Die Investitionskosten eines Kraftwerkes mit CCS sind bis zu doppelt so hoch wie ohne. Noch einmal wesentlich höher sind die Zusatzkosten für die Nachrüstung (Retrofit) eines bestehenden Kraftwerkes. Ob und wann CCS Marktreife erlangt und im Hinblick auf die Lagerung auf hinreichende Akzeptanz stößt, ist – auch angesichts neuerlicher Probleme bei Anlagen in Norwegen und den USA – noch völlig offen. Letztlich entscheidet der europäische Emissionshandel, ob CCS im deutschen Energiemix je einen Beitrag zur Emissionsreduktion leisten wird. Erfüllt die Technologie die in sie gesetzten Erwartungen nicht oder/und erweisen sich Nachrüstungen von Kraftwerken als nicht rentabel, dürfen die Klimaschutzziele keinesfalls in Frage gestellt werden. Setzen die Energieversorger auf CCS, müssen sie auch die betriebswirtschaftlichen Risiken tragen. Entscheidend ist das glaubwürdige Beharren der Politik auf der Einhaltung des Emissionsbudgets, damit aus dem betriebswirtschaftlichen kein gesamtgesellschaftliches (Klima-)Risiko wird. Um Fehlinvestitionen zu vermeiden, muss die Privilegierung der Kohleverstromung im Emissionshandel (bis 2012) rechtzeitig und eindeutig aufgehoben werden. Sie widerspricht nicht nur der Effizienzlogik dieses Instruments und der Glaubwürdigkeit der deutschen Politik, sie wird sich auch im Zeichen des anhaltenden Klimawandels kaum längerfristig aufrechterhalten lassen. Die weitere Erforschung der CCS-Technologie erachtet der SRU allerdings als sinnvoll. 238. Der Europäische Emissionshandel wurde – innerhalb des bestehenden Rahmens – in der zweiten Handelsperiode deutlich verbessert. Und mit der vorgeschlagenen Novelle der europäischen Richtlinie sind mit dem einheitlichen, 203langfristig berechenbaren Emissionsbudget und der vollständigen Auktionierung sowie den weiteren angestrebten Vereinfachungen einige mehr als begrüßenswerte Verbesserungsvorschläge für die Rahmensetzung gemacht worden. Bei der Übergangsregelung für die Industrie ist eine Harmonisierung zwar besser als einzelstaatliche Regeln, aber hier ist die zusätzliche Komplexität, die in das System gebracht wird, gegenüber dem vermeintlichen Nutzen abzuwägen. Das gleiche gilt für die vorgesehenen Ausnahmeregelungen für vermeintlich von Abwanderung betroffene Industrien, die entsprechend restriktiv gehandhabt werden sollten. Langfristig sollte der Emissionshandel jedoch auf der ersten Handelsstufe ansetzen. Einige Aspekte der Umsetzung, wie die Behandlung des nichtenergetischen Verbrauchs, bedürfen noch näherer Prüfung. Aber diese Variante des Emissionshandels ist vermutlich nicht komplizierter als das jetzige System. Eine dem Klimaproblem angemessene Obergrenze (Cap) ist in beiden Fällen erforderlich. Der entscheidende Vorteil eines Emissionshandels auf der ersten Handelsstufe bestünde darin, dass die energiebedingten Emissionen aller Sektoren erfasst würden. Zusätzliche Maßnahmen zur Mobilisierung spezieller Innovationspotenziale – von dynamischen Höchstverbrauchsstandards bis zur Produktkennzeichnung – sind in einem solchen System weiterhin möglich und sinnvoll, sofern sie nicht signifikante Kostenverzerrungen im System verursachen. 239. Dem Natur- und Landschaftsschutz kommt eine wichtige Funktion sowohl für den Klimaschutz als auch für die Anpassung an den Klimawandel zu. Diese nicht-technische Seite von Klimaschutz und Anpassung kommt in der Klimapolitik bislang viel zu kurz. Eine naturschutzkonforme Landnutzung senkt die Empfindlichkeit (Vulnerabilität) der Landnutzungen und verringert zugleich die Treibhausgasemissionen. Sie sollte die Landschaften auch für die klimabedingte Migration der Arten durchlässig machen. Maßnahmen, die den Kohlenstoffvorrat im Boden steigern, können nicht nur zur Kohlenstoffspeicherung und zum Erhalt der Biodiversität beitragen, sie verbessern auch den Wasserhaushalt und die Nährstoffzyklen terrestrischer Ökosysteme. Eine Vitalisierung der Naturräume fördert somit gleichermaßen den Klimaschutz, die Anpassung an den Klimawandel und die Ziele des Naturschutzes. Ein gezieltes Landmanagement zur Stärkung der Aufnahmefähigkeit für Treibhausgase sollte dreierlei anstreben: – die heutigen Kohlenstoffsenken (Wälder, Grünland, wachsende Moore, Böden) erhalten und stärken, – angepasste landwirtschaftliche Bewirtschaftungsformen entwickeln und fördern, um die Emissionen von Ackerböden zu reduzieren oder diese in Senken umzuwandeln, – die großen Kohlenstoffspeicher Feucht- und Moorgebiete, Böden und alte Wälder strikt schützen, da ein Verlust von Kohlenstoff sehr viel schneller erfolgt als dessen 204 Fixierung. Die genannten Optionen zur Stärkung der Aufnahmefähigkeit für Treibhausgase sollten unter optimaler Ausnutzung der Synergien mit Naturschutzzielen (s. SRU 2002b) verfolgt werden. 2054 Luftreinhaltung Botschaften Trotz der Erfolge, die in Deutschland in der Luftreinhaltung erzielt worden sind, besteht weiterhin zusätzlicher Handlungsbedarf. Denn insbesondere die Belastung durch Feinstaub, Stickstoffdioxid und Ozon überschreitet in vielen Gebieten noch erheblich die Immissionsgrenzwerte zum Schutz der Gesundheit und die Aufnahmekapazitäten von Ökosystemen. Nur durch das Zusammenwirken anspruchsvoller Maßnahmen auf europäischer, nationaler und Bundesländer- bzw. kommunaler Ebene kann es gelingen, die Immissionsbelastungen weiter deutlich zu senken. Zunächst müssen auf europäischer Ebene Ziele gesetzt werden, die den bestehenden Erfordernissen zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit entsprechen. Dies ist leider in der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung und bei der Überarbeitung der Luftqualitätsrahmenrichtlinie nur partiell gelungen. Dennoch sollten die Reduktionsziele der thematischen Strategie für 2020 in die novellierte Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) übernommen werden. Der in der neuen Luftqualitätsrichtlinie festgelegte Immissionsgrenzwert für Feinstaub (PM2,5) muss langfristig verschärft und die Massengrenzwerte für Feinstäube müssen durch einen Partikelanzahlgrenzwert ergänzt oder sogar ersetzt werden. Die Ziele der europäischen Luftreinhaltepolitik werden nur ungenügend mit wirksamen Maßnahmen auf europäischer Ebene verknüpft. Um die notwendigen Emissionsminderungen zu erreichen, müssen die neuen Feinstaub- und Stickstoffoxid-Abgasgrenzwerte für LKW (Euro VI) so bald wie möglich verabschiedet werden. Außerdem sollten in der EU anspruchsvolle Emissionsstandards für Schiffe, emissionsmindernde Maßnahmen in der Landwirtschaft (z. B. Stickstoffüberschussabgabe) und weitere Emissionsminderungen bei stationären Quellen (u. a. EU-weite Emissionsbegrenzungen für mittlere Feuerungsanlagen) angestrebt werden. Zudem muss die Durchsetzung der Anforderungen der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie) bei den Altanlagen verbessert werden. Der entsprechende Aktionsplan der Europäischen Kommission sollte nachdrücklich unterstützt werden. Bei weiteren Verstößen gegen die Anforderungen der IVU-Richtlinie sollten konsequent Vertragsverletzungsverfahren angestrengt werden. Bei der Revision der IVU-Richtlinie sollte aus dem Informationsaustausch zu den Besten Verfügbaren Techniken (BVT) kein Gesetzgebungsverfahren gemacht werden. Die EU-weite Festlegung von Mindestanforderungen für Industrieanlagen – die grundsätzlich zu begrüßen ist – sollte in einem angemessenen europäischen Rechtsetzungsverfahren erfolgen. In Deutschland müssen vor allem Maßnahmen ergriffen werden, um die Emissionen 206 aus dem Verkehr, aus der Landwirtschaft sowie aus Verbrennungsanlagen weiter zu mindern. Dazu gehören die Förderung der Nachrüstung von PKW und LKW mit wirkungsvollen Partikelfiltern sowie die Festlegung anspruchsvoller Standards für Feuerungsanlagen. Die aktuellen Vorschläge der Bundesregierung zur Minderung der Emissionen aus Verbrennungsanlagen und aus kleinen Feuerungsanlagen sind unzureichend, da sie technisch mögliche Minderungspotenziale nicht ausschöpfen. Im Bereich der landwirtschaftlichen Anlagen ist eher eine Abschwächung von immissionsschutzrechtlichen Anforderungen zu beobachten. Die mit dem bislang verfügbaren und vorgesehenen Instrumentarium erreichbaren Verringerungen der allgemeinen Hintergrundbelastung mit Feinstaub und Stickstoffoxiden werden nicht zu adäquaten Minderungen der Immissionsüberschreitungen in den Ballungszentren führen. Der Hauptverursacher für die Belastungen mit Stickstoffdioxid und Feinstaub in den städtischen Ballungsgebieten ist nach wie vor der Straßenverkehr. Da einzelne Minderungsmaßnahmen in diesem Sektor nur zu geringfügigen Entlastungen führen, ist hier ein Bündel koordinierter Maßnahmen notwendig. Dies erfordert sowohl eine anspruchsvolle Luftreinhaltung auf örtlicher Ebene als auch eine konsequente Politik der Emissionsreduktion an den Quellen. 4.1 Einleitung 240. Nach wie vor belasten zu hohe Konzentrationen an Feinstaub und Stickstoffoxiden (NOx) vor allem in Ballungsgebieten Deutschlands und Europas die menschliche Gesundheit. Auch das bodennahe Ozon, das aus den Vorläuferstoffen NOx und NMVOC (flüchtige Kohlenwasserstoffe ohne Methan) gebildet wird, erreicht vielfach Konzentrationen, die die Gesundheit des Menschen beeinträchtigen und Ökosysteme schädigen. Gleichzeitig führen immer noch zu hohe Einträge von Schwefeldioxid (SO2), NOx und Ammoniak (NH3) über den Luftpfad zur Versauerung und Eutrophierung vieler Ökosysteme in Deutschland und in Europa. Die weitere Minderung der Emissionen dieser Luftschadstoffe ist daher auch im Berichtszeitraum ein prioritäres Handlungsfeld der Luftreinhaltung geblieben. Der sekundäre Luftschadstoff Ozon ist darüber hinaus wie die Gase Kohlendioxid, Distickstoffoxid (Lachgas) oder Methan ein Klimagas. Die Problematik der Klimagase wird im Kapitel 3 behandelt. 241. Bereits im Umweltgutachten 2004 hatte der SRU festgestellt, dass weitere Maßnahmen zur Minderung von Luftschadstoffen notwendig seien. Dazu sollten die bisher geltenden Grenzwerte für Feinstaub und NOx bzw. NO2 weiter gesenkt werden. Sehr viel mehr als bisher sollten neben den Emissionen aus Industrieanlagen auch die Emissionen aus dem Verkehr sowie aus der Landwirtschaft mit einbezogen werden 207(SRU 2004, Tz. 615). Darüber hinaus müsse berücksichtigt werden, dass der Beitrag traditioneller Großemittenten zurückgehe und bisher vernachlässigte andere Quellen wie der Schiffsverkehr (für Feinstaub, SO2 und NOx) oder kleine Feuerungsanlagen (für Feinstaub) wichtiger werden. Inzwischen mussten in Deutschland, aufgrund der Vielzahl an Überschreitungen der Feinstaub- und NO2-Grenzwerte, von den betroffenen Städten und Gemeinden neue Luftreinhaltepläne aufgestellt werden. Mithilfe verschiedener Maßnahmen, die sich vor allem auf den Straßenverkehr beziehen (Fahrverbote, Umweltzonen etc.), sollen die Schadstoffbelastungen in den Ballungsgebieten reduziert werden. Die Bundesregierung überprüft im Rahmen eines nationalen Programms zur Minderung von NOx, SO2, NH3 und NMVOC, ob weitere Maßnahmen, insbesondere bei den stationären Anlagen, möglich sind. Gleichzeitig wird auf der EU-Ebene seit September 2005 eine neue thematische Strategie zur Luftreinhaltung diskutiert. Die wichtigsten Elemente dieser Strategie sind die Revision der Luftqualitätsrahmenrichtlinie und der Richtlinie zur Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie) sowie die Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie), bei der die Herabsetzung der Höchstmengen für NOx, SO2, NH3 und NMVOC und eine mögliche Aufnahme von Feinstaub diskutiert werden. Prognosen zur zukünftigen Entwicklung der Luftschadstoffemissionen zeigen jedoch, dass weder die in Deutschland noch in der EU geplanten Maßnahmen ausreichen werden, um spätestens 2010 die dann geltenden Luftqualitätsgrenzwerte und Emissionshöchstmengen einzuhalten. Dabei ist die Einhaltung dieser Werte nur ein Zwischenschritt auf dem Weg zum Ziel des sechsten Umweltaktionsprogramms, nämlich eine Luftqualität zu erreichen, die zu keinen signifikanten schädlichen Auswirkungen für Mensch und Umwelt mehr führt. Immerhin ermöglichen die in Immissionsgrenzwerten und Emissionshöchstmengen konkret festgelegten Ziele der EU-Luftreinhaltung eine klare Benennung des Ausmaßes der Zielverfehlung. So kann der notwendige Druck entstehen, weitere Maßnahmen zur Luftreinhaltung zu ergreifen. Allerdings überrascht es, dass gerade in der Luftreinhaltepolitik, die sich auf umfangreiche Analysen zu Emissionsquellen sowie zu Kosten und Nutzen vielfältiger Minderungsmaßnahmen stützt und darüber hinaus bereits über zahlreiche Emissionsgrenzwerte zur Minderung der Luftschadstoffe verfügt, die Zielverfehlung so groß ist. Offensichtlich reichen die Regulierungen, die sich einerseits überwiegend auf technische und weniger auf strukturelle Minderungsmaßnahmen beziehen und andererseits nicht alle relevanten Emissionsquellen umfassen oder nur ungenügend regulieren, nicht aus, um die oben genannten Ziele zu erreichen. Zudem werden vielfach Umsetzungsschwierigkeiten bei 208 den Emissionsgrenzwerten und vollzugspraktische Probleme bei der Planung von Maßnahmen zur Einhaltung der lokalen Immissionsgrenzwerte beklagt. Bevor in diesem Kapitel die wesentlichen Ursachen für die Zielverfehlung in der deutschen und europäischen Luftreinhaltepolitik beschrieben und Lösungsvorschläge genannt werden, sollen zunächst die aktuellen Belastungen durch Feinstaub, NOx, SO2, NH3 und Ozon dargestellt sowie die Wirkungen und Emissionsquellen dieser Luftschadstoffe zusammengefasst werden. 4.2 Aktuelle Belastungslage in Deutschland und in Europa Luftverunreinigungen durch Feinstaub und NO2 242. Die Luftbelastung mit Feinstaub (PM10) ist vor allem in den Ballungsgebieten Deutschlands noch so hoch, dass dort regelmäßig der seit 2005 zum Schutz der menschlichen Gesundheit geltende Grenzwert für PM10 überschritten wird. Im Jahr 2007 lagen an 34 der 415 deutschen Messstationen (bezogen auf die Stationsklasse waren es 18 % der verkehrsnahen Stationen) die Feinstaubkonzentrationen an mehr als den zulässigen 35 Tagen über dem Tagesgrenzwert von 50 μg/m3 (s. Tab. 4-1). Dagegen wurde der Jahresgrenzwert von 40 μg/m3 nur an einer Messstation überschritten. Die Überschreitungen traten in erster Linie an städtischen verkehrsnahen Messstationen auf. Im Vergleich zu den beiden Vorjahren sind im Jahr 2007 zwar deutliche Rückgänge der Anzahl der Überschreitungen zu verzeichnen, diese stehen aber mit den besonderen meteorologischen Bedingungen des Jahres in Zusammenhang. Das Jahr 2007 war auffällig warm. Es fiel überdurchschnittlich viel Niederschlag und es traten im Winter kaum austauscharme Hochdruckwetterlagen auf (UBA 2008). Im Vergleich der Jahre 2000 bis 2007 kommt das Umweltbundesamt (UBA) unter Berücksichtigung der meteorologischen Bedingungen zu dem Ergebnis, dass kein eindeutiger Trend in der Entwicklung der Belastungslage zu erkennen ist. Tabel le 4-1 Anzahl von Messstationen in Deutschland an denen die Grenzwerte für Feinstaub (PM10) überschritten wurden (2005 bis 2007) 2005 2006 20071) Anzahl der Messstationen insgesamt 403 416 415 Tagesmittelwert2) 50 μg/m3 60 95 34 Jahresmittelwert 40 μg/m3 4 7 1 1) Bei den Daten für das Jahr 2007 handelt es sich um vorläufige Ergebnisse 2) Überschreitung mehr als 35 mal im Jahr SRU/UG 2008/Tab. 4-1; Datenquelle: UBA 2008 209243. Zudem ist absehbar, dass der ab 2010 geltende Jahresgrenzwert für NO2 von 40 μg/m³ zum Schutz der Gesundheit in vielen Städten nicht eingehalten werden wird. Im Jahr 2007 wurde dieser Wert an mehr als der Hälfte der städtischen, verkehrsnahen Messstellen in Deutschland überschritten (UBA 2008). An vielen verkehrsnahen Messstellen war in den letzten Jahren nur eine geringe Abnahme, an einigen sogar eine Zunahme der NO2-Belastung zu verzeichnen. Diese Entwicklung korreliert nicht mit den erheblichen Erfolgen, die in den letzten Jahren bei der Reduzierung der NOx-Emissionen, also der Summe aus Stickstoffmonoxid (NO) und Stickstoffdioxid (NO2), erzielt wurden (vgl. Abb. 4.3). Anthropogen freigesetzte Stickstoffoxide stammen primär aus Verbrennungsprozessen, wobei der Hauptanteil als Stickstoffmonoxid emittiert wird. Dieses kann wiederum durch Ozon oder Peroxialkylradikale (reaktive Alkyl-Sauerstoff-Verbindungen) in der Luft zu Stickstoffdioxid oxidiert werden. Genauere Analysen der Immissionsdaten zeigen, dass nur die NO-Konzentrationen abnehmen, die Konzentrationen des gesundheitlich relevanteren NO2 dagegen kaum (s. Abb. 4-1) (LAMBRECHT 2006; FISCHER et al. 2006). In einer Studie, die auf in Baden-Württemberg durchgeführten Immissionsmessungen beruht, konnte gezeigt werden, dass seit 2000 ein starker Anstieg des NO2/NOx-Verhältnisses zu verzeichnen ist: von 4 bis 15 % in 1999 auf 19 bis 28 % in 2005 (KESSLER et al. 2007). Abbi ldung 4-1 Entwicklung der NO2-Jahresmittelwerte im Mittel über die drei verschiedenen Stationsklassen von 2000 bis 2007* 01020304050602000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007µg/m³städtisch Hintergrund städtisch verkehrsnah ländlich Hintergrundstädtisch Hintergrund städtisch verkehrsnah ländlich Hintergrund * Bei den Daten für das Jahr 2007 handelt es sich um vorläufige Ergebnisse SRU/UG 2008/Abb. 4-1; Datenquelle: UBA 2008 210 244. Gründe für diese Entwicklung können zum einen ein erhöhtes Vorkommen von Ozon in den Städten sein (vgl. Tz. 245), welches vermehrt NO zu NO2 oxidiert. Zum anderen zeigen zahlreiche Untersuchungen, dass sich der Anteil an NO2 im Abgas von Kraftfahrzeugen erhöht hat. Ursache hierfür ist der steigende Anteil an Dieselfahrzeugen im Straßenverkehr. Dieselfahrzeuge emittieren ohne spezielle Minderungsmaßnahmen acht- bis zehnmal mehr Stickstoffoxide als Benzinfahrzeuge (SRU 2005a, Tz. 278). Zusätzlich kommt es bei Dieselfahrzeugen, die einen Oxidationskatalysator zur Minderung der CO- und HC-Emissionen besitzen, und bei Dieselfahrzeugen, die mit Oxidationskatalysator und nachgeschaltetem Rußfilter (CRT-Filtersystem) ausgestattet sind (vor allem Stadtbusse) zu funktionsbedingt erhöhten NO2-Emissionen im Abgas (HÖPFNER et al. 2006). Beispielsweise werden in ersten Berechnungen bei Nutzfahrzeugen ohne CRT-Filtersysteme ein NO2-Anteil von 8 % am NOx-Abgas geschätzt, bei Nutzfahrzeugen mit CRT-Filtersystem dagegen ein Anteil von 45 % (LAMBRECHT 2006). Der NO2-Stundenmittelwert von 200 μg/m³ wird fast ausschließlich an verkehrsnahen Messstationen überschritten. 2007 wurde dieser ab 2010 geltende Grenzwert an vier verkehrsnahen Messstationen öfter als die erlaubten 18 Mal im Jahr überschritten (UBA 2008). Ozonbelastung 245. Eine Minderung der Grundbelastung durch Ozon ist seit Jahren nicht erkennbar, wenn auch immerhin das Auftreten hoher Ozonkonzentrationen abnimmt. Der Zielwert zum Schutz der menschlichen Gesundheit liegt bei 120 μg/m3 und soll ab 2010 als Acht-Stundenmittel nicht öfter als 25-mal pro Kalenderjahr, gemittelt über drei Jahre, überschritten werden; bis 2020 soll der Wert während eines Kalenderjahres an keinem Tag überschritten werden (Richtlinie 2002/3/EG über den Ozongehalt in der Luft). Trotz fehlender Sommersmogepisoden wurde dieser Zielwert 2007 an 98 % der Messstationen in Deutschland überschritten (UBA 2008). Auch für die langfristigen Zielwerte zum Schutz der Vegetation gilt, dass der Anteil der ländlichen und städtischen Hintergrund-Messstationen, an denen diese Zielwerte überschritten werden, über die Jahre betrachtet nahezu konstant bleibt (UBA 2005a). Versauerung und Eutrophierung, Beeinträcht igung der Biodiversi tät 246. Die Deposition, das heißt der Eintrag von Stickstoffverbindungen aus der Luft, betrug in Deutschland im Jahr 2005 insgesamt 589 kt, der Eintrag von luftgetragenen Schwefelverbindungen 269 kt. Die Deposition an reduziertem Stickstoff (Nred: NH3, NH4+), der zu 95 % aus der Landwirtschaft stammt, ist circa 50 % höher als die Deposition des überwiegend aus Verbrennungsprozessen stammenden oxidierten Stickstoffs (NOx). Bezogen auf die Flächen in Deutschland variiert die Gesamtmenge 211an deponiertem Stickstoff zwischen 1 und 3 g/m2. Von 1990 bis 2005 verringerte sich die N-Deposition um rund 27 %. Davon ergaben sich 38 % der Reduktion bei NOx und 16 % der Reduktion bei Nred. Die Deposition des luftgetragenen Schwefels verringerte sich sogar um 79 % (Abb. 4-2; KLEIN et al. 2007). Die Deposition luftgetragener Stickstoffverbindungen führt zur Eutrophierung von Ökosystemen, zur Belastung von Grund- und Oberflächengewässern und zur Versauerung von Böden. SO2 gehört ebenfalls zu den versauernden Luftschadstoffen. Aufgrund der in den letzten Jahren erzielten deutlichen Reduktionserfolge bei SO2 sind es aber in Deutschland derzeit vielmehr die reduzierten Stickstoffverbindungen, die zur Versauerung von Ökosystemen beitragen. In Deutschland wurden 2004 auf über 98 % der empfindlichen Ökosysteme die kritischen Belastungsgrenzen für eutrophierenden Stickstoff überschritten (s. Abb. 5-1). In Bezug auf die Versauerung wurden 1999 auf knapp der Hälfte der empfindlichen Ökosysteme die kritischen Belastungsgrenzen für versauernde Luftschadstoffe überschritten (UBA 2005b). Auch die in der EG für 2010 festgelegten nationalen Emissionshöchstmengen zum Schutz der Ökosysteme vor Versauerung und Eutrophierung (NEC-Richtlinie) sind in Deutschland für NOx und NH3 ohne zusätzliche Maßnahmen voraussichtlich nicht erreichbar (Tz. 258 f.). Abbi ldung 4-2 Entwicklung der Depositionen von N und S in Deutschland von 1980 bis 2005 0500100015002000250019801985199019951996199719981999200020012002200320042005JahrTonnenS(dep.)N0x (dep.)Nred (dep.)SRU/UG 2008/Abb. 4-2; Datenquelle: KLEIN et al. 2007 247. Für die N-Depositionen in Deutschland sind auch weiträumige Einträge aus Nachbarländern verantwortlich, allerdings überwiegt sowohl für den reduzierten als 212 auch für den oxidierten Stickstoff der Anteil an Emissionen, der in die Nachbarländer exportiert wird (bei NOx: Export 80 %, Import 66 %; bei Nred: Export 55 %, Import 32 %; alle Angaben für 2005 (KLEIN et al. 2007)). Zu den Stickstoff-Überschüssen auf Ackerflächen (Tz. 1003 f.) tragen die luftgetragenen N-Depositionen nur zu 6 % bei. Bedeutung haben diese Stickstoffeinträge aber für alle Nicht-Agrarflächen (Wälder, Moore, etc.), die ausschließlich über die Luft gedüngt werden. Der Anteil an Depositionen, der seinen Ursprung in der Landwirtschaft hat, beträgt für diese Flächen über 60 % (circa zwei Drittel der N-Depositionen bestehen aus reduziertem Stickstoff, dieser wiederum kommt zu 95 % aus der Landwirtschaft). Insgesamt gehört die durch Landwirtschaft, Viehhaltung, Verkehr und Industrie verursachte erhöhte Stickstoffverfügbarkeit zu den stärksten Treibern des Verlustes an Biodiversität (UBA 2007a). Belastungslage in Europa 248. Die für Deutschland beschriebene Belastungssituation trifft in ähnlicher Weise auch für andere EU-Mitgliedstaaten zu. In ihrer im September 2005 veröffentlichten Thematischen Strategie zur Luftreinhaltung (Europäische Kommission 2005b) stellt die Europäische Kommission fest, dass in Europa die Emissionen der wichtigsten Luftschadstoffe zwar deutlich reduziert worden sind (mit Ausnahme von NH3, vgl. Tz. 253), diese Reduktionen aber nicht ausreichen, um gemäß dem Ziel des sechsten Umweltaktionsprogramms eine Luftqualität zu erreichen, die zu keinen signifikanten schädlichen Auswirkungen für Mensch und Umwelt mehr führt. Die Ökosysteme leiden nach wie vor unter Eutrophierung und Versauerung, verursacht durch NOx, SO2 und NH3. Bodennahes Ozon belastet sowohl die Ökosysteme und Kulturpflanzen über weite Teile der ländlichen Gebiete Europas als auch die Gesundheit der Menschen vor allem in den Städten und ihrer Umgebung (EEA 2005). Ein weiteres Problem ist die Feinstaubexposition; auch hier sind vor allem die Menschen in den Ballungsgebieten betroffen. Die Konzentrationen der Luftschadstoffe liegen oftmals oberhalb geltender Grenzwerte. Dabei zeigen neuere Erkenntnisse zu Feinstaub und Ozon, dass nicht nur die Spitzenbelastung, sondern auch die niedrigere, dafür aber chronische Hintergrundbelastung ein Risiko darstellt. Zudem konnte sowohl für Feinstaub als auch für Ozon bisher noch kein Wert identifiziert werden, unterhalb dessen eine Exposition unschädlich ist (Europäische Kommission 2005b). In einem Bericht der Europäischen Umweltagentur (EEA) wird die Bedeutung des Klimas für die Ozonkonzentration hervorgehoben: je heißer die Sommer sind, desto höher ist auch die Anzahl der Überschreitungen der Ozon-Grenzwerte (EEA 2007a). Außerdem stellt die EEA fest, dass die Emissionen und die Depositionen von Stickstoffverbindungen in den letzten zehn Jahren nicht erkennbar reduziert wurden (EEA 2006a, S. 48 und S. 85). 2134.3 Wirkungen von Luftschadstoffen 249. Aufgrund der beschriebenen Luftbelastungen sind die Wirkungen von Feinstaub, NOx, NH3 und Ozon auf die Ökosysteme bzw. auf die Gesundheit von besonderer Bedeutung für die Luftreinhaltung. Neuere Erkenntnisse zur Wirkung von NO2 und Feinstäuben rücken diese Luftschadstoffe seit einigen Jahren stärker in den Fokus der Luftreinhaltediskussion. Dabei darf allerdings nicht vernachlässigt werden, dass SO2-Emissionen in einigen Gebieten Europas immer noch zur Versauerung der terrestrischen und aquatischen Lebensräume beitragen. Die Belastung mit Feinstäuben hat nachweislich einen Einfluss auf die atemwegsbezogene sowie kardiovaskuläre Morbidität und Mortalität. In einer kürzlich von MILLS et al. (2007) publizierten Studie zeigte es sich, dass wahrscheinlich ischämische Mechanismen, bzw. Mechanismen an den Thrombozyten, für den Zusammenhang von Herz-Kreislauf-Erkrankungen und der Expositionen gegenüber Feinstäuben verantwortlich sind. Für die Partikelbelastung konnten die bisher durchgeführten zahlreichen epidemiologischen Untersuchungen keine Wirkungsschwelle etablieren, es wird vielmehr ein linearer Zusammenhang zwischen Exposition und dem Auftreten von Gesundheitseffekten angenommen. Von besonderer Relevanz sind die ultrafeinen Partikel, die einen Durchmesser kleiner 0,1 μm aufweisen. Aufgrund ihrer geringen Größe können diese Partikel tief im Respirationstrakt deponiert werden und schneller als gröbere Fraktion ins interstitielle (im Zwischengewebe liegende) Lungengewebe aufgenommen werden und über den Transport durch das Blutgefäßsystem auf andere Organe wirken. Neben der Größe ist auch die Zusammensetzung der Partikel – diese können Träger von Schwermetallen, Polyzyklischen Aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) und Säuren sein – von Relevanz für deren Wirkung (KRdL im VDI und DIN 2003b; KRZYZANOWSKI 2005; SRU 2005a Tz. 16, WHO 2004). Ein besonderes Augenmerk hinsichtlich der Wirkung von Feinstäuben liegt inzwischen nicht nur bei Erwachsenen und Kindern mit Atemswegs- und Herz-Kreislauf-Vorerkrankungen, sondern auch beim ungeborenen Leben. So wurde in einer deutsch-französischen Studie ein Zusammenhang zwischen der Exposition von Müttern gegenüber Feinstaub und dem Geburtsgewicht ihrer Kinder nachgewiesen (HEINRICH und SLAMA 2007). 250. Das gesundheits- und umweltschädliche bodennahe Ozon wird im Wesentlichen aus den Vorläufersubstanzen NOx und NMVOC unter intensiver Sonneneinstrahlung gebildet. Auf den Menschen wirkt Ozon als starkes Reizgas und kann unter anderem zu Reizungen der Schleimhäute von Augen und Lunge, zu Einschränkungen der Lungenfunktion und Entzündungsreaktionen in der Lunge führen (SRU 2005a, Tz. 20 und Tz. 50). Andere Atemwegssymptome wie zum Beispiel Asthma sind dagegen mit der Kombination mehrerer Luftschadstoffe, die zusammen 214 mit Ozon auftreten (z. B. NO2, SO2 und Feinstäube), assoziiert. Dies unterstreicht, dass im Hinblick auf den Gesundheitsschutz verstärkt auch die Gesamtimmissionssituation betrachtet werden muss. Außerdem werden durch bodennahes Ozon direkte phytotoxische Wirkungen hervorgerufen. Bei Kulturpflanzen können Ertrags- und Qualitätsverluste (z. B. Verfärbungen und Absterben von Blattteilen) auftreten, Bäume werden langfristig empfindlicher für Schädlingsbefall. 251. Stickstoffoxide wirken reizend auf die Atemwegsorgane. Als Gase können NO und NO2 tief in den Atemtrakt gelangen und im tracheobronchialen und alveolaren Bereich wirken. Dabei hat NO2 eine höhere Reizwirkung und zellschädigende Wirkung als NO. Außerdem führt die Exposition gegenüber NO2 zu Hyperreaktivität (Risikofaktor für die Manifestation allergischer Atemwegserkrankungen), was bisher im Zusammenhang mit der Schädigung des Atemwegsepithels gebracht wurde (KRdL 2003a). Neue Untersuchungen weisen aber noch auf einen anderen Mechanismus hin, der in diesem Zusammenhang von Interesse sein könnte. So wiesen FRANZE et al. (2005) nach, dass Stickstoffoxide in Anwesenheit von Ozon zu einer Nitrierung allergener Proteine (beispielsweise bei Pollen) führen. Diese Modifikation der Allergene bedingt eine stärkere Reaktion des Immunsystems. Da allergisch bedingte Atemwegserkrankungen stetig zunehmen – in Deutschland leiden inzwischen circa 20 % der Erwachsenen und 13 % der Kinder an Heuschnupfen (allergische Rhinitis) (DGAI et al. 2004) – ist die Allergie verstärkende (adjuvante) Wirkung von Luftschadstoffen ein wichtiger Aspekt bei der Bewertung der Luftbelastung mit Stickstoffoxiden. 252. Die Deposition luftgetragener reduzierter oder oxidierter Stickstoffverbindungen führt zur Versauerung und Eutrophierung von Böden, Vegetation und Oberflächengewässern. Der damit entstehende Druck auf sensible Ökosysteme und Spezies beeinträchtigt die Biodiversität. Die Emissionen an SO2 sind deutlich reduziert worden und spielen daher vor allem in Deutschland für die Versauerung der Ökosysteme nur noch eine kleinere Rolle. Reduzierte Stickstoffverbindungen (Ammoniak (NH3) oder Ammonium (NH4+)) allein tragen derzeit im nationalen Mittel mehr zur Versauerung von Ökosystemen bei als Schwefel. Stickstoffoxide und Ammoniumnitrate sind außerdem Vorläufersubstanzen für Feinstäube. 4.4 Emissionen und Emissionsquellen 253. In Deutschland konnten zwischen 1990 und 2005 die Emissionen von SO2 um 90 %, von NOx um 50 %, von NMVOC um 65 %, von Staub und Feinstaub um circa 90 % und von NH3 um 16 % gesenkt werden (Abb. 4-3; BMU 2007a). In Europa (EU-15) ergaben sich von 1990 bis 2004 die größten Minderungen bei SOx (70 %), 215gefolgt von NMVOC (45 %) und NOx (31 %). Die Feinstäube verminderten sich zwischen 1990 und 2002 um fast 40 %, während sich die NH3-Emissionen im selben Zeitraum nur um 8 % verminderten (EEA 2005; EEA 2006b). Abbi ldung 4-3 Entwicklung der Emissionen ausgewählter Luftschadstoffe seit 1990 in Deutschland (1990 = 100%) 0204060801001201990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005NOx NH3 NMVOC SO2 Gesamtstaub PM2,5 PM10SRU/UG 2008/Abb. 4-3; Datenquelle: UBA 2007d 254. Die wesentlichen Emissionsquellen für NOx, SO2, NH3, Staub und NMVOC in Deutschland sind in Tabelle 4-2 aufgelistet. Der Verkehr ist mit fast 50 % Hauptemittent für NOx, gefolgt von den Verbrennungsanlagen der Energiewirtschaft, des verarbeitenden Gewerbes und der Haushalte und Kleinverbraucher. Wichtigste Quelle für NH3 ist mit 95 % die Landwirtschaft. Bei Gesamtstaub streut die Emissionsfracht sehr breit über viele Quellgruppen, wird jedoch Feinstaub betrachtet (PM2,5), beschränkt sich die Emissionsfracht im Wesentlichen auf die Quellgruppen Straßenverkehr, Holzfeuerungen, mobile Maschinen, Großfeuerungsanlagen und die Eisen- und Stahlindustrie (für das Jahr 2000; JÖRß und HANDKE 2007). Feinstäube können auch aus gasförmigen Vorläufersubstanzen wie NH3 oder SO2 entstehen, wenn diese zu feinsten Partikeln auskristallisieren (Sekundäraerosole). NMVOC-Emissionen entstehen zu mehr als der Hälfte bei der Verwendung von Lösemitteln. Bei den Industrieemissionen dominieren in Bezug auf die SO2-Emissionen die chemische Industrie, die Mineralstoffindustrie und die Metallproduktion, in Bezug auf die NOx-Emissionen sind es nur noch die letzteren beiden Wirtschaftszweige (BMU 2007a). Von lokaler Bedeutung als Emissionsquelle kann auch die Binnenschifffahrt sein. So 216 stammen beispielsweise 20 % der Dieselruß- und rund 40 % der Stickoxidemissionen im Duisburger Hafen von Binnenschiffen (BMU 2007b). Tabel le 4-2 Emissionsquellen für NOx, SO2, NH3, Staub und NMVOC in Deutschland 2006 Emissionen in kt (in Klammern %) NOX SO2 NH3 PM10 NMVOC Energiewirtschaft 281 (20) 284 (51) 3 (1) 11 (6) 8 (1) Verarbeitendes Gewerbe 78 (6) 64 (12) 1 (0) 2 (1) 4 (0) Verkehr1) 698 (50) 1 (0) 10 (2) 42 (22) 144 (11) Haushalte und Kleinverbraucher2) 158 (11) 77 (14) 3 (1) 29 (15) 102 (8) Diffuse Emissionen aus Brennstoffen – 17 (3) – – 46 (3) Industrieprozesse3) 94 (7) 115 (21) 11 (2) 79 (41) 64 (5) Landwirtschaft 86 (6) – 494 (94) 21 (11) 258 (19) Lösemittel und andere Produktverwendung – – 2 (0) 10 (5) 724 (54) Summe 1394 558 525 194 1349 1) Bei PM10 inklusive Straßen-, Reifen- und Bremsabrieb; 2) Inklusive Militär; 3) bei PM10 inklusive diffuser Emissionen von Gewerbe und Handel sowie Schüttgutemissionen SRU/UG 2008/Tab. 4-2; Datenquelle: UBA 2007c255. Auch innerhalb der EU-25 gehören zu den wichtigsten Emissionsquellen für SO2, NMVOC, PM10, PM2,5 und NOx der Transportsektor, Kraftwerke, Industrie, Haushalte und der Agrarsektor (Europäische Kommission 2005d). Nach den Prognosen zur Emissionsentwicklung der Luftschadstoffe werden die Emissionen aus den landseitigen Quellen bis 2020 mit Ausnahme der NH3-Emissionen deutlich abnehmen (Tab. 4-3 bis 4-5). Bei den Feinstaubemissionen sinkt der Anteil des Verkehrs nicht proportional zur Reduktion der Feinstaubemissionen, da zwar die Abgasemissionen reduziert werden, dafür aber der Reifen- und Bremsabrieb proportional zum Verkehrsvolumen ansteigen wird. Tabelle 4-14 zeigt darüber hinaus die wachsende Bedeutung der SO2- und NOx-Emissionen aus der Schifffahrt (s. a. Tz. 295 f.). 217Tabel le 4-3 Emissionsquellen für SO2- und NOx in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) Landseitige Quellen SO2, 2000 SO2, 2020 NOx, 2000 NOx, 2020Kraftwerke 57,4 21,6 17,8 13,6 Industrie 18,7 29,8 9,6 14,5 Haushalte 7,6 7,2 5,5 10,1 Transport 4,6 7,7 61,3 51,2 Landwirtschaft 0 0 0 0 Prozessemissionen 11,7 33,7 5,8 10,6 Absolute Emissionen (kt) 8.735 2.805 11.581 5.888 Internationaler Schiffstransport (kt) 2.430 3.526 3.557 5.951 Anteil Schiffsemissionen an landseitigen Quellen 27,8 125,7 30,7 101,1 Quelle: Europäische Kommission 2005d Tabel le 4-4 Emissionsquellen für VOC- und NH3 in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) Landseitige Quellen VOC, 2000 VOC, 2020 NH3, 2000 NH3, 2020 Kraftwerke 0,9 1,3 0,4 0,6 Industrie 0,5 0,7 0,1 0,1 Haushalte 7,2 9,0 0,7 0,6 Transport 38,9 17,5 2,0 0,6 Landwirtschaft 0,5 1,0 91,1 92,7 Prozessemissionen 51,9 70,5 5,8 5,4 Absolute Emissionen (kt) 10.661 5.916 3.824 3.686 Quelle: Europäische Kommission 2005d 218 Tabel le 4-5 Emissionsquellen für PM10 und PM2,5 in Europa (EU-25), Schätzung für 2000 und 2020 (Anteil in %) Quelle PM10, 20001) PM10, 20201) PM2,5, 20002) PM2,5, 20202)Kraftwerke 10 6 8,5 5,7 Industrie 3 2 1,9 1,9 Haushalte 31 31 38.7 39,3 Transport* 24 19 28,9 20,3 Landwirtschaft 12 18 3,9 7,1 Prozessemissionen 21 24 18,2 25,8 Absolute Emissionen (kt) 2.445 1.610 1.749 964 Internationaler Schiffstransport (kt) n/a n/a 2543) 3963) Anteil Schiffsemissionen an landseitigen Quellen n/a n/a n/a: nicht verfügbar SRU/UG 2008/Tab. 4-5; Datenquelle: 1) AMANN et al. 2005a; 2) Europäische Kommission 2005d; 3) COFALA et al. 2007 256. Luftschadstoffe können über tausende von Kilometern transportiert werden (EEA 2005), ehe sie über nasse oder trockene Deposition aus der Luft ausgetragen werden und erst dann ihre schädigende Wirkung entfalten (zum Import und Export von Stickstoffemissionen in Europa s. Tz. 247). Somit kann der Schadstoffferntransport eine wichtige Rolle für die Hintergrundbelastung spielen. Diese Tatsache hat zu den verschiedenen Luftreinhalteprotokollen unter der Genfer Luftreinhaltekonvention geführt, die sich mit der Minderung von NOx-, SO2-, NH3-, Schwermetall- und NMVOC-Emissionen befassen (UNECE 2007). Bezüglich des Ferntransports von Feinstäuben spielen in der Regel Sekundäraerosole eine dominante Rolle, die mit den oben genannten Luftreinhalteprotokollen bereits erfasst sind. Darüber hinaus gibt es aber innerhalb der Genfer Luftreinhaltekonvention Überlegungen, ein separates, auf Feinstaub gerichtetes Protokoll einzuführen (BMU 2005b). Inzwischen ist die Bedeutung des Ferntransports von Luftschadstoffen auch ein über Europa hinausgehendes Problem. Als Ursache für die kontinuierliche Erhöhung der Ozon-Hintergrundkonzentration (Tz. 245) werden beispielsweise auch Schadstofftransporte aus den wachsenden Industrien Ostasiens – insbesondere China – gesehen (BMU 2005a). Zur Reduzierung des transkontinentalen Transports von Luftschadstoffen auf der Nordhalbkugel („hemispheric transport“) sind daher in besonderem Maße globale Vereinbarungen notwendig. Allerdings muss die Situation differenziert betrachtet werden: In einem internationalen Fachgespräch, das 2005 zum Beitrag des Ferntransports zur Feinstaubbelastung in Deutschland stattfand, wurde festgestellt, dass der hemisphärische Beitrag zur Feinstaubbelastung eher gering ist 219(UBA 2005d). Außerdem zeigen Emissionsbilanzierungen in Europa, dass ein weitaus größerer Teil der Luftschadstoffe aus dem Westen nach Deutschland importiert wird (UBA 2005b). Die Emissionen aus China scheinen vielmehr – aufgrund der vorherrschenden Westwinde – zur Ozon- und Feinstaubbelastung in Kalifornien und Kanada beizutragen (KIM 2007). 4.5 Aktuelle Handlungsschwerpunkte in Deutschland 257. Die zahlreichen Überschreitungen der Luftqualitätsgrenzwerte für NO2 und PM10 in den Ballungsgebieten Deutschlands (Tz. 242 f.) zeigen, dass die Emissionen dieser Luftschadstoffe weiter gemindert werden müssen. Wegen dieser Überschreitungen mussten für die betroffenen Städte und Gemeinden Luftreinhalte- und Aktionspläne mit dem Ziel, die Immissionsgrenzwerte zukünftig einzuhalten (Abschn. 4.5.1), aufgestellt werden. Das durch die EU-Luftqualitätsrahmenrichtlinie europarechtlich nunmehr vorgegebene Instrumentarium der örtlichen Luftreinhalteplanung eröffnet den Städten und Gemeinden neue Möglichkeiten, die Luftreinhaltung umfassend zu planen und zu regeln. Dieses Instrumentarium wird von vielen kommunalen Behörden aber nicht ausreichend genutzt. Die Analysen der Luftbelastung in den städtischen Ballungsgebieten ergeben, dass eine der Hauptursachen für die Luftbelastung der Straßenverkehr ist. Einzelne verkehrsbezogene Maßnahmen tragen jedoch nur zu wenigen Prozent zur Emissionsminderung bei, wirkungsvoller ist in jedem Fall ein Bündel koordinierter Maßnahmen. Die Immissionsgrenzwerte für NO2 und PM10 können aber in den meisten Überschreitungsgebieten gleichwohl nur dann eingehalten werden, wenn zusätzlich zu einem integrierten kommunalen Maßnahmenpaket auch die Hintergrundbelastung deutlich reduziert wird. Deshalb ist es für die Luftreinhaltepolitik von entscheidender Bedeutung, dass die EU und die Bundesregierung strengere quellenbezogene Regelungen für Fahrzeuge, Industrie und Landwirtschaft normieren. 258. Dies ist auch notwendig, um die für Deutschland in der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) für 2010 festgelegten zulässigen nationalen Emissionshöchstmengen einzuhalten. Prognosen zeigen, dass die Emissionshöchstmengen für NOx und NH3 im Jahr 2010 ohne weitere Maßnahmen nicht eingehalten werden können (Tab. 4-6). Auch der für 2010 festgelegte Zielwert der Ozon-Richtlinie wird voraussichtlich in vielen Gebieten Deutschlands überschritten werden (Tz. 245), sodass zudem eine weitere Minderung der NMVOC (als Ozonvorläufersubstanz) dringlich ist. Zu beachten ist ferner, dass die EU zukünftig sehr wahrscheinlich auch eine zulässige nationale Emissionshöchstmenge für Feinstaub festlegen wird (Abschn. 4.6.3). Insgesamt ergeben sich daraus Handlungsschwerpunkte bei den wesentlichen Emissionsquellen dieser Luftschadstoffe, also in den Sektoren Transport (v. a. Straßenverkehr), 220 Verbrennungsanlagen (der Energiewirtschaft, des verarbeitenden Gewerbes sowie der Haushalte und Kleinverbraucher), Lösemittelanwendung und Landwirtschaft (vgl. Tab. 4-2). Tabel le 4-6 Prognose der Emissionen in Deutschland für 2010, Emissionshöchstmengen für 2010 und Ziele der thematischen Strategie Luftreinhaltung (TS) für 2020 Emissionsfrachten in kt/a SO2 NOx NH3 NMVOC Referenzprognose 20101) 459 1112 610 987 Nationale Emissionshöchstmengen der NEC-RL1) 520 1051 550 995 Deckungslücke zur Emissionshöchstmenge 2010 – 61 60 – Ziele der TS zur Luftreinhaltung für 2020 für Deutschland2) 267 694 453 741 Deckungslücke zwischen den Emissionshöchstmengen 2010 bis zu den Zielen der TS, in Klammern in % 253 (49) 357 (34) 97 (18) 254 (25) SRU/UG 2008/Tab. 4-6; Datenquelle: 1) BMU 2007a, verändert; 2) BMU 2006a, Tab. 2 259. Im Mai 2007 berichtete die Bundesregierung in ihrem Programm zur Verminderung der Ozonbelastung und zur Einhaltung der Emissionshöchstmengen, dass mit zusätzlichen Minderungsmaßnahmen die Einhaltung der nationalen Emissionshöchstmengen in 2010 möglich sein wird (Abschn. 4.5.2). Die vorgeschlagenen Minderungsmaßnahmen müssen allerdings auch umgesetzt werden. Hier gibt es bei wesentlichen Emittentengruppen, zum Beispiel bei Feuerungsanlagen und landwirtschaftlichen Anlagen, ein nur zögerliches Herangehen der Bundesregierung. Die auf der EU-Ebene geplanten Maßnahmen werden im Kapitel 4.6 behandelt. Erhebliche zusätzliche Emissionsminderungen sind darüber hinaus notwendig, um die für 2020 vorgeschlagenen Ziele der Thematischen Strategie zur Luftreinhaltung (Abschn. 4.6.1.1) einzuhalten. Mit diesen Zielen wird, neben einer weiteren Verringerung der NOx-, NMVOC- und NH3-Emissionen, insbesondere auch die Reduktion der SO2-Emissionen bedeutsam (Tab. 4-6). 4.5.1 Luftreinhalte- und Aktionspläne 4.5.1.1 Vergleich der Pläne in Deutschland 260. Die Luftqualitätsrahmenrichtlinie vom September 1996, die mit einer Novellierung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchG) und mit der 22. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (BImSchV) in nationales Recht umgesetzt worden ist, gebietet die Aufstellung von Luftreinhalteplänen, wenn Immissionsgrenzwerte einschließlich definierter 221Toleranzmargen in einem bestimmten Jahr nicht eingehalten werden (Art. 7 RL 96/62/EG, und § 47 BImSchG i.V.m. §§ 2ff 22. BImSchV). Wenn die verbindlichen Immissionsgrenzwerte oder die Alarmschwellen überschritten werden, muss die zuständige Behörde einen Aktionsplan aufstellen, der festlegt, welche Maßnahmen kurzfristig zu ergreifen sind, wobei diese Maßnahmen selbst langfristig angelegt sein können. Die im Aktionsplan festgelegten Maßnahmen müssen geeignet sein, die Gefahr einer Überschreitung der Werte zu verringern oder den Zeitraum der Überschreitung zu verkürzen. Aktionspläne können Teil eines Luftreinhalteplans sein (SPARWASSER 2006a; s. zur neuen EU-rechtlich geprägten Luftreinhalteplanung KOCH 2006). Nachdem in den letzten Jahren in vielen deutschen Städten die seit 2005 geltenden Immissionsgrenzwerte für Feinstaub nicht eingehalten werden konnten (Tz. 242) bzw. der NO2-Immissionsgrenzwert mit Toleranzmargen überschritten wurde (Tz. 243), mussten in diesen Gebieten entsprechende Luftreinhalte- und Aktionspläne (nachfolgend: Pläne) aufgestellt werden. Bis November 2007 wurden bundesweit 88 Pläne im Internet veröffentlicht, fünf davon im Entwurf (UBA 2007b). Eine Bestandsaufnahme aller Pläne, die bis zum 31. Oktober 2006 in Deutschland veröffentlicht waren, ergab, dass von diesen 87 Plänen 65 % wegen der Überschreitung des PM10-Wertes aufgestellt worden sind, 30 % wegen der Überschreitung des PM10- und des NO2-Wertes, 13 % alleine wegen der Überschreitung des NO2-Wertes und in einem Fall wegen der Überschreitung des Benzol-Grenzwertes (DIEGMANN et al. 2007a). 261. Zur Bestimmung der Herkunft der Immissionsbelastung wurde in einem Großteil der oben genannten 87 Pläne eine räumliche und/oder eine verursacherspezifische Quellenanalyse durchgeführt (DIEGMANN et al. 2007a). Bei der räumlichen Quellenanalyse werden mit Hilfe von Messungen oder Modellrechnungen die Anteile der Immissionsbelastung bestimmt, die aus lokalen Quellen (lokale Zusatzbelastung), aus dem urbanen Hintergrund oder aus dem regionalen (großräumigen) Hintergrund stammen. Die Bestandsaufnahme zeigt, dass in Bezug auf die PM10-Belastung in 91 % der Pläne mit räumlicher Quellenanalyse der Schadstoffeintrag durch den großräumigen Hintergrund als Hauptursache genannt wird (im Mittel 54 %). An zweiter Stelle folgt die lokale Zusatzbelastung (im Mittel 26 %), wobei es sich in 92 % dieser Fälle um Verkehrsmessstationen handelt. Bei NO2 ist die lokale Zusatzbelastung durch den Kfz-Verkehr die Hauptquelle für die Immissionsbelastung. Der großräumige Hintergrund steht als räumliche Quelle nur an zweiter Stelle (Tab. 4-7). Bei verursacherbezogener Quellenanalyse wird in 69 % der Pläne mit PM10-Überschreitung der Schadstoffferntransport als der Verursacher mit dem größten Anteil aufgeführt, ohne weitere Differenzierung der darin enthaltenen Quellen. Der Straßenverkehr wird in immerhin 31 % der Pläne als Hauptverursacher 222 der Belastung genannt. In allen Plänen mit NO2-Überschreitung wird der Straßenverkehr als Hauptverursacher benannt. Der Einfluss des großräumigen Hintergrunds spielt vor allem bei den Überschreitungen des Feinstaubwertes eine maßgebliche Rolle. Dementsprechend hat auch die Wetterlage einen weitaus größeren Einfluss auf die PM10- als auf die NO2-Immissionen. Diese Tatsache wurde bei der europäischen Festsetzung von Immissionsgrenzwerten berücksichtigt, in dem die Zahl der erlaubten Überschreitungstage bei PM10 auf 35 festgelegt wurde, im Unterschied zu 18 erlaubten Überschreitungstagen bei NO2 (Tz. 242). Tabel le 4-7 Ergebnisse der Quellenanalysen aus dem Vergleich der Luftreinhaltepläne von 2002 bis 2006 PM10 NO2 räumliche Quellenanalyse Anzahl der Pläne 62 von 75 18 von 29 Großräumiger Hintergrund, MW (Min-Max) in % 54 (29-72) 18 (7-36) Urbane Belastung, MW (Min-Max) in % 20 (1-43) 31 (7-54) Lokale Zusatzbelastung, MW (Min-Max) in % 26 (1-51) 51 (24-80) Verursacherbezogene Quellenanalyse (aufgeführt sind nur am häufigsten genannte Quellen) Anzahl der Pläne 33 von 75 16 von 29 Ferntransport, MW (Min-Max) in % 51 (29-72) 16 (7-36) Kfz-Verkehr, MW (Min-Max) in % 28 (2-65) 68 (36-86) Industrie, MW (Min-Max) in % 6 (1-39) 3 (1-13) Gebäudeheizung, MW (Min-Max) in % 3 (1-9) 4 (1-9) MW = Mittelwert, Min = Minimalwert, Max = Maximalwert SRU/UG 2008/Tab. 4-7; Datenquelle: DIEGMANN et al. 2007a262. Dem Vergleich der Pläne kann allerdings nur eine begrenzte Aussagekraft zugemessen werden. Denn es zeigt sich, dass bei den verwendeten Methoden teils erhebliche bundesländerspezifische Unterschiede bestehen, zum Beispiel bei der Festlegung des Plangebietes, das vom Stadtteil bis zum Ballungsgebiet reicht, und bei den Methoden der Verkehrszählung. Die unterschiedliche Größe der festgelegten Gebiete hat starken Einfluss auf die jeweiligen Auswertungen zur räumlichen Quellenanalyse und zur Berechnung der Anzahl der Betroffenen (z. B. Grenzwertüberschreitungen von NO2: 270 Personen in Hannover und 98 000 in Berlin). Entsprechend der Bedeutung des Straßenverkehrs liegt der Schwerpunkt der in den untersuchten Plänen vorgeschlagenen Minderungsmaßnahmen zur Reduzierung der NO2- oder Feinstaubbelastung mit rund 83 % beim Kfz-Verkehr, während sich zum Beispiel auf stationäre Quellen nur rund 14 % aller Maßnahmen beziehen. Bei den 223verkehrsbezogenen Maßnahmen überwiegen mit 38 % die Maßnahmen aus dem Bereich des Verkehrsmanagements (Steuerung/Lenkung, Tempolimit, Sperrung/Einschränkung, Parkraum). Maßnahmen zur Änderung des Modal-Split bzw. aus dem Handlungsfeld Technik und Kraftstoffe folgen mit 22 % bzw. 12 % (DIEGMANN et al. 2007a, S. 110). Die Wirksamkeit dieser verkehrsbezogenen Maßnahmen in Bezug auf die Minderung der NOx- und PM10-Emissionen wurde ebenfalls in der Studie von DIEGMANN et al. (2007a) und in DIEGMANN et al. 2007b untersucht. 4.5.1.2 Wirksamkeit verkehrsbezogener Maßnahmen 263. Um das Potenzial verkehrsbezogener Maßnahmen zur Minderung der PM10-Belastung in Ballungsgebieten zu bestimmen, wurde von DIEGMANN et al. (2007b) zunächst die Entwicklung der Emissionen im Straßenverkehr geschätzt. In Bezug auf die innerörtliche Fahrleistung von Diesel-PKW bzw. LKW wird für den Zeitraum von 2007 bis 2010 eine Zunahme der Fahrleistung von 19 % bzw. 2 % prognostiziert. Trotzdem wird erwartet, dass im gleichen Zeitraum die Dieselpartikelemissionen von PKW um 39 % und die von LKW um 32 % abnehmen. Ursächlich soll die erwartete Modernisierung der Fahrzeugflotte und dabei die zunehmende Ausrüstung der Dieselfahrzeuge mit Partikelfiltern sein. Die Analysen der Studie, die die Fahrleistung und die Emissionen nach Euro-Stufen differenzieren, zeigen auch, dass ältere Fahrzeuge einen überproportionalen Anteil an den Partikelemissionen aus Diesel-PKW haben. Die im Projekt entwickelten verallgemeinerten Schätzungen zeigen, dass einzelne verkehrsbezogene Maßnahmen ein auf den Jahresmittelwert von PM10 bezogenes Immissionsminderungspotenzial besitzen, das von weniger als 1 % bis über 10 % reichen kann (Tab. 4-8). Am wirkungsvollsten ist die Einführung einer Umweltzone mit einem Einfahrverbot für alle Kfz, die nicht der Schadstoffgruppe 4 (Tz. 266) entsprechen. Diese Maßnahme kann unter der Annahme, dass nicht nur eine Umschichtung auf emissionsärmere Fahrzeuge, sondern ein Wegfall der Fahrleistungen erfolgt, ein Minderungspotenzial von bis zu 11 % haben (Tab. 4-8). Diese Immissionsminderung würde bei einer Überschreitungshäufigkeit von circa 70 Tagen mit Mittelwerten größer 50 μg/m³ zu einer Reduktion der Überschreitungstage um 20 führen. Damit wäre allerdings die zulässige Anzahl von 35 Tagen immer noch überschritten. Auch FALKENBERG (2006) berichtet anhand der Ergebnisse der Luftreinhalteplanung für Düsseldorf, dass Einzelmaßnahmen zur Minderung verkehrsbedingter Immissionen – mit Ausnahme massiver Verkehrsbeschränkungen – sowohl bei NO2 als auch bei PM10 im Regelfall lediglich Reduktionen von weniger als 1 µg bewirken. Spürbare Verbesserungen der Immissionssituation seien daher meistens nur von einem Maßnahmenbündel zu erwarten. 224 Tabel le 4-8 Wirkung verkehrsbezogener Maßnahmen zur Reduzierung von Feinstaub Maßnahme Emissions-minderung Immissions-minderung Bemerkungen Umweltzone 2010, Verbot für Kfz < SG 4 MSz: 68 % USz: 56 % MSz: 7(11) % USz: 6(9) % Umweltzone 2010, Verbot für Kfz < SG 3 MSz: 34 % USz: 24 % MSz: 4(6 %) USz: 3(4 %) Umweltzone 2007, Verbot für Kfz < SG 2 MSz: 25 % USz: 16 % MSz: 3(4 %) USz: 2(3 %) SG=Schadstoffgruppe MSz: Maximalszenario (Wegfall der Fahrleistungen); Usz: Umschichtszenario (Umschichtungen der Fahrleistungen); Immissionsminderung: Bezug Kassel, (Bezug Berlin) Lokale Durchfahrtsverbote (stark befahrene Straßen) bis zu 33 % (bis zu 41 %) (k.A.) bis zu 5 % Evtl. Anstieg der städtischen Hintergrundbelastung durch Ausweichverkehr Nachrüstung mit Partikelfiltern: PKW: 8 % (7%); PKW und LKW: 29 % (41 %) zum Beispiel 6 % für Berlin Maximale Nachrüstung vorausgesetzt, (Außerortsverkehr (flächendeckende Nachrüstung wirkt auch auf die Hintergrundbelastung)) Umstellung von Dieselbusflotten ohne Partikelfilter auf Erdgasbusse 4,5 % unter 1 % nur begrenzter Anteil der Busflotte an den verkehrlichen Emissionen Nassreinigung, Maßnahmen zur Verkehrsverflüssigung < 1 % Nassreinigung: umstritten, lokal und temporär beschränkt Nutzungsbeschränkung hoch emittierender Baumaschinen < 1 % Reduktion des Verkehrsaufkommens um 20 % 3 % Wirkung ist abhängig von den Randbedingungen und Ausgestaltung der Maßnahme SRU/UG 2008/Tab. 4-8; Datenquelle: DIEGMANN et al. 2007b264. Die Wirksamkeit verkehrsbezogener Maßnahmen hinsichtlich einer Minderung der NO2-Belastung wurde von DIEGMANN et al. (2007a) geschätzt. Untersucht wurden die Einführung von Umweltzonen, lokaler Durchfahrtsverbote für LKW, Maßnahmen der Verkehrsvermeidung und Verlagerung sowie Nutzungsbeschränkungen hoch emittierender Baumaschinen. Bei der Berechnung der NO2-Immissionen wurde berücksichtigt, dass sich NO2 als reaktives Gas in einem beständigen Gleichgewicht mit NO befindet. Die Minderungspotenziale hängen außerdem stark von den lokalen Bedingungen und von der Ausgestaltung der Maßnahme ab. Beispielsweise kann die Einführung einer Umweltzone bei strikter Ausgestaltung (Einfahrverbot für alle Dieselfahrzeuge unterhalb der Schadstoffgruppe 3) ab 2010 in einer Stadt wie Berlin im Maximalszenario (d. h. die Maßnahme führt zu Verkehrsreduktionen und nicht zur Verschiebung auf andere Fahrzeugklassen) zu einer Minderung der NO2-Belastung von 27 % führen. Die Ausdehnung der Verbote auf die entsprechenden Euro-Stufen der PKW mit Otto-Motoren führt zu geringeren Immissionsminderungen bei NO2 als eine striktere Ausgestaltung in Bezug auf die Verbote von Diesel-PKW (Tab. 4-9). Die Wirkung lokaler Durchfahrtsverbote ist abhängig vom Grad der Befolgung, von der lokalen 225Umgebung und vom Zeitpunkt der Inkraftsetzung: je nachdem schwankt das Minderungspotenzial für die NO2-Belastung zwischen 4 % und 26 %. Die Minderung der innerörtlichen Fahrleistung um 10 % durch Verkehrsvermeidung und -verlagerung bringt je nach Ausgestaltung zwischen 0,1 und 4,1 % Immissionsminderung für NO2. Für die Nutzungsbeschränkung hoch emittierender Baumaschinen wird ein NO2-Immissionsminderungspotenzial zwischen 0,3 und 1,3 geschätzt. Tabel le 4-9 Immissionsminderungspotenzial NO2 für die Maßnahme „Umweltzone“ in Berlin und Kassel Maximalszenario 2007 Verbot für SG1 300 MWth wird beispielsweise durch eine Optimierung des Abgasreinigungssystems eine Minderung 235der NOx-Emissionen auf unter 100 mg/m3 bis 2010 für technisch realisierbar gehalten – der jetzige Grenzwert der 13. BImSchV für diese Anlagen beträgt für Neuanlagen 200 mg/m3, für bestehende Anlagen 300 mg/m3 (jeweils Tagesmittel). Eine mögliche Ausdehnung der verschärften Anforderungen für NOx auf bestehende Abfallverbrennungsanlagen wäre mit einer Altanlagenregelung von einigen Jahren vertretbar: nach einer aktuellen Umfrage der Interessengemeinschaft der Thermischen Abfallbehandlungsanlagen in Deutschland e.V. (ITAD) wären von einer Absenkung des NOx-Grenzwertes circa 30 % der Abfallverbrennungsanlagen in Deutschland betroffen (schriftl. Mitteilung vom 12. November 2007). Maßnahmen zur Minderung der Feinstaubemissionen wurden, ebenfalls im Auftrag des Umweltbundesamtes, von JÖRß und HANDKE (2007) untersucht. Demnach wäre ein Staubgrenzwert von 10 mg/m3 (Tagesmittel) ab 2015 bei bestehenden kohlebefeuerten Großfeuerungsanlagen möglich (der derzeitige Grenzwert liegt bei 20 mg/m3), indem existierende Filteranlagen ertüchtigt bzw. erweitert werden. Durch die Verschärfung des Emissionsgrenzwerts ergäbe sich eine zusätzliche Emissionsminderung von 4,5 kt Gesamtstaub, 4,0 kt PM10 bzw. 3,6 kt PM2,5. Dies entspräche einer Minderung der Emissionen aus Großfeuerungsanlagen des Referenzszenarios um circa 40 % (JÖRß und HANDKE 2007). Feinstaub aus Holzfeuerungen, Novel l ierung 1. BImSchV 276. Während die Feinstaubemissionen anderer Quellgruppen (z. B. Kraftwerke, Industrieprozesse, Straßenverkehr) immerhin rückläufig sind, war bei Kleinfeuerungsanlagen in den letzten Jahren aufgrund des verstärkten Holzeinsatzes ein Emissionsanstieg zu beobachten (BEHNKE 2007). 2005 betrugen die PM10-Emissionen aus Feuerungsanlagen in privaten Haushalten und im Kleingewerbe circa 27 kt (JÖRß und HANDKE 2007). Damit ist dieser Sektor im Bereich der stationären Anlagen die zweitgrößte Emissionsquelle für PM10 in Deutschland – nach den Industrieprozessen und noch vor den Kraft- und Fernheizkraftwerken. Der Hausbrand ist zudem relevant, weil seine Emissionen meist in niedrigen Höhen und in der Regel in Wohngebieten vorkommen und damit zum lokalen Hintergrund beitragen – wenn auch die Belastung des Menschen nicht so unmittelbar wie im Straßenverkehr ist. Von der Gesamtmenge der PM10-Emissionen aus kleinen und mittleren Feuerungsanlagen wurden circa 88 % durch die Verfeuerung von Holz und nur circa 7 % durch die Verfeuerung von Kohle verursacht (BMU 2006b). Die PM10-Emissionen aus holzbeschickten Kleinfeuerungen lagen 2005 mit 24,0 kt (davon 22 kt aus privaten und 2 kt aus gewerblichen Anlagen) bereits höher als die motorbedingten PM10-Emissionen aus dem Straßenverkehr (20,8 kt) (vgl. Tab. 4-2; Bundesregierung 2007). 236 Holzfeuerungen werden in zentrale Heizungsanlagen (Heizkessel) und so genannte Einzelraumfeuerungen unterteilt. Maßgeblich verantwortlich für die hohen Staubemissionen sind vor allem die zumeist älteren Einzelraumfeuerungen (also Kachelöfen oder Kaminöfen). In den circa 14 Millionen installierten Einzelraumfeuerungen (gegenüber 1 Mio. Heizkesseln) werden etwa 70 % des gesamten Energieeinsatzes an Festbrennstoffen im Bereich der Haushalte und Kleinverbraucher verfeuert (BMU 2006b). Die spezifischen Feinstaubemissionen von Holzfeuerungen hängen stark von Alter, Bauart, Wartungszustand der Anlage, Art des Holzes (z. B. Wassergehalt) und Art der Befeuerung ab und liegen je nach Feuerungstyp um das 20- bis 160-fache über den spezifischen Emissionswerten von Ölfeuerungen. Es gibt zwar neue, emissionsarme Holzfeuerungen – hierzu zählen in erster Linie die Holzpelletheizungen – ihr Anteil am Gesamtbestand der Zentralheizungsanlagen in Deutschland liegt aber erst im Promillebereich und wird von der Branche für 2015 auf rund drei Prozent veranschlagt (Ceto-Verlag 2006). Feinstäube aus unvollständiger Verbrennung, die vor allem bei Holzöfen mit veralteter Technik und bei unsachgemäßem Betrieb vorkommen, sind besonders gesundheitsrelevant (BMU 2007d). 277. Die Anforderungen der Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen (1. BImSchV) legen einen Staubgrenzwert von 150 mg/m3 erst ab einer Wärmeleistung von 15 kW fest. Der größte Teil der Holzfeuerungsanlagen besteht jedoch aus Einzelraumfeuerungsanlagen und Heizkesseln, die eine Wärmeleistung deutlich unter 15 kW haben. Darüber hinaus stammen die Grenzwerte und die Überwachungsregeln der 1. BImSchV noch aus dem Jahr 1988 und berücksichtigen damit weder neuere Erkenntnisse zu den gesundheitlichen Auswirkungen von Feinstaub noch die technischen Entwicklungen bei kleinen Holzfeuerungsanlagen seit diesem Zeitpunkt (BEHNKE 2007). Um die Feinstaubemissionen aus den Kleinfeuerungsanlagen zu senken, ist es also dringend notwendig, die Leistungsgrenzen für die Emissionsanforderungen zu senken und anspruchsvolle Emissionsstandards insbesondere für Einzelraumfeuerungen festzusetzen. Die Argumentation, die Staubgrenzwerte für Holzfeuerungen dürften nicht zu scharf sein, um nicht die Verbrennung von Biomasse zu behindern, ist nicht richtig. Vielmehr muss auch die Verbrennung von Biomasse möglichst umweltgerecht erfolgen, damit diese ihrem umweltfreundlichen Anspruch gerecht werden kann. 278. Auch das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) hält eine umfassende Überarbeitung der 1. BImSchV für dringend notwendig und hat im August 2007 einen Entwurf zur Novellierung der 1. BImSchV vorgelegt (2007c). Kernelemente des Vorschlags sind die herabgesetzten Emissionsgrenzwerte für Staub und Kohlenmonoxid bei Feuerungsanlagen für feste Brennstoffe und die 237Einführung von Prüfstandsanforderungen für neue Einzelraumfeuerungen sowie die Senkung der Leistungsgrenze für überwachungspflichtige Anlagen von 15 kW auf 4 kW. Außerdem ist die Liste der erlaubten Brennstoffe erweitert worden: neben „Stroh oder ähnliche pflanzliche Stoffe“ (1. BImSchV, § 3 Abs. 1 Nr. 8) soll im Zuge der Novellierung auch die Getreideverbrennung erlaubt werden. Für die Feinstaubemissionen aus neuen holzbefeuerten Heizungsanlagen soll ab Inkrafttreten der Novelle je nach Brennstoff und Größe der Anlage ein Staubgrenzwert von 60 bis 100 mg/m3 gelten. Ab 2015 verschärft sich dieser Grenzwert dann auf einheitlich 20 mg/m3. Für neue Einzelraumfeuerungen gilt bei der Typprüfung ein Emissionsgrenzwert für Staub von 100 mg/m3 bzw. von 50 mg/m3 für Pelletöfen. Um den Austausch der emissionsrelevanten alten Einzelraumfeuerungen zu forcieren, waren ursprünglich Übergangsregelungen für diese Altanlagen vorgeschlagen worden, die beispielsweise für Einzelraumfeuerstätten mit einer Typenprüfung vor 1985 eine Außerbetriebnahme bis spätestens zum 31. Dezember 2014 vorsahen (BMU 2006b). Gegen diese Regelungen gab es von vornherein heftigen Widerstand, im aktuellen Verordnungsentwurf des BMU sind die Übergangsregelungen nun so abgeschwächt, dass die alten Einzelraumfeuerstätten mit einer Typenprüfung vor 1985 erst zum 31. Dezember 2017 außer Betrieb genommen werden müssen, die Außerbetriebnahme bis Ende 2014 gilt nur noch für Einzelraumfeuerstätten mit einer Typenprüfung vor 1975 (BMU 2007c). Die Vorgaben für bestehende Feuerungsanlagen sind entscheidend, das zeigen Szenarienberechnungen des Umweltbundesamtes: Wenn die 1. BImSchV nicht überarbeitet wird, werden häusliche Feuerungen im Jahr 2025 mehr als 31 kt Staub emittieren. Werden nur die Grenzwerte für neue Anlagen geregelt, so vermindern sich die Emissionen auf 23 kt im Jahr 2025. Werden zusätzlich auch die bestehenden Anlagen geregelt, dann reduzieren sich die Emissionen aus häuslichen Feuerungen auf rund 10 kt im Jahr 2025 (BMU 2007e). Angesichts der Bedeutung der Holzfeuerungen für die Feinstaubbelastung gerade in den Ballungsgebieten und um daher eine effektive Minderung der Feinstaubemissionen zu erreichen, spricht sich der SRU dafür aus, an den Übergangsregelungen des oben genannten Verordnungsentwurfs festzuhalten und diese keinesfalls weiter abzuschwächen. 4.5.2.3 Landwirtschaft 279. Die Landwirtschaft ist mit über 95 % der Hauptemittent aller NH3-Emissionen in Deutschland (Tab. 4-2). NH3 entsteht dabei zum weit überwiegenden Teil durch Tierhaltung und in geringerem Maße durch Düngemittelverwendung in der Landwirtschaft. NH3 ist nach dem starken Rückgang der Schwefeldioxidbelastung in den vergangenen Jahren zum wichtigsten versauernden und eutrophierenden 238 Luftschadstoff für Böden und Gewässer geworden (Tz. 246). Dieser Trend wird sich angesichts der gegenwärtigen Entwicklung fortsetzen (UBA 2006b). Der Rückgang der Emissionen von 2001 gegenüber 1990 um etwa 18 % wurde überwiegend durch den Abbau der Tierbestände in den neuen Bundesländern erzielt. NH3 ist auch bedeutsam als Vorläufersubstanz für Feinstaub (Tz. 254). Maßnahmen zur Reduzierung der Ammoniakemissionen müssen vor allem bei der Lagerung und Ausbringung von Wirtschaftsdüngern tierischer Herkunft ansetzen. Hierzu hat die Bundesregierung in ihrem nationalen Programm (Tz. 270) Maßnahmen aufgelistet, die aber vielmehr einer Wunschliste als einem umsetzbaren Programm gleichen. Empfohlen wird darin beispielsweise, dass im Rahmen der weiteren Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) die Auswirkungen auf die Art und Intensität der Bewirtschaftung landwirtschaftlicher Betriebe und deren Ammoniakemissionen berücksichtigt werden sollten. Es sollte das Ziel der GAP sein, die Direktzahlungen von den produzierten Mengen zu entkoppeln. Weiterhin wird die Förderung des ökologischen Landbaus und die Anwendung der guten fachlichen Praxis und des Standes der Technik empfohlen (BMU 2007a). Einzig zur Düngeverordnung wird angemerkt, dass die Anforderungen an den Stand der Technik weiter konkretisiert werden sollen. Darüber hinaus fehlen konkrete Maßnahmen, die über die bisher durchgeführten Maßnahmen hinausgehen bzw. die eine bessere Umsetzung der geltenden Regelungen fördern. In Bezug auf die Genehmigung von Tierhaltungsanlagen ist sogar festzustellen, dass die jüngsten Aktivitäten der Bundesregierung (Verabschiedung des Gesetzes zur Reduzierung und Beschleunigung von immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren vom Juni 2007) das Risiko bergen, dass nicht ausreichend auf die Vermeidung von NH3-Emissionen geachtet wird. Dazu gehören erstens, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung für neue größere Massentierhaltungsanlagen entfällt (s. Pressemitteilung des BUND (Bund für Umwelt und Naturschutz) vom 22. Juni 2007) und zweitens, dass die immissionsschutzrechtliche Genehmigung für kleine Familien- oder Nebenerwerbsbetriebe mit mehr als 50 Großvieheinheiten und mehr als zwei Großvieheinheiten je Hektar vollständig abgeschafft wird bzw. eine immissionsschutzrechtliche Genehmigung bei Rinderställen erst ab 600 und bei Kälberställen erst ab 500 Tierplätzen vorgeschrieben wird (s. Pressemitteilung des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz vom 14. Juni 2007). Die bestehenden immissionsschutzrechtlichen Anforderungen müssen konsequent umgesetzt werden. Nach der TA Luft (Erste Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Bundes-Immissionschutzgesetz (Technische Anleitung zur Reinhaltung der Luft) von 2002) sollen bei Bau oder Erweiterung genehmigungsbedürftiger landwirtschaftlicher 239Anlagen erstmals auch Stickstoff-Depositionen bewertet werden. Die Umsetzung dieser Forderung hat aufgrund fehlender konkreter Vorgaben und mangelnder Konventionen zu Unsicherheiten und Schwierigkeiten bei den zuständigen Genehmigungs- und Überwachungsbehörden geführt. Daraufhin wurde in einem Arbeitskreis der Bund/Ländergemeinschaft für Immissionsschutz (LAI) eine einheitliche, standardisierte Methodik zur Ermittlung und Bewertung von Stickstoffeinträgen entwickelt, um so zur Vereinfachung des Vollzugs und zu einem größeren Maß an Rechtssicherheit bei der Anlagen-Genehmigung beizutragen (o. V. 2007; LAI 2006). Gegen diese Verwaltungsempfehlung und die darin empfohlene Anwendung des Konzeptes der Critical Loads auf einzelbetrieblicher Ebene gab es Einwände einiger Bundesländer bis hin zur Empfehlung der Agrarministerkonferenz, die weiteren Arbeiten an dieser Verwaltungsempfehlung einzustellen (AMK 2006). 4.5.2.4 Fazit 280. In Bezug auf Maßnahmen an der Quelle sind die derzeitigen Emissionsminderungsvorschläge der Bundesregierung für Großfeuerungsanlagen und Abfall(mit)verbrennungsanlagen wenig ambitioniert. Die in einem Entwurf des BMU vorgeschlagenen Regelungen zu bestehenden Kleinfeuerungsanlagen drohen insbesondere unter dem Einfluss des Wirtschafts- und des Landwirtschaftsressorts zu verwässern. Im Landwirtschaftssektor fehlen konkrete Minderungsvorschläge, die derzeitige Regelungspraxis zeugt eher von einem Abbau als von einem Aufbau der Emissionsanforderungen. Langfristig werden weitere Emissionsquellen (z. B. Luftverkehr) an Bedeutung gewinnen. Auch die Minderung der Schadstoffe SO2 und NMVOC darf nicht aus den Augen verloren werden. Hier müssen bereits jetzt vorausschauend Regelungen geschaffen werden, die weitere Emissionsminderungen ermöglichen, denn selbst bei Umsetzung der von THELOKE et al. (2007) genannten mittelfristigen Minderungspotenziale (Tz. 270) würden diese Maßnahmen bei SO2 und NMVOC nicht ausreichen, um die Ziele der thematischen Strategie zu erreichen (vgl. Tab. 4-6). 281. Dennoch, das Problem der Hintergrundbelastung kann nur gemeinschaftlich gelöst werden. Aktivitäten der EU sind notwendig, um EU-weit einen einheitlichen Stand der Technik für Anlagen und für mobile Quellen zu definieren. Die Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen, dass entsprechende, fortschrittliche Standards auf EU-Ebene verabschiedet werden, wenn nötig aber mit eigenen Emissionsstandards vorangehen. 240 4.6 Novellierung des EU-Luftreinhalterechts 282. Mit dem Vorschlag für eine neue thematische Strategie zur Luftreinhaltung und dem darin enthaltenen Vorschlag für eine neue Luftqualitätsrichtlinie, beide vom September 2005, hat die Europäische Kommission die notwendige Fortentwicklung des EU-Luftreinhalterechts begonnen. Die neue Luftreinhaltestrategie beinhaltet auch die Überarbeitung der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie), bei der die Herabsetzung der Höchstmengen für NOx, SO2, NH3 und VOC und eine mögliche Aufnahme von Feinstaub diskutiert werden. Darüber hinaus hat die Kommission den Revisionsprozess für die Richtlinie zur Vermeidung und Verminderung von Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie) in Gang gesetzt. Nachfolgend wird analysiert, welche Beiträge zur Bewältigung der aktuellen Luftreinhalteprobleme die intendierte Fortentwicklung des EU-Rechts erwarten lässt. 4.6.1 Fortentwicklung der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung 4.6.1.1 Ziele der Strategie 283. Die thematische Strategie zur Luftreinhaltung, von der Europäische Kommission am 21. September 2005 veröffentlicht (Europäische Kommission 2005b), legt die Luftreinhaltestrategie der EU für die kommenden 15 Jahre fest. Die Strategie verfolgt drei Ziele, nämlich deutliche Verbesserungen für die Gesundheit des Menschen, Verminderungen von Versauerung und Eutrophierung und dabei eine Sicherung der Wachstums- und Beschäftigungsziele der Lissabon-Strategie (GAMMELTOFT 2005). Konkret will die Kommission mit ihrer Strategie bis 2020 die folgenden Zwischenziele erreichen (mit eingerechnet sind die bereits durch beschlossene Regelungen zu erwartenden Verbesserungen): Verminderung der Lebenszeitverluste durch Feinstaub um 47 %, der akuten Mortalität durch Ozon um 10 %, der übersäuerten Waldflächen um 74 %, der übersäuerten Frischwasserflächen um 39 %, der Ökosystemflächen mit zu hohen Nährstoffeinträgen um 43 % und der durch Ozon geschädigten Waldflächen um 15 %. Diese Reduktionsziele der Strategie sind vorerst noch nicht rechtlich bindend. Sie bilden aber die Grundlage für die geplante Revision der NEC-Richtlinie (s. Abschn. 4.6.3). 284. Um die Ziele der Strategie zu erreichen, müssen in Europa im Vergleich zum Jahr 2000 die NOx-Emissionen um 60 % gemindert werden, die SO2-Emissionen um 82 %, die NMVOC-Emissionen um 51 %, die NH3-Emissionen um 27 % und die primären PM2,5-Emissionen um 59 %. Die Luftreinhaltestrategie basiert auf umfangreichen Informationen zu Luftschadstoffen, die im Rahmen des „Clean Air for Europe-(CAFE)“-Programms gesammelt, entwickelt und validiert wurden. Ziel des 241CAFE-Programms war es, eine langfristige und integrierte Luftreinhaltestrategie zu erarbeiten, basierend auf dem Vorsorgeprinzip die zu erreichenden wirkungsbezogenen Luftqualitätsstandards zu definieren, die Wirksamkeit der bisherigen Gesetzgebung zum Erreichen dieser Ziele zu überprüfen und, falls erforderlich, Politikvorschläge für neue kosteneffektive Maßnahmen zur Zielerreichung zu entwickeln. Mithilfe aufwendiger Modellrechnungen wurde ein „baseline szenario“, dem keine über die aktuelle Luftreinhaltepolitik hinausgehenden Emissionsminderungsmaßnahmen zugrunde liegen, sowie verschiedene Politikszenarien und entsprechende Emissionsprognosen berechnet (vgl. auch Tab. 4-3 bis 4-5). Mit den Szenarien wurde anschließend eine Nutzen-Kosten-Analyse (NKA) durchgeführt (Abschn. 4.6.1.3). 285. Im ursprünglichen Vorschlag der Generaldirektion Umwelt der EU (GD Umwelt) zur Luftreinhaltestrategie, der eigentlich bereits im Sommer 2005 veröffentlicht werden sollte, waren Ziele mit Kosten von circa 12 Milliarden Euro eingeplant gewesen (vgl. Tab. 4-12). Nachdem sich aber die europäische Arbeitgeberorganisation Unice bei Kommissionspräsident Barroso beschwert hatte, und auch die GD Wirtschaft, interner Markt und Landwirtschaft starke Bedenken gegen die Ziele der thematischen Strategie geäußert hatten (ENDS Daily vom 19. und 21. September 2005), wurde die Luftreinhaltestrategie nun mit einem Zielniveau verabschiedet, das anspruchsloser als ursprünglich geplant ist. So soll die jetzt verabschiedete Strategie rund 7,1 Milliarden Euro pro Jahr kosten (entsprechend etwa 0,05 % des BIP der EU-25 im Jahr 2020 (Europäische Kommission 2005b, S. 7; Tab. 4-12). Für Deutschland wurden Kosten der thematischen Strategie errechnet, die im Jahr 2020 bei 1,4 Milliarden Euro liegen, 360 Millionen Euro würden auf den Verkehrsbereich fallen (Tab. 4-11). Mit Kosten von knapp 17 Euro pro Einwohner und Jahr läge Deutschland damit knapp über dem europäischen Durchschnitt von 15 Euro pro Einwohner (BMU 2006c). Würden die Ziele der thematischen Strategie in einer überarbeiteten NEC-Richtlinie umgesetzt werden, müsste Deutschland deutliche zusätzliche Reduktionen bei allen Schadstoffen der NEC-Richtlinie realisieren. Von den für 2010 festgelegten Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie müssten dann zusätzlich bis 2020 weitere 49 % der SO2-Emissionen, 34 % der NOx-Emissionen, 18 % der NH3-Emissionen und 25 % der NMVOC-Emissionen gemindert werden (vgl. Tab. 4-6). 242 Tabel le 4-11 Kosten der Thematischen Strategie für Deutschland durch die Umsetzung von Maßnahmen im Jahr 2020 Straßen-verkehr Stationäre Quellen (Industrie, Haushalte, Landwirtschaft etc.) Gesamt-kosten Mio. €/Jahr Mio. €/Jahr Mio. €/Jahr Schadstoff Alle SO2 NOx NH3 NMVOC PM2,5 Total Deutschland 360 75 74 849 11 32 1040 1400 EU-25 1870 934 998 2596 141 649 5319 7200 Anteil Deutschland 19 % 8% 7 % 33 % 8 % 5 % 20 % 19 % Quelle: BMU 2006a, Tab. 3 4.6.1.2 Emissionsszenarien 286. Die Emissionsprognosen erfolgten mithilfe des integrierten Bewertungsmodells RAINS (Regional Air Pollution Information and Simulation, http://www.iiasa.ac.at/rains/cafe.html). Das RAINS-Modell enthält tätigkeitsbezogene Datenbanken zum Energieverbrauch sowie zum Transport-, Industrie- und Agrarsektor. Erfasst werden – jeweils länderbezogen – der Umfang der Aktivitäten, der Grad der angewendeten Minderungstechniken und entsprechende Emissionsfaktoren zu den Schadstoffen SO2, NOx, VOC, NH3 und PM10. Damit können die Emissionen dieser Schadstoffe berechnet und ihre Ausbreitung mithilfe von Emissionsprojektionsmodulen modelliert werden. Schließlich werden die Auswirkungen der Emissionen auf die Gesundheit und auf Ökosysteme (Eutrophierung, Versauerung, bodennahes Ozon), also Projektionen der Immissionen, berechnet. Zukünftige Emissionen können abgeschätzt werden, indem beispielsweise die Eingangsdaten für den Grad der Implementierung von Minderungsmaßnahmen, für den Energieverbrauch oder die Höhe der Aktivität (z. B. Produktionsmengen oder Verkehrsaufkommen) verändert werden. Die Projektion der Immissionen funktioniert gut, um die Belastung von Ökosystemen durch Ozon oder durch versauernde oder eutrophierende Luftschadstoffe darzustellen. Die Probleme von Städten und Ballungsgebieten können allerdings aufgrund des groben Rasters des Modells (50 x 50 km-Auflösung) nicht gut abgebildet werden. Hierzu werden gesonderte Modellierungen durchgeführt (Projekt „City-Delta", http://aqm.jrc.it/citydelta/). Daher ist es nicht möglich (wenn es auch wünschenswert wäre), die Ziele der thematischen Strategie so zu gestalten, dass mit ihnen gleichzeitig auch die Immissionsstandards der Luftqualitätsrahmenrichtlinie eingehalten werden können. 2434.6.1.3 Folgenabschätzung (Impact Assessment) 287. Das Impact Assessment zielte darauf ab, eine wissenschaftlich basierte Entscheidungsfindung für die Ziele der thematischen Strategie zur Luftreinhaltung zu liefern. Wesentliches Element des Impact Assessments ist eine NKA auf der Basis von Szenarien des integrierten Analysemodells RAINS (Abb. 4-4). Den RAINS-Simulationen lagen Prognosedaten zur ökonomischen Entwicklung, dem zukünftigen Energieverbrauch (auf Basis des PRIMES-Energy System Model), den technischen Emissionsvermeidungspotenzialen und deren Kosten sowie Daten zur atmosphärischen Dispersion von Luftschadstoffen und deren Wirkungen auf Umwelt und Gesundheit zugrunde (Tz. 286) (Europäische Kommission 2005d). Abbi ldung 4-4 Modellstruktur des integrierten Impact Assessment Quelle: Europäische Kommission 2005d 288. Aufgabe des Modells ist es, für die wichtigsten Luftschadstoffe die Belastungen der menschlichen Gesundheit und die ökologischen Schäden durch Versauerung, Eutrophierung und bodennahes Ozon zu quantifizieren. Dabei ist das Modell in der Lage, länderspezifische Simulationen über zukünftige Emissionsbelastungen in Abhängigkeit von unterschiedlichen Vermeidungsaktivitäten 244 in den wichtigsten Verursachersektoren zu berechnen. Diese Belastungen wurden mit Hilfe des Value of Statistical Life (VSL) bzw. des Value of Live Year (VOLY) quantifiziert und in einer nachgeschalteten NKA den Vermeidungskosten der jeweils quantifizierten Belastungsniveaus gegenübergestellt. Drei verschiedene Reduktionsszenarien, die zwischen den Extremen „baseline" oder „business-as-usual (current legislation)" und „Maximum Technically Feasible Reduction (MTFR)" lagen, wurden miteinander verglichen (Tab. 4-12). Auswahlkriterium für die letztendliche Wahl des Reduktionsziels der thematischen Strategie war der Belastungswert für die einzelnen Luftschadstoffe, bei dem die Kosten zusätzlicher Minderungsmaßnahmen gerade noch durch die damit verbundenen Zusatznutzen gedeckt werden. So sollte eine Maximierung der Nettonutzen des Vermeidungspfades der thematischen Strategie unter Maßgabe der verbleibenden Prognosefehler und Analyseunsicherheiten erreicht werden. Tabel le 4-12: Kosten und Nutzen der thematischen Strategie in 2020 Nutzen Gesundheit Umwelt Kosten pro Jahr (Mrd.€)Übersäuerte Ökosystemfläche (x103 km2) Zielniveau Verlust an Lebens-jahren (x 106); nur Fein-staub Vorzeitige Todes-fälle (x 103); Fein-staub und Ozon Spanne der moneta-risierten Gesund-heits-effekte Wälder Semi-natural Frisch-wasserÖkosystem-fläche mit zu hohen Nährstoff-einträgen (x 103 km2) Ozon-geschädigte Ökosystem-fläche (x 103 km2) 2000 3,62 370 - 243 24 31 733 827 - Baseline 2020 2,47 293 - 119 8 22 590 764 - Szenario A 1,97 237 37-120 67 4 19 426 699 5,9 Szenario B 1,87 225 45-146 59 3 18 375 671 10,7 Szenario C 1,81 219 49-160 55 3 17 347 652 14,9 MTFR 1,72 208 56-181 36 1 11 193 381 39,7 Strategie 1,91 230 24-135 63 3 19 416 699 7,1 Der Nutzen der Ökosysteme und der Schaden an Materialien und Gebäuden sind nicht monetarisiert worden, müssen aber berücksichtigt werden. MTFR (Maximum Feasible Technically Reduction) beinhaltet die Anwendung von allen möglichen technischen Minderungsmaßnahmen, unabhängig von ihren Kosten. Es sind nur die Kosten aufgeführt, die entstehen, wenn Maßnahmen ergriffen werden, die über die Maßnahmen des Baseline-Szenarios hinausgehen. Der niedrigere Wert der monetarisierten Gesundheitseffekte basiert auf dem Median des Wertes für den Verlust an Lebensjahren, der höhere Wert basiert auf dem Mittelwert der Bewertung eines statistischen menschlichen Lebensjahres. Kosten und Nutzen sind auf ein Jahr bezogene Werte. Zusätzlich zu dem Nutzen ist der Schaden an Nutzpflanzen in 2020 in den Szenarien A-C rund 0,3-0,5 Millionen Euro niedriger. Quelle: Europäische Kommission 2005d, S. 16 245Zur Methodik der Nutzen-Kosten-Analyse 289. Die grundsätzliche Methodik des Impact Assessment orientiert sich an der wissenschaftlich allgemein anerkannten Vorgehensweise modellgestützter Analysen von Politikmaßnahmen, wobei der Analyserahmen einem intensiven Reviewprozess unterzogen wurde. Systematische Ungenauigkeiten und Prognosefehler aufgrund der Wahl der Daten und der Analysegrenzen der verwendeten Modelle wurden im Impact Assessment dokumentiert. Weiterhin erfolgte eine Abschätzung der Wirkung von Unsicherheiten bezüglich der vorhandenen und zu prognostizierenden Daten sowie von Unsicherheiten bezüglich der Wirkungszusammenhänge auf die Modellergebnisse. 290. Die mehrstufige Modellanalyse kombinierte eine Kosten-Wirksamkeits-Analyse mit Elementen der NKA. In einem ersten Analyseschritt wurde mithilfe des RAINS Modells eine Auswahl von Vermeidungspfaden und deren Vermeidungskosten für vorab definierte Umweltziele aller Schutzbereiche ermittelt. Diese orientierten sich an Zielwerten, deren Niveau jeweils so gewählt wurde, dass ein extremer Anstieg der Vermeidungskosten gerade noch verhindert werden kann. In einem weiteren Optimierungslauf wurden für diese Zielwerte die jeweils gleichzeitig realisierbaren Reduktionsmöglichkeiten der anderen Umweltschutzbereiche ermittelt. Hierbei wurde dem Gesundheitsschutz durch eine Minderung der Feinstaubemissionen gegenüber der Eutrophierung, Versauerung und der Ozonschädigung Priorität eingeräumt. Aus der Vielzahl dieser Zielwertkombinationen wurden schließlich drei Fälle ausgewählt, die das niedrigste, mittlere und höchste interdependente Zielniveau markierten und die Basis für die folgende NKA bildeten (AMANN et al. 2005b). Mit dieser NKA wurde schließlich das Zielniveau mit volkswirtschaftlich maximalem Nettonutzen identifiziert. Obgleich alle drei der von der Kommission simulierten Vermeidungspfade über den Gesamtkosten liegende Nutzeffekte ermittelten, ergab ein vergleichsweise moderates Minderungsziel maximale Nettonutzeffekte. Allerdings war eine vergleichsweise zuverlässige Quantifizierung der Nutzen der thematischen Strategie nur für den Bereich der gesundheitlichen Wirkungen der einbezogenen Luftschadstoffe und vermiedener Kosten für die Landwirtschaft möglich. Ökologische Schäden jenseits der Auswirkung auf die Landwirtschaft konnten mangels valider Daten zu monetären Schadeffekten nicht berücksichtigt werden. Ebenso wenig ließen sich ethische und ästhetische Aspekte der Emission von Luftschadstoffen, wie etwa soziale Aspekte von gesundheitlichen Beeinträchtigungen oder die visuellen Beeinträchtigungen des urbanen Stadtbildes von Schadstoffemissionen quantifizieren. Eine qualitative Zusatzbewertung dieser Aspekte und möglicher ökonomischer Schadwirkungen wurde in eine erweiterte NKA aufgenommen, deren Aufgabe eine Information der Entscheidungsträger über mögliche, die Bewertung der NKA beeinflussende unbewertete bzw. nicht quantifizierbarer Effekte war. Unklar ist jedoch, 246 wie stark dieser Bewertungsspielraum, der eine tendenzielle Unterbewertung der Nutzeffekte zusätzlicher Vermeidungsmaßnahmen nahe legt, tatsächlich genutzt wurde. Für die Bewertung der Gesundheitseffekte wurden die beiden üblichen, in der Literatur jeweils unterschiedlich bewerteten Konzepte VSL und VOLY verwendet. Beide Ansätze führen zu unterschiedlichen Wertansätzen zusätzlicher Verbesserungen der Luftqualität. Während die VSL-Methode den Schwerpunkt der Bewertung auf die Reduzierung der luftqualitätsbezogenen Mortalität in den Vordergrund rückt, wird mit der VOLY-Methode eine Bewertung einer durch Luftreinhaltemaßnahmen verlängerten Lebenserwartung beabsichtigt. Beiden Konzepten liegen Zahlungsbereitschaftsanalysen zugrunde. Diese werden entweder für eine Reduzierung des Mortalitätsrisikos (VSL) oder für eine Verlängerung der Lebenserwartung (VOLY) durchgeführt. Die unterschiedliche Bewertung bewirkt, dass VSL-Schätzungen, die für die jeweiligen Altersgruppen die Zahlungsbereitschaft für eine entsprechende Reduzierung des Mortalitätsrisikos messen, regelmäßig zu höheren Wertansätzen als VOLY-Schätzungen führen. Bei Letzteren wird die Zahlungsbereitschaft für den Gewinn an Lebensjahren bestimmt, was aufgrund der wesentlich höheren Morbidität im Alter zu vergleichsweise niedrigen Bewertungsansätzen führt. Die Differenzen zwischen beiden Bewertungsansätzen weisen auf erhebliche Unsicherheiten bei der ökonomischen Bewertung gesundheitlicher Wirkungen von Umweltschutzmaßnahmen hin. Dementsprechend groß sind die Unsicherheiten eines Versuchs einer möglichst genauen Quantifizierung der volkswirtschaftlichen Nettogewinne der thematischen Strategie. Die Verwendung beider Bewertungsmaßstäbe in der NKA (s. Spanne der monetarisierten Gesundheitseffekte in Tab. 4-12) ist aus diesem Grund zu begrüßen. Quanti f iz ierung der gesamtwirtschaft l ichen Wirkungen mit Hi l fe des GEM-E3-Modells 291. Ergänzend zur NKA wurde versucht, mittels eines Allgemeinen Gleichgewichtsmodells (GEM-E3) (Europäische Kommission 2005d) die makroökonomischen Effekte der thematischen Strategie zu simulieren. Dazu wurden die Simulationsresultate für die sektor- und länderspezifischen marginalen Vermeidungskosten aus dem RAINS-Modell sowie die schadstoffspezifischen Schadenskosten aus der NKA für Modellläufe im GEM-E3-Modell verwendet. Dabei wurde angenommen, dass die EU die Kyoto-Ziele erreicht und auch nach 2012 weitere klimapolitische Aktivitäten verfolgt. Zusätzlich wurden als Grenzkosten für die Vermeidung von CO2-Emissionen ein Wert von 12 Euro (2010) bis 20 Euro (2020) aus dem Energiemodell PRIMES übernommen und in Form einer Emissionssteuer mit budgetneutraler Rückvergütung modelliert. Entsprechende Simulationsergebnisse 247sollten Auskunft über die Wirkungen der thematischen Strategie auf Einkommen, privaten Konsum und Beschäftigung in der Europäischen Union geben. Darüber hinaus wurden sektorale disaggregierte Wirkungen der Politik geschätzt, um Aussagen über die Verteilung der Belastungswirkungen zu ermöglichen und etwaige Wettbewerbswirkungen zu identifizieren. Aufgabe der Analyse makroökonomischer Effekte war die für eine politische Entscheidungsfindung wichtige Quantifizierung sektoraler Verteilungseffekte der thematischen Strategie zwischen den einzelnen Mitgliedstaaten und Wirtschaftsbereichen. Zudem ging es um eine Abschätzung der Beschäftigungseffekte der Maßnahmen. Im Rahmen des Impact Assessment wurden keine erheblichen Einflüsse auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit und die Beschäftigung ermittelt (0,04 bis 0,12 % des Bruttoinlandsproduktes der EU-25-Staaten) (Europäische Kommission 2005d, S. 14). Auch die zu erwartenden Beschäftigungseffekte wurden als eher unbedeutend angegeben. Die Ergänzung des Impact-Assessments auf Basis einer NKA um eine Analyse makroökonomischer Effekte ist methodisch nicht unproblematisch. Zum einen berücksichtigt die Partialanalyse der NKA aufgrund ihrer Folgenbewertung auf Basis von Marktpreisen bereits die Opportunitätskosten einer alternativen Verwendung der für die Vermeidungsmaßnahmen einzusetzenden Produktionsfaktoren. Trotz zusätzlicher Hinweise auf dynamische Marktwirkungen aus einer Gleichgewichtsmodellierung ist unklar, ob sich die Schätzqualität des Gesamtergebnisses durch die Berücksichtigung weiterer unsicherer Variablen über den Zeithorizont erhöht. Die modellierten Verteilungseffekte geben zwar Auskunft darüber, wie Kompensationsmaßnahmen sektorale Verwerfungen besser abfedern können, sollten aber im Rahmen einer rationalen Politikbewertung das Maßnahmenniveau nicht beeinflussen. Ebenso dürfen weder negative Beschäftigungseffekte noch eine Verschlechterung der relativen Wettbewerbsfähigkeit einzelner Sektoren als zusätzliche Kosten der Luftreinhaltepolitik angerechnet werden. Eine geringere Nachfrage nach Arbeitskräften in bestimmten Sektoren kann bei hinreichend flexiblen Arbeitsmärkten durch positive Wachstumsimpulse infolge der Nutzeffekte der Luftreinhaltemaßnahmen von anderen Sektoren ausgeglichen werden. Veränderungen der relativen Wettbewerbssituation einzelner Wirtschaftsbereiche sind ein Zeichen des ökologischen Strukturwandels und kein Indiz für volkswirtschaftliche Nachteile von Umweltpolitik. Kritisch ist zudem auch die Modellannahme, dass allein der europäische Wirtschaftsraum über den Simulationszeitraum zusätzliche Luftreinhaltemaßnahmen durchführt, so dass der Standort Europa einen relativen Wettbewerbsnachteil erhält. Diese Sichtweise vernachlässigt, dass auch in anderen Staaten umweltpolitische 248 Maßnahmen implementiert werden und der technische Fortschritt zu autonomen Emissionsminderungen führen dürfte. Daher werden die strukturellen Auswirkungen auf die Volkswirtschaft systematisch überschätzt. Zudem ist zu berücksichtigen, dass eine Abwanderung der emissionsintensiven Industrie bei einem positiven NKA-Ergebnis keine wirtschaftliche Verschlechterung des EU-Raums impliziert. Vielmehr werden durch den „Export“ der Emissionen in Europa Produktionsfaktoren frei, die in anderen Wirtschaftssektoren produktiv nutzbar sind. 4.6.1.4 Maßnahmen der Strategie 292. Um die Ziele der Luftreinhaltestrategie zu erreichen, werden von der Kommission die folgenden Maßnahmen vorgeschlagen (Europäische Kommission 2005b): – Überarbeitung und Zusammenfassung der geltenden Luftqualitätsrahmenrichtlinie und ihrer Tochterrichtlinien (Abschn. 4.6.2). – Revision der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie, Abschn. 4.6.3): Die national zulässigen Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie sollen weiter gesenkt und Feinstaub als fünfter Luftschadstoff (neben NOx, NH3, SO2 und VOC) mit aufgenommen werden. Die Einhaltung der Emissionshöchstmengen soll dazu führen, die überregionale Hintergrundbelastung zu reduzieren. – Maßnahmen in den Sektoren Energie, Transport, Flugverkehr, Schifffahrt und Landwirtschaft: Es wird auf verschiedene, teilweise bereits schon lange diskutierte Maßnahmen verwiesen, die in die richtige Richtung weisen, um weitere Minderungsfortschritte zu erzielen. Ausdrücklich wird aber nur von möglichen Maßnahmen gesprochen, es soll sich also nur um Empfehlungen handeln. Ob und in welchem Ausmaß die Maßnahmen dann ergriffen werden, wird den einzelnen Sektoren überlassen bzw. von weiteren NKA abhängig gemacht. Als mögliche Maßnahmen werden unter anderem aufgeführt: die Regulierung kleiner Verbrennungsanlagen (< 50 MWth), die Reduzierung von VOC aus Tankanlagen, die Einführung eines Grenzwertes für PKW und LKW (Euro V), ökonomische Instrumente zur Reduzierung der Luft- und Schifffahrtsemissionen sowie Maßnahmen und Politiken, die den übermäßigen Gebrauch von Stickstoff in der Landwirtschaft reduzieren. Aufgrund ihrer Bedeutung für die Minderung der Luftschadstoffe NOx und Feinstaub werden nachfolgend die Maßnahmen der EU in den Bereichen Kraftfahrzeuge, Schifffahrt und Landwirtschaft diskutiert. Die Regulierung kleiner Verbrennungsanlagen wird unter Abschnitt 4.6.4 behandelt. 249Grenzwerte für PKW und LKW 293. Am 3. Mai 2007 haben das Europäische Parlament und der Rat der Europäischen Union den endgültigen Text einer Verordnung zur Begrenzung der Abgasemissionen aus Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen veröffentlicht (Verordnung (EG) Nr. 715/2007 vom 20. Juni 2007 über die Typgenehmigung von Kraftfahrzeugen hinsichtlich der Emissionen von leichten Personenkraftwagen und Nutzfahrzeugen (Euro 5 und Euro 6) und über den Zugang zu Reparatur- und Wartungsinformationen für Fahrzeuge). Darin werden neue Grenzwerte für PM10 und NOx für den Zeitraum ab September 2009 festgelegt (Tab. 4-13). Ab 2014 sollen für Diesel-PKW noch schärfere Grenzwerte für NOx gelten. Die vorabschiedeten Feinstaubgrenzwerte bleiben hinter dem Stand der Technik zurück, die NOx-Grenzwerte erreichen erst 2014 die bereits heute möglichen Abgaswerte (SRU 2005a, Tz. 288). Das ist angesichts der zu erwartenden Überschreitung der NO2-Grenzwerte und der hohen Ozonkonzentrationen in europäischen Ballungsgebieten viel zu spät. In den USA gilt ab 2007 eine Begrenzung der NOx-Emissionen auf unter 87 mg pro km (T&E 2005), in Japan werden die NOx-Emissionen aus Dieselfahrzeugen ab 2010 auf unter 80 mg pro km begrenzt (CENTRAL ENVIRONMENT COUNCIL 2005). Tabel le 4-13 Europäische Abgasnormen für PKW und leichte Nutzfahrzeuge ab 2005 (Euro 4 bis 6) Grenzwerte für PKW und leichte Nutzfahrzeuge (< 3,5 t) in mg pro km Euro 4 ab 2005/6 Euro 5 ab 2009 Euro 6 ab 2014 Technisch mögliche Grenzwerte für Euro 5 (SRU 2005a) NOx 80 60 - - Benzin-PKW Partikel - - - - NOx 250 180 80 80 Diesel-PKW Partikel 25 5 5 2,5 NOx 250 - 390 60 - 280 60 - 125 80 - 100 leichte Nutzfahr-zeuge Partikel 25 - 60 5 5 2,5 - 3,2 SRU/UG 2008/Tab. 4-14; Datenquelle: Verordnung (EG) Nr. 715/2007; SRU 2005a, Tab. 7-4294. Nach erneutem Drängen mehrerer Mitgliedstaaten hat die Kommission endlich am 21. Dezember 2007 einen Entwurf zu strengeren Emissionsnormen für schwere Lastfahrzeuge (LKW und Busse, Euro VI) vorgelegt (Europäische Kommission 2007c). Die darin festgelegten Grenzwerte betragen für NOx 400 mg pro kWh und für die Partikelmasse 10 mg pro kWh. Sie sollen ab 2013 gelten. Das bedeutet im Vergleich zu den Euro V-Standards eine Reduktion der NOx-Emissionen um 80 % und der Partikelemissionen um 66 %. Der NOx-Grenzwert entspricht einem fortschrittlichen 250 Stand der Technik, der Feinstaubgrenzwert schöpft aber das zusätzliche Minderungspotenzial geschlossener Partikelfilter nicht aus, das bei über 90 % liegt (vgl. SRU 2005a, Tab. 7-4). Dennoch muss der Vorschlag unterstützt werden, denn er ist längst überfällig und sollte zügig umgesetzt werden. Schiff fahrt 295. Die NOx- und SO2-Emissionen aus der Schifffahrt betrugen im Jahr 2000 bereits circa 30 % der landseitigen Quellen der EU-25 (Tab. 4-3). Nach den Prognosen der für die thematische Strategie durchgeführten Emissionsszenarien werden die Schiffsemissionen weiter ansteigen und in Verbindung mit den eher abnehmenden landseitigen Quellen im Jahr 2020 einen Anteil an den Gesamtemissionen von über 50 % haben (Tab. 4-3). Die Emissionen von Schiffen sind zurzeit für 20 bis 30 % der Schwefeldepositionen in Küstengebieten verantwortlich. Es wird erwartet, dass dieser Anteil in weiten Gebieten Europas auf mehr als 30 % und in Küstengebieten auf bis zu 50 % ansteigen wird (COFALA et al. 2007). Tabel le 4-14 Emissionen aus der internationalen Schifffahrt in Europa (in kt) 2000 2020, Baseline Veränderung gegenüber 2000 (in %) 2020, maximal technisch mögliche Reduktion Veränderung gegenüber 2000 (in %) SO2 2250,1 3185,8 + 42 698,2 - 69 NOx 3294,7 4828,4 + 47 550,2 - 83 PM2,5 254,2 396,4 + 56 337,5 + 33 SRU/UG 2008/Tab. 4-14; Datenquelle: COFALA et al. 2007 296. Ausgehend von diesen Prognosen wurde in einer Studie der Europäische Kommission vom April 2007 untersucht, welche Maßnahmen geeignet wären, die Schiffsemissionen zu reduzieren (COFALA et al. 2007). Die Autoren folgern aus ihren Ergebnissen, dass bei vollständiger Anwendung von technisch verfügbaren Maßnahmen die SO2-Emissionen um 80 % und die NOx-Emissionen um fast 90 % gemindert werden könnten (Tab. 4-14). Zu den Minderungsmaßnahmen zählen unter anderem die Abgaswäsche mit Seewasser, SCR oder ein reduzierter Schwefelgehalt im Schweröl. Im Gegensatz zum Straßenverkehr ist die Schifffahrt bisher in Bezug auf Abgasminderungstechniken kaum einem Modernisierungsdruck ausgesetzt gewesen. Insbesondere die hohen Schwefelgehalte der Treibstoffe, die in der Schifffahrt eingesetzt werden, verhindern den Einsatz von Abgasnachbehandlungssystemen. Allein schon durch die Verwendung von schwefelfreiem Treibstoff könnten die Partikelemissionen deutlich reduziert werden. Die Gesamtkosten der Minderungsmaßnahmen in der Schifffahrt wurden auf etwa 5,5 Mrd. Euro pro Jahr 251geschätzt – das sind deutlich geringere Kosten als die der Maßnahmen der thematischen Strategie (7,1 Mrd Euro pro Jahr, Tz. 285), mit der die NOx-Emissionen bis 2020 um 60 % und die SO2-Emissionen um 82 % gemindert werden sollen. Auch eine britische Studie kommt zu dem Schluss, dass die Minderungserfolge bei landseitigen Quellen zum Teil durch die Emissionen aus der Meeresschifffahrt aufgebraucht werden können. Der Anteil der Schiffsemissionen an den gesamten Schwefeldepositionen könnte, wenn es keine weitergehende Emissionsminderung gäbe, von 2002 bis 2020 von 9 auf 28 % ansteigen. Unter den Bedingungen des MARPOL-Übereinkommens (Internationales Übereinkommen zur Verhütung der Meeresverschmutzung durch Schiffe), nämlich den Schwefel-Gehalt im Diesel auf 1,5 % zu begrenzen, würde der Anteil 23 % betragen. Würde der Schwefel-Gehalt von 1,5 auf 1 % reduziert werden, würde sich die gesamte Schwefel-Deposition um 6 % verringern und der Anteil der Flächen mit „excessive sulphur deposition“ würde sich um 1 % vermindern (DORE et al. 2007). 297. Vor diesem Hintergrund sind die Ausführungen in der thematischen Strategie zur Minderung der Emissionen aus der Schifffahrt viel zu abwartend und zu wenig konkret. Es wird lediglich beschrieben, dass die Europäische Kommission eine EU-Strategie für Emissionen von Schiffen ausgearbeitet und einer Richtlinie über den Schwefelgehalt von Schiffskraftstoffen zugestimmt hat. Darüber hinaus beabsichtigt die Kommission unter anderem die geltenden Normen für Emissionen durch die Schifffahrt zu verschärfen, falls von der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) keine entsprechenden Vorschläge gemacht werden (s. a. Tz. 610). Es fehlen jetzt konkrete Vorlagen der Kommission, in denen ambitionierte Grenzwerte für Stickstoff- und Schwefeloxidemissionen und für den Schwefelgehalt im Treibstoff festgelegt werden, die in allen europäischen Meeresgewässern gelten. Landwirtschaft 298. Die Reform der GAP wird nach Auffassung der Europäischen Kommission zu einer Reduzierung der Ammoniakemissionen aus landwirtschaftlichen Quellen führen. Weitere Verbesserungen werden von der wirksamen Durchführung einiger Umweltrichtlinien erwartet, beispielsweise der Nitratrichtlinie, der IVU-Richtlinie (s. Abschn. 4.6.4), der Richtlinie über die Umweltverträglichkeitsprüfung und der Wasserrahmenrichtlinie. Da die Kommission davon ausgeht, dass diese Maßnahmen möglicherweise nicht ausreichen, um die Ziele der Strategie zu erreichen, erwägt die Kommission darüber hinaus Politikansätze, die den Stickstoffgehalt von Futtermitteln, den übermäßigen Einsatz von Stickstoffdüngern und die Förderung weitergehender Forschungsarbeiten in Bezug auf den Stickstoffkreislauf und seine Auswirkungen auf die Umwelt betreffen. Außerdem drängt die Kommission die Mitgliedstaaten, ihre 252 Möglichkeiten in Bezug auf Modernisierung der Betriebe, Einhaltung der Normen und Agrarumweltmaßnahmen auszuschöpfen. Die Vorschläge der Europäischen Kommission zur Minderung der Ammoniakemissionen sind noch zu vage. Konkrete Vorschläge, die gleichzeitig wirkungsvoll und realisierbar sind, wären die Einführung einer Stickstoffüberschussabgabe und die Förderung der Einhaltung der guten fachlichen Praxis (s. Kap. 11). 4.6.1.5 Fazit 299. Die Luftreinhaltestrategie stützt sich auf eine beeindruckende Datenbasis. Anhand von Emissions- und Belastungsdaten wurden verschiedene Szenarien quantifiziert und eine NKA durchgeführt. Da den recht hoch geschätzten Kosten der Minderungsmaßnahmen vor allem wegen der unvollständigen Erfassung ökologischer Gewinne eher niedrige Nutzen gegenübergestellt wurden, müssen die Ziele der thematischen Strategie als vergleichsweise wenig ambitioniert bezeichnet werden. Zum Schutz der Umwelt und der Gesundheit sind eigentlich anspruchsvollere Ziele notwendig. Dies muss bei den Verhandlungen zur NEC-Richtlinie bedacht werden: Die in der thematischen Strategie vorgeschlagenen Ziele sind nur Zwischenziele, sie reichen nicht aus, um die Ziele des sechsten Umweltaktionsprogramms zu gewährleisten. Nach einer Analyse des Institute for European Environmental Policy (IEEP 2006, S. 18) werden die von der Kommission in der thematischen Strategie vorgeschlagenen Maßnahmen auch nicht ausreichen, um in Gebieten mit hoher Emissionsdichte die Grenzwerte der Luftqualitätsrahmenrichtlinie einzuhalten. Hierbei muss aber berücksichtigt werden, dass im MTFR-Szenario lokale Maßnahmen (z. B. Verkehrsbeschränkungen), strukturelle Maßnahmen (z. B. Brennstoffwechsel) und die Schifffahrt nicht enthalten sind. Außerdem werden die Synergieeffekte der CO2-Minderungsziele nicht berücksichtigt. Damit würden die Kosten zur Erreichung der Ziele des MTFR-Szenarios überschätzt und in der Konsequenz ambitionierte Ziele als schwer erreichbar dargestellt (EEB et al. 2005). Auf jeden Fall aber ist es ein Verdienst der Strategie, quantifizierte Ziele zu nennen, die wissenschaftlich fundiert und in transparenter Weise hergeleitet wurden. Neben dem Vorteil der akzeptorbezogenen Betrachtungsweise ermöglicht dies auch einen demokratischen Diskurs, und zwar zugleich in zwei Richtungen. Einerseits ist es relativ einfach, über die Zielerreichung und damit die Qualität der gewählten Instrumente zu entscheiden. Andererseits sind die Ziele selbst mit Blick auf das damit verbundene Schutzniveau einer kritischen Diskussion zugänglich (KOCH 2006). Allerdings sollte 253zukünftig versucht werden, die Kosten ökologischer Schäden umfassender zu quantifizieren und in die NKA einzubeziehen. 4.6.2 Novellierung der Luftqualitätsrahmenrichtlinie und ihrer Tochterrichtlinien 4.6.2.1 Regelungsinhalt 300. Gleichzeitig mit der Luftreinhaltestrategie hatte die Kommission am 21. September 2005 einen Vorschlag für eine neue Luftqualitätsrichtlinie vorgelegt (Europäische Kommission 2005a). Die neue Richtlinie soll die alte Luftqualitätsrahmenrichtlinie (96/62/EG), die erste bis dritte Tochterrichtlinie (1999/30/EG; 2000/69/EG; 2002/3/EG) und eine Entscheidung der Kommission zum Informationsaustausch (97/101/EG) zusammenfassen und harmonisieren und einen neuen Grenz- bzw. Zielwert für PM2,5 einführen. Die vierte Tochterrichtlinie (2004/107/EG) soll später hinzugefügt werden. Nach dem Kommissionsvorschlag sollen die bisher geltenden sowie die zum Januar 2010 in Kraft tretenden Grenz-, Alarm- und Zielwerte der Tochterrichtlinien im Prinzip erhalten bleiben – mit Ausnahme der ursprünglich vorgesehenen Absenkung des Jahresgrenzwertes für PM10 auf 20 μg/m3, die jetzt entfallen soll. Wesentliche Neuerungen des Richtlinienvorschlags sind: – Ein Jahresgrenzwert („concentration cap") für PM2,5 von 25 µg/m3, einzuhalten ab 2010 (Art. 15 Abs. 5 i. V. m. Annex XIV, C). – Gap closure: Ein Reduktionsziel (rechtlich nicht verbindlich) für die durchschnittliche nationale urbane PM2,5-Hintergrundbelastung. Ab einer PM2,5-Belastung von 7 µg/m3 (Referenzjahr 2010) soll diese bis 2020 um 20 % verringert werden (Art. 15 Abs. 1, i. V. m. Annex XIV A). – Die technischen Vorgaben zur Messung der Luftbelastung werden spezifiziert (Art. 6 bis 8). Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, auch Messstellen zur Erfassung der Hintergrundbelastung einzurichten (Art. 6 Abs. 5). – Es soll möglich werden, den Beitrag natürlicher Staubquellen (Seesalz, Saharastaub) und den Beitrag aus der Winterstreuung aus den Feinstaubmesswerten herauszurechnen (Art. 19). – Möglichkeit der Verlängerung der Fristen für die Einhaltung der Grenzwerte (bis 31. Dezember 2009 für PM10 bzw. 5 Jahre für NO2, Benzol und für den Jahresgrenzwert von PM2,5) unter den Voraussetzungen des Art. 20 (z. B., dass ein Luftreinhalteplan erstellt wurde). 254 – Aktionspläne sollen nun auch bei Gefahr der Überschreitung von Grenz- oder Zielwerten zur Anwendung kommen (bisher nur bei Überschreitung der Alarmwerte), wobei die Planerstellung allerdings im Ermessen der Behörden stehen soll (Art. 22) 301. Nach langen Verhandlungen hat das Europäische Parlament schließlich am 11. Dezember 2007 einem Kompromissvorschlag zugestimmt (Europäisches Parlament 2008), der sich weitgehend an der gemeinsamen Position des Rates der EU-Minister vom März 2007 (Rat der Europäischen Union 2007) orientiert. Der Kompromissvorschlag enthält die oben genannten Neuerungen, mit folgenden Ausnahmen (s. Tab. 4-15): Der Jahresgrenzwert für PM2,5 soll zunächst nur als unverbindlicher Zielwert eingeführt werden und erst 2015 durch einen verbindlichen Grenzwert von ebenfalls 25 µg/m3 ersetzt werden. Auf Wunsch des EU-Parlamentes wurde ein zweiter Zielwert für PM2,5 ergänzt (20 µg/m3), der ab 2020 eingehalten werden soll. Das Reduktionsziel von 20 % für die urbane Hintergrundbelastung mit PM2,5 wird von der Vorbelastung abhängig gemacht, sodass das 20 %-Reduktionsziel erst ab 18 µg/m3 greift. Das Datum, auf das unter bestimmten Voraussetzungen die Frist für das Erreichen des PM10-Immissionsgrenzwertes verlängert werden kann, ist von Ende 2009 auf drei Jahre nach Inkrafttreten der Richtlinie (2011) verschoben worden. Außerdem soll für den Fall der Überschreitung der Alarmwerte für SO2, NO2 und Ozon (Anhang XII) die Erstellung von Aktionsplänen wie im geltenden Recht nicht mehr im Ermessen der Behörde stehen. Vielmehr ist eine Pflicht zur Planerstellung vorgesehen, die im Falle einer Überschreitung des Ozon-Alarmwertes allerdings zusätzlich davon abhängig gemacht wird, dass ein signifikantes Potenzial zur Verminderung der Belastung besteht. Die Änderungsanträge des Europäischen Parlamentes wurden am 14. April 2008 durch den Rat der Europäischen Union gebilligt. Nach der Veröffentlichung der Luftqualitätsrichtlinie im Amtsblatt der EU haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, um die neue Richtlinie umzusetzen. 255Tabel le 4-15 Vergleich der Emissionsanforderungen für Feinstaub und NOx des Kommissionsvorschlags für eine novellierte Luftqualitätsrichtlinie mit den Änderungsvorschlägen des Europäischen Parlaments und des Rates Novellierte Luftqualitätsrichtlinie Vorschlag der EU-Kommission Gemeinsame Position des Rates (März 2007) 2. Lesung Europäisches Parlament (11.12.2007) PM10, Jahresmittel 40 µg/m3 ab 2005, bleibt bleibt PM10,Tagesmittel 50 µg/m3 ab 2005 bleibt bleibt Mögliche Fristverlängerung Bis 31. Dezember 2009 Bis 3 Jahre nach Inkraft-treten der Richtlinie Bis 3 Jahre nach Inkraft-treten der Richtlinie PM2,5, Jahresmittel 25 µg/m3, Grenzwert ab 2010 25 µg/m3: Zielwert ab 2010, Grenzwert ab 2015 25 µg/m3: Zielwert ab 2010, Grenzwert ab 2015;Zweiter Grenzwert (indikativ) ab 2020: 20 µg/m3 (Prüfvorbehalt) Mögliche Fristverlängerung 5 Jahre entfällt entfällt Reduktion der urbanen PM2,5 –Hintergrundbelastung bis 2020 20 %, wenn PM2,5-Belastung > 7 µg/m3 (Referenzjahr 2010) (Belastungswert x 1,5)%, wenn PM2,5 -Belastung 7 bis <13 µg/m3, 20% wenn PM2,5 -Belastung > 13 µg/m3 10 % wenn PM2,5 -Belastung 8,5 bis <13 µg/m3, 15% wenn PM2,5 -Belastung 13 bis < 18 µg/m3, 20 % wenn PM2,5 -Belastung 18 bis < 22 µg/m3, ab 22 µg/m3 soll auf 18 µg/m3 reduziert werden NO2 ,Jahresmittel, mögliche Fristverlängerung 40 µg/m3 ab 1. Januar 2010 5 Jahre bleibt bleibt SRU/UG 2008/Tab. 4-15; Datenquelle: Europäische Kommission, 2005a ;Rat der Europäischen Union 2007 ; Europäisches Parlament 2008 4.6.2.2 Bewertung Immissionsgrenzwerte 302. Es ist bedauerlich, dass die in der derzeit noch geltenden Luftqualitätsrahmenrichtlinie für 2010 vorgesehene Verschärfung des PM10-Jahresmittelwertes auf 20 µg/m3 von allen beteiligten Gremien fallen gelassen wurde. Unter Berücksichtigung der gesundheitlichen Vorsorge wäre auch die Absenkung des Jahresmittelwertes für NO2 auf 20 µg/m3 notwendig gewesen (SRU 2004, Tz. 547). Insbesondere wegen der geplanten Möglichkeit, die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte zu verschieben (Tz. 301), wird es aber durch die Revision der Rahmenrichtlinie vielmehr eine Abschwächung der Immissionsanforderungen geben. Die vom Europäischen Parlament ursprünglich vorgeschlagene Verschärfung des Jahresmittelwertes für PM10 auf 33 µg/m3 (mit einer Erhöhung der erlaubten 256 Überschreitungstage auf 55 Tage) war auch nur auf den ersten Blick ambitioniert. Es ist bekannt, dass es eine starke Korrelation zwischen der jährlichen mittleren Konzentration und der Anzahl der Überschreitungstage für den Tagesmittelwert gibt. Umfangreiche Analysen zeigen, dass ein Tagesmittelwert von 50 µg/m3 mit maximal 35 Überschreitungstagen mit einem Jahresmittelwert von 30 µg/m3 korrespondiert (IEEP 2006). Das bedeutet, dass der bereits heute gültige Tagesmittelwert für PM10 von 50 µg/m3 mit maximal 35 Überschreitungstagen schon zu einem Jahresmittelwert von 33 µg/m3 führt. 303. Immerhin ist es gelungen, trotz heftiger Gegenstimmen, den Tagesmittelwert für PM10 beizubehalten. Auf einen 24-Stunden-Grenzwert sollte, aufgrund der bekannten Kurzzeitwirkungen von erhöhten Feinstaubkonzentrationen in der Luft, für einen adäquaten Gesundheitsschutz nicht verzichtet werden (s. SRU 2002, Tz. 559 ff.; 2004, Tz. 537). Ebenso bedeutsam ist aber auch der Langzeitwert. Die Ergebnisse epidemiologischer Studien zeigen eine annähernd lineare Expositions-Wirkungs-Beziehung (Tz. 249). Das bedeutet, dass nicht nur Konzentrationsspitzen, sondern auch eine niedrigere Dauerbelastung zu den ermittelten Gesundheitseffekten beiträgt und sogar aufgrund der längeren Dauer der Exposition wahrscheinlich im stärkeren Maße für die beobachteten Wirkungen verantwortlich ist. Daher ist es nötig, nicht nur die Spitzenbelastung zu vermindern, sondern vor allem die durchschnittliche Belastung. Diese Problematik wird im Richtlinienvorschlag mit der Einführung eines pauschalen Reduktionszieles („gap closure“, Tz. 306) aufgegriffen. 304. Die zusätzliche Einführung eines Grenzwertes für PM2,5 in die neue Luftqualitätsrichtlinie ist unter dem Aspekt des effektiven Gesundheitsschutzes zu begrüßen. PM2,5 ist der bessere Indikator für die gesundheitliche Belastung des Menschen durch Feinstaub. Zudem enthält diese Feinstaubfraktion im Vergleich zu PM10 einen höheren Anteil der anthropogenen Feinstaubfraktion (aus natürlichen Quellen entstehen eher die gröberen Partikel). Damit würden sich auch Minderungsmaßnahmen an anthropogenen Quellen deutlicher bei den Messungen der PM2,5-Fraktion zeigen. Messungen zeigen allerdings, dass der Anteil von PM2,5 an PM10 ungefähr 60 % ausmacht (gilt für verkehrsreiche Gebiete, in ländlichen Gebieten ist der Anteil noch höher; IEEP 2006). Damit entspricht der vom Rat vorgeschlagene Jahresgrenzwert für PM2,5 von 25 µg/m3 (einzuhalten ab 2015) ungefähr dem PM10-Jahresgrenzwert von 40 µg/m3. Der vom EU-Parlament vorgeschlagene Grenzwert von 20 µg/m3 (ebenfalls einzuhalten ab 2015) korreliert mit dem PM10-Jahresgrenzwert von 33 μg/m3. In jedem Fall werden also die PM10-Grenzwerte die bestimmenden Werte sein. 305. Soweit es sich weiter bestätigen sollte, dass primär die Ultrafeinstäube (PM0,1) in der Luft für die nachgewiesenen Gesundheitsbelastungen verantwortlich 257sind, sollte in Zukunft angestrebt werden, die Massengrenzwerte für Feinstäube durch einen Partikelanzahlgrenzwert zu ergänzen oder sogar zu ersetzen. Bereits jetzt sollte in der Diskussion um die Grenzwerteinhaltung mitbeachtet werden, dass es für einen adäquaten Gesundheitsschutz nicht alleine darum geht, die Massenkonzentration herabzusetzen, sondern es insbesondere erforderlich ist, die aufgrund ihrer Größe, Struktur und Zusammensetzung besonders gesundheitsrelevanten Anteile an der Feinstaubbelastung wie ultrafeine Partikel aus Verbrennungsprozessen zu mindern. Da dieser Aspekt in der Diskussion um die zu ergreifenden Maßnahmen oftmals zu kurz kommt, ist es langfristig notwendig, Grenzwerte zu finden, welche im stärkeren Maße als bisher der eigentlichen Gesundheitsbelastung durch Feinstäube entsprechen. Verringerung der nationalen urbanen Hintergrundbelastung von PM2,5 306. Die Verringerung der urbanen Hintergrundbelastung von PM2,5 um 20 % wird als gap closure bezeichnet. Das gap-closure-Konzept der Luftqualitätsrichtlinie unterscheidet sich vom gap-closure-Konzept der NEC-Richtlinie (Abschn. 4.6.3), in der mit gap closure gemeint ist, die Lücke zwischen dem Basisjahr (1990) und dem „no effect“-Level (in 2010) zu reduzieren (50 % gap closure = Schließen der Lücke um 50 %). Im Kommissionsvorschlag für eine Luftqualitätsrichtlinie handelt es sich dagegen um einen festgelegten Prozentsatz, mit dem die Lücke zwischen dem „business-as-usual“-Szenario und dem Maximum-Technically-Feasible-Reduction (MTFR)-Szenario (Tab. 4-12) weiter geschlossen werden soll. Dieser Ansatz des Kommissionsvorschlags wurde gewählt, weil er kosteneffizienter als der Grenzwertansatz ist (Europäische Kommission 2005d, S. 46 ff.) Zur Bestimmung der durchschnittlichen nationalen PM2,5-Hintergrundbelastung soll jeweils eine PM2,5-Messstation pro eine Million Einwohner in Städten über 100 000 Einwohner eingerichtet werden. Diese Stationen sollen im urbanen Hintergrund liegen und die Exposition möglichst großer Teile der Bevölkerung repräsentieren. Der über die Jahre 2008 bis 2010 gemittelte Wert dieser Messstationen ergibt den Referenzwert für 2010. Das Reduktionsziel von 20 % sollte ursprünglich für alle ab einer urbanen Hintergrundbelastung von 7 µg/m3 gelten (Europäische Kommission 2005a). Damit wird eine breitere Reduktion in der Fläche erreicht, die nicht nur die Spitzen wegnimmt und somit auch Auswirkungen auf mehr Menschen hat. Der Rat der Europäischen Union und das Europäische Parlament haben diesen Ansatz verwässert und vor allem verkompliziert, in dem sie gestufte Reduktionsziele vorgeschlagen haben (Tab. 4-15). Abweichungsregeln 307. Viele der Maßnahmen, die zur Verringerung der Feinstaubbelastung durchgeführt werden sollen (z. B. strengere Grenzwerte für PKW und LKW und für Kleinfeuerungsanlagen) greifen erst in ein paar Jahren. Nach Ansicht des BMU wird für 258 Deutschland eine Fristverlängerung um circa 5 Jahre ausreichen, um die Einhaltung der geltenden Tageswerte an den meisten deutschen Messstellen zu erreichen (GÖRGEN und LAMBRECHT 2007). Eine Fristverlängerung – unter der Voraussetzung, dass ein Luftreinhalteplan erstellt wurde – ist auf jeden Fall einer Abschwächung der Grenzwerte vorzuziehen. Dies ist ärgerlich, da sie vor allem notwendig wird, weil die Verantwortlichen nicht rechtzeitig gehandelt haben. Die geplante Fristverlängerung wirkt sich bereits jetzt auf die Vertragsverletzungsverfahren der Kommission aus, denn diese werden in Bezug auf die Überschreitung der PM10-Immissionsgrenzwerte wegen der laufenden Verhandlungen zunächst noch zurückgehalten (Pressemitteilung der Europäischen Kommission vom 17. Oktober 2007). Natürl iche Feinstaubquel len 308. In der neuen Luftqualitätsrichtlinie sollen als natürliche Quellen auch Seesalz und Saharastaub berücksichtigt werden dürfen, können also von den PM10-Werten abgezogen werden. Die Bedeutung dieser Quellen ist für Deutschland nicht groß, aber zu benennen. Die Möglichkeiten, natürliche Schadstoffquellen aus der Berechnung herauszunehmen und die Zeitpunkte für die Einhaltung der Grenzwerte aufgrund von Sondersituationen hinauszuschieben, erscheinen berechtigt. Die jeweiligen Voraussetzungen sollten aber konkretisiert werden, um zu verhindern, dass die Regelungen ihre Funktionen als Ausnahmetatbestände verlieren und zu einer allgemeinen Aufweichung der Luftqualitätsvorgaben genutzt werden. 4.6.2.3 Fazit 309. Die Tatsache, dass in den meisten Ballungsgebieten Europas die Immissionsgrenzwerte für Feinstaub und für NO2 nicht eingehalten werden können, hat dazu geführt, dass alle ambitionierten Vorgaben der derzeit noch geltenden Luftqualitätsrahmenrichtlinie, das heißt insbesondere die für 2010 vorgesehene Verschärfung des PM10-Jahresmittelwertes auf 20 µg/m3 und die Fristen für die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte, nicht in die Novellierung der Luftqualitätsrahmenrichtlinie aufgenommen bzw. aufgeweicht worden sind. Dennoch ist die Fristverlängerung auf jeden Fall einer Abschwächung der Grenzwerte vorzuziehen. Ein wichtiger Fortschritt ist hingegen die Aufnahme eines Grenzwertes für PM2,5 und die Vorgabe, flächendeckend die Belastung von Feinstaub in Ballungsgebieten zu reduzieren (gap closure). Die vorgesehene Verschärfung des PM2,5 -Grenzwertes (s. Tab. 4-15) sollte auf jeden Fall spätestens 2020 durchgeführt werden. Für einen adäquaten Gesundheitsschutz müssen zukünftig auch die besonders gesundheitsrelevanten Anteile an der Feinstaubbelastung, wie ultrafeine Partikel aus 259Verbrennungsprozessen, gemindert werden. Sollte es sich bestätigen, dass primär die Ultrafeinstäube in der Luft für die nachgewiesenen Gesundheitseffekte verantwortlich sind, sollte in Zukunft angestrebt werden, die Massengrenzwerte für Feinstäube durch einen Partikelanzahlgrenzwert zu ergänzen oder sogar zu ersetzen. 4.6.3 Novellierung der NEC-Richtlinie 310. Die Revision der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) ist in der thematischen Strategie vorgesehen. Im wesentlichen sollen neue Emissionshöchstmengen für 2020 vorgeschlagen werden und wahrscheinlich wird es auch eine Emissionshöchstmenge für PM2,5 geben (ENDS Daily 28. März 2007). Die Wirkung der Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie darf nicht unterschätzt werden, da die Mitgliedstaaten gezwungen sind, Emissionsdaten zu erheben, eine Ursachenanalyse zu betreiben und einen Emissionsminderungsplan aufzustellen. Nach einem Bericht der Europäischen Umweltagentur vom Dezember 2007 zeigt sich, dass nur elf Mitgliedstaaten erwarten, dass sie ihre für 2010 vorgegebenen nationalen Emissionshöchstmengen einhalten werden. 13 Mitgliedstaaten prognostizieren, dass sie für zumindest einen Schadstoff der NEC-Richtlinie die Emissionshöchstmenge nicht erreichen werden, wobei offensichtlich die Emissionshöchstmenge für NOx die schwierigste Hürde darstellt (EEA 2007b). 311. Die Daten, die die Grundlage für die Verhandlungen zu den neuen Emissionshöchstmengen bilden, werden auf ähnliche Weise erhoben wie die Daten für die thematische Strategie (Tz. 286). Um die Synergieeffekte zwischen Maßnahmen zur Luftreinhaltung und zur Minderung von Treibhausgasen zu berücksichtigen, wurde das RAINS-Modell aber erweitert und berücksichtigt nun seit 2006 auch Minderungsmaßnahmen zur Reduzierung von CO2, CH4, N2O und F-Gasen (GAINS – Greenhouse Gas and Air Pollution Interactions and Synergies, IIASA 2007). Statt der bisher in RAINS verwendeten Kostenkurven, die auf einen einzelnen Schadstoff bezogen waren, werden nun Kostenkurven in Bezug auf eine technologische Maßnahme berechnet. Damit kann die Effektivität von Emissionsminderungsmaßnahmen, die sich gleichzeitig auf verschiedene Schadstoffe auswirken, besser geschätzt werden. Bei der Schätzung der Kosten werden länder- und sektorspezifische Umstände (z. B. Verteilung der Anlagengröße, Brennstoffqualität, Energie- und Arbeitskosten) berücksichtigt (AMANN et al. 2007). GAINS bildet bereits die Grundlage für die Verhandlungen zur Revision der NEC-Richtlinie. Bei den Expertengesprächen zur Überarbeitung der NEC-Richtlinie wurde kritisiert, dass die Mitgliedstaaten von einem zukünftigen Energieverbrauch ausgehen, der nicht 260 berücksichtigt, dass sich die Staaten eigentlich zu einer 20 %-Reduktion der CO2–Emissionen bis 2020 verpflichtet haben. Die Annahme hoher zukünftiger Emissionen kann eine anspruchsvolle Zielsetzung verhindern (ÅGREN 2007). Inzwischen wird für die Verhandlungen eine neue Datenbasis („Baseline“) erstellt, die auch das oben genannte CO2-Minderungsziel berücksichtigen soll. Allerdings sind dadurch auch die Beratungen auf mindestens Februar 2008 verschoben worden (ENDS Daily 31. Mai 2007) – ursprünglich wollte die Kommission bereits im Juli 2007 neue Emissionshöchstmengen für 2020 vorschlagen. 312. Die Erarbeitung der gemeinsamen Datenbasis hat eine hohe Bedeutung für die Mitgliedstaaten. Entsprechend schwierig und damit auch zeitaufwändig gestaltet sich schon allein die Bereitstellung und Generierung der Eingangsdaten. Zudem kann es über die zu verwendenden Eingangsdaten (z. B. die Energieszenarien) Uneinigkeit geben. Für eine langfristige und integrierte Politik zur Verminderung der Luftverschmutzung ist es jedoch unerlässlich, diese gemeinsame Datenbasis aufzubauen. Sie wird auch die Akzeptanz darauf aufbauender Ziele und Empfehlungen zu Minderungsmaßnahmen erhöhen. Der notwendige Dialog mit den Mitgliedstaaten und die Möglichkeiten interessierter Kreise, sich an dem Prozess zu beteiligen, um die Qualität der Eingabedaten zu verbessern, sind gegeben – in der Praxis sind die Ergebnisse aber wegen des notwendigen großen methodischen Vorwissens und der erforderlichen zeitintensiven Einarbeitung nur für wenige Eingeweihte transparent und nachvollziehbar. Eine solide Datenbasis ist auch für die nationalen Verhandlungen notwendig. Beispielsweise wurden bei den Verhandlungen zur NEC-Richtlinie 2001 von Deutschland die eigenen SO2-Emissionen zu hoch prognostiziert. Daraufhin verhandelte die deutsche Seite mit viel Energie, um den ursprünglich von der Europäische Kommission vorgeschlagenen Emissionshöchstwert für SO2 von 463 t auf 550 t zu erhöhen. Inzwischen ist klar, dass gerade die SO2-Werte übererfüllt werden, während es unerwartet große Probleme mit den NOx-Emissionen gibt (vgl. Tab. 4-6), deren Höhe damals unterschätzt wurde. Eine Ursache hierfür war, dass die Testzyklen für Kfz nicht die Realität abgebildet haben, sodass die im Prüfstand gemessenen NOx-Emissionen aus Kfz niedriger waren als die realen Emissionen auf der Straße. Notwendig ist daher ein Emissionsrechenwesen, dass es ermöglicht, die auf EU-Ebene gesammelten und weiterverarbeiteten Daten zu überprüfen und gegebenenfalls verbessern zu können. Es wäre dazu hilfreich, wenn auch in Deutschland eigene Prognosen erstellt und diskutiert würden. 313. Die Bundesregierung sollte darauf hinwirken, dass mindestens die Ziele der thematischen Strategie als neue Emissionshöchstmengen für 2020 eingeführt werden. Bereits während der Verhandlungen zur thematischen Strategie sind anspruchsvollere 261Ziele verhindert worden (Tz. 285), nun gilt es darauf zu achten, dass wenigstens diese Umweltzwischenziele umgesetzt werden. 4.6.4 Revision der IVU-Richtlinie 4.6.4.1 Umsetzungsdefizite bei der IVU-Richtlinie Europa 314. Trotz bedeutender Emissionsreduktionen in den letzten Jahren sind europäische Industrieanlagen immer noch eine wesentliche Emissionsquelle für Luftschadstoffe (s. Tab. 4-3). Seit 1999 müssen bei der Genehmigung von Industrieanlagen in der EU die Anforderungen der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung (IVU-Richtlinie 96/61/EG) beachtet werden. Alle Anlagen, die im Anhang I der Richtlinie aufgeführt sind, benötigen eine behördliche Genehmigung des jeweiligen Mitgliedstaates. Die Genehmigung soll auf der Grundlage eines medienübergreifenden Konzeptes erstellt und mit der Pflicht für die Betreiber zur Anwendung der BVT verknüpft werden. Sowohl Emissionen in Luft, Wasser und Boden als auch abfallwirtschaftliche Aspekte, Ressourcen- und Energieeffizienz sowie die Vorbeugung von Unfällen sollen dabei berücksichtigt werden. Ziel ist es, ein hohes und in Europa einheitliches, harmonisiertes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt zu erreichen. Für bestehende Anlagen wurde eine Übergangsfrist bis zum 30. Oktober 2007 eingeräumt. Neben dieser sektorübergreifenden Pflicht, den Stand der Technik einzuhalten, werden bestimmte emissionsrelevante Industrieanlagen durch sektorspezifische Regelungen begrenzt. Dazu zählen die Großfeuerungsanlagenrichtlinie (2001/80/EG), die Abfallverbrennungsanlagenrichtlinie (2000/76/EG), die Lösemittelrichtlinie (1999/13/EG) und die Deponierichtlinie (1999/31/EG), in denen – zum Teil differenziert nach Schadstoff, Brennstoffart, Alt- und Neuanlage etc. – sektorbezogene Grenzwerte vorgeschrieben werden. Die Mitgliedstaaten dürfen in ihren nationalen Regelungen strengere Standards vorschreiben. 315. Die Analyse der praktischen Umsetzung des europäischen Industrieanlagenrechts und seiner bisher erreichten und für die Zukunft erwarteten Emissionsminderungen zeigt jedoch für die EU, dass wesentliche Umsetzungsdefizite existieren. Zunächst war die IVU-RL mit erheblichen Verzögerungen in die jeweilige nationale Gesetzgebung umgesetzt worden. Dabei haben die Mitgliedstaaten verschiedene Ansätze zur Umsetzung der Richtlinie benutzt und es gibt eine große Diversität in der Umsetzungspraxis (z. B. bei der Koordinierung zwischen den Behörden, der Festlegung der Genehmigungsstandards, der Periodizität der 262 Erneuerung einer Genehmigung, der Frequenz der Inspektionen, der Möglichkeit der Selbst-Überwachung, s. Europäische Kommission 2005c). In einer Studie vom Februar 2007 (ENTEC 2007) wurde der Stand der Umsetzung der IVU-Richtlinie in Bezug auf die Erteilung oder Überprüfung von Anlagengenehmigungen nach den Maßstäben der IVU-Richtlinie untersucht. Es wurden Daten der Mitgliedstaaten ausgewertet, die den Zeitraum bis Mitte oder Ende 2005 und teilweise auch bis Mitte 2006 umfassten. Die Ergebnisse der Studie zeigen, dass für den betrachteten Zeitraum in der EU insgesamt nur etwa 50 % der Anlagen, die unter die IVU-Richtlinie fallen, eine mit den Anforderungen der IVU-Richtlinie konforme Genehmigung hatten. Dabei war der Umsetzungsgrad zwischen den Mitgliedstaaten unterschiedlich: Zu den 5 Ländern mit dem höchsten Anteil an entsprechenden Genehmigungen im Vergleich zu den von der IVU-Richtlinie betroffenen Anlagen zählten Luxemburg, Dänemark, Belgien, Deutschland und Ungarn, wobei Deutschland bis Mitte 2005 83 % seiner Anlagengenehmigungen auf ihre IVU-Kompatibilität überprüft hatte. Zu den Ländern mit dem niedrigsten Umsetzungsgrad gehörten Griechenland, Malta, Polen, Portugal, Slowenien und Spanien. Daten aus Schweden und Italien waren nicht verfügbar oder unvollständig. Deutschland gehörte zu den Ländern, die die meisten Anlagengenehmigungen erteilt oder überprüft hatten, war allerdings mit Frankreich, Italien, Polen, Spanien und Großbritannien auch bei den Ländern, die noch jeweils über 1 000 Anlagen auf ihre IVU-Kompatibilität überprüfen mussten (ENTEC 2007). Im Oktober 2007 berichtete die Europäische Kommission erneut zur Umsetzung der IVU-Richtlinie und stellte fest, dass auch bis Mitte 2006 EU-weit nur ungefähr 50 % der genehmigungsbedürftigen Anlagen eine mit den Anforderungen der IVU-Richtlinie konforme Genehmigung hatten. Auch wenn seitdem weitere entsprechende Genehmigungen erteilt worden wären, sei es offensichtlich, dass die bisherigen Anstrengungen nicht ausreichend seien, um für alle Mitgliedstaaten die Fristen der Richtlinie einzuhalten. In Anbetracht der weiteren Emissionsminderungen, die entsprechend der thematischen Strategie Luftreinhaltung auch im Bereich der Industrieanlagen notwendig seien, sei dieses Vollzugsdefizit inakzeptabel (Europäische Kommission 2007a). Daher sieht es die Kommission als ihre Hauptaufgabe an, sicherzustellen, dass die Umsetzung und der Vollzug der IVU-Richtlinie in den Mitgliedstaaten vollständig und sicher erfolgen. Dazu plant sie einen verstärkten Informationsaustausch, Besuche und Fortbildungen bei den zuständigen Behörden, schließt aber auch Vertragsverletzungsverfahren nicht aus. Zudem will die Kommission ihre Untersuchungen zum Genehmigungsprozess in den einzelnen Mitgliedstaaten weiterführen, eine stärkere Verkopplung der Genehmigungsanforderungen mit den BVT-Referenzdokumenten (Tz. 317 f.) schaffen und die Mitgliedstaaten bei der Reduzierung unnötiger administrativer Hürden unterstützen (Europäische Kommission 2632007a; 2007d). Parallel zu diesem Aktionsplan hat die Kommission einen Vorschlag zur Revision der IVU-Richtlinie vorgelegt (Abschn. 4.6.4.2). Deutschland 316. In Deutschland sind die Anforderungen der IVU-Richtlinie mit dem Artikelgesetz (Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz vom 27. Juli 2001, BGBl. Nr. 40 vom 2. August 2001, S.1950 ff.) umgesetzt worden. Um eine bundeseinheitliche und gleichmäßige Durchführung der Genehmigungsverfahren sicherzustellen, wurden in untergesetzlichen Vorschriften generelle und einheitliche Emissionsgrenzwerte entsprechend dem Stand der Technik festgelegt. Der Stand der Technik entspricht den in der IVU-Richtlinie definierten BVT. Bei Fortentwicklung des Standes der Technik muss geprüft werden, ob eine Überarbeitung der bundeseinheitlichen Emissionsgrenzwerte notwendig ist. Die oben genannten Sektorrichtlinien sind über die Abfallverbrennungsverordnung (17. BImSchV), die Lösemittelverordnung (31. BImSchV), die Abfallablagerungsverordnung (AbfAblV), die Deponieverordnung (DepV) und die Großfeuerungsanlagenverordnung (13. BImSchV) in deutsches Recht umgesetzt worden. Für bestehende Anlagen enthalten sowohl das BImSchG § 67 (5) als auch die untergesetzlichen Regelwerke die Pflicht, die Anforderungen der IVU-Richtlinie bis zum 30. Oktober 2007 einzuhalten. Deutschland hatte bis Mitte 2005 immerhin über dreiviertel seiner IVU-Anlagen auf ihre Kompatibilität mit der IVU-Richtlinie überprüft (Tz. 315). Damit gehörte Deutschland zu den Mitgliedstaaten mit den höchsten Anteilen an IVU-Anlagen, die eine IVU-konforme Genehmigung besitzen. Der aktuelle Stand der Überprüfung der Genehmigungen aller IVU-Anlagen in Deutschland wird zurzeit noch im Rahmen einer Abfrage der Europäischen Kommission erhoben. Ohne Zweifel hat Deutschland von seiner jahrzehntelangen Erfahrung bei der Genehmigung von Anlagen und einem relativ anspruchsvollen Niveau bei den bereits erteilten Genehmigungen profitiert. Hilfreich ist aber sicher auch, dass in Deutschland die emissionsbezogenen Genehmigungsanforderungen nicht individuell-konkret im jeweiligen Genehmigungsverfahren für die spezifische Anlage entwickelt und festgelegt, sondern nach generell-abstrakten Emissionsgrenzwerten (sogenannte „General Binding Rules“, Tz. 317) bestimmt werden. Zudem wurden die materiellen Anforderungen im untergesetzlichen Regelwerk konkret mit der Umsetzungsfrist bis 30. Oktober 2007 verknüpft. Allerdings gefährdet der Abbau des Vollzugs in den Länderbehörden diesen Erfolg. Um europatauglich zu bleiben, ist eine Verstärkung des Vollzugs dringend notwendig (vgl. SRU 2007). 264 4.6.4.2 Vorschlag der Kommission für die Revision der IVU-Richtlinie 317. Die Emissionen wichtiger Luftschadstoffe müssen in der EU weiter gemindert werden. Die Zielverfehlung ist zurzeit besonders eklatant für die Schadstoffe Feinstaub und NOx (Abschn. 4.6.3). Dabei ist offensichtlich, dass im Industrieanlagenbereich die Emissionsminderungspotenziale nicht vollständig ausgeschöpft werden, teils wegen fehlender Anwendung der IVU-Richtlinie bei Altanlagen (Tz. 315), teils weil in Genehmigungen Emissionsgrenzwerte festgelegt wurden, die sich nicht an den BVT orientieren, wie sie in den europäischen BVT-Referenzdokumenten beschrieben werden. In ihrer Mitteilung über eine bessere Politik für Industrieemissionen (Europäische Kommission 2007d) kommt die Europäische Kommission zu dem Schluss, dass die Grundprinzipien der IVU-Richtlinie, insbesondere der auf den BVT basierende integrierte Ansatz, eine vernünftige Grundlage für die weitere Entwicklung der EU-Gesetzgebung zu industriellen Emissionen sei. Allerdings hält die Kommission eine Revision der IVU-Richtlinie für notwendig, um die Anwendung bzw. den Vollzug der Richtlinie in den Mitgliedstaaten zu vereinfachen, aber auch zu stärken und damit das Umweltentlastungspotenzial der Richtlinie besser auszuschöpfen. Dazu hat die Europäische Kommission am 21. Dezember 2007 einen Vorschlag für eine Richtlinie zu Industrieemissionen veröffentlicht (Europäische Kommission 2007b). Dieser Vorschlag umfasst unter anderem die folgenden wesentlichen Neuerungen: – In der neuen Richtlinie sollen die Großfeuerungsanlagenrichtlinie (Feuerungsanlagen ab 50 MW), die Abfallverbrennungsanlagenrichtlinie, die Lösemittelrichtlinie und drei Richtlinien zu Titandioxidabfall (RL 78/176/EWG, 82/883/EWG, 92/112/EWG) zusammengefasst werden. – Art. 14 neu definiert Inhalt und Status der im Rahmen des europäischen Informationsaustauschs zu BVT (Art. 16 alt) erstellten BVT-Referenzdokumente (BAT Reference Documents (BREF) oder: BVT-Merkblätter) und es wird deutlich hervorgehoben, dass diese BVT-Merkblätter die Referenz für die Festlegung der Genehmigungsauflagen sein sollen (Art. 15). – Die in den Genehmigungen festzulegenden Emissionsgrenzwerte sollen die in den BREF beschriebenen Emissionswerte grundsätzlich nicht überschreiten (Art. 16 (2) neu und Art. 18 (2) neu). Gleichwohl sind Abschwächungen der Grenzwerte bei bestimmten Gegebenheiten vor Ort erlaubt (insbesondere wegen örtlicher Umweltbedingungen) (Art. 16 (3) neu). Letzteres gilt allerdings nicht für den Fall, dass statt individuell-konkreter Genehmigungsauflagen die emissionsbezogenen Anforderungen für bestimmte Anlagentypen in allgemein bindenden Vorschriften festgelegt werden („General binding rules“, Art. 18 neu). 265– Die in den Anhängen zur neuen Richtlinie aufgeführten Grenzwerte für Großfeuerungsanlagen, Abfallverbrennungsanlagen etc. sind Mindestanforderungen (Art. 11 neu). Gleichzeitig sind die im Entwurf enthaltenen Grenzwerte für Großfeuerungsanlagen ab 2016 verschärft worden (Anhang V). – Art. 25 legt Mindestanforderungen an die Überwachung von Anlagen fest: Unter anderem sollen Inspektionen vor Ort in der Regel einmal im Jahr durchgeführt werden, es sei denn, die Überwachungsprogramme berücksichtigen in einer systematischen Bewertung die unterschiedlichen Umweltrisiken der einzelnen Anlage. – Der Katalog der Anlagen, die unter die IVU-Richtlinie fallen (Anhang I der Richtlinie), wird um einige zusätzliche Aktivitäten erweitert, zum Beispiel um die mittleren Feuerungsanlagen mit einer thermischen Leistung von 20 bis 50 MW. 318. Grundsätzlich ist es zu begrüßen, dass in dem Vorschlag der Europäische Kommission zur Revision der IVU-Richtlinie verschiedene EU-rechtliche Anforderungen an Industrieanlagen nunmehr in einer Richtlinie vereint werden. Richtig sind auch die Änderungsvorschläge der Kommission, die die Anwendung der BVT bei der Anlagengenehmigung stärken. Bereits unter der jetzigen IVU-Richtlinie gilt, dass die BVT-Merkblätter als Referenz für die nationale Bestimmung der BVT verwendet werden sollen. Diese Anforderung war aber im Anhang IV der IVU-Richtlinie als ein Anstrich unter mehreren nicht hervorgehoben. Auch die Forderung der Europäische Kommission, dass die in den Genehmigungen festgelegten Emissionsgrenzwerte die Emissionswerte der BREF nicht überschreiten sollen, ist im Prinzip zu begrüßen, weil damit die EU-weite Harmonisierung der Emissionsstandards bei Industrieanlagen gefördert wird. Aber es ergibt sich folgendes Problem: Die Erarbeitung der BREF findet über einen informatorischen Austausch statt. Dabei werden die in den BREF enthaltenen Emissionswerte für einen bestimmten Stand der Technik mit Bedacht als „emission level“ (Emissionswert) und nicht als „emission limit“ (Emissionsgrenzwert) bezeichnet. Einerseits trägt dies der Tatsache Rechnung, dass in der Regel bei der Festlegung von Grenzwerten aus technischen Gründen ein Sicherheitsabstand zu den an sich erforderlichen Emissionswerten hinzugerechnet werden muss. Andererseits war es nur so möglich, im Rahmen des Informationsaustauschs eine Einigung auf eher anspruchsvolle BVT über verschiedene Interessensgruppen hinweg zu erreichen. Wenn nun, wie von der Europäische Kommission vorgeschlagen, die Emissionsgrenzwerte der Genehmigungen nicht mehr die Emissionswerte der BVT-Leitlinien überschreiten dürfen, macht sie aus den „emission levels“ faktisch „emission limits“. Der bisherige ertragreiche Informationsaustausch zu den BVT müsste diese Änderung berücksichtigen und der rein fachliche Austausch wäre sicherlich behindert. 266 Daher sollte auf den Vorschlag der Europäische Kommission, dass die in den Genehmigungen festgelegten Emissionsgrenzwerte die Emissionswerte der BREF nicht überschreiten sollen, verzichtet werden, um den EU-weiten, vorrangig fachlichen Informationsaustausch zu BVT zu erhalten. Soweit die Europäische Kommission darüber hinaus EU-einheitliche Emissionsgrenzwerte für weitere Industrieanlagen festlegen will, sollte dies über den normalen EU-Rechtsetzungsprozess oder über das Komitologieverfahren mit Letztverantwortlichkeit bei Rat und Parlament geschehen. Die BVT-Merkblätter sollten dabei als Orientierung dienen. Die von der Kommission vorgeschlagenen Mindestanforderungen an die Überwachungsintensität werden die Anlagenüberwachung in Mitgliedstaaten mit schwachen Überwachungsanforderungen verbessern. Sehr sinnvoll ist auch die Aufnahme der mittleren Feuerungsanlagen in den Anhang I. Zunehmend hat sich die Bedeutung dieses Sektors vor allem für die Feinstaubemissionen erwiesen, sodass eine europaweite Regelung hierzu überfällig ist. In Deutschland sind diese Anlagen in der TA Luft bereits geregelt, ändern wird sich lediglich der Grad der Öffentlichkeitsbeteiligung. Allerdings sind einige emissionsrelevante Anlagen (Rinderhaltungsanlagen, Aquakulturen) nicht in den Anhang I aufgenommen worden. 4.6.4.3 Zu einem Emissionshandel für NOx und SO2 319. Die Möglichkeit, über den Handel mit den Treibhausgasen hinaus auch einen Emissionshandel für andere Schadstoffe einzuführen, war in einem Arbeitsentwurf zur Novellierung der IVU-Richtlinie vom Oktober 2007 erwogen worden. Diese Emissionshandelsoption sollte den Mitgliedstaaten alternativ oder komplementär zu den Emissionsgrenzwerten für NOx und SO2 in den Genehmigungen zur Auswahl stehen. Für alle anderen Schadstoffe sollte nach wie vor das BVT-Konzept gelten. Im aktuellen Entwurf der Kommission vom Dezember 2007 ist ein entsprechender Passus nicht mehr vorhanden. Dennoch behält sich die Kommission vor, weiterhin an einem möglichen EU-Emissionshandelssystem für NOx und SO2 zu arbeiten (Europäische Kommission 2007d). Eine Diskussion um den Emissionshandel mit NOx und SO2 in Europa kann auf eine langjährige wissenschaftliche Forschung und praktische Erfahrungen aufbauen. Der Emissionshandel gilt generell als effektives und Kosten sparendes Instrument der Luftreinhaltung, mit dem sich vor allem langfristige Innovationseffekte initiieren lassen (TIETENBERG 2006). Ein Emissionshandel könnte helfen, die bislang noch mangelnde Umsetzung bei Altanlagen zu verbessern und dazu notwendige Innovationsanreize auszulösen. Altanlagen werden in der IVU-Richtlinie generell privilegiert behandelt. Obgleich die elfjährige Übergangsfrist für Altanlagen 2007 auslief, gelten für Anlagen, die bis spätestens 2012 außer Betrieb gehen, weiterhin 267Sonderregelungen. Mit dieser großzügigen Behandlung von Altanlagen ist unter Umständen eine Verringerung der Innovationsdynamik verbunden, da Altanlagen verringerte Anreize zu zusätzlichen Emissionsminderungen haben. Außerdem kann dies zu einer tendenziellen Abschottung der Gütermärkte für etablierte Hersteller führen. Da Betreiber neuer Anlagen die Mehrbelastung der Altanlagen im Regelfall kompensieren müssen, werden die Marktzutrittskosten künstlich erhöht. Innovationsanreize entstehen nur für potenzielle Wettbewerber. Generell führt dieses Konzept nicht zu einer Minimierung der gesamtwirtschaftlichen Vermeidungskosten, da diejenigen Unternehmen, die aufgrund relativ umweltintensiver Produktionsverfahren vergleichsweise niedrige Vermeidungskosten aufweisen, die geringsten Anreize für zusätzliche Minderungsmaßnahmen haben. Unternehmen mit anspruchsvoller Umwelttechnik, für die weitere Minderungsmaßnahmen sehr teuer sind, müssen dagegen höhere Reinigungsleistungen realisieren. Beim Emissionshandel löst dagegen die Handelbarkeit der Emissionsrechte bei allen Anlagen Anreize zu Emissionsminderungen aus. Insbesondere Altanlagen mit niedrigen Minderungskosten profitieren von Vermeidungsmaßnahmen und dem sich daraus ergebenen Mehrerlös aus dem Verkauf der Emissionsrechte. 320. Das BVT-Konzept hat sich allerdings in der europäischen Luftreinhaltepolitik grundsätzlich bewährt und bietet die Voraussetzung für einen komplementären Emissionshandel. So lässt eine an Emissionsstandards orientierte Gestaltungsalternative des Emissionshandels, das sogenannte Rate-Based-Trading, eine Integration in die gegenwärtige Luftreinhaltepolitik der EU prinzipiell zu. Bei diesem System werden keine absoluten Emissionsmengen, sondern spezifische Emissionsminderungen gehandelt, so dass die Einhaltung der gemäß BVT geforderten Grenzwerte für ein Unternehmen durch eigene Maßnahmen oder durch den Zukauf von Minderungszertifikaten anderer Emittenten realisierbar ist. Ein solches System haben die Niederlande bereits 2005 für NOx eingeführt. Hier werden Emissionsrechte gehandelt, die eine rechnerische Minderung gegenüber einem spezifischen Emissionsstandard einer Anlage verbriefen (Emissionsmenge pro Brennstoffverbrauch). Damit dieses System mit der IVU-Richtlinie kompatibel ist, müssen diese Abweichungen innerhalb der Bandbreite der BVT liegen. Da die Emissionszertifikate (so genannte „Credits“) jederzeit am Markt verkäuflich sind, bietet dieses Instrument für alle beteiligten Anlagen nicht erst zum Zeitpunkt der Fortschreibung des BVT, sondern permanent einen Anreiz zur Minderung der Emissionen. Wie bei ordnungsrechtlichen Grenzwerten gibt es auch bei diesem Emissionshandelssystem keine absolute Emissionsobergrenze über alle Anlagen. Allerdings können die spezifischen Emissionsstandards eng an den Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie orientiert werden. Des Weiteren kann bei den klassischen Luftschadstoffen SO2 und NOx bei dem gegenwärtigen Stand der 268 Luftreinhaltung davon ausgegangen werden, dass die Kosten zusätzlicher Vermeidungsmaßnahmen stärker steigen als deren Nutzen. In dieser Situation dürften starre absolute Emissionsobergrenzen bei Veränderungen der Vermeidungskosten höhere Effizienzverluste nach sich ziehen als Instrumente, bei denen eine gewisse Variation der Gesamtemissionen möglich ist (MCKIBBIN und WILCOXEN 2002, S. 62 ff.). Insbesondere vor dem Hintergrund einer kostengünstigeren Umsetzung der EU-Luftreinhalteziele und der damit verbundenen Möglichkeit, weitere Spielräume für anspruchsvollere Zielpfade zu öffnen, könnte der Emissionshandel mit SO2 und NOx, obgleich in der praktischen Umsetzung nicht ohne Herausforderungen, sinnvoll sein. Dabei sollte auf ein an die Grenzwerte des BVT ansetzendes „Rate-Based-Trading“ gesetzt werden. Ein solches System reguliert die Emissionen über spezifische Standards und erlaubt damit eine gute Integration in das bestehende regulative Umfeld und eine bessere Anpassung an veränderte Rahmenbedingungen (z. B. technische oder wirtschaftliche Situation) als ein Emissionshandel mit absoluten Emissionsgrenzwerten. Mit dieser Spielart des Emissionshandels können auch die diffusen Emissionen des Luftschadstoffs reguliert werden. Ein derartiges Emissionshandelssystem bietet verschiedene Möglichkeiten den spezifischen Anforderungen einer durch räumliche und zeitliche Differenzierung von Emissionsbelastungen geprägten Umweltsituation gerecht zu werden. Zur Vermeidung der Konzentration von Schadstofffrachten (sog. Hot Spots) und zur Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Luftreinhaltung sind verschiedene Modifikationen des Instruments denkbar. Eine Bindung des Handels an die Einhaltung von Mindestumgebungsluftstandards (regulatory tiering), zonale Handelssysteme oder die Berücksichtigung der Luftbelastungssituation über Handelskoeffizienten sind Beispiele, die entweder bereits erfolgreich praktiziert werden oder auf Basis von Simulationen eine Verbesserung der Performance von Emissionshandelssystemen erwarten lassen (TIETENBERG 2006, S. 89 ff, MARTIN et al. 2007). Die praktischen Erfahrungen mit der amerikanischen Luftreinhaltepolitik (EPA 2007) und die noch ausstehende Evaluierung der ersten Phase des niederländischen NOx-Handels sollten als Bewertungsmaßstab einer umfassenderen Anwendung des Emissionshandels im Bereich der klassischen Luftschadstoffe herangezogen werden. 4.6.4.4 Fazit 321. Die Stärkung des BVT-Konzeptes für Anlagen ist ein wichtiger Schritt, um die Emissionen bei Anlagen kontinuierlich und dauerhaft zu senken. Dieses Ziel der IVU-Richtlinie muss auch bei einer Novellierung der Richtlinie unterstützt und bekräftigt werden. Das BVT-Konzept hat den Vorteil, dass es nicht nur die Emissionen einzelner 269Schadstoffe mit Qualitätsziel reduziert, sondern auf integrierte Weise gleichzeitig auch viele andere Schadstoffe gemindert werden. Darüber hinaus kann nur über verbindliche Emissionsstandards der Schadstoffferntransport wirksam begrenzt werden. Die Anstrengungen der Europäischen Kommission, die teils ungenügende Umsetzung und den teilweise defizitären Vollzug der IVU-Richtlinie in den Mitgliedstaaten zu verbessern, sind daher zu begrüßen. Bei nicht ausreichender Umsetzung der IVU-Richtlinie müssen aber auch konsequent Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. In Deutschland ist der Vollzug der IVU-Richtlinie bei Altanlagen im EU-Vergleich relativ gut. Allerdings gefährdet der Abbau der Vollzugskraft in den Länderbehörden diesen Erfolg. Um europatauglich zu bleiben, ist eine Verstärkung des Vollzugs dringend notwendig. Zur Verbesserung des Vollzugs der IVU-Richtlinie ist es auch richtig, dass die Europäische Kommission für die Revision der Richtlinie Änderungen vorschlägt, die die Aufwertung der BVT-Merkblätter als Grundlage für die Grenzwertfestsetzung im Genehmigungsverfahren vorsehen. Allerdings sollte aus dem Informationsaustausch zur BVT kein Gesetzgebungsverfahren gemacht werden. Die EU-weite Festlegung von Mindestanforderungen für Industrieanlagen – die grundsätzlich sehr zu begrüßen ist – sollte über das normale Gesetzgebungsverfahren oder über das Komitologieverfahren mit Letztverantwortlichkeit bei Rat und Parlament erfolgen. Der Änderungsvorschlag der Kommission, dass die bei der Genehmigung festgelegten Grenzwerte die Emissionswerte der BREF nicht überschreiten dürfen, sollte durch die Regelung eines entsprechenden Normsetzungsverfahrens ersetzt werden. 322. Falls innerhalb der EU ein Emissionshandel für Luftschadstoffe eingeführt würde, sollte dieser auf Basis der BVT-Grenzwerte als Handel mit Gutschriften für spezifische Emissionsminderungen implementiert werden. Ein solches System reguliert die Emissionen über spezifische Standards und erlaubt damit eine bessere Anpassung an veränderte Bedingungen (z. B. technische oder wirtschaftliche Veränderungen) als der in dieser Hinsicht starre Cap-and-Trade-Ansatz. Allerdings sollten bestimmte Rahmenbedingungen des Emissionshandels mit Luftschadstoffen festgelegt werden, die verhindern, dass es zu räumlichen und zeitlichen Überschreitungen von Immissionsgrenzwerten kommt. 4.7 Zusammenfassung und Empfehlungen 323. Nach wie vor werden in Deutschland und in Europa die Immissionsgrenzwerte und die Aufnahmekapazitäten von Ökosystemen für einige relevante Luftschadstoffe (Feinstaub, NOx, Ozon) überschritten. Die Zwischenziele der EU, nämlich über die Einhaltung von nationalen Emissionshöchstmengen die 270 Versauerung und Eutrophierung und die Ozonbelastung von Ökosystemen zu reduzieren, können nicht eingehalten werden. Mit dieser Situation sind die Mitgliedstaaten weit davon entfernt, das Ziel des sechsten Umweltaktionsprogrammes zu erfüllen, nämlich eine Luftqualität zu erreichen, die zu keinen signifikanten schädlichen Auswirkungen für Mensch und Umwelt mehr führt. 324. Um die Luftbelastungen in den städtischen Ballungsgebieten zu mindern, wurden für viele deutsche Städte Luftreinhaltepläne aufgestellt. Dort sind die Emissionen des Straßenverkehrs eine der wichtigsten Ursachen für die Überschreitungen der NO2- und Feinstaubgrenzwerte. Für diesen Sektor haben Schätzungen gezeigt, dass einzelne Minderungsmaßnahmen nur zu wenigen Prozent zur Immissionsminderung beitragen, wirkungsvoller ist in jedem Fall ein Bündel an Maßnahmen. Trotz der in den Luftreinhalte- und Aktionsplänen aufgeführten Maßnahmen wird es in vielen Ballungsgebieten in den nächsten Jahren nicht gelingen, die Immissionsgrenzwerte für NO2 und PM10 zu unterschreiten. In etlichen Plänen ist das zur Verfügung stehende Arsenal an Maßnahmen nicht ausgeschöpft worden. Zur Verringerung der NO2- und PM10-Belastung in den städtischen Ballungsgebieten sind aber verschiedene, untereinander koordinierte und großräumige Maßnahmen notwendig, die langfristig auf eine Verkehrsvermeidung zielen. Dazu ist eine integrierte, verkehrsträgerübergreifende Verkehrsplanung unabdingbar. Die Anstrengungen der Städte und Gemeinden, die Immissionsbelastungen vor Ort zu mindern, müssen aber durch bundes- und EU-weite quellenbezogene Emissionsreduktionen, die zur Reduktion der Hintergrundbelastung in den Überschreitungsgebieten beitragen, unterstützt werden. Nur durch das Zusammenwirken anspruchsvoller Maßnahmen auf den kommunalen, nationalen und europäischen Ebenen kann es gelingen, die Immissionsbelastungen deutlich zu senken. 325. Zur Reduzierung der weiträumigen Hintergrundbelastung sind Maßnahmen von Bedeutung, die großräumig die Emissionen an NOx, Feinstaub und NH3 mindern, zum Beispiel strengere Abgasstandards für Kfz, Verschärfung der Emissionsgrenzwerte für emissionsrelevante stationäre Anlagen oder Emissionsminderungen in der Landwirtschaft. Neben strengen Abgasstandards für Kfz ist die Nachrüstung von Dieselfahrzeugen mit Partikelfiltern bedeutsam für die flächendeckende Minderung der Feinstaubemissionen. Die Förderung muss aber auf den Einbau effektiver Filter achten. Die Verminderung der Hintergrundbelastung in Deutschland ist auch notwendig, um die Ziele der Richtlinie über Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie) einhalten zu können. Die Vorschläge der Bundesregierung zur Minderung der Emissionen aus Verbrennungsanlagen und aus kleinen Feuerungsanlagen schöpfen aber mögliche Minderungspotenziale bzw. Altanlagenregelungen nur unzureichend aus. Im Bereich 271der landwirtschaftlichen Anlagen ist eher eine Abschwächung von immissionsschutzrechtlichen Anforderungen zu beobachten. 326. Vor dem Hintergrund der zu hohen Belastungen durch Luftschadstoffe hat die Kommission eine neue thematische Strategie zur Luftreinhaltung veröffentlicht. Anhand von Emissions- und Belastungsdaten wurden verschiedene Szenarien quantifiziert und eine NKA durchgeführt. Da den recht hoch geschätzten Kosten der Minderungsmaßnahmen, vor allem wegen der unvollständigen Erfassung ökologischer Gewinne, eher niedrige Nutzen gegenübergestellt wurden, müssen die Ziele der thematischen Strategie als vergleichsweise wenig ambitioniert bezeichnet werden. Auch die Immissionsstandards der Luftqualitätsrahmenrichtlinie werden durch die geplante Revision eher aufgeweicht als gestärkt. Ein wichtiger Fortschritt ist dagegen die Aufnahme eines Grenzwertes für PM2,5 und die Vorgabe, flächendeckend die Belastung von Feinstaub in Ballungsgebieten zu reduzieren (Gap closure). Zukünftig müssen aber auch die besonders gesundheitsrelevanten Anteile an der Feinstaubbelastung (Ultrafeinstäube) gemindert werden. Dazu ist es sinnvoll, statt der Massengrenzwerte für Feinstäube einen Partikelanzahlgrenzwert einzuführen. Zudem fehlen in der thematischen Strategie Vorschläge zu konkreten Maßnahmen, die es ermöglichen könnten, die Luftreinhalteziele zu erreichen. Es werden zwar immerhin alle Sektoren benannt, die zur Luftverschmutzung beitragen, die Forderungen nach neuen Maßnahmen, zum Beispiel für bisher noch nicht regulierte Quellen, bleiben aber vage. Die Strategie konzentriert sich vielmehr darauf, die bestehenden Luftreinhalteregelungen zu überarbeiten. Dabei kann das Problem der Hintergrundbelastung nur gemeinschaftlich gelöst werden. Die Aktivitäten der EU sind notwendig, um EU-weit einen einheitlichen Stand der Technik für Anlagen und für mobile Quellen zu definieren. In Bezug auf Kfz wurde aber die Fortschreibung der PKW- und LKW-Standards einerseits jahrelang verschoben, andererseits sind die Standards nicht ambitioniert genug, um möglichst bald eine deutliche Emissionsminderung beim Straßenverkehr zu erreichen. Auch die bisher ungeregelten Emissionen aus der Schifffahrt müssen dringend normiert werden. Ähnliche Abgasstandards wie bei LKW sind im Prinzip möglich und würden die NOx, SO2 und Feinstaubemissionen drastisch verringern. Außerdem fehlen auch auf europäischer Ebene Initiativen zur Minderung der Emissionen aus der Landwirtschaft. Bei den stationären Anlagen bleibt ein großes Problem die Umsetzung im Altanlagenbereich. Die Umsetzung der IVU-Richtlinie verläuft nur langsam und sehr divers in den verschiedenen Mitgliedstaaten. Eine relativ einheitliche Regelung in Europa ist noch nicht erreicht. Gleichzeitig sind IVU-Anlagen aber eine wesentliche Quelle für NOx und Feinstaubemissionen. Die Stärkung des BVT-Konzeptes für Anlagen ist ein wichtiger Schritt, um die Emissionen bei Anlagen kontinuierlich und 272 dauerhaft zu senken. Dieses Ziel der IVU-Richtlinie muss auch bei der Revision der Richtlinie unterstützt werden. 327. Dennoch ist es ein Verdienst der Strategie, quantifizierte Ziele zu nennen, die wissenschaftlich fundiert und in transparenter Weise hergeleitet wurden. Die Kommission fördert damit die Transparenz ihrer politischen Zielfindung und ermöglicht es, das Ausmaß der Zielverfehlungen zu erkennen. Zukünftig sollte aber im Rahmen der Folgenabschätzung eine umfassendere Quantifizierung der Kosten ökologischer Schäden angestrebt werden. Eine wirkungsvolle qualitätszielorientierte Politik muss anspruchsvolle, dem Gesundheits- und Umweltschutz gerecht werdende Ziele setzen und diese gleichzeitig mit entsprechenden emissionsmindernden Maßnahmen verknüpfen. Hierfür ist es sicherlich nachteilig, dass die Verantwortung für wichtige Maßnahmen zur Minderung der Luftbelastung (z. B. Abgasnormen für Kfz, Maßnahmen in der Landwirtschaft) in der Europäischen Kommission nicht in der Hand der Generaldirektion Umwelt liegt, sondern bei anderen Generaldirektionen, was immer wieder zu erheblichen Verzögerungen und Abschwächungen hinter dem technisch Möglichen geführt hat. Die Erstellung von Qualitätszielen und von entsprechenden Maßnahmen an der Quelle sollten besser in eine Hand gelegt werden. 328. Mit einigen Anstrengungen wird in Deutschland die Deckungslücke zu den Emissionshöchstmengen für 2010 vielleicht knapp geschlossen werden. Das Defizit zu den Zielen der thematischen Strategie bis 2020 wird aber viel größer sein. So richtig es also ist, sich jetzt auf die aktuellen Probleme zu konzentrieren (Minderung von NOx, NH3 und Feinstaub), so bedeutsam ist es, mittel- und langfristig die Minderung der anderen Schadstoffe (SO2 und NMVOC) nicht aus den Augen zu verlieren. Hier müssen bereits jetzt vorausschauend Regelungen geschaffen werden, die weitere Emissionsminderungen ermöglichen. Die Tatsache, dass jede der Handlungsebenen in der Luftreinhaltepolitik – in Deutschland beispielsweise die kommunale Ebene, die Bundesländer, der Bund und die Europäische Kommission – einen Beitrag zur Minderung der Luftbelastung leisten muss, gleichzeitig aber auf die Aktivitäten und Maßnahmen der anderen Akteursebene angewiesen ist, führt leider häufig dazu, dass sich die Akteure aller drei Handlungsebenen gegenseitig die Verantwortung zuschieben und ihr Nicht-Handeln mit fehlenden Aktivitäten der Anderen begründen. 329. Um die aktuelle Belastung durch NOx, NH3, Feinstaub und Ozon zu mindern und zur langfristigen Verbesserung der Luftqualität empfiehlt der SRU: – Die Luftreinhalteplanung der Städte und Gemeinden muss fortgeführt und verbessert werden (u. a. genauere Ursachenanalyse, Quantifizierung der Maßnahmen, Verkehrsvermeidung). – Verkehrsplanung muss über kurzfristige Maßnahmen hinausgehen, langfristig werden strukturelle Entwicklungen und eine integrierte Verkehrsplanung benötigt. 273Dazu wäre die Einführung einer integrierten kommunalen Gesamtverkehrsplanung notwendig. – Die für die Luftreinhalteplanung zuständigen Behörden müssen die Befugnis bekommen, zur Einhaltung der Immissionsgrenzwerte in die planerischen Belange anderer Behörden eingreifen zu können. – Förderung der Nachrüstung von PKW und LKW mit wirkungsvollen Partikelfiltern. – Anspruchsvolle Standards auch für bestehende Großfeuerungs- und Abfallverbrennungsanlagen in Deutschland. – Keine weitere Abschwächung der Übergangsregelungen für Altanlagen im Verordnungsvorschlag für eine novellierte Kleinfeuerungsanlagenverordnung. – Emissionsmindernde Maßnahmen in der Landwirtschaft in Deutschland und in der EU (u. a. Stickstoffüberschussabgabe). – Langfristig sollte der Feinstaubgrenzwert (PM2,5) der revidierten Luftqualitätsrichtlinie verschärft werden und die Massengrenzwerte für Feinstäube sollten durch einen Partikelanzahlgrenzwert ergänzt oder sogar ersetzt werden. – Die Ziele der thematischen Strategie sollten in neue Emissionshöchstmengen der NEC-Richtlinie umgesetzt werden, dies würde auch eine Erweiterung der NEC-Richtlinie in Bezug auf Feinstaub bedeuten. – Rasche Verabschiedung der Vorschläge zur Verschärfung der Feinstaub- und NOx-Grenzwerte für schwere Nutzfahrzeuge (Euro VI). – Die Umsetzung der IVU-Richtlinie bei den Altanlagen muss verbessert werden. Dazu sollten der Informationsaustausch und die Kontrolle vor Ort verstärkt werden, bei nicht ausreichender Umsetzung müssen aber konsequent Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet werden. – Bei der Revision der IVU-Richtlinie sollte der Vorschlag der Europäische Kommission, dass die bei der Genehmigung von Anlagen festgelegten Emissionsgrenzwerte nicht schwächer sein dürfen, als die in den BVT-Merkblättern empfohlenen Emissionswerte, durch die Einführung eines angemessenen Normsetzungsverfahren ersetzt werden, in dem die BVT-Merkblätter eine maßgebliche Rolle spielen müssen. – Ein Emissionshandel für Luftschadstoffe sollte nur aufbauend auf dem BVT-Konzept eingeführt werden. 274 2755 Naturschutz Botschaften Naturschutz und Landschaftspflege leisten für die Gesellschaft essenzielle Beiträge zur Erhaltung und Wiederherstellung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes im besiedelten wie im nicht besiedelten Bereich. Dabei zeichnet sich der Naturschutz durch eine integrierende Sichtweise aus, die unter anderem die Funktionen von Böden, Gewässern, Flora und Fauna als Schutzziele berücksichtigt. Bei entsprechendem politischen Willen und Ressourceneinsatz muss der Naturschutz nicht in der Defensive verharren, sondern kann beachtliche Erfolge erzielen, wie in der jüngeren Vergangenheit insbesondere im Bereich der Etablierung des Europäischen Netzes NATURA 2000 und der Sicherung des nationalen Naturerbes. Gemessen an dem Handlungsbedarf angesichts des hohen Nutzungsdrucks in der Landschaft sind diese Erfolg versprechenden Ansätze jedoch keinesfalls ausreichend für eine dauerhafte Sicherung aller Funktionen des Naturhaushaltes. Besondere Probleme bereiten nach wie vor die überhöhten Nährstoffeinträge in empfindliche Ökosysteme, der stark zunehmende Grünlandumbruch mit seinen gravierenden Wirkungen für Treibhausgasemissionen, Wasser, Flora und Fauna, der wachsende Nutzungsdruck auf Waldökosysteme, die Flächeninanspruchnahme und die Zerschneidung von Lebensräumen sowie geringe Schutzgebietsgrößen und Biotopvernetzungsgrade. In der Folge sind viele Leistungen des Naturhaushaltes und insbesondere die Biodiversität auf allen Ebenen (genetische, Arten-, Ökosystemvielfalt) stark gefährdet. Zusätzlich stellen neue, zum Teil schwer kalkulierbare Zukunftsentwicklungen wie der Klimawandel und die Veränderungen von Sektorpolitiken, insbesondere der Agrarpolitik, den Naturschutz vor neue Herausforderungen. Dieses zieht gesteigerte Anforderungen an die strategische Ausrichtung, die Prognosefähigkeit und die Handlungskapazitäten des administrativen Naturschutzes nach sich. Die Bundesregierung hat mit der Nachhaltigkeits- und insbesondere der Biodiversitätsstrategie richtungweisende Ziele gesetzt, die Orientierung geben und Antworten auf die oben genannten Herausforderungen vorzeichnen. Es kommt jetzt darauf an, Wege zu finden, diese Ziele auch tatsächlich umzusetzen. Hingewiesen werden muss auch auf die Risiken, die mit dem Begriff der Biodiversität verbunden sind: Erhebliche Kommunikationsanstrengungen sind notwendig, um die Komplexität der unter Biodiversität gefassten diversen Inhalte erfolgreich zu vermitteln und zu verhindern, dass der Naturschutz auf den Artenschutz reduziert wird. Die Umsetzung stellt ein Problem und eine große Herausforderung für den Naturschutz dar, insbesondere aufgrund – der unzureichenden Finanzierung und Verwaltungskapazitäten des Naturschutzes, 276 – der föderalen Rechtszersplitterung und des geringen Stellenwertes des Naturschutzes in manchen Bundesländern, – der geringen Erreichbarkeit der umsetzungsentscheidenden Kommunen und Landnutzer durch Ziele des Bundes, – konfliktträchtiger Sektorpolitiken (Verkehr, Bau, Landwirtschaft), – mangelnder Mitwirkungs- und Klagemöglichkeiten von Bürgern sowie – einer trotz erster positiver Ansätze des FFH-Monitorings (FFH – Fauna-Flora-Habitat) noch immer weitgehend zersplitterten und höchst defizitären Umweltbeobachtung und Umweltinformation. Der Naturschutz wird durch diese Hemmnisse an einer Lösung der genannten Probleme gehindert, auch droht ein teilweiser oder gänzlicher Verlust mühsam errungener Erfolge (z. B. durch qualitative Erosion insbesondere vieler wertvoller und sogar geschützter Gebiete, die nicht dem Netz NATURA 2000 angehören). Mit dem neuen Umweltgesetzbuch (UGB) sollte die Bundesregierung nun wesentliche Voraussetzungen für einen erfolgreicheren Naturschutz schaffen. Dazu ist es notwendig, im zukünftigen UGB, aber auch in untergesetzlichen Vorschriften bundesweit einheitlich und konkret die Ziele, Grundsätze und Instrumente des Naturschutzes festzulegen. Ein kontraproduktiver Stillstand der sachlich erforderlichen Rechtsetzung oder gar ein Rückfall hinter das bestehende Rahmenrecht darf keinesfalls eintreten. Vielmehr sind die Kernvoraussetzungen eines wirksamen Naturschutzes rechtlich abzusichern. Dazu zählen insbesondere – der Ausbau der Ansätze für die FFH-Beobachtung zu einer umfassenden Beobachtung von Natur und Landschaft durch Schaffung einer belastbaren Datenbasis über Zustand und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes und der Biodiversität, – die Eingriffsregelung durch Beibehaltung des Vorrangs der materiellen Kompensation, – die Landschaftsplanung durch Beibehaltung der Planungspflicht auf allen politischen Entscheidungsebenen, – die Verbesserung der Schnittstellen zwischen Naturschutz-, Boden- und Wasserrecht durch die Verpflichtung zu multifunktionaler Maßnahmenentwicklung und abgestimmtem Instrumenteneinsatz in den Fachgesetzen und – ein umfassendes Verbandsklagerecht. Die Instrumente des Naturschutzrechtes können überdies einen wirksamen Beitrag zu Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen als Reaktion auf den Klimawandel leisten 277und sollten dementsprechend im neuen UGB ausgestaltet werden. Essenziell ist auch die Verbesserung der finanziellen Basis durch eine Erhöhung und effiziente Verausgabung der Agrarumweltmittel und die Verbesserung der steuerrechtlichen Voraussetzungen für Spenden und Stiftungen. Die Kapazitäten der Naturschutzverwaltungen müssen den umfangreichen Aufgaben angepasst werden. Durch umfassende Informations-, Partizipations- und Klagemöglichkeiten sowie eine an die konkrete Naturschutzarbeit gekoppelte Umweltbildung sollte die Mitwirkung der Bürger gefördert werden. 5.1 Einleitung 330. Insgesamt genügt die Organisation des Zusammenwirkens zwischen der Nutzung und dem Erhalt der natürlichen Lebensgrundlagen noch nicht den Ansprüchen an eine nachhaltige Entwicklung (s. SRU 2002a, Tz. 51 ff.). Das vorhandene Naturkapital wird – trotz der Fortschritte in bestimmten Handlungsfeldern – stetig reduziert. Dies offenbart sich insbesondere an dem anhaltenden Rückgang der Biodiversität, aber auch an Funktionsdefiziten der Landschaft für die Erholung, für den Wasserrückhalt in der Fläche oder für den klimatischen Ausgleich. Eine Verbesserung der Situation würde eine konsequente Umsetzung eines multifunktionalen und flächendeckenden Naturschutzes notwendig machen, wie er in den Zielen des Bundesnaturschutzgesetzes, der Nachhaltigkeitsstrategie und der Biodiversitätsstrategie angelegt ist. Demgegenüber stehen aber vor allem Umsetzungsprobleme des Naturschutzes, die aus einer mangelnden Integration in andere Sektorpolitiken, unzureichenden finanziellen und personellen Kapazitäten sowie einer verbesserungsbedürftigen Rechtskonkretisierung auf Bundesebene herrühren. Wie selten zuvor stehen Natur und Landschaft überdies vor Zukunftsherausforderungen, die offenkundig neue Strategien und Maßnahmen im Rahmen integrierter Schutz- und Nutzungspolitiken notwendig machen werden. Insbesondere die Veränderungen in der Landwirtschaftspolitik, aber auch der Klimawandel, stellen den Naturschutz vor neue Aufgaben. Als Reaktion auf den Klimawandel gilt es, sowohl Potenziale des Naturschutzes zu aktivieren, um Treibhausgasemissionen zu vermindern, als auch Anpassungsmöglichkeiten der Ökosysteme zu unterstützen. Letzteres wird in höherem Maße als bisher eine überregionale und europäische Betrachtungsweise sowie gegebenenfalls die Dynamisierung räumlich-statischer Schutz- und Entwicklungsziele erfordern. Es ist angesichts dieser Herausforderungen besonders wichtig, den Blick nicht nur auf die Veränderungen von Natur und Landschaft in der Vergangenheit und deren Ursachen zu richten, sondern auch den Versuch zu unternehmen, Entwicklungstendenzen und 278 Zukunftsaussichten zu berücksichtigen – bei allen Unsicherheiten, die damit in einem komplexen Handlungsfeld wie dem Naturschutz verbunden sind. Naturschutzpolitik wird in bisher unbekanntem Ausmaß Mechanismen entwickeln müssen, um mit Risiken und Prognoseunsicherheiten umzugehen. Nach einer Darstellung des derzeitigen Zustandes und der Funktionsfähigkeit von Natur und Landschaft werden deshalb im Folgenden auch mögliche zukunftsrelevante Entwicklungen der Belastungen sowie denkbare Reaktionen von Natur und Landschaft beschrieben. Trotz der großen Unsicherheiten eines solchen Unterfangens, die im Naturschutz durch eine schlechte Datensituation verstärkt werden, hält der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) es für notwendig Entwicklungstendenzen zu illustrieren, um frühzeitige vorsorgende Reaktionen und gezielte Zukunftsforschung anzuregen. Im Anschluss wird der Frage nachgegangen, welche geistesgeschichtlichen und politisch-institutionellen Eigenheiten den Naturschutz gegenüber anderen Sektorpolitiken auszeichnen. Die strategischen Ziele der Bundesregierung werden in einem folgenden Abschnitt darauf hin beurteilt, ob sie als Antwort auf die beschriebenen Probleme sowie auf die internationalen Verpflichtungen zur Erhaltung der Biodiversität taugen. Am Beispiel des Standes der Entwicklung des Netzes NATURA 2000 wird die derzeitige Umsetzung dieser Ziele betrachtet. Es zeigt sich, dass selbst eine zwingende europäische Verpflichtung 15 Jahre nach Beginn der Umsetzungsphase zwar teilweise zu beträchtlichen Fortschritten geführt hat, in vielen Bundesländern aber noch mit erheblichen Vollzugsdefiziten behaftet ist. Mit den gleichen oder schwierigeren Umsetzungsproblemen wird auch der nun in Angriff genommene weiter gehende Biotopverbund, der Gebiete von bundesweiter bis lokaler Bedeutung vernetzen soll, konfrontiert werden. In den darauf folgenden Kapiteln werden Lösungsmöglichkeiten insbesondere durch eine bundeseinheitliche Konkretisierung des Naturschutzrechts im Umweltgesetzbuch aufgezeigt, die sich an der best practice in den Ländern orientiert. Weitere Empfehlungen richten sich auf die Verbesserung der Umsetzungsbedingungen durch Kapazitätsbildung im Naturschutz und Mitwirkung der Bürger. 5.2 Zustand und Perspektiven von Natur und Landschaft 5.2.1 Zustand der Leistungs- und Funktionsfähigkeit von Natur und Landschaft 331. Maßstab für die Beurteilung des Zustandes von Natur und Landschaft sind die Leistungen und Funktionen des Naturhaushalts. Diese werden nicht von einzelnen 279Umweltmedien allein, sondern in ihrem Zusammenspiel erbracht. Natürliche Ökosysteme und Prozesse können viele Funktionen besonders gut unterstützen (vgl. z. B. EICHNER und TSCHIRHART 2007). Auch bringt die Störung natürlicher Zusammenhänge häufig unvorhergesehene Risiken mit sich. Für die Leistungs- und Funktionsfähigkeit der Landschaft ist aber nicht einzig entscheidend, ob die Ökosysteme möglichst naturbelassen sind. Viele Leistungen selbst im Bereich der Biodiversität sind von der eingreifenden Hand des Menschen abhängig. Veränderungen des Naturhaushaltes und des Landschaftsbildes durch den Menschen sind deshalb keineswegs grundsätzlich negativ zu beurteilen, solange die Funktionsfähigkeit von Natur und Landschaft nicht beeinträchtigt oder sogar wiederhergestellt bzw. verbessert wird (vgl. SRU 2002a, Tz. 46). Biodiversität wird heute allgemein aufgefasst als „die Variabilität unter lebenden Organismen jeglicher Herkunft [...] und die ökologischen Komplexe, zu denen sie gehören; dies umfasst die Vielfalt innerhalb der Arten und zwischen den Arten und die Vielfalt der Ökosysteme“ (Art. 2 des Übereinkommens über die biologische Vielfalt). 332. Auch wenn man diesen auf das langfristige Wohl des Menschen gerichteten Maßstab anlegt, sind die jüngsten Entwicklungen im Naturschutz nicht positiv zu beurteilen. Die abnehmenden Ressourcen des Naturschutzes wurden überwiegend auf den Aufbau des Netzes NATURA 2000 konzentriert, wodurch in diesem Feld partielle Fortschritte erreicht wurden. Demgegenüber steht aber eine anhaltende Gesamtbelastung der Landschaft. Auf der Erfolgsseite ist zu verbuchen, dass im Jahre 2007 die Meldung der FFH-Schutzgebiete für das europäische Netzwerk NATURA 2000 abgeschlossen werden konnte (s. Tz. 405). Nach Abschluss der Sicherung dieser Gebiete werden rund 14 % der deutschen Landfläche Bestandteil von NATURA 2000 sein. Mit 51 % bilden Wälder mit allen ihren Entwicklungs- und Nutzungsformen den Hauptanteil dieser Schutzgebiete. Aus der deutschen Perspektive stände aber der Schutz der Binnengewässer und Grünlandbiotope im Vordergrund, die hierzulande besonders gefährdet sind. Es ist also auch nach Abschluss der Sicherung der NATURA 2000 Gebiete in 2010 bzw. 2014 dringend notwendig, weitere Schutzgebiete in Deutschland auszuweisen. Im Bereich der Erhaltung des nationalen Naturerbes wurden ebenfalls wichtige Schritte eingeleitet. Die als Erbe der Wiedervereinigung in Staatsbesitz befindlichen bedeutsamen Biotope und Landschaften werden derzeit für den Naturschutz gesichert, wenngleich die Herkunft der dafür neu aufzubringenden Finanzmittel noch nicht abschließend geklärt ist. Die im Immissionsschutz erzielten Fortschritte verringerten insgesamt die Belastung der Ökosysteme. So haben zurückgehende NOx-Emissionen zu einer Verringerung der Deposition des luftgetragenen Stickstoffs von 1990 bis 2005 um 27 % geführt (vgl. Tz. 246). Die verbleibenden Belastungen sind aber weiterhin zu hoch für naturnahe Ökosysteme. 280 Durch die Zielvorgaben der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) haben die Fließgewässerrenaturierung und der Grundwasserschutz neue Impulse erhalten. Auch wenn die Agrarumweltmaßnahmen nicht so effektiv waren wie ursprünglich erwartet (s. Abschn. 11.4.3), konnten insbesondere Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes auf kleinen Flächenanteilen deutliche Erfolge erzielen. Die Lebensbedingungen für einige Arten wurden durch spezielle Hilfsmaßnahmen sogar verbessert, zum Beispiel für Fischotter, Biber, Seeadler und Weißstorch (SUDFELDT et al. 2007; REUTHER 2002). 333. Die erfolgreichen Schutzanstrengungen bei einzelnen Arten und auf kleinen Flächen dürfen allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Verlust der Biodiversität weiter fortschreitet. Die Anteile der in Deutschland einheimischen, bestandsgefährdeten Farn- und Blütenpflanzen (26,8 %), Tierarten (36 %) und Lebensräume (72,5 %) liegen im europäischen Vergleich in der Gruppe der höchsten Gefährdungsraten (BMU 2007b, S. 17; RIECKEN et al. 2006; BfN 2007). Auch der Indikator für die Artenvielfalt aus der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung liegt derzeit nur bei circa 74 % des Zielwertes für 2015 (BMU 2007b, S. 124), sodass eine Zielerreichung ohne zusätzliche Anstrengungen kaum möglich sein wird. Die Gefährdung der Biodiversität in Deutschland erstreckt sich nicht nur auf die terrestrischen, sondern auch auf die aquatischen Ökosysteme. Bei marinen Ökosystemen ist die Übernutzung der Ressourcen durch die Fischerei der bedeutendste Grund für fortschreitende Verluste der Artenvielfalt. Die Überfischung hat ein Ausmaß erreicht, das infrage stellt, ob sich die Bestände einzelner Arten, zum Beispiel des Dorsches, auch bei einem absoluten Fangverbot überhaupt regenerieren könnten (vgl. Abschn. 7.5.2.1). 5.2.1.1 Veränderung der Belastungen 334. Die Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft entstehen überwiegend durch das Zusammenwirken unterschiedlicher Ursachen. Nachfolgend werden die wichtigsten Trends der Belastungsentwicklung beschrieben. Nähr- und Schadstoffbelastungen 335. Die Einträge von Nähr- und Schadstoffen haben zwar in der Frachtmenge einzelner Stoffe abgenommen, führen allerdings weiterhin vielfach zu einer kritischen Belastung empfindlicher aquatischer, mariner und terrestrischer Ökosysteme (NAGEL et al. 2004; Millennium Ecosystem Assessment 2005; BECK et al. 2006). In Bezug auf die Versauerung und Eutrophierung von Nicht-Agrarflächen sind insbesondere die luftgetragenen Stickstoffverbindungen von großer Bedeutung (Tz. 246 f.). Stickstoff ist in empfindlichen Ökosystemen ein Schadstoff, dessen Wirkungsspektrum von der Artenverschiebung bis hin zu direkten Schäden an den Pflanzen reicht. Der 281weitgehend geschlossene natürliche Stickstoffzyklus ist seit der Industrialisierung durch zusätzliche Einträge von NOx aus Verbrennungsvorgängen und NH3 aus der Stickstoffdüngung überlagert. Es wird soviel zusätzlicher Stickstoff in Form von NOx oder NH3 in die Umwelt eingebracht, dass die Bodenbakterien diese Stickstoffverbindungen nicht mehr denitrifizieren können. Dadurch kommt es zu Versauerung, Eutrophierung, Klimaerwärmung, Nitratbelastung im Grundwasser, Ozonbildung, Gesundheitsbeeinträchtigungen durch NO2 etc. (vgl. Tz. 246-248, 494, 497, 545). Die Belastbarkeitsgrenzen der Ökosysteme gegenüber den Einträgen von Luftschadstoffen werden als sogenannte Critical Loads standortabhängig festgelegt (NAGEL et al. 2004; s. Kasten „Critical Loads für Versauerung und Eutrophierung“). Auf empfindlichen Standorten kann die Belastungsgrenze für Stickstoff (N) schon bei einem Eintrag von 5 kg N pro Hektar und Jahr liegen. 28 % der Fläche des Bundesgebietes weisen in Bezug auf Stickstoff eine besonders empfindliche Vegetation oder besonders empfindliche Böden auf (NAGEL et al. 2004). In Europa besteht auf 71 % der Fläche ein Eutrophierungsrisiko (HETTELINGH et al. 2007), in Deutschland wurden 2004 auf über 98 % der untersuchten Flächen die Critical Loads für die Eutrophierung überschritten (Abb. 5-1). Dieser Prozentsatz hat sich seit 1990 kaum reduziert, allerdings ist der Anteil der Flächen mit den höchsten Überschreitungen in diesem Zeitraum deutlich zurückgegangen (UBA 2005, S. 261). Critical Loads für Versauerung und Eutrophierung „Ein Maß für das Risiko der schädlichen Wirkung von Stickstoffeinträgen auf empfindliche Ökosysteme wie Wald, Heiden und Moore sind die Critical Loads für Eutrophierung. In der Massenbilanz zur Berechnung der Critical Loads für den eutrophierenden Stickstoffeintrag in Waldböden werden die Stickstoffeinträge den Prozessen gegenübergestellt, die Stickstoff im Ökosystem Wald binden oder unschädlich entfernen. Berücksichtigt werden dabei die Holzernte, die langfristige Bindung von Stickstoff in der Humusschicht, die Denitrifikation sowie der unbedenkliche Austrag über das Sickerwasser. Nach dem Critical-Loads-Ansatz wird die Belastung der Ökosysteme mit aktuellen luftgetragenen Schadstoffen unter Zuhilfenahme von geografischen Informationssystemen räumlich differenziert dargestellt. […] Die Höhe der jeweils tolerierbaren Konzentration oder Deposition richtet sich allein nach den Eigenschaften des betrachteten Ökosystems. Bei langfristigen Gesamt-Depositionsraten unterhalb von Critical Loads treten nach bisherigem Wissen keine Wirkungen auf Struktur und Funktion von Ökosystemen auf. Es kann jedoch Jahrzehnte dauern, bis Ökosysteme auf Critical-Loads-Überschreitungen reagieren, 282 und selbst bei nachfolgender Unterschreitung von Critical Loads mehrere Jahrhunderte bis zur Erholung auf vorindustrielles Niveau“ (UBA 2005). Critical Loads für die Versauerung geben analog das Risikopotenzial für die schädliche Wirkung von versauernden Schwefel- und Stickstoffeinträgen auf empfindliche Ökosysteme an. Abbi ldung 5-1 Überschreitung der Critical-Load-Funktion durch Stickstoffeinträge, Bezugsjahr 2004 Quelle: NAGEL et al. 2008 336. Die Belastungen sind auf eine Vielzahl von Verursachern zurückzuführen. Zu ihnen gehören Feuerungsanlagen, Industrie, Verkehr (vgl. Tz. 254) und insbesondere die Landwirtschaft (vgl. Tz. 966, 1003 f.). Durch Bodenerosion können neben Nährstoffen (insb. Nitrat und Phosphor) auch andere Schadstoffe (Cadmium, Kupfer, etc.; s. Abschn. 6.2.2.2, Tz. 915) von Äckern in empfindliche Ökosysteme gelangen. Eine Düngung, die den Entzug durch die Pflanzen übersteigt, führt überdies zu Gewässerbelastungen. 283Grünlandumbruch 337. Die Intensivierung der Grünlandnutzung hin zu Verfahren mit häufigem Pflegeumbruch sowie der sich aktuell verstärkende Grünlandumbruch für die ackerbauliche Nutzung führen zum einen dazu, dass aus dem Boden als Kohlenstoffspeicher eine klimarelevante Kohlenstoffquelle wird (vgl. Tz. 226; SRU 2007a, Tz. 21). Zum anderen geht mit dem Grünlandumbruch der Verlust vieler weiterer Funktionen wie Erosionsschutz, Grundwasserschutz, Erhalt wertvoller Habitate und Erholungsqualitäten einher. Allein zwischen 2005 und 2006 gingen in Deutschland 47 000 ha Grünland verloren (Deutscher Bundestag 2007a). Die Grünlandbilanz überschreitet zwar bisher noch nicht die im Rahmen der Cross Compliance vorgegebenen Schwellenwerte, sodass die Länder noch nicht tätig werden müssen (vgl. Tab. 5-1). Die ökologischen Auswirkungen sind unabhängig davon aber erheblich. Aufgrund des erheblichen Zuwachses der Energiepflanzenerzeugung ist zukünftig von weiteren Grünlandverlusten auszugehen. Tabel le 5-1 Veränderungen des Grünlandanteils in den Bundesländern 2003 bis 2007 Bundesland 2003 Veränderung 2003 bis 2007 Mecklenburg-Vorpommern 20,32 % -4,8 % Schleswig-Holstein/Hamburg 34,95 % -4,6 % Nordrhein-Westfalen 29,90 % -4,2 % Niedersachsen/Bremen 29,02 % -3,5 % Sachsen-Anhalt 14,81 % -3,2 % Rheinland-Pfalz 37,57 % -3,2 % Brandenburg/Berlin 21,99 % -2,6 % Baden-Württemberg 39,69 % -1,2 % Sachsen 20,91 % -1,1 % Saarland 51,12 % -1,1 %* Thüringen 22,39 % -0,8 % Bayern 35,67 % -0,7 % Hessen 36,92 % +1,7 % * vorläufige Zahl SRU/UG 2008/Tab. 5-1; Datenquelle: Deutscher Bundestag 2007a; Pressemitteilung C. Behm vom 15. Januar 2008Bei den umgebrochenen Grünlandflächen handelt es sich häufig um Flächen mit hoher Bedeutung für den Naturschutz. Dies gilt insbesondere, wenn der Grünlandumbruch auf Flächen innerhalb von NATURA 2000-Gebieten stattfindet (vgl. NABU 2007b; NEHLS 2007). Regional kann der Grünlandverlust sogar bei über 10 % liegen. 284 Kumulierte Ursachen-Wirkungsgefüge können die negativen Effekte verstärken. So ist zum Beispiel im faktischen Vogelschutzgebiet Eiderstedt in Schleswig-Holstein nicht nur der Grünlandanteil um 9 % gesunken (von 69 % im Jahr 2000 auf 62,8 % im Jahr 2007), gleichzeitig wurden auch die Entwässerungsmaßnahmen zur Verbesserung der Bewirtschaftungsbedingungen verstärkt. Der Brutbestand der Trauerseeschwalbe ist daraufhin 2007 auf einen historischen Tiefstand gefallen (NEHLS 2007). Aufgabe der obl igatorischen Flächensti l l legung 338. Das Aussetzen der obligatorischen Flächenstilllegung für das Jahr 2008 wird die Flächenkonkurrenz zwischen landwirtschaftlicher Nutzung und Naturschutz weiter verschärfen. Von den insgesamt circa 1 Mio. ha Stilllegungsfläche in Deutschland werden bereits jetzt 400 000 ha für den Anbau nachwachsender Rohstoffe genutzt; für die Nahrungsmittelproduktion werden 2008 vermutlich bis zu 200 000 ha zusätzlich in die Produktion gehen. Das Festlegen konkreter Flächenanteile für den Naturschutz stößt angesichts steigender Weltmarktpreise und des Biomassebooms auf Ablehnung (Pressemitteilungen des Deutschen Bauernverbandes vom 27. September 2007 und 8. November 2007). Dies wird dazu beitragen, dass die Stickstoff- und Pflanzenschutzmittelausträge von landwirtschaftlichen Flächen nicht zurückgehen werden und auch die Überlebenschancen für Arten der Feldflur wie Feldhase, Rebhuhn oder Feldhamster, deren gefährdete Bestände von der Stilllegungsregelung derzeit noch profitieren (vgl. NABU 2007c), sinken werden. Zerschneidung und Flächeninanspruchnahme 339. Durch die Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr sind alle Funktionen des Naturhaushaltes und insbesondere die Biodiversität sowie die Bodenfunktionen betroffen (vgl. SRU 2004b, Kap. 3.5). Letztere werden vor allem durch eine Versiegelung der Flächen dauerhaft beeinträchtigt oder gehen vollständig verloren (EEA 2006; SRU 2004b, Tz. 204). Neben dem Bau von Verkehrswegen trägt auch die Besiedlung zu einer Fragmentierung der Landschaft bei (COMPAS 2007; SRU 2002a, Tz. 400). Die Daten des Statistischen Bundesamtes und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) zeigen derzeit keinen eindeutigen Trend zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme (BBR 2007). Die Umwandlung von Freiflächen in Wohn-, Verkehrs-, Freizeit und Gewerbeflächen hält nahezu unvermindert an, auch wenn konjunkturbedingt in den letzten Jahren ein leichter Rückgang zu verzeichnen war (vgl. Abb. 5-2). 285Abbi ldung 5-2 Tägliche Veränderung der Siedlungs- und Verkehrsfläche nach Art der Inanspruchnahme 1993 bis 2006 (im gleitenden Vierjahresmittel) Quelle: Schriftliche Mitteilung des BBR, 13. Februar 2008 Die Zuordnung der einzelnen Nutzungskategorien wird jedoch in den Bundesländern unterschiedlich vorgenommen. Seit dem Jahr 2001 ist es dadurch mehrfach zu Fehlinterpretationen und Abweichungen bei der Flächenstatistik gekommen, die unter anderem zu einer Unterschätzung der Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche um 6 ha (2001/2002) bzw. sogar 14 ha (2003) pro Tag führten. Diese statistischen Fehler wurden inzwischen zwar korrigiert, allerdings zeigte eine weitere Auswertung des Umweltbundesamtes (UBA) auf Grundlage der von den Ländern erhobenen Daten, dass derzeit aufgrund der Einstufung von ehemaligen Truppenübungsplätzen und Tagebauflächen als Erholungsflächen die statistische Flächeninanspruchnahme über der realen (derzeit circa 95 ha pro Tag) liegt (schriftliche Mitteilung des UBA, 21. November 2007; vgl. auch BBR 2007). Diese Abweichungen deuten darauf hin, dass das derzeitige Monitoring des Flächenverbrauchs auf Länderebene mit nicht standardisierten Erfassungskriterien der generellen Bedeutung des Themas nicht angemessen, sondern defizitär ist. Die Ursachen für den derzeitigen Rückgang der Flächeninanspruchnahme sind nicht auf das Handeln von Bund, Ländern und Kommunen zurückzuführen, sondern sind in der rückläufigen Bevölkerungsentwicklung in den neuen Bundesländern und der 286 mangelnden Nachfrage im Bausektor begründet (Statistisches Bundesamt 2006; 2005). Ein Indikator dafür, dass weiterhin dringender politischer Handlungsbedarf besteht, ist das ungebrochene Wachstum der Verkehrsflächen, das darin begründet liegt, dass die entsprechenden Investitionen des öffentlichen Sektors konstant geblieben sind (schriftliche Mitteilung des UBA, 21. November 2007). 340. Eine qualitative Betrachtung der Flächeninanspruchnahme differenziert unterschiedliche Nutzungsarten, da der Verlust der Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts mit der jeweiligen Nutzungsänderung variieren kann. Zumindest die Leistungsfähigkeit für den Hochwasserschutz oder den bioklimatischen Ausgleich, für bestimmte Erholungsformen und im eingeschränkten Maße für bestimmte Tier- und Pflanzenarten könnten auf Erholungsflächen zum Beispiel im Innenbereich bei entsprechender Planung erhalten bleiben. Allerdings kann das städtische Grün auch bei naturschutzgerechter Ausgestaltung in seinen Funktionen für Natur und Landschaft nicht mit Freilandgebieten gleichgesetzt werden. Störungen durch Lärm etc. sind in urbanen Räumen unvermeidbar, die Nährstofffrachten in der Regel hoch und ein Verbund mit anderen Lebensräumen nur schwer realisierbar. So zeigen Fallstudien, dass mobile Bürger sich in der Regel lieber in der freien Landschaft als in Grünanlagen erholen (BRENKEN et al. 2003) oder dass natürlich anmutende Flächen bevorzugt wurden (KAPLAN 2007). Der Großteil der gefährdeten Arten ist zudem auf größere Wald-, Flur- und Gewässerbereiche angewiesen und anspruchsvoller Grundwasserschutz ist im besiedelten Bereich nur schwer ausführbar. 341. Um das 30-ha-Ziel im Jahr 2020 erreichen zu können, wäre ab sofort jedes Jahr eine durchschnittliche Rückführung des Flächenverbrauchswertes um 6,5 ha/d notwendig. Die Umsetzung dieses Ziels liegt allerdings primär im Handlungsfeld der kommunalen Ebene. Dort schlägt sich dieses nationale Nachhaltigkeitsziel bislang nicht deutlich im Handeln nieder. Eine Übertragung des 30-ha-Ziels auf den Maßstab einzelner Kommunen zum Beispiel in der Landschaftsplanung oder der Umweltprüfung zur Bauleitplanung erfolgt bisher nicht. Positiv ist hervorzuheben, dass im Berichtszeitraum Fehlanreize wie zum Beispiel die Eigenheimzulage oder die Entfernungspauschale abgeschafft bzw. neu geregelt wurden. Die erneute Diskussion um die Entfernungspauschale, ausgelöst durch einen Beschluss des Bundesfinanzhofes vom 23. August 2007 (VI B 42/07), der die Verfassungsmäßigkeit der Entfernungspauschalen-Neuregelung infrage stellt, ist jedoch ein deutlicher Indikator für die mangelnde Integration umweltrelevanter Inhalte in andere Politiksektoren. Die vielen Argumente, die für die völlige Abschaffung der Entfernungspauschale sprechen, bleiben unberücksichtigt: Insbesondere führt die Entfernungspauschale zu einer indirekten Subventionierung des flächenintensiven Bauens auf in der Regel kostengünstigen Bauflächen weit entfernt vom Arbeitsplatz oder den Haltepunkten des öffentlichen Verkehrs und damit zu erhöhter 287Flächeninanspruchnahme, aber auch zu erhöhtem Kfz-Verkehrsaufkommen mit den bekannten Folgewirkungen. Das Ziel einer bedarfsangepassten Mobilität für die Bevölkerung wird damit nicht erreicht (vgl. SRU 2005b, Abschn. 10.2.1). Ein Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVerfG) zur Entfernungspauschale wird für das Jahr 2008 erwartet. 342. Auch bei den Beeinträchtigungen durch die Zerschneidung der Landschaft kann keine Entwarnung gegeben werden (vgl. SRU 2005b). Insgesamt finden sich in Deutschland noch 562 unzerschnittene verkehrsarme Räume (UZVR; weniger als 1 000 Kfz pro 24 Stunden), die nicht durch stark befahrene Straßen zerschnitten sind. Trotz der Stilllegung einzelner Bahnstrecken hat die Anzahl der UZVR in den vergangenen Jahren nicht zugenommen. Stattdessen gestaltet sich die aktuelle Erhebung für das Bezugsjahr 2005 als schwierig, weil nicht aus allen Bundesländern flächendeckende Daten der Kreisstraßenzählungen vorlagen, die für die Kategorisierung als UZVR aber erforderlich wären (vgl. BMU 2007b, S. 129; schriftliche Mitteilung des BfN, 21. Dezember 2007). Viele größere, wandernde Säugetierarten – zum Beispiel Luchs, Wolf, Wildkatze, Rothirsch oder Fischotter – werden zu Opfern des Verkehrs. Zur Erhaltung der Populationen wandernder Tierarten und zur Verhinderung einer weiteren Habitatfragmentierung sollte die Vermeidung der Landschaftszerschneidung Leitziel einer nachhaltigen Verkehrspolitik sein. Insbesondere die Errichtung von Querungshilfen und Grünbrücken kann eine sinnvolle Maßnahme darstellen, Wanderkorridore für verschiedene Tierarten wiederherzustellen (NABU 2007a; BMU 2007b). Die Datenlage über das Wanderverhalten anderer Artengruppen (z. B. Wirbellose), über den Ausbaustand wiedervernetzender Maßnahmen und zukünftiger landschaftszerschneidender Vorhaben ist unzureichend (vgl. Deutscher Bundestag 2007b). 5.2.1.2 Auswirkungen auf die Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushalts 343. Verschiedene Ökosystemtypen in Deutschland weisen erhebliche Funktionsdefizite auf (s. a. Gesamtbewertung für Deutschland im Millenium Ecosystem Assessment in BECK et al. 2006, S. 88 ff.). Die Biodiversität ist in besonderem Maß von den Veränderungen des Naturhaushaltes betroffen, da Tiere und Pflanzen häufig am Ende von Wirkungsketten stehen und von nahezu allen Umweltbelastungen betroffen sind. Im Folgenden werden die Leistungsverluste ausgewählter Ökosystemtypen beschrieben, die in der Regel auf mehrere der zuvor beschriebenen Belastungen zurückzuführen sind. Die ökosystemare Betrachtung verdeutlicht die kumulativen Wirkungen der Belastungen im Gesamtsystem. Grundsätzlich ist zu beachten, dass das Ausmaß der Gefährdungen in Deutschland derzeit möglicherweise noch unterschätzt wird, da die Umweltbeobachtung bezüglich der 288 Funktionsveränderungen der Ökosysteme nicht systematisch und einheitlich durchgeführt wird und nur unzureichende und sehr heterogene Daten verfügbar sind. (Tz. 396; vgl. SRU 2004b, Tz. 124, 171 ff.). Die Situation ist hier erheblich defizitärer als zum Beispiel im Bereich der Messung von Schadstoffen. In diesem Abschnitt wird auf die derzeit bereits deutlichen Folgen des Klimawandels lediglich in Bezug auf die Meeresökosysteme und die Alpen eingegangen, da sie in diesen Ökosystemen gegenwärtig besonders augenfällig auftreten. Die erwarteten Folgen des Klimawandels werden in Kapitel 2 (Tz. 219 ff.) behandelt. Agrarlandschaft/Offenland 344. Die meisten Agrarlandschaften in Deutschland sind durch Konflikte zwischen einer intensiven landwirtschaftlichen Nutzung der Naturressourcen und dem Anspruch auf Erhaltung der vielfältigen Funktionen des Offenlandes gekennzeichnet. Zwar können Fortschritte verzeichnet werden in Großschutzgebieten (z. B. dem Nationalpark Eifel), in extensiv genutzten grünlandreichen Gebieten (von OHEIMB et al. 2004), auf Flächen mit Vertragsnaturschutz oder gewässerschonender Bewirtschaftung (ORÉADE-BRÈCHE 2005) oder durch die Zunahme des ökologischen Landbaus (HÖTKER et al. 2004). Auch hat die agrarpolitisch motivierte Flächenstilllegung, wenngleich nie als ökologisches Instrument konzipiert, Rückzugsräume zum Beispiel für Feldhasen, Rehe und Rebhühner geschaffen (vgl. Tz. 974, 999). Auf der überwiegenden Fläche außerhalb und zum Teil sogar innerhalb von Schutzgebieten sind jedoch erhebliche Funktionsbeeinträchtigungen zu erkennen. Die für das Offenland typische Biodiversität ist besonders stark bedroht. Schon heute sind über 10 % der Pflanzenarten in Deutschland durch die Landwirtschaft direkt gefährdet, insbesondere durch den Verlust von Grünlandtypen (SCHUMACHER 2005). Der starke Einfluss der intensiven Landwirtschaft hat dazu geführt, dass in Europa in den vergangenen 25 Jahren die Individuen-Zahl der auf Feld und Wiesen lebenden Vogelarten um 44 % abgenommen hat, während der Rückgang der Waldvogelarten nur 9 % betrug und die allgemein verbreiteten Vogelarten nur um 14 % abnahmen (EBCC 2007). Die derzeit beobachtete Intensivierung der Landwirtschaft führt zu einer weiteren Einschränkung der Lebensbedingungen der Mehrzahl der Arten. Nur wenige Ubiquisten (Organismen ohne besondere Bindung an Standort oder Lebensraum) können profitieren. Die als Bestäuber wichtige Artengruppe der Wildbienen ging in der jüngeren Vergangenheit um bis zu 80 % in ihrer Artenvielfalt zurück. Ursache sind vor allem die Verminderung der Pflanzenvielfalt durch intensive Nutzung und das Verschwinden von kleinteiligen, komplexen Landschaften (KLEIN et al. 2007; BIESMEIJER et al. 2006). 289Grundsätzlich ist im Agrarsektor eine zunehmende Konkurrenz zwischen der intensiven Energiepflanzenerzeugung und der Nahrungsmittelproduktion, aber auch zu den Zielen des Naturschutzes gegeben, da nur ein begrenztes Flächenpotenzial innerhalb Deutschlands zur Verfügung steht (SRU 2007a, Tz. 8 ff.). Die Gefährdung des als Lebensraum aber auch als Kohlenstoffspeicher für das Klima – insbesondere auf Moorböden – wichtigen Grünlands ist dafür ein Beispiel. So können zum Beispiel unter Berücksichtigung des gegebenen Innovationspotenzials mit den in Deutschland verfügbaren Flächen rund 10 % des Primärenergiebedarfes über Bioenergieträger aus nationaler Produktion gedeckt werden. Die auf nationaler oder europäischer Ebene festgelegten Ziele sind nur über Importe abzudecken; eine Prioritätensetzung erneuerbarer Energien zulasten der Funktionen des Naturhaushaltes sollte nicht akzeptiert werden (SRU 2007a, Tz. 16; vgl. Tz. 226, 338, 360, 1023). Wald 345. Wälder nehmen gegenwärtig ein Drittel der Gesamtfläche Deutschlands ein. Naturnahe Wälder erbringen besonders hohe Leistungen für den Gewässerschutz, die Speicherung von Treibhausgasen, die Erholung und die Biodiversität. Die Schädigung der Waldbäume durch Luftverunreinigungen ist insgesamt und auch im Jahre 2006 gegenüber den Vorjahren leicht zurückgegangen – noch immer aber sind 68 % der Bäume durch Umwelteinflüsse geschädigt (BMELV 2006). 28 % der Waldfläche weisen eine deutliche Kronenverlichtung (Schadstufen 2 bis 4) auf, 1 % weniger als im Jahr zuvor. Davon sind die für den Naturschutz in der Regel weniger wertvollen Fichten und Kiefernbestände in geringerem Maß betroffen. Bei der Fichte zeigen 27 % der Fläche deutliche Kronenverlichtungen. Am geringsten ist der Anteil bei der Kiefer (18 %). Dagegen weist die Buche von allen Hauptbaumarten den höchsten Flächenanteil mit deutlichen Kronenverlichtungen auf (48 %) und hat damit die Eiche (44 %) abgelöst. Als Hauptursache für Waldschäden gelten Luftschadstoffe (Ozon, Stickstoffverbindungen, Altlasten von Schwefelverbindungen) aber auch der Klimawandel. Allgemeine forstpolitische Zielsetzung ist es, den Anteil der Laubbäume, der Mischwälder und der naturnahen Waldbewirtschaftung zu erhöhen, um Risiken (wie z. B. eine Verschlechterung des Bodens, die Anfälligkeit gegenüber Schädlingen) zu vermeiden und die ökologische Stabilität dieser Wälder zu verbessern (BMELV 2004). Der Anteil der nach dem Prinzip eines „naturnahen“ oder „ökologischen Waldbaus“ bewirtschafteten staatlichen Flächen hat in den vergangenen Jahren zugenommen, die inhaltliche Ausgestaltung der Waldbaukonzepte variiert von Bundesland zu Bundesland (BAUMGARTEN und von TEUFFEL 2005). Hinzu kommen weitere Konzepte in den Privatforsten, die rund 44 % der gesamten Waldfläche Deutschlands ausmachen. Zentrales Ziel des naturnahen oder ökologischen Waldbaus ist der Ersatz 290 nicht standortgerechter Baumarten durch standorttypische Bäume sowie eine nachhaltige, schonende Bewirtschaftung zur Verbesserung der zahlreichen Funktionen des Waldes (BAUMGARTEN und von TEUFFEL 2005). Mit dem ökologischen Waldbau ist die Vermeidung von Kahlschlägen, die Erhöhung des Laubholzanteils – je nach Bundesland auf 40 bis 65 % –, das Belassen von Totholzanteilen in den Wäldern, die Erhöhung der Umtriebszeiten sowie die Entwicklung von mehrstufigen Wäldern mit Naturverjüngung verbunden. Mit Ausnahme der Erhöhung des Laubholzanteils sind die weiteren Elemente nicht mit quantitativen Zielen unterlegt. Somit bestehen bundesweit keine einheitlichen Mindeststandards über Totholzanteile oder Umtriebszeiten. Gegenüber früheren Jahrzehnten konnte zwischenzeitlich eine Zunahme des Laubholzanteils erreicht werden, der aber unter Naturschutzgesichtspunkten noch nicht hoch genug ist. Noch immer stehen auf mehr als einem Fünftel der Waldfläche Nadelholz-Reinbestände (WINKEL et al. 2005; FRITZ 2006, S. 264 ff.). Auch die Umtriebszeiten sind sowohl für den Arten- und Biotopschutz als auch unter Klimaschutzgesichtspunkten bei einem Großteil der Bestände zu kurz. Ein Großteil der Wälder ist durch Straßen zerschnitten und dadurch in ihren Biotop- und Erholungsfunktionen beeinträchtigt (WINKEL et al. 2005, S. 52; FRITZ 2006; MÜLLER et al. 2007). Meere und Küsten 346. Die heimischen Meere Nord- und Ostsee müssen weiterhin als stark beeinträchtigt gelten. Hinsichtlich der Stoffbelastung sind die immer noch hohen Nährstoffkonzentrationen – insbesondere Stickstoffverbindungen – in den Meeren problematisch, die insbesondere zur Eutrophierung der küstennahen Gewässer aber auch der Ostsee in ihrer Gesamtheit führen. Aufgrund der besonderen topographischen und hydrographischen Bedingungen der Ostsee kommt es durch die Eutrophierung zu einer deutlichen Sauerstoffzehrung in den tiefen Wasserschichten und es haben sich inzwischen Zonen ausgebildet, in denen nur noch wenig bis keinerlei Sauerstoff verfügbar ist (HELCOM 2006). Großflächig (auf etwa einem Sechstel der Fläche) sind in tiefen Wasserschichten der Ostsee die Sauerstoffkonzentrationen soweit abgesunken, dass dort in bodennahen Wasserschichten kaum noch Leben möglich ist. Des Weiteren ist eine stetige Zunahme der Wassertrübung und eine Zunahme besonders intensiver Algenblüten zu beobachten. Die zu hohen Nährstoffkonzentrationen stellen den Hauptfaktor für die Bedrohung der Biodiversität in der Ostsee dar (HELCOM 2003). Bezüglich der Schadstoffeinträge wird seit einiger Zeit ein Rückgang bei den Schwermetallen beobachtet, trotzdem sind die Sedimente an bestimmten Standorten weiterhin hoch belastet. Unter bestimmten Voraussetzungen kann es zu einer 291Remobilisierung der dortigen Schadstoffe kommen. Unverändert sind Organismen am Ende der Nahrungskette mit persistenten, bioakkumulierenden und toxischen (PBT-) Verbindungen wie zum Beispiel PCB und DDT belastet, was mit langfristigen Auswirkungen auf deren Viabilität (Entwicklungs-, Fortpflanzungs- und Lebensfähigkeit) in Verbindung gebracht wird. Zunehmend werden auch „neue“ persistente organische Schadstoffe in den verschiedenen Matrizes gefunden (LOEWE et al. 2006; HAARICH et al. 2005; SRU 2004a). Ein Indikator für die Ölbelastung sind die Funde von verölten Seevögeln. Sie weisen auf einen leichten Rückgang dieser Belastung in den letzten Jahren hin (CAMPHUYSEN et al. 2005). Auch Altlasten beeinträchtigen nach wie vor die Meere. Insbesondere gehen Gefährdungen von den nach dem Zweiten Weltkrieg im Skagerrak und der Ostsee versenkten Kampfmitteln aus, unter denen auch toxische Substanzen wie Arsenverbindungen zu finden sind. Es wird befürchtet, dass durch die stetig fortschreitende Verwitterung der Munition Schadstoffe in relevanten Mengen freigesetzt werden (Deutscher Bundestag 2006a). Unvermindert ist ein Rückgang der Biomasse bei Nutzfischarten zu verzeichnen. So liegt inzwischen fast die Hälfte der wirtschaftlich wichtigsten Nordseefischbestände außerhalb sicherer biologischer Grenzen. In stark durch die Fischerei frequentierten Gebieten ist zusätzlich eine deutliche Abnahme besonders empfindlicher Nichtzielarten der kommerziellen Fischerei wie beispielsweise Haie und Rochen zu beobachten (ICES 2007; FRID et al. 2003; SRU 2004a). Weitere Umweltprobleme, bei denen keine großen Entlastungen zu erkennen sind, betreffen den Eintrag von Müll, die Verlärmung, Belastungen durch die Erdöl- und Gasentnahmen und die Schädigung von benthischen Lebensgemeinschaften durch Sedimentverklappung sowie Kies- und Sandentnahme (BSH 2006) (vgl. auch Abschn. 7.5.2.4). Des Weiteren ist in der Zukunft durch den Bau von Offshore-Windkraftanlagen mit weiteren Eingriffen in die marinen Lebensräume zu rechnen. Der zum Teil seit Ende des 19. Jahrhunderts dokumentierte Anstieg der jährlichen Durchschnittstemperatur oberflächennaher Wasserschichten in Nord- und Ostsee wird auch mit dem anthropogenen Klimawandel in Zusammenhang gebracht und führt unter anderem zu einer vermehrten Einwanderung wärmeliebender Arten, wobei sich gleichzeitig die Verbreitungsgrenzen von Arten, die an niedrigere Temperaturen angepasst sind, nach Norden verschieben. Dokumentiert wurde diese Entwicklung für sehr unterschiedliche Organismen, unter anderem auch für verschiedene Fischpopulationen (s. a. FRANKE und GUTOW 2004; PERRY et al. 2005; WILTSHIRE und MANLY 2004). Im Vergleich von terrestrischen zu marinen Säugetieren in Europa weisen letztere prozentual einen höheren Grad der Bedrohung auf (22 % von 27 Arten gegenüber 14 % von 204 Arten) (TEMPLE und TERRY 2007). 292 Alpen 347. Die Alpen sind die flächenmäßig kleinste naturräumliche Großregion Deutschlands, die aber dennoch sehr abwechslungsreiche Standortbedingungen und ein große Artenvielfalt aufweist (SCHMIDT et al. 2003). Die aktuellen Entwicklungen werden insbesondere durch den Rückzug der Landwirtschaft von vielen Almflächen, durch Veränderungen in der Waldbewirtschaftung und durch den Klimawandel bestimmt. Eine Einführung stärker an betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten orientierter Waldbewirtschaftungsformen hätte in den Alpen besonders gravierende Folgen für die vielfältigen Schutzfunktionen des Waldes. Neben Beeinträchtigungen durch Stickstoffimmissionen oder Landnutzungsänderungen wirkt sich die globale Erwärmung bereits heute in den Alpen aus. Zwischen 1850 und 1980 verloren die Alpengletscher zwischen 30 bis 40 % ihrer Fläche sowie die Hälfte ihrer Masse. Seit 1980 verloren sie weitere 10 bis 20 % ihres Eises. Alleine der heiße Sommer 2003 führte zu einem Verlust von 10 % der Gletschermasse (AGRAWALA 2007). Für den Lebensraumtyp der Gletscher wurde deshalb im Rahmen des NATURA 2000-Zustandsberichtes ein schlechter Zustand konstatiert (BMU 2007a) Al lgemeiner Rückgang der artbezogenen Biodiversi tät in Deutschland 348. Die Belastungen der Ökosysteme durch die verschiedenen Faktoren verursachen in der Summenwirkung einen Rückgang der lokalen oder ökosystemspezifischen Artenvielfalt in Deutschland. Der Rückgang naturnaher oder extensiv genutzter Bereiche betrifft beispielsweise einen Großteil der in Deutschland vorkommenden Farn- und Blütenpflanzen: 31 % von ihnen sind auf extensiv genutzte oder gepflegte Bereiche angewiesen (KORSCH und WESTHUS 2004 am Beispiel Thüringens). Viele früher weitverbreitete Arten weisen zudem eine rückläufige Population auf. Der Artenverlust und die zurückgehende Verbreitung der Arten werden von einer erheblichen Reduzierung der genetischen Vielfalt begleitet (Europäische Kommission 2006). Bei den niedrigeren Lebensformen finden außerdem noch unbekannte und dennoch potenziell bedeutsame Veränderungen statt. Es ist als Alarmzeichen zu werten, dass der Artenrückgang in Deutschland den durchschnittlichen Rückgang in Europa übersteigt. Deutschland trägt damit auch dazu bei, dass das europäische Ziel, den Artenschwund bis 2010 zum Stillstand zu bringen (s. Göteborg-Gipfel 2001), absehbar nicht erreicht werden wird (vgl. auch Ziel der Convention on Biological Diversity (CBD) 2002, Beschluss VI/26: signifikante Reduzierung des derzeitigen Verlustes biologischer Vielfalt auf globaler, regionaler und nationaler Ebene bis zum Jahr 2010). 2935.2.2 Zusammenfassung und Empfehlungen 349. Trotz einzelner Teilerfolge bei der Reduktion von Umweltbelastungen stellt sich die Belastungslage des Naturhaushaltes noch immer als bedrohlich dar. Insbesondere der fortschreitende Rückgang der Biodiversität konnte bislang nicht wirkungsvoll aufgehalten werden. Bedeutende Ursachen für die gegenwärtige Belastungssituation sind – Nähr- und Schadstoffbelastungen, insbesondere durch Stickstoffeinträge, die vielerorts zu einer Überschreitung der Critical Loads führen, – der zunehmende Verlust von Grünland, der unter anderem durch steigende Preise bei Marktfrüchten und den verstärkten Ausbau der erneuerbaren Energien beschleunigt wird sowie – die weiterhin hohe Flächeninanspruchnahme und die Zerschneidung von Lebensräumen. Die unterschiedlichen Belastungen führen in der Regel in ihrem Zusammenwirken zu teilweise gravierenden Funktionsbeeinträchtigungen der Ökosysteme. Die Beeinträchtigung der Ökosysteme wird aufgrund einer defizitären und heterogenen Umweltbeobachtung in Deutschland gegebenenfalls noch unterschätzt. Eine Verstärkung der bestehenden Beeinträchtigungen ist zudem durch den eintretenden Klimawandel zu erwarten. Gleichzeitig wird sich ein Rückgang naturnaher Bestände nachteilig auf die Treibhausgasbilanz auswirken. Leistungsverluste sind in den folgenden Ökosystemen zu erwarten: – Agrar- und Offenlandschaften: Die für diese Ökosysteme typische Biodiversität ist besonders bedroht; die Bestandsrückgänge vieler Artengruppen sind dramatisch. – Wälder: Trotz eines leichten Rückgangs der Schädigungen durch Luftverunreinigungen ist der Anteil der geschädigten Bäume noch immer hoch, besonders betroffen sind Buche und Eiche. Der ökologische Waldbau sieht sich aufgrund gestiegener Rohstoffpreise zunehmendem Druck durch wirtschaftliche Interessen ausgesetzt. – Meere und Küsten: Die Schadstofffrachten in Nord- und Ostsee sind unverändert hoch, die Bestände vieler Fischarten nehmen weiterhin dramatisch ab. – Gebirge: Durch den Klimawandel haben die Gletscher der Alpen seit 1850 40 bis 60 % ihres Eises verloren, der Trend hat sich in den letzten Jahren beschleunigt. 350. Neben den anderen im Kapitel 11.2 dargestellten Belastungsursachen und deren Reduzierung sind zur Verbesserung des Zustandes des Naturhaushaltes insbesondere folgende Maßnahmen erforderlich: 294 Reduzierung der Stickstoffüberschüsse 351. Zur Reduzierung der Stickstoffüberschüsse auf landwirtschaftlichen Flächen erscheint – wie vom SRU bereits früher vorgeschlagen – eine Stickstoffüberschussabgabe als das effektivste Instrument (vgl. Tz. 298, 561). Die weniger effektive Stickstoffsteuer oder -abgabe kann als zweitbeste Lösung erwogen werden. Auch sie hat in anderen europäischen Ländern erfolgreich den Stickstoffeinsatz reduziert. Flächeninanspruchnahme an den Ursachen bekämpfen 352. Auch für die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme wurden bisher keine wirksamen Lösungen gefunden, da die Ursachen, die in der mangelnden Konformität der Interessen der Ziel- (Bund) und der Umsetzungsebene (Kommunen) liegen, abgesehen vom Abbau einzelner Anreize, nicht angegangen wurden. Kernbausteine der Vorschläge des SRU sind nach wie vor – handelbare Flächenausweisungsrechte in Verbindung mit Planung für die Gemeinden (SRU 2004b, Tz. 214 ff., 782; von HAAREN und MICHAELIS 2005) und – die Einführung eines ökologischen Finanzausgleichs (vgl. SRU 2002a, Tz. 183 ff.) in Verbindung mit einer gezielten Steuerung durch die Raumplanung. Darüber hinaus könnte eine Weiterentwicklung der Landschaftsplanung dazu genutzt werden, die Umsetzung spezifischer Ziele wie zum Beispiel der Reduktion des Flächenverbrauchs und der Erhaltung oder Erweiterung des derzeitigen Anteils der unzerschnittenen verkehrsarmen Räume (von derzeit circa 20,6 % der Bundesfläche auf 25 %) instrumentell und methodisch abzusichern (vgl. BRUNS et al. 2005; PENN-BRESSEL 2005). Auch im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung (SUP) sollte die Flächeninanspruchnahme nicht nur thematisiert, sondern auch durch eine Übertragung des 30-ha-Zieles auf die Situation der jeweiligen Kommune konkretisiert werden. Die Stärkung des Flächenspargedankens im Baugesetzbuch (BauGB) war durchaus ein Fortschritt, der aber in der Praxis durch umsetzungs- und vollzugsstärkende Maßnahmen unterfüttert werden muss. Da vor allem der Wohnungsbau und der Verkehrssektor für die anhaltende Flächeninanspruchnahme und die Zerschneidung von Lebensräumen verantwortlich sind, ist es dringend notwendig, die Nutzung von Brach- und Sanierungsflächen zu verbessern und Naturschutzbelange (z. B. Vernetzungskorridore bzw. Flächen für einen Biotopverbund (Abschn. 5.6.2)) verstärkt in die Verkehrsplanung zu integrieren. Es sollten Anreize oder konkrete quantitative Standards gesetzt werden, um den Flächenverbrauch dauerhaft zu reduzieren. Als Maßnahmen kommen innerhalb der Städte und Gemeinden zum Beispiel die Förderung der Revitalisierung von Altstandorten oder die Verpflichtung zur flächensparenden Siedlungsentwicklung sowie gemeindeübergreifende Kooperationen 295oder die verstärkte Umnutzung von Brachland in Betracht. Diese Maßnahmen sind insbesondere dann essenziell, wenn die Einführung des Marktinstrumentes der handelbaren Flächenausweisungsrechte nicht gelingt. Perspektivisch sollten die Veränderungen der Bevölkerungsentwicklung auch unter Flächengesichtspunkten verstärkt untersucht und Szenarien dazu entwickelt werden, wo und wie der Rückgang der Bevölkerungszahl positiv für eine Reduzierung der Flächeninanspruchnahme genutzt werden kann. Deren Monitoring sollte auf Ebene der Bundesländer unbedingt einheitlichen Kriterien unterworfen werden, um dessen Qualität zu verbessern. Dif ferenzierte Landnutzung verwirkl ichen 353. Außerhalb von Schutzgebieten gilt es im Sinne des Konzeptes der differenzierten Landnutzung (HABER 1998) die weitgehend standortunspezifischen Vorgaben der guten fachlichen Praxis der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft zu konkretisieren und ihre Umsetzung durch Beratung und Kontrollen besser zu unterstützen. Darüber hinaus sollten ausreichende Mittel für Agrarumweltmaßnahmen und Vertragsnaturschutz bereitgestellt werden, damit die Landnutzungen sich freiwillig an standortspezifische Empfindlichkeiten und Wertigkeiten der Arten und Biotope anpassen. Auch in Bezug auf die Waldökosysteme sollte differenziert und bezogen auf Wertigkeiten und Empfindlichkeiten vorgegangen werden. Die Reduzierung der Belastung durch Luftschadstoffe (insbesondere Ozon und NOx) ist deshalb noch stärker in die Immissionsschutzpolitik zu integrieren. Über die Abwehr externer Belastungen hinaus ist es für die Erhaltung der Waldfunktionen aber auch notwendig, „ökologischen Waldumbau“ und naturnahe Waldwirtschaft zu betreiben (FRITZ 2006; WINKEL et al. 2005). Insbesondere sollten je nach Ausgangslage und Habitattradition differenzierte Totholzanteile in den Wäldern (MÜLLER et al. 2007) angestrebt werden. Darüber hinaus sollten weitere quantitative Ziele, wie zum Beispiel der Anteil an Totalreservaten (z. B. 5 %, BFANL 1989), definiert werden. In Deutschland werden neben dem allgemeinen Begriff des ökologischen Waldumbaus derzeit Waldflächen in unterschiedlichen Standards zum Beispiel nach PEFC, FSC und Naturland zertifiziert. Um die Ziele des ökologischen Waldumbaus zu unterstützen, schlägt der SRU die Entwicklung eines einheitlichen EU-Ökowaldbau-Standards analog dem Bio-Label des Ökologischen Landbaus (EG-Verordnungen Nr. 2092/91, Nr. 1804/99 und Nr. 834/2007) vor. Dieses Label sollte einheitlich ein möglichst hohes Niveau festschreiben, wünschenswert wäre die Übernahme der FSC-Anforderungen. 296 5.3 Zukünftige Entwicklungen 354. Szenarien sind ein Instrument der strategischen Planung, um mögliche zukünftige Entwicklungen zu veranschaulichen. Aufgrund der Vielzahl von indirekten und direkten Treibern, die die Funktionen des Naturhaushaltes beeinträchtigen können, ist es wichtig, auch für den Naturschutz Zukunftsszenarien zu entwickeln, um etwaigen negativen Veränderungen frühzeitig begegnen zu können. Grundsätzlich lässt sich aufgrund des Klimawandels auch für den Naturschutzsektor ein verstärkter Prognosebedarf über längere Zeithorizonte konstatieren, dem allerdings erhebliche Vorhersageprobleme aufgrund von Datendefiziten und der sehr hohen Komplexität der zukünftigen Entwicklungen gegenüberstehen. Insbesondere ist der Naturschutz überdies stark durch die indirekten Auswirkungen des Klimawandels betroffen zum Beispiel durch Minderungsmaßnahmen (wie den Anbau von Energiepflanzen) oder Anpassungsmaßnahmen anderer Nutzungen (wie Bewässerung). Die Unsicherheiten der Prognosen nehmen dadurch zu. Deshalb besteht für Entscheidungsträger das Dilemma, dass viele Veränderungen nur mit erheblichen Unsicherheiten vorausgesagt werden können und dennoch aufgrund des damit verbundenen Risikos so ernst zu nehmen sind, dass ein Handeln erforderlich wird. Überdies tritt bei einer erfolgreichen vorsorgenden Strategie die befürchtete Veränderung gar nicht ein, sodass eine solche Politik nicht unmittelbar als Erfolg sichtbar wird („Kassandra-Phänomen“). Die öffentliche Vermittlung der Notwendigkeit von Veränderungen ist deshalb eine der wichtigsten Herausforderungen der künftigen Umweltpolitik (s. a. Kap. 5.8, Tz. 472). Auf Grundlage der Ergebnisse verschiedener Szenariostudien (Meta-Ebene: z. B. Millenium Ecosystem Assessment oder IPCC-Report (IPCC – Intergovernmental Panel on Climate Change)) muss davon ausgegangen werden, dass ohne das Ergreifen weiterer Maßnahmen für den Zeithorizont bis 2050 mit gravierenden Funktionsverlusten der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes zu rechnen ist. Dies betrifft primär – die Speicher- und Pufferungskapazitäten der Ökosysteme und – einen drastischen Anstieg des Artensterbens. Als Hauptursachen sind der Klimawandel, Ressourcenübernutzung, Schad- und Nährstoffeinträge sowie Fehlsteuerungen in Sektorpolitiken (z. B. Agrarpolitik) zu sehen (Millennium Ecosystem Assessment 2005). Auf europäischer Ebene zeigen Szenarien der Europäischen Umweltagentur (EEA – European Environment Agency) wachsende Umweltprobleme insbesondere in den Bereichen Eutrophierung und Flächeninanspruchnahme bzw. Urbanisierung (EEA 2007a; 2007c). In Abhängigkeit von der Nutzungsentwicklung im ländlichen Raum – die schwer vorhergesagt werden kann – können sich negative (z. B. Verlust oder die Degradation von Ökosystemen) ebenso wie positive (z. B. Zunahme der Waldfläche) Auswirkungen auf den 297Naturhaushalt ergeben. Das EEA-Projekt PRELUDE hat die Treiber dieser zukünftigen Entwicklungen identifiziert. Ein Großteil ist durch die Politik direkt beeinflussbar (vgl. EEA 2007d). 355. Im Folgenden sollen die für Natur und Landschaft risikoreichen Triebkräfte und Trends für Deutschland dargestellt werden, um auf diese Weise den potenziellen Bedarf nach Gegensteuerung zu skizzieren. Dabei werden solche Trends, die ungünstig auf die zukünftige Entwicklung des Naturschutzes wirken können, so beschrieben, wie sie sich ohne zusätzliches lenkendes Eingreifen durch die Politik ausprägen würden. Zu den treibenden Kräften, die den Naturschutz in Deutschland mittel- und langfristig negativ beeinflussen werden, zählen: – der Klimawandel und die damit verbundenen Veränderungen des Wasserhaushaltes, der temperaturabhängigen Prozesse in Ökosystemen und der Artenzusammensetzung, – die Fortsetzung und Verstärkung einer EU-Agrarpolitik, die eine Verknappung der Finanzmittel für Agrarumweltmaßnahmen mit sich bringt, in Kombination mit einem weltweiten Trend zu steigenden Marktpreisen unter anderem durch zunehmende Konkurrenzen zwischen Nahrungsmittel- und Energiepflanzenanbau (vgl. SRU 2007a), – eine Forstwirtschaft, die die Ziele des ökologischen Waldumbaus vernachlässigt zugunsten kurzfristiger hoher Holzerträge, – ein durch Zunahme der Handelsströme und die Klimaerwärmung verstärktes Auftreten von invasiven gebietsfremden Arten sowie – die Schwächung des institutionellen Rahmens für den Naturschutz, insbesondere die weiter abnehmenden finanziellen und personellen Handlungskapazitäten des Naturschutzes (vgl. SRU 2007b), kombiniert mit dem Abbau rechtlicher Standards. Verstärkt werden diese Treiber durch weitere Faktoren wie zum Beispiel den demographischen Wandel (HEILAND et al. 2004; HEILAND 2007; WOLF und APPEL-KUMMER 2007), der zu strukturellen Veränderungen der Bevölkerung, der Infrastruktur und der Landnutzung führen wird, ressourcen- und entfernungsintensive Lebensstile und die weiterhin hohe Flächeninanspruchnahme (vgl. Tz. 339 f., 352). Nachfolgend werden die wichtigsten zu erwartenden Entwicklungen kurz dargestellt. 5.3.1 Klimawandel 356. Die Auswirkungen des Klimawandels auf die Ökosysteme sind bereits heute nachweisbar. Durch den Klimawandel könnten sich neben dem Temperaturanstieg 298 zukünftig die sommerlichen Niederschläge in Deutschland verringern. Am stärksten wird dieser Niederschlagsrückgang voraussichtlich im Nordosten und Südwesten ausgeprägt sein (UBA 2007). Hohe sommerliche Temperaturen würden überdies dazu führen, dass sich die Verdunstung deutlich erhöht (UBA 2007). Die Entwicklung könnte in Regionen, die schon heute Wassermangelgebiete darstellen – wie der Nordosten Deutschlands – ohne geeignete Anpassung zu Problemen führen. Häufigere Niedrigwasserstände vor allem im Sommer sind aufgrund eines niedrigen Sauerstoffgehaltes problematisch für die Biozönosen der Flussauen. Auf der anderen Seite kann die Zahl und Stärke von Winter- und Frühjahrsüberflutungen zunehmen, sollten die Winterniederschläge bis 2080 steigen sowie die Starkregenereignisse zunehmen (UBA 2006, S. 8; ZEBISCH et al. 2005). Da die Veränderungen der Sommer- und Winterniederschläge regional sehr unterschiedlich ausfallen können, werden diese seitens des Naturschutzes regional differenzierte Anpassungsstrategien erfordern. Eine witterungsbedingte Zunahme von Waldschäden, wie sie zum Beispiel bei Kiefer, Fichte oder Buche 2003/2004 deutlich festzustellen war (SEIDLING 2006), kann bei einem fortschreitenden Klimawandel zum Zusammenbrechen ganzer Bestände führen. Das Risiko der Bodenerosion durch Wasser kann sich zum Beispiel aufgrund von vermehrt auftretenden Starkregenereignissen erhöhen. Längere Trockenperioden können die Empfindlichkeit von Böden gegenüber Winderosion verstärken (van KAMP et al. 2004, Vol. II). Die für das Land Brandenburg prognostizierte Erhöhung der Durchschnittstemperatur um etwa 1,4 °C mit längeren sommerlichen Trockenperioden und geringeren Niederschlägen senkt generell die Bodenfeuchte und verstärkt damit die Winderosionsgefahr (LAHMER 2006). 357. Die Auswirkungen des Klimawandels auf viele Tier- und Pflanzenarten sind bereits heute nachweisbar (z. B. HENNIGES et al. 2005; SCHABER und BADECK 2005; STREITFERT et al. 2005; MENZEL et al. 2006; BAIRLEIN und WINKEL 2001; HÜPPOP und WINKEL 2006; LUBW 2007). Während beispielsweise die Anzahl der rastenden Entenvögel in Mitteleuropa durch die Verlagerung von Überwinterungsgebieten zugenommen hat, leiden insbesondere Langstreckenzieher während des Zuges und in den Überwinterungsgebieten an klimatischen Veränderungen (SUDFELDT et al. 2007). Bei einer fortschreitenden Erwärmung ist mit einer weiteren Verschiebung von Artvorkommen zu rechnen (LEUSCHNER 2005; THOMAS et al. 2004; ROOT et al. 2003; WALTHER et al. 2002). Prognosen zufolge werden sich für viele der in Deutschland vorkommenden Tier- und Pflanzenarten die klimatisch geeigneten Lebensräume nach Norden und Osten, in höhere Lagen der Gebirge oder in Regionen mit günstigeren Feuchteverhältnissen verschieben (zusammenfassend KORN und EPPLE 2006; EEA 2004; BAKKENES et al. 2002; GITAY et al. 2002). 5 bis 30 % aller in Deutschland einheimischen Arten könnten in 299den nächsten Jahrzehnten durch den Klimawandel aussterben (KORN und EPPLE 2006). 358. Globale Meta-Analysen gehen von einer durchschnittlichen Wanderungsgeschwindigkeit von Arten von 6,1 km polwärts bzw. 6,1 m hangaufwärts pro Dekade aus (PARMESAN und YOHE 2003). Voraussetzung für solche räumlichen Verschiebungen sind durchlässige Landschaften mit vielfältigen standörtlichen Angeboten für die Neubesiedlung. Diese raumstrukturellen Möglichkeiten sind derzeit nicht gegeben. Von den Auswirkungen des Klimawandels besonders betroffen werden die Alpen und die Meere sein aber auch Feuchtgebiete in Nordost- und Südwestdeutschland (BERRY et al. 2003; THUILLER 2004; CHAMAILLÉ-JAMMES et al. 2006). An der Küste zum Beispiel wird der Anstieg des Meeresspiegels zum Verschwinden ganzer Biotoptypen im Vordeichland führen. Hier und insbesondere auf den Inseln wird dadurch auch der Tourismus beeinträchtigt werden (WBGU 2006). Für die pflanzliche Biodiversität ist in den meisten Regionen vor allem die Verfügbarkeit von Wasser ein ausschlaggebender Faktor (KREFT und JETZ 2007). Wenn durch den Klimawandel Regionen deutlich trockener werden und überdies die Nutzungskonkurrenzen zwischen Wasserwirtschaft, Landwirtschaft und Naturschutz um Grundwasservorkommen schärfer werden, kann dies dazu führen, dass Feuchtgebiete trocken fallen und die an hohe Grundwasserstände angepassten Arten verschwinden. Dadurch nimmt nicht nur die Artenvielfalt ab, sondern es könnte die Vegetationsdecke ausgedünnt werden, was den Wasserhaushalt weiter negativ beeinflussen würde. Ferner hätte das Trockenfallen insbesondere von Mooren eine erhebliche Freisetzung von CO2 und Lachgas zur Folge und würde so wiederum zur Verstärkung des Klimawandels selbst beitragen (vgl. Tz. 226 f.). Da sich aber die Niederschlagsverteilung und damit auch der Wasserhaushalt regional ändern, wäre es unzulässig, vereinfachend anzunehmen, dass sich die heutigen Biozönosen beispielsweise gleichsam „komplett“ nach Norden verschieben. Stattdessen ist davon auszugehen, dass die geänderte Ausbreitung einzelner Arten in Reaktion auf den Klimawandel zu einer Verschiebung von Vegetationsmustern und Nahrungsketten führt, was sich bis auf die Ebene der biogeochemischen Kreisläufe auswirken wird. Das Auftreten invasiver Arten wird durch den Klimawandel weiter beschleunigt. Durch Verdrängungseffekte können sich negative Auswirkungen für die Biodiversität ergeben. Die Ausbreitung der Pazifischen Auster im Wattenmeer beispielsweise drängt heimische Muschelarten zurück und entzieht Zugvögeln somit deren angestammte Nahrungsgrundlage (SUDFELDT et al. 2007). Problematisch sind auch Auswirkungen auf die Landwirtschaft, wenn sich vormals nicht heimische Schädlinge auf Dauer etablieren können. So wurde 2007 erstmalig der Westliche Maiswurzelbohrer (Diabrotica virgifera virgefera) in Süddeutschland nachgewiesen, dessen Auftreten in 300 Zukunft massive Schäden (mindestens 25 Mio. Euro pro Jahr) und einen erhöhten Einsatz von Insektiziden zur Folge haben könnte (BBA 2004). 359. Mögliche Auswirkungen des Klimawandels auf ein Ökosystem werden hier anhand des Beispiels Wald, über den eine Vielzahl von Studien vorliegt, illustriert (vgl. DOYLE und RISTOW 2006; DUDLEY 1998; HANSEN et al. 2001; NOSS 2001; LEEMANS und EICKHOUT 2004). Wald und Kl imawandel – Der Klimawandel kann folgende Auswirkungen auf Waldökosysteme haben: – Verstärktes Auftreten von Störungen: Der Klimawandel wird das Ausmaß und die Häufigkeit von Störungen durch extreme Wetterereignisse wie Stürme, die wahrscheinliche Zunahme von Waldbränden, Veränderungen in den Schädlingsbefallsmustern aber auch kleinere Veränderungen (Jahreszeitenlängen, Niederschlagsereignisse und lokale Temperaturen) erhöhen. Dies wird den geringen Flächenanteil von Altbeständen in den bestehenden Wäldern weiter reduzieren und die zunehmende Verjüngung der Baumbestände verstärken. Dies hat weitreichende Folgen für die Biodiversität, da die Vorkommen vieler der heute gefährdeten Arten an Altholzbestände gebunden sind. Der Klimawandel wird somit neben die bereits gegenwärtig wirkenden Formen anthropogener Störungen wie Fragmentierung und Veränderungen der Struktur von Waldökosystemen treten, wobei die Wechselwirkungen bisher unbekannt sind. – Vereinheitlichung: Viele Baumarten und andere Waldpflanzen mit langsamem Wachstum und einer späten Reproduktionszeit können sich nur langsam in günstigere Gebiete ausbreiten. Stattdessen werden zunächst schnell wachsende Arten, kurzlebige Generalisten und invasive Arten gefördert. Das Ergebnis wird eine Beschleunigung des Trends eines Wechsels von artenreichen zu artenarmen Wäldern sein. – Arealverschiebung: Bei zunehmender Erwärmung werden sich Baumarten hangaufwärts ausbreiten, während gleichzeitige Trockenheit den gegenteiligen Effekt haben könnte; klein- und großklimatische Rückkoppelungseffekte können durch die Vegetationsbedeckung selbst entstehen. – Aussterben: Einige der empfindlichsten Waldhabitate inklusive der in ihnen vorkommenden Reliktarten, für die solche Habitate Randbereiche ihrer sogenannten ökologischen 301Nische darstellen, könnten besonders betroffen sein. Dabei kann im Einzelfall vom Verschwinden ganzer kältegeprägter Waldtypen wie auch einzelner Arten ausgegangen werden. – Die Relevanz der einzelnen Punkte kann unterschiedlich hoch sein. Die dargestellten Wirkungen werden vermutlich in vielen Punkten für andere Vegetationseinheiten ähnlich sein. Für diese sind sie jedoch aufgrund der schlechteren Datenlage schwerer zu prognostizieren. 5.3.2 Landwirtschaft 360. Aufgrund des großen Anteils an der Gesamtfläche Deutschlands (circa 53 %) spielt die Landwirtschaft für die zukünftige Entwicklung des Naturschutzes eine Schlüsselrolle. Die wichtigste Voraussetzung für eine stärkere Umweltorientierung der Landwirtschaft – die ausreichende Honorierung ökologischer Leistungen – hat sich mit der neuen EU-Haushaltsperiode ab 2007 gegenüber den vorangegangenen Jahren verschlechtert. Es ist derzeit ungewiss, ob die zukünftige europäische und nationale Agrarpolitik stärker an umweltrelevanten Zielen ausgerichtet sein wird. Die Chancen, dass die erste Säule stark zurückgenommen oder aufgegeben wird, war jedoch noch nie so groß. Aufgrund der Preissteigerungen für Agrarerzeugnisse sinkt die Legitimierbarkeit der ersten Säule derzeit rapide. Mit der Zwischenbewertung im Jahre 2009 könnten schon neue Schwerpunktsetzungen eingeleitet werden. Erst ab dem Jahre 2013 wäre aber eine grundlegende Änderung möglich. Tabelle 5-2 weist anhand einer Gegenüberstellung zweier möglicher Szenarien der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) auf für den Naturschutz relevante agrarpolitische Treiber hin. 302 Tabel le 5-2 Charakteristika und Einflussfaktoren zweier möglicher Szenarien der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) Szenario Status Quo Szenario Liberalisierung Für den Naturschutz relevante Faktoren Entwicklung gemäß der Luxemburger Beschlüsse (vom Juni 2003) bis 2013 umfassende Liberalisierung bei zunehmender Globalisierung des Handels Direktzahlungen entkoppelte Auszahlung in Form der Betriebsprämie; bis 2013 weitgehend garantiert, danach abnehmend aufgrund Osterweiterung Aufgabe sämtlicher Direktzahlungen Einhaltung von Cross Compliance Pflicht bei Bezug von Direktzahlungen Wegfall Cross Compliance; Mindestregeln der guten fachlichen Praxis Haushaltsmittel für Agrarumweltmaßnahmen Für EU 15 abnehmend aufgrund Finanzbedarf Osterweiterung Agrarumweltzahlungen als Green Box (WTO) Maßnahme können weiterhin bestehen; potenziell höheres Budget aufgrund Einsparungen in erster Säule Direkte und indirekte Unterstützung des Anbaus nachhaltiger Rohstoffe Fortbestand in der derzeitigen Fassung Keine Unterstützung (Abschwächung des Trends zu Preissteigerungen) Preisentwicklung für Schaf- und Rindfleischprodukte Steigend, jedoch Konkurrenz, Weltmarktprodukte gefährden Betriebszweig Steigend, jedoch Konkurrenz, Weltmarktprodukte gefährden Betriebszweig Quelle: Luxemburger Beschlüsse vom Juni 2003; SRU 2004b; von HAAREN et al. 2007 Die Szenarien unterscheiden sich aus Naturschutzperspektive in ihrer Wirkung im Wesentlichen darin, dass im Liberalisierungsszenario theoretisch ein höheres EU-Budget für Agrarumweltmaßnahmen bereitgestellt werden könnte. Es fallen allerdings die zusätzlichen Anreize und Kontrollen zur Einhaltung der guten fachlichen Praxis weg. Der landwirtschaftliche Strukturwandel würde sich überdies vermutlich weiter verschärfen (GAY et al. 2004). Steigende Weltmarktpreise führen in beiden Szenarien zu einer erhöhten Nachfrage nach Produktionsfläche. Im Liberalisierungsszenario würden allerdings bei einem Wegfall aller – auch der indirekten – Unterstützungen der Energiepflanzproduktion geringere Preissteigerungen und ein geringerer Anreiz zum Anbau von Energiepflanzen bestehen. Grundsätzlich ist vor allem die für den Naturschutz wichtige Erhaltung des Grünlandes und hier namentlich extensiver Nutzungsformen in beiden Szenarien gefährdet, wenn nicht durch hoheitlichen Schutz oder Förderprogramme nachgesteuert wird. Auf ackerbaulich nutzbaren bzw. meliorierbaren Standorten, die keinen naturschutzrechtlichen Schutzstatus genießen, ist ein verstärkter Grünlandumbruch im Szenario Status Quo bis hin zu der durch Cross Compliance gesetzten landesweiten effektiven Grenze von 10 % der derzeitigen 303Grünlandflächen zu erwarten. Erst ab dieser Grenze müssen Direktzahlungsempfänger verpflichtet werden Neuansaaten vorzunehmen (s. genauere Darstellung der Regelungen zu Cross Compliance in Kap. 11.3). Auch im Szenario Liberalisierung gibt es einen Trend zum Grünlandumbruch, allerdings vermindert, da der Anbau von Biomasse nicht gefördert würde. Dem zu erwartenden Grünlandumbruch muss mit entsprechenden Regelungen der guten fachlichen Praxis entgegengewirkt werden. Durch die direkte und indirekte Förderung des Anbaus nachwachsender Rohstoffe sowie durch gestiegene Erlöse für Getreide und Mais bestehen große finanzielle Anreize zur Konversion von Grünland- in Ackerflächen. 361. Auch die Abschaffung der Tierprämien (insbesondere Mutterkuh- und Mutterschafprämie) und der Milchquote wird den Trend zur Grünlandaufgabe verstärken. Die Milchvieh- und die Mutterkuhhaltung werden auf ungünstigen Standorten oder bei ungünstigen Betriebsstrukturen nicht mehr rentabel sein. Wird im Szenario Status Quo nicht bei den Schutzgebietsverordnungen nachgesteuert, kann der Grünlandumbruch auch in den Schutzgebieten voranschreiten, die eine Grünlanderhaltung nicht im Grundschutz festgeschrieben haben. Die Cross-Compliance-Regelungen sehen kein grundsätzliches, parzellenscharfes Umbruchverbot für Dauergrünland vor, das dieses verhindern könnte (vgl. Niedersächsisches Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2007a, S. 13 f.). In landwirtschaftlichen Ungunstlagen ohne Agrarumweltmaßnahmen steigt überdies die Wahrscheinlichkeit, dass bestehendes Grünland nur noch im Rahmen einer Mindestpflege entsprechend der Cross-Compliance-Vorgaben gepflegt wird, da die direkten Anreize für extensive Tierhaltung (Mutterkuh- und Mutterschafprämie) aufgehoben worden sind. Wahrscheinlich ist in Ungunstlagen, die keine Erzeugung von Energiepflanzen zulassen, auch die verstärkte Entwicklung von Brachen, sofern das Grünland nicht der Mindestpflegeverpflichtung nach Cross-Compliance-Vorgaben unterliegt. Im Liberalisierungsszenario ist dieser Trend stärker. Das kann – je nach Standort – zu für die Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes günstigen oder ungünstigen Folgen führen. Insgesamt ist eine „Wildnisentwicklung“ auf geeigneten Flächen wie Flussauen, Gebirgen, in Waldgebieten sowie als Bestandteil eines Biotopverbundes durchaus erwünscht (z. B. 3 bis 5 % der Gesamtfläche der Bundesrepublik Deutschland; (vgl. SRU 2002a, Tab. 2-5: „Wildnis 2010“). Auch auf die Gewässerqualität und die Bodenfunktionen können sich Flächenstilllegungen positiv auswirken. Chancen dazu böten sich insbesondere dann, wenn es durch ein Angebot von im Rahmen der sogenannten Green Box zulässigen Agrarumweltmaßnahmen gelänge, die Stilllegungen nach naturschutzfachlichen Gesichtspunkten auf geeignete Flächen zu lenken. Die Erhaltung von Moor- und Heideflächen ist in beiden Szenarien ohne Agrarumweltmaßnahmen gefährdet. Die Aufhebung der Mutterschafprämie sowie die 304 Abwesenheit von Prämienansprüchen für solche Flächen, die nach deutscher Definition nicht zum Dauergrünland gehören, werden zu kritischen ökonomischen Rahmenbedingungen für eine Fortführung der Mutterschafhaltung führen (von HAAREN et al. 2007). Ebenfalls in beiden Szenarien ist (mit unterschiedlicher Geschwindigkeit) von einem Agrarstrukturwandel auszugehen, der die Vergrößerung der Bewirtschaftungsflächen bis zu ökonomisch optimalen Einheiten begünstigt und in der Folge vermutlich zu einer erheblichen Reduzierung von Landschaftselementen wie Rainen, Hecken und Feldgehölzen führen wird. 362. Drei Gründe sprechen im Szenario Status Quo für eine unzureichende Kapazität der Agrarumweltprogramme, den unerwünschten Auswirkungen entgegenwirken zu können. Erstens ist fraglich, ob das veranschlagte Fördervolumen für die Agrarumweltprogramme, insbesondere unter Berücksichtigung der in der Vergangenheit bis zu 49 %igen Abweichungsquote (vgl. REITER et al. 2005, S. 23) zur Sicherstellung einer naturschutzorientierten Landschaftsentwicklung ausreichen wird. Zweitens deckt die in der Praxis derzeit erfolgte Schwerpunktsetzung der Förderkulisse auf die NATURA 2000-Gebiete nur einen Bruchteil der Flächen mit Handlungsbedarf ab (z. B. Niedersächsisches Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2006, S. 140; von HAAREN et al. 2007). Drittens besteht offensichtlich eine abnehmende Bereitschaft, an Agrarumweltmaßnahmen teilzunehmen (z. B. ein circa 20 %iger Rückgang an Vertragsnaturschutzflächen im Landkreis Wesermarsch; Hannoversche Allgemeine Zeitung vom 30. August 2007). Diese geringe Attraktivität des Vertragsnaturschutzes ist vor dem Hintergrund der geschilderten Treiber zwangsläufig, wenn nicht die Prämien für Agrarumweltmaßnahmen entsprechend den generell gestiegenen Deckungsbeiträgen angehoben werden (derzeitige Prämien s. z. B. Niedersächsisches Ministerium für den ländlichen Raum, Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz 2007b; vgl. KAPHENGST et al. 2005). 5.3.3 Forstwirtschaft 363. Die zukünftige Entwicklung der deutschen Forstwirtschaft ist derzeit mit hohen Unsicherheiten verbunden. Während in der Vergangenheit erhebliche Anstrengungen beim ökologischen Waldumbau vorgenommen wurden, scheinen in der jüngeren Vergangenheit die Bemühungen um einen naturnahen Waldbau nachzulassen. Treiber dieser Trendwende, die die ökologischen Waldfunktionen gefährdet, sind die Privatisierung des Staatswaldes in einigen Bundesländern, die hohen Holzpreise und die gestiegene Nachfrage nach Schwachholz zur Energiegewinnung (SRU 2007a, Tz. 29). Die Integration der (im Unterschied zur Landwirtschaft nicht subventionierten) Forstwirtschaft in einen globalen Holzmarkt und die steigende Holznachfrage sorgen derzeit für einen rasanten Anstieg der Holzpreise. 305Ähnlich wie in der Landwirtschaft führt die verstärkte Nachfrage nach erneuerbaren Energien auch in der Holzwirtschaft dazu, dass deren Zukunftsaussichten in ökonomischer Hinsicht deutlich besser sind als noch vor wenigen Jahren. Der Strukturwandel der Waldbewirtschaftung sorgt dafür, dass zum einen forstliche Dienstleistungen zunehmend ausgelagert werden und dass zum anderen neue Forst-Holz-Cluster entstehen, die verstärkt Holz nachfragen. In jüngerer Vergangenheit wurden in Deutschland, darunter auch in den neuen Bundesländern, zudem beträchtliche Sägewerk-Kapazitäten aufgebaut (30 %ige Erhöhung zwischen 2005 und 2008; MILLER 2007), die es aus Sicht der Unternehmen nun auszulasten gilt. Der Begriff von der „Mobilisierung der Waldholzpotenziale“ greift zunehmend um sich und findet sich bereits im Waldschadensbericht des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz (BMELV 2006). Studien, die Szenarien für die gesamte Entwicklung der Waldwirtschaft aufstellen, sind zurzeit noch nicht vorhanden. Allerdings liegt eine Reihe von Szenarien zu Teilentwicklungen (klimatisch bedingte Waldschäden, Rohholzverfügbarkeit etc.) vor. Umfassende Szenarien für die Zeithorizonte 2020, 2050 und 2100 werden derzeit in einem BMBF-Forschungsprojekt (BMBF – Bundesministerium für Bildung und Forschung) erarbeitet (www.waldzukuenfte.de). Nach einer Studie der Bundesforschungsanstalt für Forst- und Holzwirtschaft kann das zukünftige Rohholzaufkommen bei erhöhter Nutzung, aber konstant bleibenden Vorräten im Privatwald sowie konstanter Nutzung und steigenden Vorräten im Landeswald auf 76 Mio. fm pro Jahr erhöht werden (DIETER et al. 2001). Das entspricht einer Steigerung um circa 11 Mio. fm. Diese Steigerung ist in Hinblick auf eine Substitution fossiler Brennstoffe wünschenswert. Eine Steigerung über dieses Ausmaß hinaus gerät jedoch in Konflikt zu den anderen Waldfunktionen. Zudem können Kalamitäten oder zum Beispiel die Anfälligkeit der Fichte gegenüber klimatischen Veränderungen zu hohen Zwangsnutzungen führen, sodass eine vorsorgende Orientierung am aktuellen regionalen Nutzungspotenzial eher zielführend scheint (vgl. WINKEL 2007). 5.3.4 Zunehmende Ausbreitung gebietsfremder Arten 364. Invasive gebietsfremde Arten (im Sinne von Art. 8h der CBD) sind Tier- und Pflanzenarten, die heimische Ökosysteme, Lebensräume oder Arten gefährden (vgl. SRU 2004b, Tz. 125-129). Ein Steuerungsinstrument des Naturschutzes ist die Ansiedlungsgenehmigung nach § 41 Abs. 2 Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG). Manche gebietsfremde Arten können zudem ökonomische (vor allem im Bereich des Pflanzenschutzes) oder gesundheitliche Schäden bzw. Gefahren verursachen (in der Diskussion ist zurzeit vor allem die stark allergene Beifuß-Ambrosie (Ambrosia artemisifolia)). 306 Vor dem Hintergrund des Klimawandels wird vermutet, dass sich der Anteil von gebietsfremden Arten, die sich in Deutschland etablieren können, erhöhen wird, unter anderem durch die Tatsache, dass die erhöhte Anzahl von Störungen in der Vegetationsdecke Einfallstore schaffen wird. Eine besondere Rolle bezüglich einer Indikatorfunktion für mögliche klimabedingte Artvorkommen in der zukünftigen Kulturlandschaft kommt vermutlich den Städten zu. Die wärmeren Innenstädte, die jetzt schon einen höheren Anteil an gebietsfremden – meist wärmeliebenden – Arten aufweisen als ihr Umland, werden wahrscheinlich zukünftig Ausbreitungszentren für gebietsfremde Arten sein (SUKOPP und WURZEL 1999). Ein weiteres Beispiel dafür, wie Klimawandel und das Aussetzen gebietsfremder Arten zusammenwirken können, ist die Ausbreitung des Ochsenfrosches (Rana catesbeiana) in einzelnen Gewässern Baden-Württembergs. Der Einfluss des aus Nordamerika stammenden Frosches auf die Gewässerökosysteme kann erheblich sein, da sich ausgewachsene Ochsenfrösche unter anderem von anderen Amphibienarten ernähren. So fehlen Kaulquappen der einheimischen Amphibienarten in den vom Ochsenfrosch besiedelten Laichgewässern fast völlig. Eine Klimaerwärmung fördert die Ausbreitung der Ochsenfrösche, da diese sich erst ab Wassertemperaturen zwischen 17 und 21 °C und bei einer Lufttemperatur von 28 °C fortpflanzen, ihre Laichperiode sich aber im Gegensatz zu den heimischen Arten bis weit in den Hochsommer ausdehnen kann (LAUFER und WAITZMANN 2001). 5.3.5 „Bürokratieabbau“ – Verlust von Handlungskapazitäten im Naturschutz 365. Viele Bundesländer haben im Rahmen von allgemeinen Verwaltungsreformen insbesondere die Kapazitäten im hauptamtlichen Naturschutz verringert (vgl. SRU 2007a). Der Abbau von Personal und finanziellen Kapazitäten führt dabei zu einem Vollzugs- und Akzeptanzdefizit. Insbesondere ein Kompetenz- und Personalabbau durch die Abschaffung der Mittelinstanzen, die Kommunalisierung von Umweltaufgaben und die Zusammenlegung von Landesbehörden führen dazu, dass sich die Rahmenbedingungen für den praktischen Naturschutz und die Umweltbeobachtung weiter verschlechtern (zusammenfassend SRU 2007b, Tz. 420 ff.). In der Verknüpfung mit dem Abbau rechtlicher Grundlagen oder der Aufweichung von Standards (UGB-Debatte, Bundesratsinitiative zur Zusammenlegung von Flora-Fauna-Habitat-Richtlinie (FFH-RL) und Vogelschutzrichtlinie (Vogelschutz-RL)) droht dem Naturschutz eine weitere strukturelle Schwächung. Demgegenüber würden verbesserte Handlungskapazitäten benötigt, um auf die Zukunftsherausforderungen reagieren und langfristige, strategisch orientierte Konzepte entwickeln und umsetzen zu können. 3075.3.6 Zusammenfassung und Empfehlungen 366. Entscheidende Bedeutung für die zukünftige Entwicklung des Naturhaushaltes haben der Klimawandel, die Landwirtschaft, insbesondere die zukünftige Ausrichtung der EU-Agrarpolitik, die Flächeninanspruchnahme und -zerschneidung sowie die Forstwirtschaft, insbesondere die Fortschritte des ökologischen Waldumbaus, der Abbau von Personalkapazitäten und die Unterfinanzierung der Naturschutzverwaltungen. Von zentraler Bedeutung ist dabei der Klimawandel, der auf jahreszeitlichen und regionalen Skalen zu großen Veränderungen der Temperaturen und der Niederschlagsmuster und -mengen sowie zu naturschutzrelevanten indirekten Wirkungen durch Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen anderer Nutzungen führen wird. Im Wirkungszusammenhang mit den weiteren Triebkräften kann dies zu teilweise dramatischen Veränderungen der Ökosysteme und der Artenvielfalt führen, die in ihrem Umfang bislang kaum prognostizierbar sind. Während ein erheblicher Anteil der heimischen Arten (zwischen 5 und 30 %) alleine durch den Klimawandel vom Aussterben bedroht sein wird, werden neue invasive Arten die Zusammensetzung der Artenvielfalt stark verändern. Daher besteht die Notwendigkeit, mit fortschreitenden Erkenntnissen verstärkt Szenarien zur zukünftigen Entwicklung des Naturhaushaltes zu entwickeln und auf dieser Basis geeignete Anpassungs- und Minderungsmaßnahmen des Naturschutzes abzuleiten. Schon jetzt ist jedoch deutlich, dass Anlass für ein unverzügliches Handeln auf politischer Ebene gegeben ist. 367. Für den Naturschutz ist eine starke Klimapolitik unumgänglich (vgl. Tz. 220, 228 f., 234). Ein weiterer Temperaturanstieg wird jedoch kaum zu verhindern sein. Um die Folgen des Klimawandels für die einheimischen Tier- und Pflanzenarten abzumildern, ist eine Berücksichtigung der Klimaänderungen in den Fachplanungen des Naturschutzes erforderlich. Insbesondere durch Maßnahmen zur Stabilisierung von klimasensitiven Ökosystemfunktionen und einem multifunktionalen Biotopverbund (vgl. Abschn. 5.6.2, Tz. 421) sollten Anpassungsreaktionen in Natur und Landschaft an den Klimawandel unterstützt und unerwünschte Veränderungen soweit möglich aufgehalten werden. Hierzu kann auch die Identifizierung und Erschließung von Ausweichflächen für bestimmte anpassungsfähige gefährdete Tier- und Pflanzenarten, wenn es zu Arealverschiebungen kommen sollte. Mit Naturschutzmaßnahmen wie zum Beispiel der Wiedervernässung von Mooren und der Erhaltung und Einführung extensiver Grünlandnutzung kann auch ein Beitrag zur Minderung der Treibhausgasemissionen geleistet werden, indem die Senken- und Speicherfunktion der Ökosysteme gestärkt und landnutzungsbedingte Treibhausgasemissionen durch angepasste Nutzungsformen gesenkt werden (Kap. 3.7). Die möglichen Synergien 308 zwischen Naturschutz und Klimaschutz sollten bei der Novellierung des UGB instrumentell verankert werden. 368. In der Waldbewirtschaftung sollten die Auswirkungen des Klimawandels verstärkt berücksichtigt werden, da Wälder – abhängig von der Bewirtschaftung – ganz besonders als Speicher bzw. Senken für Klimagase wirken, bei Abholzung aber auch zu besonders wirksamen Quellen werden können. Weitere Schäden durch Klimaveränderungen sind an Waldökosystemen zu befürchten. Der ökologische Waldumbau und insbesondere eine Verstärkung der Naturverjüngung scheinen am besten geeignet, um eine Anpassung an den Klimawandel zu unterstützen (FRITZ 2006). Dies würde unter anderem einen verstärkten Ersatz von standortfremden Nadel- durch Laubbäume in den Wäldern (SPERBER und HATZFELDT 2007) und eine naturnahe Altersstruktur umfassen. Zum Schutz der Artenvielfalt des Waldes ist besonders der Erhalt unzerschnittener und extensiv genutzter Waldgebiete notwendig. 369. Zur Reduzierung der Gefährdungen durch invasive gebietsfremde Arten sollten neben dem 3-stufigen Ansatz der CBD (Vorsorge, Frühwarnung, Maßnahmen zur Minderung der Auswirkungen) folgende Maßnahmen gehören: – Monitoring des Vorkommens und der Verbreitung aller gebietsfremder bzw. insbesondere der (potenziell) invasiven Arten, – die Verwendung gebietseigener Herkünfte bei Pflanzmaßnahmen in der freien Landschaft verbunden mit der Sicherstellung der Herkunft durch die Entwicklung eines Qualitäts- und Herkunftsnachweises. 370. Die Verwaltungen von Bund, Ländern und Kommunen stehen seit Jahrzehnten unter nahezu ständigem Reformdruck. Eine neue Welle von Einsparungen würde die erfolgreiche Arbeit der Umweltverwaltungen gefährden. Maßstab für notwendige Reformbemühungen muss das Anforderungsprofil für eine moderne Umweltverwaltung sein, die den Herausforderungen der Bewahrung der natürlichen Lebensgrundlagen auch angesichts der Europäisierung und Globalisierung und dem Auftreten von Umweltgefährdungen wie dem Klimawandel gewachsen ist. Integrative, sektorübergreifende und zukunftsfähige Konzeptentwicklungen sind dafür notwendig. 5.4 Geistesgeschichtliche und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen der Naturschutzpolitik 371. Die Verringerung der biologischen Vielfalt und die fortschreitenden Funktionsverluste von Natur und Landschaft sind typische Beispiele für Umweltprobleme, die nicht im Gefolge wirtschaftlicher Entwicklungen gelöst werden 309können sondern für deren Lösung – auch gemäß Art. 20a Grundgesetz (GG) – dem Staat eine besondere Verantwortung zukommt (s. a. SRU 2004b, Tz. 100; 2002a, Tz. 32 ff.). Um das Ausmaß dieser Verantwortung sachgerecht abschätzen und daraus konkreten Handlungsbedarf ableiten zu können, ist es erforderlich, sich geistesgeschichtliche und politisch-institutionelle Rahmenbedingungen zu verdeutlichen. Seit Max Webers Studien über den Einfluss der protestantischen Ethik auf das moderne Wirtschaftsleben (WEBER 1920) ist bekannt, dass gesellschaftliches Handeln nicht nur durch unmittelbar sichtbares interessengeleitetes Handeln, sondern auch durch ideelle Wirkkräfte geprägt ist. Viele Probleme des Naturschutzes können in diesem Sinne als Symptome verstanden werden, die von einer tiefer liegenden Struktur getragen und mitverursacht werden. Im Folgenden werden daher die wichtigsten kulturellen und politisch-institutionellen Hemmnisse einer weitreichenden Naturschutzpolitik kurz dargestellt. In Verbindung mit dem normativen Maßstab der dauerhaften Sicherung der Naturkapitalien einer Gesellschaft („starke“ Nachhaltigkeit gemäß SRU 2002c, Kap. 1) erlaubt dies einige Folgerungen für eine zukünftige Naturschutzpolitik, die Teil einer über sich selbst aufgeklärten, das heißt einer reflexiven Moderne (GIDDENS 1995; BECK 1986), sein könnten. Die verschiedenen Aspekte werden hier in einer Reihenfolge aufgelistet, obwohl die Form der Auflistung die Verflechtungen und Wechselwirkungen nicht adäquat wiedergibt. 5.4.1 Geistesgeschichtliche Hemmnisse des Naturschutzes 372. Die in Kapitel 5.2 dargestellten Belastungen von Natur und Landschaft resultieren in erster Linie aus wirtschaftlichen Nutzungen der natürlichen Umwelt, insbesondere in den Sektoren Land- und Forstwirtschaft sowie Bauen und Verkehr, welche einer betriebswirtschaftlichen Logik folgen, die Gesamtkosten für die Gesellschaft nicht berücksichtigen und somit häufig in einer nicht dauerhaft umweltgerechten Form ausgeübt werden. Solche Nutzungsformen und die ihnen implizit zugrunde gelegte Annahme eines grundsätzlichen Vorrangs wirtschaftlicher Interessen gegenüber Naturschutzinteressen beziehen ihre Legitimation zu einem nicht unerheblichen Teil aus einer geistesgeschichtlichen Tradition, die in der Beherrschung der Natur ein wichtiges Ziel menschlichen Handelns sah. Diese Auffassung geht bis auf den sogenannten Unterwerfungsauftrag des biblischen Schöpfungsberichtes zurück („[…] machet sie euch untertan und herrschet über sie“ (Gen 1, 26 ff.)). Wirkungsgeschichtlich bildet dieser Unterwerfungsauftrag eine maßgebliche Hintergrundüberzeugung sozialer Praxis (zum Zusammenhang dieses Verständnisses mit der sogenannten ökologischen Krise (vgl. WHITE 1967)). So wurden die technischen Großprojekte des 18. und 19. Jahrhunderts wie etwa die Trockenlegung des Oderbruches, die Begradigung des Rheines und der Hafenbau in Friesland über 310 die direkten wirtschaftlichen Vorteile hinaus immer wieder mit der Beauftragung des Menschen legitimiert, sich die Natur untertan zu machen (BLACKBOURNE 2006). 373. Die frühneuzeitliche Philosophie übernahm aus der christlichen Tradition die Vorstellung vom Menschen als Beherrscher und Besitzer der Natur. Dies gilt maßgeblich für René Descartes, für Francis Bacon und für die französische Aufklärung. Die Wirkung der Philosophie Bacons auf die Protagonisten der britischen Frühindustrialisierung und die zentrale Rolle der „Royal Society“ bei der immer engeren Verbindung von Wissenschaft, Technik und Industrie sind gut erforscht (MUSSON 1977). Nicht zu Unrecht wurde das Projekt der Moderne als „Bacon-Projekt“ bezeichnet (SCHÄFER 1993). Die Natur erscheint in diesem Bacon-Projekt als in sich wertloses Objekt wissenschaftlicher Beobachtung oder Gegenstand von Arbeit bzw. „Roh-Stoff“. Diese „Entzauberung der Welt“ (WEBER 1920) stellte eine notwendige Voraussetzung der Perfektion von Naturbeherrschung dar (statt vieler MERCHANT 1987). 374. Das Projekt der Moderne scheint eine nicht-objektivierende Einstellung gegenüber der äußeren Natur als unvernünftig auszuschließen (HABERMAS 1984, S. 508 ff.). Traditionen, die einen „schonenden“, „verstehenden“, „ehrfürchtigen“ Zugang zur äußeren Natur artikulierten (so etwa bei Franz von Assisi, Hildegard von Bingen, Nikolaus von Kues) werden dadurch an den Rand gedrängt bzw. vormodernen Weltbildern zugeordnet. Der Naturschutz steht daher immer wieder im Verdacht einer wertkonservativen, „romantischen“ Grundhaltung und einer irrationalen „Wiederverzauberung“ der Natur. Um diesen Verdacht zu entkräften, bemühte sich der Naturschutz seit den 1950er-Jahren um betont „objektive“ wissenschaftliche bzw. „ökologische“ Begründungen. Ein solcher latenter Szientismus/Naturalismus behindert ein Verständnis für die Aspekte des Naturschutzes, die nicht direkt auf „Lebensgrundlagen“, sondern auf ein gutes Leben bezogen sind. Die Auffassung, von Naturschutz als „angewandter Ökologie“ (so ERZ 1998; 1990) kann daher ein Verständnis dafür, dass Naturschutz auch eine Kulturaufgabe der modernen Gesellschaft darstellt, erschweren. 375. Seit etwa dem Jahre 1800 änderte sich das Grundmuster sozialer Ordnung von einer hierarchischen Stratifikation zu einer systemischen Ausdifferenzierung (LUHMANN 1984). Diese Änderung ist in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts im Wesentlichen abgeschlossen. Einzelne soziale Systeme spezialisieren sich auf bestimmte Funktionen; die Gesellschaft als Ganze wird dadurch „mittelpunktlos.“ Die sozialen Systeme können der Systemtheorie zufolge nur solche Informationen verarbeiten, die in dem für das jeweilige System spezifischen Code dargestellt werden (können). Alles, was nicht entsprechend codiert ist, wird nur als „Rauschen“ einer überkomplexen Umwelt wahrgenommen. Die äußere Natur kann innerhalb der Systeme nicht als Natur, sondern nur im Code der Systeme repräsentiert werden, also 311als knapper Produktionsfaktor (Ökonomie), Wählerstimmen (Politik), wahre Behauptungen (Wissenschaft), Beeinträchtigung von Rechten (Recht) usw. Daher hat LUHMANN mit großem Nachdruck die Frage aufgeworfen, ob systemisch ausdifferenzierte Gesellschaften sich angemessen auf ökologische Probleme einstellen könnten (LUHMANN 1986). 376. In der zeitlichen Dimension stellen viele Prozesse der Naturzerstörung schleichende Probleme dar, welche sich durch ihre Langsamkeit der unmittelbaren Wahrnehmung entziehen. Die generellen Beschleunigungstendenzen moderner Gesellschaften (umfassend ROSA 2005) begünstigen Ziele, die auf immer kurzfristigeren Zeitskalen angesiedelt sind. Die erforderliche Langfristigkeit von Naturschutzmaßnahmen macht deren Erfolg kaum unmittelbar wahrnehmbar und erschwert dadurch ihre politische Legitimation gegenüber den augenfälligen Ergebnissen naturverbrauchender Wirtschaftsprozesse. Die Anmahnung der im Konzept von Nachhaltigkeit implizierten Langzeitverantwortung bleibt gegenüber den realen Akzelerationstendenzen moderner Gesellschaften eher wirkungsschwach. 377. Diese allgemeinen Vorstellungen über das Verhältnis von Mensch und Natur spiegeln sich auch in ökonomischen Denktraditionen wider. Während in der Ökonomie des 18. Jahrhunderts noch aller Wert ausgehend vom Produktionsfaktor Boden definiert wurde, setzte sich im 19. Jahrhundert allmählich die Auffassung durch, dass „Land“ ökonomisch als eine Kapitalform aufgefasst und damit Bodenrente als eine Form von Kapitalrendite angesehen werden könne (CLARK 1888). „In order to reduce all units to homogeneity, Clark would fund all the factors of production. Land and capital are reduced to an abstract mobile capital fund“ (HANEY 1949, S. 892). Daher geht Land als Boden in den homogenen Kapitalbestand einer Gesellschaft ein. Aus der „Trias“ von Boden, Arbeit und Kapital wird in der Neoklassik eine zweipolige Struktur aus Arbeit und Kapital. Die damit einhergehende „Naturvergessenheit“ der neoklassischen Ökonomik wurde theoretisch nur langsam korrigiert (in der Umweltökonomik) bzw. rückgängig gemacht (in der Ökologischen Ökonomik) (theoriengeschichtlich hierzu DÖRING et al. 2007). 378. W. W. ROSTOW hat das Ablaufschema wirtschaftlicher Prosperität, das er am Musterbeispiel Großbritanniens entwickelte, für weltweit vorbildhaft erklärt (ROSTOW 1960). Kern dieses Schemas sind dauerhaft hohe Wachstumsraten des Bruttoinlandsproduktes (BIP). Hohe Wachstumsraten gelten auch gegenwärtig immer noch als zentraler Indikator gesellschaftlicher Wohlfahrt und erfolgreicher Wirtschaftspolitik. Trotz vielfältiger Kritik an der Messgröße des BIP seit den 1970er-Jahren, die neuerdings auf EU-Ebene aktualisiert wird (z. B. während der Tagung Beyond GDP, 19.-20. November 2007, Brüssel), wurde diese Messgröße zum Kern der Lissabon-Strategie und findet sich auch in der deutschen Nachhaltigkeitsstrategie als 312 Indikator einer nachhaltigen Entwicklung wieder (vgl. Tab. 1-5). Innerhalb dieses Wachstumsparadigmas stehen Politikoptionen unter Rechtfertigungsdruck, die einen „Wachstumsverlust“ implizieren könnten. Der Naturschutz ist hiervon besonders betroffen, da er im Gegensatz zum industriellen Umweltschutz oder zum Klimaschutz keine neuen Wirtschaftsbereiche etabliert und als Voraussetzung zum Beispiel des Tourismus noch zu wenig wahrgenommen wird. 379. Gängige Wohlstandsvorstellungen orientieren sich im Wesentlichen am Lebensstandard, das heißt den durch Geldeinkommen vermittelten Konsumoptionen. Lebensqualität, also die nur bedingt monetarisierbare Zufriedenheit mit den eigenen Lebensverhältnissen, wird gegenüber messbarem Lebensstandard vernachlässigt. Die vielfältigen auf Lebensqualität bezogenen („eudaimonistischen“) Werte des öffentlichen Gutes Natur (SRU 2002a, Tz. 15 ff.) werden, wenn überhaupt, nur ungenügend in Entscheidungen mit einbezogen und damit gegenüber den monetarisierbaren Nutzenpotenzialen von Natur vernachlässigt. 380. Es ist nicht zu erwarten, dass sich dieser geistesgeschichtliche Hintergrund kurzfristig grundlegend verändern lässt. Naturschutzpolitik sollte aber auch nicht übersehen, dass dieser Hintergrund in den einschlägigen wissenschaftlichen Disziplinen längst nicht mehr unangefochten dominiert, sondern dass sein Gefüge in Bewegung geraten ist. In Umweltökonomie und Ökologischer Ökonomie (HAMPICKE 1991; 1992), Umweltethik (KREBS 1997; OTT und GORKE 2000), Schöpfungstheologie (exegetisch NEUMANN-GORSOLKE 2004; systematisch EBACH 1986; SCHLITT 1992) und Nachhaltigkeitstheorie (OTT und DÖRING 2004; 2007) sind erhebliche Korrekturen und Modifikationen vorgeschlagen worden. Der oben beschriebene Hintergrund entspricht insofern nicht mehr den besten Einsichten einer reflexiven Moderne. Zweifellos gibt es Möglichkeiten, vor diesem allmählich in Bewegung geratenden Hintergrund erfolgreiche Naturschutzpolitik zu betreiben. Die Nachhaltigkeitsstrategie stellt bei all ihren Unzulänglichkeiten (Tz. 51 ff.) einen vielversprechenden Ansatz dar. Ihre Untermauerung durch die Biodiversitätsstrategie, wie sie der SRU bereits 2002 und 2004 gefordert hat (SRU 2002a; 2004b), ist eine notwendige naturschutzpolitische Akzentuierung. 5.4.2 Politisch-institutionelle Hemmnisse des Naturschutzes 381. Die im vorigen Abschnitt dargestellten kulturellen und geistesgeschichtlichen Strukturen, die eine konsequente Naturschutzpolitik erschweren, setzen sich auch im politisch-institutionellen Bereich fort. Sie betreffen die unzureichende politische Thematisierbarkeit von Naturschutzanliegen, ihre geringe Durchsetzungsfähigkeit im 313politischen Entscheidungsprozess und schließlich auch die besonderen Vollzugsprobleme im deutschen Föderalismus. Unzureichende pol i t ische Thematisierbarkeit von Naturschutzbelangen 382. In vielen Bereichen des Umweltschutzes konnte in den vergangenen Jahrzehnten beobachtet werden, dass eine hohe Wirtschaftsleistung zwar einerseits mit weitreichenden Umweltbelastungen einhergeht, andererseits mit der Wirtschaftsleistung aber auch die umweltpolitische Handlungsfähigkeit und Problemlösungsfähigkeit stark zunehmen (JÄNICKE 1996b; RAYMOND 2004). Im Bereich des Naturschutzes sind die Möglichkeiten der technischen Kompensation von Umweltschäden hingegen stark begrenzt. Die Tatsache, dass politisch attraktive Win-Win-Lösungen nicht im selben Maße wie beim technischen Umweltschutz ersichtlich sind, führt dann dazu, dass Naturschutzthemen zwar in der öffentlichen Debatte präsent sind, bei der Selektion politischer Entscheidungsfragen jedoch regelmäßig hintangestellt werden. In Abwesenheit wirksamer politischer Regulierungen wirkt sich eine hohe Wirtschaftsleistung durch eine kontinuierliche Flächeninanspruchnahme und durch die oft zwar verlangsamte, aber dennoch fortlaufende Akkumulation von Schadstoffen in Böden, Gewässern und in der Nahrungskette überwiegend negativ auf die Umwelt aus (VOLKERY 2007). Geringe Durchsetzungsfähigkeit im pol i t ischen Entscheidungsprozess 383. Die strukturellen Ursachen von Naturbeeinträchtigungen liegen größtenteils außerhalb des traditionellen Kompetenzbereiches der Umwelt- und Naturschutzpolitik. Agrar-, Verkehrs- und Bauministerien sehen ihre Aufgabe in erster Linie darin, die Produktionsbedingungen ihrer Klientelbranchen zu sichern und dabei insgesamt die Bedingungen für Wachstum und Beschäftigung in ihren Sektoren zu verbessern. Aus dieser Perspektive stellt der Naturschutz eine Form der Landnutzung dar, die mit Opportunitätskosten verbunden ist (HAMPICKE 1991). Naturschutz „kostet“ den Verzicht auf eine mögliche alternative Nutzung. Daher erscheint es „normal“, im politischen Abwägungsprozess zwischen alternativen Nutzungen dem Naturschutz eine Begründungslast aufzuerlegen, die dieser auf den jeweiligen Einzelfall bezogen nur schwer erbringen kann (OTT 1996). Erschwerend kommt dabei hinzu, dass Umweltbelastungen häufig aus der „normalen“ Funktionsweise von Wirtschafts- oder Gesellschaftssektoren resultieren. Bei Sektoren, für die eine intensive Umweltbeanspruchung die Produktionsgrundlage ist, erfordert die Lösung von Umweltproblemen eine grundlegende Veränderung ihrer Funktionslogik, die von den jeweils zuständigen Fachressorts bislang nicht in Angriff genommen wurde (zur Landwirtschaftspolitik, vgl. Kap. 11.7). So sind es beispielsweise sowohl im Bereich der Agrar- als auch der Baupolitik bislang vornehmlich nicht umweltpolitisch 314 motivierte Faktoren, wie insbesondere ein wachsendes Haushaltsdefizit und die damit verbundene Notwendigkeit der Verringerung umweltschädlicher Subventionen, die einen Politikwandel bewirkt haben. An die Stelle solcher externen und zufälligen Veränderungen einzelner Faktoren und Instrumente sollte ein strategischer Politikansatz treten, der die Funktionslogiken nicht als Voraussetzung akzeptiert, sondern versucht sie zu verändern. 384. Eine zweite strukturelle Schwäche der Durchsetzbarkeit von Naturschutzbelangen betrifft die Abwägung von öffentlichen und privaten Belangen bei raumbedeutsamen Planungen. In dieser Abwägung wird der Nutzen einer natur- oder landschaftsbeeinträchtigenden Nutzung in der Regel sehr konkret in Euro und Arbeitsplätzen angegeben. Darüber hinaus stehen hinter größeren Planungen in der Regel privatwirtschaftliche Interessen von erheblichem wirtschaftlichem Gewicht und entsprechend hoher Organisations- und Durchsetzungsfähigkeit. Das öffentliche Interesse am Schutz von Natur und Landschaft ist demgegenüber diffuser und deutlich unspezifischer. Angesichts komplexer Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge ist es schwierig, den konkreten Beitrag eines einzelnen Projekts für den Fortbestand einer bestimmten Art zu bestimmen. Tendenziell begünstigen planerische Entscheidungen die konkreten und spezifischen gegenüber den diffusen und unspezifischen Interessen (SRU 2002a, Tz. 127). 385. Verstärkt wird die Durchsetzungsschwäche des Naturschutzes schließlich auch durch die von OLSON beschriebene „Logik“ kollektiven Handelns (OLSON 1968). Demzufolge sind aggregierte (ökonomische) Interessen politisch einflussreicher und durchsetzungskräftiger als diffus verstreute Interessen am Erhalt kollektiver Güter. So lassen sich etwa in Bezug auf die biologische Vielfalt keine Interessengruppen abgrenzen, die unmittelbar (ökonomisch) von einem Verlust biologischer Vielfalt negativ betroffenen sein würden, da die Wirkungen räumlich/zeitlich verschoben und oft nicht leicht vorherzusehen sind. Für den Erhalt des öffentlichen Gutes Biodiversität trägt „der Staat“ die über verschiedene Ressorts und Ebenen verteilte und daher zersplitterte Verantwortung (vgl. Tz. 400-403). In Systemen repräsentativer Demokratien kommt es dann, wenn Einflussnahmen von Lobbys auf die Legislative zur Routineangelegenheit werden, mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einer Unterversorgung der Bevölkerung mit kollektiven Gütern. Trotz methodischer Schwierigkeiten in diesem Bereich liegen Zahlungsbereitschaftsanalysen vor, die deutlich darauf hinweisen, dass die Nachfrage nach Naturschutzmaßnahmen höher ist als das Angebot (HAMPICKE 1991; 2005). Daher ist die bisherige Naturschutzpolitik auch in ökonomischer Perspektive unzureichend. 315Entscheidungsstrukturen im deutschen Föderal ismus 386. Neben den bisher beschriebenen, allgemein für Umweltprobleme geltenden strukturellen Hindernissen wird die Durchsetzung von Belangen des Naturschutzes zudem durch die spezifischen Entscheidungsstrukturen des deutschen Föderalismus erschwert (VOLKERY 2007). Zwar liefern vergleichende Studien keine eindeutigen Belege für eine grundsätzlich geringere umweltpolitische Leistungsfähigkeit föderalistischer gegenüber unitarisch verfassten Staaten (JÄNICKE und WEIDNER 1997; WEIDNER und JÄNICKE 2002); die Handlungsautonomie staatlicher Akteure in föderalen Systemen ist jedoch häufig deutlich eingeschränkt. In vielen Bereichen der Umweltpolitik wird diese Einschränkung durch starke neo-korporatistische Verhandlungssysteme kompensiert (JÄNICKE 1996a). In Problembereichen, die wie der Naturschutz durch eine große Anzahl von Verursachern und das Fehlen einfacher technischer Standardlösungen gekennzeichnet sind, kann die geringe Handlungsautonomie staatlicher Umweltschutzbehörden dagegen nicht ausreichend kompensiert werden. Andererseits fehlt auf der Verursacherseite ein einheitlich agierender Verhandlungspartner. Grundsätzlich ist anzunehmen, dass der Naturschutz unter der föderalen Kompetenzaufsplitterung stärker leidet als andere Bereiche des Umweltschutzes (s. hierzu auch SRU 2007b). 5.4.3 Strategische Optionen des Naturschutzes 387. Angesichts dieser Grundkonstellation musste der Naturschutz seit seinen Anfängen im 19. Jahrhundert (zur Geschichte des Naturschutzes vgl. FROHN und SCHMOLL 2006; OTT et al. 1999) aus einer defensiven Position heraus agieren. Dabei hat er durchaus beachtliche Erfolge erzielt (DRL 2003). Der bedeutendste Erfolg war der Aufbau eines Schutzgebietssystems, welches in jüngster Vergangenheit durch NATURA 2000 eine Stärkung erfahren hat (vgl. SRU 2004b; 2002c; 2002a). Diese Erfolge wurden überwiegend gegen teils heftige Widerstände und Konflikte durchgesetzt (zu Akzeptanzproblemen des Naturschutzes vgl. SRU 2002a, Tz. 77-114). Im Rückblick wird man diese Erfolge des Naturschutzes – beispielsweise die 14 Nationalparke – nicht mehr missen mögen. Die Grenzen dieses Gebietssystems liegen nun aber hauptsächlich darin, dass es angesichts der neuen Herausforderungen, etwa durch den Klimawandel, zu statisch und insulär ist, um die Naturkapitalien einer Gesellschaft dauerhaft zu sichern, wie dies von der Konzeption von Nachhaltigkeit, die der SRU vertritt (SRU 2002c, Kap. 1), gefordert wird. Daher sollte der flächendeckende Naturschutzansatz im deutschen Naturschutzrecht konsequent weiter verfolgt werden. Konzeptionell ist hierbei an das System differenzierter Landnutzung zu erinnern (erstmals HABER 1971; vgl. SRU 2002a; OTT und DÖRING 2004). Hierin sieht der SRU vor dem Hintergrund des wachsenden Intensivierungsdrucks und des nach wie 316 vor hohen Flächenverbrauchs in den maßgeblichen Landnutzungssystemen eine entscheidende Aufgabe der Naturschutzpolitik für die kommenden Jahre. Konzeptionell ist sowohl der Schutzgebietsansatz als auch das System differenzierter Landnutzung eingebettet in den übergreifenden Schutz der biologischen Vielfalt (hierzu siehe umfassend die Beiträge in POTTHAST 2007). Daher ist es zu begrüßen, dass die Bundesregierung eine Biodiversitätsstrategie in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verankert hat, wie dies der SRU bereits mehrfach gefordert hat (vgl. SRU 2002c; 2004b). Bei der Umsetzung dieser Strategie werden die geschilderten Hemmnisse und Widerstände in der Form von Naturschutzkonflikten erneut eine Rolle spielen. Daher besteht die Gefahr, dass die Biodiversitätsstrategie ohne weitere Umsetzungs- und Konkretisierungsschritte nur symbolische Umweltpolitik bleibt (zu dieser generellen Gefahr siehe die Beiträge in HANSJÜRGENS und LÜBBE-WOLF 2000). Insofern bedarf es einer Art „konzertierter Aktion“, das heißt einer Kapazitätsstrategie im Hinblick auf eine deutliche Aufwertung des Handlungsfeldes Naturschutz, um insbesondere vor dem Hintergrund der wachsenden und neuen fachlichen Anforderungen den zu erwartenden Widerständen begegnen zu können (vgl. Kap. 5.8). Ein solcher Ansatz sollte offensiv, entschieden und konfliktbereit verfolgt werden. Er kann nicht allein vom Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) geleistet werden, sondern erfordert eine sektorübergreifende Strategie. Diese Strategie sollte auf die neuen Erkenntnisse aus Umwelt- und ökologischer Ökonomie, Umweltethik, Schöpfungstheologie und Nachhaltigkeitstheorie (Tz. 380) zurückgreifen und dem Naturschutzthema dadurch einen neuen diskursiven Rahmen geben. In einem solchen Rahmen kann auch eine massenmedial vermittelbare, damit notwendig exemplarisch und symbolisch aufgeladene Form von Umweltkommunikation („die Rückkehr der Wölfe“, „der Lachs im Rhein“, „ein Hauch von Wildnis“) zulässig sein, um das Paradigma der Naturbeherrschung und der Vorstellung notwendiger Konflikte zwischen Naturschutz und ökonomischer Nutzung aufzubrechen und durch ein Verständnis der Abhängigkeit auch moderner Industriegesellschaften von ökosystemaren Dienstleistungen zu ersetzen. Die Biodiversitätsstrategie stellt einen wichtigen Bestandteil einer solchen Strategie, aber selbstverständlich kein „Allheilmittel“ dar. Insbesondere die Umsetzung von NATURA 2000 und Biotopverbund, sowie die Festlegung von allgemeinen Prinzipien des Naturschutzes im UGB sind weitere notwendige Bestandteile einer solchen Kapazitätsstrategie. Sinnvoll ergänzt werden diese durch die Stärkung von Partizipation und Ehrenamt durch Natur- und Umweltbildung sowie durch die Erschließung neuer Finanzierungsquellen für den Naturschutz (vgl. Kap. 5.8). 317In diesem Sinne stellt der SRU in den folgenden Kapiteln die Biodiversitätsstrategie selbst, die Umsetzung von NATURA 2000 und Biotopverbund, die Festlegung der allgemeinen Prinzipien des Naturschutzes im UGB und flankierende Lösungsansätze dar. 5.4.4 Zusammenfassung 388. Das gesellschaftliche Handeln, das vielen Problemen im Natur- und Landschaftsschutz zugrunde liegt, ist nicht nur durch unmittelbar sichtbare Interessen, sondern auch durch ideelle Wirkkräfte geprägt. Zu diesem geistesgeschichtlichen Hintergrund zählen etwa die aus dem biblischen Unterwerfungsauftrag durch Bacon in die Moderne übernommene Vorstellung von Natur als in sich wertloses, instrumentalisierbares Objekt, der Vorwurf gegenüber dem Naturschutz, eine wertkonservative, romantische und irrationale Grundhaltung einzunehmen, der Verlust des gesellschaftlichen „Mittelpunktes“ durch die Ausdifferenzierung einzelner gesellschaftlicher Subsysteme sowie bestimmte zeitliche und ökonomische Denkmuster. Dieser Hintergrund entspricht nicht mehr den besten Einsichten einer reflexiven Moderne und gerät in neuerer Zeit allmählich in Bewegung. Hier sollte Naturschutzpolitik ansetzen und versuchen, Bewegungen in eine bestimmte Richtung hin zu fördern und zu nutzen. Die überfällige naturschutzpolitische Akzentuierung der Nachhaltigkeitsstrategie durch die Biodiversitätsstrategie stellt einen diesbezüglich vielversprechenden Ansatz dar. Im politisch-institutionellen Bereich wird eine konsequente Naturschutzpolitik durch die unzureichende politische Thematisierbarkeit von Naturschutzanliegen, ihre geringe Durchsetzungsfähigkeit im politischen Entscheidungsprozess und schließlich auch die besonderen Vollzugsprobleme im deutschen Föderalismus erschwert. Aufgrund der tendenziellen Schwäche staatlicher Naturschutzbehörden und gesellschaftlicher Naturschutzinteressen, die mit der ersten Stufe der Föderalismusreform von 2006 noch verschärft wurde, ist der Naturschutz auf eine Unterstützung durch andere Wirtschaftssektoren angewiesen. Auch hier eröffnet die Biodiversitätsstrategie neue Optionen. 389. In den folgenden Kapiteln werden die instrumentellen und strategischen Optionen einer künftigen Naturschutzpolitik dargestellt. Besonderes Augenmerk richtet sich dabei auf die Chancen und Restriktionen der nationalen Biodiversitätsstrategie, die instrumentellen Optionen des Naturschutzes, die Novellierung des BNatSchG im Rahmen des UGB-Prozesses, die Verbesserung der finanziellen und personellen Kapazitäten des Naturschutzes sowie die Verbesserung der gesellschaftlichen Akzeptanz von Maßnahmen zum Schutz der Natur. 318 5.5 Strategische Ziele der Bundesregierung 390. Auf die geschilderten und überwiegend schon seit langem sichtbar ungelösten Probleme des Naturschutzes reagierte die Bundesregierung im Hinblick auf die Zielebene bereits im Jahre 2002 mit einer nationalen Nachhaltigkeitsstrategie (Bundesregierung 2002; 2004). Diese enthält Ziele, die sowohl auf den Naturhaushalt als auch speziell die Biodiversität bezogen sind (SRU 2002b; 2002a; 2004b, Abschn. 3.1.3.3). Im Jahre 2007 wurde schließlich die nationale Biodiversitätsstrategie mit allen Ministerien abgestimmt und vom Bundeskabinett beschlossen (BMU 2007b). Sie soll das Übereinkommen über die biologische Vielfalt und die europäische Biodiversitätsstrategie (s. Tz. 393-395) umsetzen. Beide nationalen Strategien verfolgen einen integrativen Ansatz und kommen damit dem integrativen Ansatz der neueren Europäischen Konzepte nahe. Die Biodiversitätsstrategie bezieht sich dabei auf den gesamten Naturhaushalt. Damit liefert sie einen wesentlichen Beitrag auch zur Ergänzung der Nachhaltigkeitsstrategie. Diese Sichtweise – die im BNatSchG seit langem verankert ist – bildet die Voraussetzung für einen effizienten sektorübergreifenden Naturschutz. Der Begriff Biodiversität wurde von Biologen entwickelt, um gegenüber der Politik auf den globalen Verlust an natürlicher Vielfalt aufmerksam zu machen (TAKACS 1996). Mit dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt (CBD) und national mit der Biodiversitätsstrategie wurde er zu einem fachpolitischen Begriff weiter entwickelt, der einen großen Teil der vom Naturschutz abgedeckten Inhalte umfasst, zusätzlich den gerechten Vorteilsausgleich bei der Nutzung genetischer Ressourcen abdeckt und eine erhebliche Schnittmenge mit dem für das Nachhaltigkeitsverständnis zentralen Begriff der Naturkapitalien aufweist (dazu s. SRU 2004b, Kap. 3.1.3; s. OTT und DÖRING 2004, Kap. 4). Ob der Begriff der Biodiversität geeignet ist, die ihm zugewiesenen Inhalte und Ziele sowie den raumbezogenen, umweltmedienübergreifenden Ansatz des Naturschutzes ausreichend zu transportieren, muss sich erweisen (HABER 2008; HOFFMANN et al. 2005). Die neue nationale Strategie zur biologischen Vielfalt wird im Folgenden hinsichtlich ihrer Kapazitäten zur Umsetzung der globalen und europäischen Ziele und zur Lösung der nationalen Naturschutzprobleme sowie im Hinblick auf ihren Beitrag, strukturellen Ursachen von Naturverbrauch bzw. Naturzerstörung entgegenzuwirken (vgl. Kap. 5.2 und 5.3) bewertet. Auf die Ziele und Indikatoren der Nachhaltigkeitsstrategie wurde bereits ausführlich eingegangen (SRU 2002c, Kap. 1.1; 2004b, Abschn. 3.1.3.3). Die Ziele der Strategie zur biologischen Vielfalt können, soweit sie neu sind, noch nicht in den derzeitigen Instrumenten verankert sein. Sie sollten aber bei der Neugestaltung des UGB berücksichtigt werden. 3195.5.1 Das Übereinkommen über die biologische Vielfalt und die europäische Biodiversitätsstrategie: Grundlage für eine Einordnung der nationalen Strategie Das Übereinkommen über die biologische Viel fal t 391. Mit dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity, CBD) wurde im Jahr 2002 das Ziel der signifikanten Reduzierung des derzeitigen Verlustes biologischer Vielfalt auf globaler, regionaler und nationaler Ebene bis zum Jahr 2010 verabschiedet (CBD 2002b; 2004). Die Biodiversität als „lebende Grundlage für eine nachhaltige Entwicklung“ (CBD 2002b) soll vor langfristigen oder permanenten qualitativen (bezogen auf gebietstypische Arten und Populationsgrößen) oder quantitativen Reduktionen ihrer Komponenten und ihres Potenzials für Güter und Dienstleistungen geschützt werden. Die Entwicklung der Biodiversität soll auf globaler, regionaler und nationaler Ebene gemessen werden (CBD 2004). 392. Für den Schutz der Pflanzen wurde im Jahre 2002 unter dem Dach der CBD die Globale Strategie zur Erhaltung der Pflanzen beschlossen (Global Strategy for Plant Conservation – GSPC (CBD 2002a; SCBD 2007)). Sie ist somit rechtlich verbindlich für Deutschland. Die Strategie soll einen Handlungsrahmen für Maßnahmen auf globaler, regionaler, nationaler und lokaler Ebene bieten. Ein Hauptziel ist es, 50 % aller für die pflanzliche Artenvielfalt bedeutenden Gebiete der Erde bis zum Jahr 2010 zu sichern (Übersicht der Ziele in Tab. 5-3). Die aus globaler Sicht formulierten Ziele lassen sich auf die EU- und nationale Ebene überführen und konkretisieren (vgl. Tz. 399). Sie haben den Vorteil, durch die konkreten prozentualen Angaben hinsichtlich ihrer Erfüllung überprüfbar zu sein. Die globale Strategie zur Erhaltung der Pflanzen diente auch als Modell für konkrete und quantifizierbare Zielvorgaben für die thematischen Arbeitsprogramme des Übereinkommens über die biologische Vielfalt, die entsprechend angepasst wurden. 320 Tabel le 5-3 Ziele der Globalen Strategie zur Erhaltung der Pflanzen (GSPC) für das Jahr 2010 A. Erfassung und Dokumentation der Pflanzenvielfalt 1. Allgemein verfügbare Arbeitsliste aller bekannten Pflanzenarten, als Schritt in Richtung eines vollständigen Florenwerks der Welt 2. Vorläufige Bewertung des Erhaltungszustandes aller bekannten Pflanzenarten auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene 3. Entwicklung modellhafter Umsetzungsprotokolle (Muster-Anleitungen) für den Artenschutz bei Pflanzen und deren nachhaltige Nutzung, auf der Grundlage wissenschaftlicher Erkenntnis und praktischer Erfahrung B. Erhaltung der Pflanzenvielfalt 4. Nachhaltiger Schutz von mindestens 10 % aller ökologischen Regionen der Erde 5. Gewährleistung des Schutzes von 50 % der für die Pflanzenvielfalt wichtigsten Gebiete 6. Bewirtschaftung von mindestens 30 % aller Produktionsflächen im Einklang mit der Erhaltung der Pflanzenvielfalt 7. In-situ-Erhaltung von 60 % der weltweit gefährdeten Arten 8. 60 % der gefährdeten Pflanzenarten in zugänglichen Ex-situ-Sammlungen enthalten, vorzugsweise im Herkunftsland, und 10 % davon in Wiederansiedlungs- und Wiederherstellungsprogramme einbezogen 9. Erhaltung von 70 % der genetischen Vielfalt der Nutzpflanzen und anderer sozio-ökonomisch besonders wertvoller Pflanzenarten, einschließlich des damit verbundenen indigenen und lokalen Wissens 10. Aufstellung von Management-Plänen für mindestens 100 der bedeutendsten gebietsfremden Arten, die Pflanzen, Pflanzengemeinschaften und deren Lebensräume und Ökosysteme gefährden C. Nachhaltige Nutzung der Pflanzenvielfalt 11. Keine wild wachsende Pflanzenart durch internationalen Handel gefährdet 12. 30 % der Produkte auf pflanzlicher Basis stammen aus nachhaltig bewirtschafteten Quellen 13. Anhalten des Rückgangs pflanzlicher Ressourcen, des damit verbundenen indigenen und lokalen Wissens, der Erfindungen und Verfahrensweisen, die den Lebensunterhalt sowie die lokale Nahrungsmittelversorgung und Gesundheitsfürsorge nachhaltig unterstützen D. Förderung von Bildung und Bewusstsein über Pflanzenvielfalt 14. Einbindung der Bedeutung der Pflanzenvielfalt und der Notwendigkeit ihrer Erhaltung in die Programme für Kommunikation, Wissensvermittlung und öffentliche Bewusstseinsbildung E. Schaffung fachlicher Kapazitäten zur Erhaltung der Pflanzenvielfalt 15. Vermehrte Anzahl ausgebildeter Personen, die mit adäquater Ausstattung im Pflanzen-Artenschutz daran arbeiten, die Ziele der Strategie entsprechend den jeweiligen nationalen Bedürfnissen zu erreichen 16. Einrichtung und Stärkung von Netzwerken für botanischen Naturschutz auf nationaler, regionaler und internationaler Ebene Quelle: SCBD 2007 Europäische Biodiversi tätsstrategie 393. Die Europäische Gemeinschaft und alle Mitgliedstaaten der EU haben die CBD ratifiziert und sich damit verpflichtet, die oben genannten Strategien umzusetzen. 1998 wurde eine Strategie der europäischen Gemeinschaft zur Erhaltung der Artenvielfalt entwickelt und im Jahr 2001 durch Aktionspläne zur Erhaltung der biologischen Vielfalt in der Landwirtschafts-, Fischerei-, Umwelt- und Entwicklungspolitik der EU konkretisiert. Grundsätzliches Ziel ist dabei der Stopp des 321Biodiversitätsschwundes bis zum Jahr 2010 („halting the loss of biodiversity by 2010“, Göteborg-Gipfel 2001). Unter dem Titel „Eindämmung des Verlustes der biologischen Vielfalt bis zum Jahr 2010 – und darüber hinaus“ hat die Europäische Kommission im Mai 2006 eine Überarbeitung der Biodiversitätsstrategie der europäischen Gemeinschaft vorgelegt (Europäische Kommission 2006). Zwei Bedrohungen für die biologische Vielfalt werden besonders herausgestellt: die Flächennutzung und Raumplanung sowie die zunehmenden Auswirkungen des Klimawandels. Die Kommission hat vier zentrale Politikbereiche, in denen Maßnahmen durchgeführt werden sollen, und zehn damit zusammenhängende vorrangige Ziele festgelegt (vgl. Tab. 5-4). Tabel le 5-4 Zentrale Politikbereiche und damit zusammenhängende vorrangige Ziele der Biodiversitätsstrategie der Europäischen Kommission 2006 POLITIKBEREICH vorrangige Ziele Biologische Vielfalt in der EU 1. Schutz der wichtigsten Lebensräume und Arten der EU 2. Erhaltung und Wiederherstellung der biologischen Vielfalt und der Ökosystemleistungen in sonstigen Landstrichen der EU 3. Erhaltung und Wiederherstellung der biologischen Vielfalt und der Ökosystemleistungen in der sonstigen Meeresumwelt der EU 4. Stärkung der Vereinbarkeit der regionalen und territorialen Raumplanung mit der Erhaltung der biologischen Vielfalt in der EU 5. Verringerung der Auswirkungen von invasiven gebietsfremden Arten und gebietsfremdem Erbgut auf die biologische Vielfalt in der EU Die EU und die weltweite biologische Vielfalt 6. Wesentliche Stärkung des internationalen Regierungshandelns im Sinne der biologischen Vielfalt und der Ökosystemleistungen 7. Wesentliche Stärkung der Förderung der biologischen Vielfalt und der Ökosystemleistungen im Bereich der EU-Außenhilfe 8. Wesentliche Verringerung der Auswirkungen des internationalen Handels auf die weltweite biologische Vielfalt Biologische Vielfalt und Klimawandel 9. Unterstützung bei der Anpassung der biologischen Vielfalt an den Klimawandel Die Wissensgrundlage 10. Wesentliche Stärkung der vorhandenen Wissensgrundlage für den Schutz und die nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt in der EU und weltweit Quelle: Europäische Kommission 2006 Zur Umsetzung dieser Ziele hat die Kommission vier zentrale Unterstützungsmaßnahmen benannt: – Sicherstellung ausreichender Finanzmittel, 322 – Stärkung der Entscheidungsfindung innerhalb der EU, – Aufbau von Partnerschaften, – Ausbau des Kenntnisstands, der Sensibilisierung und der Partizipation der Öffentlichkeit. 394. Die Strategie wird untermauert durch einen „EU-Aktionsplan bis 2010 und darüber hinaus“ sowie durch EU-Leitindikatoren. Der Aktionsplan spezifiziert die oben genannten zehn Hauptziele für die Gemeinschaft sowie die Mitgliedstaatenebene. Im Gegensatz zu der früheren enthält die neue Strategie somit auch Zuweisungen von Zuständigkeiten. Der Schwerpunkt insgesamt liegt auf der Forderung der Umsetzung bereits beschlossener politischer Maßnahmen. Grundsätzlich sind Jahresberichte als Bewertungs- und Kontrollinstrument vorgesehen, erstmals für das erste Quartal 2008 (Europäische Kommission 2008). Außerdem wurde 2007 ein Biodiversitätsindex als Nachhaltigkeits- und Strukturindikator erstellt, der von der Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten ausgefüllt werden soll, und als Kontrollmechanismus für die Umsetzung der Ziele dient. Informationen über den Stand der Umsetzung der CBD weltweit oder wenigstens in Europa sind bislang kaum verfügbar, da die Information dazu über entsprechende Indikatoren und ein Monitoring erhoben werden müsste, was einer langwierigen internationalen Koordination bedürfte. Die vorliegenden EU-Leitindikatoren wurden im Rahmen des Programms SEBI2010 (Streamlining European 2010 Biodiversity Indicators) in 26 spezifischen Indikatoren konkretisiert, die bis zur Umsetzungsreife entwickelt wurden (EEA 2007b; Europäische Kommission 2006, Annex 2). Das damit vorgeschlagene Indikatorenset ist geeignet, die Wirkungen verschiedener Sektorpolitiken auf die Biodiversität einzuschätzen. Allerdings muss die Finanzierung insbesondere des zugrunde liegenden Monitorings auf allen Ebenen noch gesichert werden. Bisher ist die Umsetzung zu einem großen Teil nur durch den Einsatz der Umweltverbände möglich (EEA 2007b). 395. In seiner Stellungnahme zu den EU-Anstrengungen im Bereich Biodiversität bemängelt der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss (EWSA), dass „die öf-fentliche Hand [...] bislang beim Schutz der Biodiversität nicht die Beiträge geleistet [hat], die von ihr hätten erwartet werden können. Sie hat beim Schutz der Biodiversität eigentlich eine Vorbildfunktion einzunehmen, stattdessen tragen Planungsentschei-dungen und Förderprogramme häufig dazu bei, die Biodiversität weiter zu gefährden. Hinzu kommt, dass in der Finanzperiode 2007 bis 2013 just in jenen Politikbereichen der EU besonders gespart werden soll, die für die Erhaltung der Biodiversität von be-sonderer Bedeutung sind“ (EWSA 2006). Die großen europäischen Förderpolitiken wie die Gemeinsame Agrarpolitik (vgl. Kap. 11.4), die Struktur-, Regional- und der Kohäsi-onsfonds sowie die Infrastrukturpolitik der Trans European Networks (TEN) (vgl. SRU 2005b) unterstützen die Ziele der EU-Biodiversitätsstrategie kaum oder konterkarieren 323sie sogar (vgl. SPANGENBERG 2007). Die europäische Biodiversitätsstrategie setzt die CBD ausreichend um und skizziert den dafür bereits vorhandenen rechtlichen Rahmen, vernachlässigt aber in ihrer praktischen Umsetzung die notwendige Integra-tion verschiedener Umweltpolitiken in einer ökosystemaren Betrachtungsweise (vgl. Abschn. 1.2.2). 5.5.2 Die Nationale Biodiversitätsstrategie: Prüfstein für die Umsetzung 396. Mit der im November 2007 verabschiedeten nationalen Strategie zur biologi-schen Vielfalt hat die Bundesregierung einen richtungweisenden Schritt zur Verbesse-rung der normativen Ausgangslage der Naturschutzpolitik getan. Die Bundesregierung hat sich damit zu den Zielen des Übereinkommens über die biologische Vielfalt und gleichzeitig zu einem integrativen Naturschutzansatz bekannt (BMU 2007b). Natur-schutzpolitik kann nun erstmals an konkreten Zielen gemessen werden und auch auf Bundesebene in eine sehr konkrete Zieldiskussion mit anderen Politiken treten. Die Strategie ist in der nationalen Nachhaltigkeitsstrategie verankert (BMU 2007b, S. 8) sowie auch mit anderen EU-Strategien vernetzt. Sie beschreibt die heutige Ausgangs-lage, gibt Begründungen für den Schutz der Biodiversität und nennt die notwendig um-zusetzenden Themenfelder im Kapitel „Konkrete Visionen“ (Tab. 5-5), die quantifizierte und damit überprüfbare Umweltqualitäts- und Handlungsziele sowie konkrete Zeit-horizonte vom jetzigen Zeitpunkt an bis zum Jahr 2050 enthalten. Auch auf die mit dem Schutz der Biodiversität verbundenen Aktionsfelder und Akteure sowie die Vernetzung mit ökonomischen und sozialen Aspekten (Innovation, Beschäftigung, Armutsbekämp-fung und Gerechtigkeit) wird eingegangen. Aus den Forderungen des Millennium Assessments in Deutschland (vgl. BECK et al. 2006) werden Konsequenzen gezogen, es werden Leuchtturmprojekte herausgestellt sowie ein Monitoringkonzept entworfen. Mit der nationalen Biodiversitätsstrategie werden der Schutz und die nachhaltige Nut-zung der Biodiversität zum ersten Mal in ihren Zielen überprüfbar und in Bezug auf die Verantwortlichkeiten nachvollziehbar gemacht. In der nun folgenden Umsetzungs-phase, die sich zunächst darauf konzentriert, die Strategie in den Ländern bekannt zu machen sowie umsetzungsrelevante Akteure anzusprechen, sollten die in den Ak-tionsfeldern aufgeführten rund 430 Maßnahmen in einem nächsten Schritt mit rechtli-chen Konsequenzen auch in anderen Rechtsbereichen sowie dem notwendigen Per-sonal- und Finanzierungsbedarf hinterlegt werden. Der mit Finanzen und Personal im Vergleich zu anderen Umweltpolitiken besonders schwach ausgestattete Naturschutz (s. SRU 2007b) kann die Umsetzung der Strategie mit den derzeitigen Kapazitäten absehbar nicht bewältigen. Die nationale Strategie spiegelt die in der globalen und europäischen Strategie ge-nannten Forderungen bezüglich der Ziele wider und konkretisiert diese so, dass sie als 324 Orientierung für den Naturschutz auf Bundesebene nutzbar sind, darüber hinaus aber auch eine Argumentationshilfe für den Naturschutz vor Ort darstellen können. In der endgültigen Fassung fehlen aber unter anderem konkrete Aussagen zum Bodenschutz (z. B. bezüglich standortspezifischer Humusgehalte), zu Siedlung und Verkehr, insbe-sondere zur Flächeninanspruchnahme, sowie zur Landwirtschaft (z. B. Reduktion des Pflanzenschutzmitteleinsatzes, Gewährleistung einer mindestens dreigliedrigen Fruchtfolge). Parallel dazu wird gegenüber dem Vorentwurf bei der Darstellung der Aktionsfelder (in Kap. C der Nationalen Strategie zur biologischen Vielfalt) auf die For-derung verzichtet, die ökologische Neuausrichtung der Agrarpolitik durch eine deutliche Absenkung der Direktzahlungen und eine massive Umschichtung in die 2. Säule zu unterstützen. Vorschläge für weiter gehende Vorschriften im Rahmen von Cross Compliance wurden gestrichen. Tabel le 5-5 Themenfelder der konkreten Visionen der nationalen Biodiversitätsstrategie Schutz der biologischen Vielfalt Biodiversität Biodiversität insgesamt Artenvielfalt Vielfalt der Lebensräume Genetische Vielfalt von wildlebenden und domestizierten Arten Lebensräume Wälder Küsten und Meere Seen, Weiher, Teiche und Tümpel Flüsse und Auen Moore Gebirge Grundwasserökosysteme Landschaften Wildnisgebiete Kulturlandschaften Urbane Landschaften Nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt – Naturverträgliches Wirtschaften – Vorbildfunktion des Staates – Auswirkungen deutscher Aktivitäten auf die biologische Vielfalt weltweit – Landwirtschaft – Bodennutzung – Rohstoffabbau und Energiegewinnung – Flächeninanspruchnahme für Siedlung und Verkehr – Mobilität – Naturnahe Erholung und Tourismus Umwelteinflüsse auf die biologische Vielfalt – Flächendeckende diffuse Stoffeinträge – Klimawandel Genetische Ressourcen – Zugang zu genetischen Ressourcen und gerechter Vorteilsausgleich – Erhaltung und nachhaltige Nutzung genetischer Ressourcen (in situ, ex situ, on farm) Gesellschaftliches Bewusstsein Quelle: BMU 2007b 325397. Die in den Kapiteln 5-2 und 5.3 genannten treibenden Kräfte des Verlustes der biologischen Vielfalt (Klimawandel, Land- und Forstwirtschaft, Flächeninanspruchnahme/Siedlungsentwicklung) werden in der Strategie konkret angesprochen. Jedoch sind die diesbezüglichen Ziele sehr vorsichtig formuliert, zum Teil wird ausschließlich auf die Nachhaltigkeitsstrategie verwiesen (ökologischer Landbau, Flächeninanspruchnahme). Der SRU begrüßt die geplante Erarbeitung einer Strategie für die Erhöhung der Agrobiodiversität bis 2010 und deren Etablierung bis 2015 (BMU 2007b, S. 48) sowie die Erarbeitung eines Konzeptes „Stadt der kurzen Wege“ bis 2010 und dessen Umsetzung bis 2020 (ebd., S. 51). Problematisch ist dagegen, dass die abnehmenden personellen und finanziellen Handlungskapazitäten des Naturschutzes bezüglich Biotopverbund und Schutzgebietsnetzen nur gestreift werden (ebd., S. 63-64) und die Forderung nach einem eigenen Finanzierungsinstrument für NATURA 2000 fehlt. Die fast zeitgleich veröffentlichte Strategie des BMELV „Agrobiodiversität erhalten, Potentiale der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft erschließen und nachhaltig nutzen“ (BMELV 2007a) ist im Grundsatz zu begrüßen, da hiermit ein für den Erhalt der Biodiversität relevanter Anteil der Landnutzer angesprochen wird. Jedoch fehlen in der Strategie eine konkrete Anknüpfung an die nationale Strategie zur biologischen Vielfalt der Bundesregierung, eine kritische Beleuchtung der Ursachen der durch Land- und Forstwirtschaft ausgelösten Verluste der biologischen Vielfalt und daraus abgeleitete konkrete Ziele und Maßnahmen der zukünftigen Landbewirtschaftung. 398. Die Bundesregierung plant zukünftig, einmal in jeder Legislaturperiode einen Bericht über die Erreichung der Ziele und die Realisierung der Maßnahmen in den Aktionsfeldern vorzulegen. Ein Indikatorenset gemäß DPSIR-Ansatz (DPSIR – Driving forces, Pressure, State, Impact, Response) mit 19 Indikatoren (BMU 2007b, Kap. H) wird regelmäßig aktualisiert und ist Bestandteil des Rechenschaftsberichts. Besonders für Aussagen über den Zustand und die Qualität von Biodiversität (State-Indikatoren) fehlen jedoch noch Indikatoren. Lediglich der Nachhaltigkeitsindikator für die Artenvielfalt (Bestände von 59 Vogelarten in sechs Hauptlebensraumtypen) ist verfügbar (Bewertung und Vorschläge zum Ausbau dieses Indikators in SRU 2004b, Abschn. 3.1.3.5). Aussagen zum Erhaltungszustand der FFH-Lebensraumtypen und -arten sind für 2008 geplant. Überwiegend werden sogenannte Pressure- und Response-Indikatoren dargestellt. Die Indikatoren der CBD und der EU-Biodiversitätsstrategie wurden dabei noch nicht vollständig berücksichtigt. Deshalb sollten insbesondere zusätzliche State-Indikatoren in Zukunft das ressortabgestimmte Indikatorenset ergänzen. 399. Als Teil der Umsetzung der Globalen Strategie zur Erhaltung der Pflanzen (GSPC) wurde die Europäische Strategie zur Erhaltung der Pflanzen (European Plant Conservation Strategy – EPCS) entwickelt (Planta Europa 2002). Diese Strategie 326 arbeitet mit dem methodischen Konzept der Important Plant Areas (IPA). Diese stellen keine neue Schutzkategorie dar, sondern dienen dazu, Prioritäten und Mindestanforderungen festzulegen oder die konkret vorliegenden Schutzgebietskonzepte zu beurteilen (BERG et al. 2008; ANDERSON 2002). Die Umsetzung der globalen und der europäischen Strategien ist als Forderung in der nationalen Biodiversitätsstrategie enthalten. Im Vergleich mit der nationalen Biodiversitätsstrategie enthält die Europäische Strategie zur Erhaltung der Pflanzen jedoch zum Teil konkretere Zielvorgaben (z. B. Teilziel 6, vgl. Tab. 5-3). In einem FuE-Vorhaben (FuE – Forschung und Entwicklung) des Bundesamtes für Naturschutz (BfN) wird derzeit überprüft, ob die Ziele zur Erhaltung der Pflanzen in Deutschland erreicht werden (von den DRIESCH und LÖHNE 2007; von den DRIESCH et al. 2008). Deutschland erfüllt durch die bereits vorhandenen Florenwerke und Artenlisten und die Bearbeitung der Roten Listen von Pflanzenarten bestimmte Forderungen der Strategien (Ziele 1 und 2, Tab. 5-3) bereits heute. Großer Handlungsbedarf besteht jedoch darin, zu überprüfen, ob bestehende Schutzmaßnahmen wirksam sind (Ziele 5 und 7) und darin, zusätzliche Handlungskapazitäten im Naturschutz zu schaffen (Ziel 15). Neben der Überprüfung der Wirksamkeit der Artenschutzprogramme sollte auch ihre Koordination in Deutschland ein prioritäres Ziel sein. Zum Beispiel fehlt für den Schutz der Buchenwälder, für den Deutschland eine internationale Verantwortung trägt, eine abgestimmte und koordinierte Gesamtstrategie auf nationaler Ebene (SCHERFOSE et al. 2007). Grundvoraussetzung hierfür ist die Vernetzung und Zusammenarbeit der Akteure aus allen Bundesländern. Diese muss ohnehin im Rahmen der Umsetzung der Biodiversitätsstrategie durch die Länder vorangebracht werden. Von der Erfüllung der genannten Forderungen hängt ab, ob Deutschland seiner Verantwortung für den internationalen Florenschutz gerecht werden kann (KNAPP et al. 2007; LUDWIG und SCHNITTLER 2007). Insgesamt setzt die deutsche Biodiversitätsstrategie die europäischen Vorgaben und die CBD-Anforderungen konzeptionell überwiegend sehr gut um, mit Einschränkungen bezüglich der Europäischen Strategie zur Erhaltung der Pflanzen. Sie wird einem querschnittsorientierten Ansatz gerecht, indem sie sich auf andere Politikbereiche bezieht. Den breiten Ansatz einer alle Naturgüter und -funktionen in einem ökosystemaren Ansatz integrierenden Naturschutzstrategie (SRU 2002a) wird sie überwiegend gerecht. Es sollte jedoch einer Einengung des Naturschutzes auf die Erhaltung der biologischen Vielfalt entgegengewirkt und die Breite der Aufgaben, die die Funktionsfähigkeit des gesamten Naturhaushaltes und der landschaftlichen Schönheit umfasst, betont werden. Die wichtigste Herausforderung für die Biodiversitätsstrategie wird in ihrer Umsetzung liegen. Diese soll zeitgleich auf Bundesebene durch abgestimmte Sektorstrategien, die Berücksichtigung der Ziele bei der Gesetzgebung und Finanzierung in Bundeskompetenz (Nationales Naturerbe, 327gesamtstaatlich repräsentative Gebiete, Umgestaltung der GAK (Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“) nach der Föderalismusreform) sowie auf Länderebene im Rahmen der konkreten Umsetzung einsetzen (zu den Umsetzungsbedingungen s. KÜCHLER-KRISCHUN und BRENDLE 2008). Strategische Umsetzung durch die Länder 400. Nach der Föderalismusreform liegt zwar die Gesetzgebungskompetenz für das Naturschutz- und Wasserrecht sowie das Wald- und Jagdgesetz beim Bund, die Zuständigkeit für den Vollzug verbleibt aber bei den Ländern. Das BMU bereitet den Umsetzungsprozess mit sieben regionalen Foren im Jahr 2008 vor, auf welchen die nationale Biodiversitätsstrategie in den verschiedenen Regionen Deutschlands bekannt gemacht und die regionalen Akteure für die Umsetzung der Strategie motiviert werden sollen. Die notwendigen flächenspezifischen, zeitlich konkretisierten und hierarchischen Zielkonzepte auf Länderebene (SRU 2002a; vgl. RECK et al. 1996), die an die Biodiversitätsstrategie auf Bundesebene anknüpfen würden, liegen bisher nur von wenigen Ländern vor (z. B. für Baden-Württemberg vgl. RECK et al. 1996; für Nordrhein-Westfalen LÖBF NRW 2004; für Niederbayern und Oberfranken RAAB und ZAHLHEIMER 2005). Der Schwerpunkt der Maßnahmen der Länder im Naturschutz liegt derzeit bei der Implementierung der NATURA 2000-Gebiete und des Biotopverbundes (Kap. 5.6). 5.5.3 Zusammenfassung und Empfehlungen 401. Die nationale Biodiversitätsstrategie setzt die internationalen und europäischen Strategien vollständig um und stellt damit einen entscheidenden Schritt in Richtung auf eine wirksame Erhaltung der Biodiversität in Deutschland dar. Die Strategie ist weitgehend mit anderen Strategien verknüpft und insbesondere im Bereich der Vorgaben von konkreten Qualitäts- und Handlungszielen wegweisend. Diese greifen die drängenden Probleme auf, reagieren darauf aber teilweise mit zu vorsichtigen Zielen. Für die konkrete Umsetzung in Bezug auf die Integration in die Sektorpolitiken Landwirtschaft, Bau und Verkehr und in Bezug auf die Länder fehlen Anknüpfungspunkte. Der Querschnittscharakter einer Biodiversitätsstrategie verlangt eine enge und kontinuierliche Abstimmung zwischen den Ressorts sowie zwischen Bund, Ländern und Kommunen. Ebenso ist die Ziel- und Instrumentenkongruenz mit den Sektorpolitiken der Verursacher von Belastungen der Natur zu berücksichtigen. Erst in diesem Lichte erweist sich, ob tatsächlich eine Politikintegration im Sinne eines umweltmedienübergreifenden Naturschutzes angestrebt wird bzw. gelingen kann. Die Wirkung der Biodiversitätsstrategie wird also im Wesentlichen davon abhängen, wie konkret ihre Ziele in Sektorstrategien anderer Politikbereiche, in die Gesetzgebung des 328 Bundes sowie die Umsetzungsbemühungen auf Landesebene eingehen. Wichtig ist eine kontinuierliche Überprüfung der Zielerreichung durch eine Umweltbeobachtung nach bundeseinheitlichen Kriterien, die mit dem internationalen Monitoring kompatibel ist. Ferner sind über einzelne Bundesländer hinausschauende Gesamtkonzepte insbesondere für den Arten- und Biotopschutz, die Auenentwicklung, das integrierte Flussgebietsmanagement (vgl. Kap. 7.4) und die Entwicklung von Bodenfunktionen zum Beispiel für den Klimaschutz wünschenswert. 402. Die Länder haben auch nach der Föderalismusreform den überwiegenden Anteil der Kompetenzen und Zuständigkeiten für die Umsetzung des Naturschutzes behalten. Gleichzeitig haben viele Länder ihre personellen und finanziellen Kapazitäten für den Naturschutz gravierend abgebaut. Es ist zu erwarten, dass sich die Schere zwischen den Erwartungen der EU-Ebene sowie dem nationalen Handlungsbedarf und der tatsächlichen Umsetzung durch die Bundesländer weiter öffnen wird. 403. Für eine gelungene Umsetzung der nationalen Biodiversitätsstrategie und des damit verbundenen Ziels einer dauerhaft umweltgerechten Landnutzung empfiehlt der SRU den Ländern und der Bundesregierung folgende Schritte: – Die nationale Biodiversitätsstrategie sollte durch entsprechende raumkonkrete Strategien (in den Landschaftsprogrammen) der Länder unterlegt werden. – Die Länder sollten jeweils eine Umsetzungs- und Informationsstelle, in der Naturschutz und Landschaftspflege, Gewässer- und Forstverwaltungen sowie die Landwirtschaftsverwaltungen vertreten sind, einrichten für die Themen: – Detailplanung, – Leitung und Koordination, – Erfolgskontrolle, – Berichterstattung, – Information und Beratung von Behörden, Verbänden und Bürgern. – Die globale Strategie zur Erhaltung der Pflanzen (GSPC) als eine konkrete Umsetzungsstrategie der CBD ermöglicht ein Überprüfen der Biodiversitätsstrategie im Bereich Schutz und Erhaltung der Pflanzen und sollte deshalb als Prüfstein in Deutschland genutzt werden. Notwendig für diesen Prozess ist eine effektive Koordination der verschiedenen Akteure des botanischen Artenschutzes in einem Informationsnetzwerk. – Insbesondere Ziel 6 der GSPC (Bewirtschaftung von mindestens 30 % aller Produktionsflächen im Einklang mit der Erhaltung der Pflanzenvielfalt) ist von zentraler Bedeutung für die Erhaltung der Biodiversität. 329– Weiterhin muss Deutschland Ziel 5 (Gewährleistung des Schutzes von 50 % der für die Pflanzenvielfalt wichtigsten Gebiete) und 7 (In-situ-Erhaltung von 60 % der weltweit gefährdeten Arten) der GSPC erfüllen und damit seiner Verantwortung für Arten mit besonderer Gefährdung nachkommen. – In Bezug auf das Monitoring sollte Deutschland den Anschluss an das Indikatorensystem der CBD und der EU-Biodiversitätsstrategie berücksichtigen. Für Aussagen über den Zustand und die Qualität von Biodiversität fehlen noch Indikatoren, die ergänzt werden sollten. – Die Strategie sollte in der Zukunft durch eine starke Öffentlichkeitsarbeit unterstützt und mit konkreten Finanzierungsvorschlägen unterlegt werden. Strategische Bausteine für den Meeresschutz sowie zu invasiven gebietsfremden Arten fehlen und sollten ergänzt werden. Die in der Strategie erwähnte nationale Meeresstrategie ist noch in Vorbereitung. 5.6 Aktivitäten der Bundesländer: NATURA 2000 und Biotopverbund 404. Die Bewältigung der ungelösten Probleme des Naturschutzes erfordert ein differenziertes Vorgehen, das einen flächendeckenden Mindestschutz, einen Vorrang des Naturschutzes in prioritären, zum Teil großflächigen Gebieten und einen Biotopverbund auf verschiedenen Skalenebenen (vgl. POIANI et al. 2000) anstrebt. Im Widerspruch dazu ist zu beobachten, dass die Bundesländer im praktischen Naturschutz ihre – in Relation zu den Aufgaben zum Teil höchst unzureichenden – finanziellen und personellen Kapazitäten (SRU 2007b) auf die Meldung und die Sicherung der NATURA 2000-Gebiete konzentrieren. Für wichtige strategisch-konzeptionelle Arbeiten, Information von Bürgern und Entscheidungsträgern sowie die Umsetzung von flächendeckenden Mindestzielen verblieben so gut wie keine Kapazitäten mehr (SRU 2006). Darüber hinaus verstetigen sich die Bestrebungen der Länder, das europäische Naturschutzrecht im Sinne einer stärkeren Berücksichtigung wirtschaftlicher Belange abzuschwächen (vgl. Entschließung des Bundesrates „Das europäische Naturschutzrecht evaluieren und zukunftsfähig ausgestalten“, Bundesrat 2007a). 5.6.1 Umsetzung des Schutzgebietsystems NATURA 2000 405. Das wichtigste Instrument der EU zur Erhaltung der biologischen Vielfalt ist das europäische Schutzgebietssystem NATURA 2000 nach der FFH-RL von 1992 und der bereits seit 1979 geltenden EU-Vogelschutz-RL. Die langfristige positive Wirkung der Vogelschutz-RL für die Erhaltung bzw. positive Bestandsentwicklung vieler 330 Vogelarten wurde jüngst durch umfangreiche Untersuchungen belegt (DONALD et al. 2007). Mit Stand vom Juni 2007 waren in der EU-27 21 474 FFH-Gebiete (= 626 870 km2) gemeldet, dieses entspricht 12,8 % der terrestrischen Fläche. Darin enthalten sind 1 265 marine Gebiete (= 79 759 km2). Die 4 830 gemeldeten Vogelschutzgebiete (= 486 571 km2) entsprachen 10 % der terrestrischen Fläche der EU-27 inklusive 491 marine Gebiete (= 56 956 km2)(Europäische Kommission 2007). Offiziell umfasst das Netz NATURA 2000 rund 20 % der EU-27-Fläche. 406. Das deutsche Netz von FFH-Gebieten ist von der Europäischen Kommission als vollständig anerkannt worden. Deutschland hat zurzeit 33 130 km2 (9,3 %) seiner terrestrischen Flächen und 20 164 km2 seiner marinen Fläche als FFH-Gebiete gemeldet sowie 33 617 km2 (9,4 %) bzw. 16 847 km2 als Vogelschutzgebiete (Tab. 5-7, 5-8)(BfN 2008). Dadurch sind insgesamt rund 14 % der terrestrischen Flächen und circa 41 % der marinen Fläche für das Netz NATURA 2000 gemeldet (BfN 2008). Wie diese Zahlen zeigen, kommt es zu umfangreichen Flächenüberlagerungen von FFH- und Vogelschutzgebieten (s. Tab. 5-6). Tabel le 5-6 Verhältnis von FFH- und Vogelschutzgebieten zu Großschutz- und Naturschutzgebieten (Stand Februar bzw. Juli 2005) Anzahl Gebiete Flächensumme Anteil an FFH-Gebieten Anteil an Vogelschutz-gebieten Anteil an deutscher Landfläche FFH-Gebiete 4 596 5 312 334 ha 100,0 % 60,7 % 9,3 % Vogelschutzgebiete 539 4 662 587 ha 52,9 % 100,0 % 8,4 % Naturschutzgebiete 7 278 1 160 199 ha 17,7 % 14,4 % ca. 2,9 % Nationalparke 15 968 068 ha 16,6 % 19,3 % ca. 0,6 % Biosphärenreservate 14 1 572 185 ha 15,4 % 21,0 % ca. 3,0 % Naturparke 87 8 044 051 ha 18,0 % 10,8 % ca. 22,5 % Quelle: RATHS et al. 2006 331Tabel le 5-7 Übersicht über die FFH-Gebietsmeldungen gemäß Art. 4 Abs. 1 der FFH-Richtlinie (Stand: 25. Januar 2007) FFH-Gebietsmeldungen Bundesland Anzahl der Gebiete terr. Fläche [ha] marine Fläche [ha] 2 terr. Meldeanteil [%] 1 Baden-Württemberg 260 414 009 12 201 3 11,6Bayern 674 645 420 9,2Berlin 15 5 470 6,1Brandenburg 620 333 106 11,3Bremen 15 3 365 860 3 8,3Hamburg 16 5 669 13 742 3 7,5Hessen 585 209 020 9,9Mecklenburg-Vorpommern 230 287 306 181 546 3 12,4Niedersachsen 385 326 323 284 070 4 6,9Nordrhein-Westfalen 518 184 606 5,4Rheinland-Pfalz 120 249 226 12,6Saarland 118 26 325 10,3Sachsen 270 168 661 9,2Sachsen-Anhalt 265 179 525 8,8Schleswig-Holstein 271 113 608 580 006 4 7,2Thüringen 247 161 427 10,0AWZ 8 943 986 28,6 Deutschland 4 617 3 313 066 2 016 411 9,3 Die Angaben in der Tabelle beruhen auf den offiziell übermittelten digitalen Daten der Bundesländer bis auf die Daten von Bremen, Hamburg und Schleswig-Holstein, welche den Mitteilungsschreiben dieser Länder entnommen wurden. 1 bezogen auf die Landfläche des jeweiligen Bundeslandes gemäß Statistischem Jahrbuch (2003) bzw. auf die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) 2 inkl. Bodensee 3 Bodensee-, Watt-, Bodden- und Meeresflächen nach Angaben des jeweiligen Bundeslandes 4 Watt-, Wasser- und Meeresflächen nach Berechnungen des BfN Quelle: BfN 2008 332 Tabel le 5-8 Übersicht über die Vogelschutzgebietsmeldungen (Special Protection Area – SPA) gemäß Art. 4 der Vogelschutzrichtlinie (Stand: 3. Mai 2007) Vogelschutzgebiete Bundesland Anzahl der Gebiete terr. Fläche [ha] marine Fläche [ha] 2 terr. Meldeanteil [%] 1 Baden-Württemberg 73 174 495 5 6243 4,9Bayern 83 545 179 7,7Berlin 5 4 979 5,6Brandenburg 27 648 431 22,0Bremen 8 7 120 17,6Hamburg 7 2 265 12 0153 3,0Hessen 60 311 097 14,7Mecklenburg-Vorpommern 16 290 602 157 3863 12,5Niedersachsen 61 288 776 246 7964 6,1Nordrhein-Westfalen 25 153 191 4,5Rheinland-Pfalz 51 165 660 8,4Saarland 41 23 680 9,2Sachsen 77 248 965 13,5Sachsen-Anhalt 32 170 612 8,4Schleswig-Holstein 46 95 831 748 4194 6,1Thüringen 44 230 824 14,3AWZ 2 514 499 15,6Deutschland 658 3 361 707 1 684 739 9,4Die Angaben in der Tabelle beruhen auf den offiziell übermittelten digitalen Daten der Bundesländer. 1 Meldeanteil bezogen auf die Landfläche des jeweiligen Bundeslandes gemäß Statistischem Jahrbuch (2003) bzw. auf die ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) 2 inkl. Bodensee 3 Bodensee-, Watt-, Bodden- und Meeresflächen nach Angaben des jeweiligen Bundeslandes 4 Watt-, Wasser- und Meeresflächen nach Berechnungen des BfN Quelle: BfN 2008 333Abbi ldung 5-3 Meldungen von FFH-Gebieten in der EU-27 (Stand: 2007): Anteil an der terrestrischen Landesfläche und Anzahl der Gebiete 31,423,417,416,5 16,415,4 15,013,7 13,3 13,2 12,7 12,611,8 11,5 11,0 10,6 10,2 10,0 9,9 9,9 9,2 8,9 8,47,4 7,46,514,20,05,010,015,020,025,030,035,0SlowenienSpanienPortugalEstlandGriechenlandLuxemburgUngarnItalienSchwedenBulgarienRumänienFinnlandMaltaSlowakische RepublikZypernLettlandÖsterreichRepublik IrlandBelgienDeutschlandLitauenTschechienFrankreichNiederlandeDänemarkPolenGroßbritannien[%]05001.0001.5002.0002.5003.0003.5004.0004.5005.000[Anzahl der Gebiete]Anteil an terrestrischer Landesfläche [%] Anzahl der Gebiete 2007 Quelle: Schriftliche Mitteilung des BfN, 19. März 2008 407. Im Vergleich zu anderen europäischen Staaten hat Deutschland zwar die höchste Zahl an FFH-Gebieten, jedoch sind die durchschnittlichen Gebietsgrößen eher klein (s. Abb. 5-3); circa zwei Drittel aller Gebiete weisen Größen von weniger als 500 ha auf (RATHS et al. 2006), rund 40 % sind sogar kleiner als 100 ha. Nur in Tschechien und Malta ist die durchschnittliche Gebietsgröße noch geringer (schriftliche Mitteilung des BfN, 19. März 2008). Je kleiner jedoch die Fläche ist, die einer Popula-tion zur Verfügung steht, desto größer ist die Wahrscheinlichkeit von (lokalen) Ausster-beprozessen bei Extremereignissen wie zum Beispiel lokalen Folgen des Klimawan-dels. Je größer die Schutzfläche hingegen ist, umso mehr Arten enthält sie bzw. umso höher ist die Wahrscheinlichkeit, dass eine bestimmte Art dort überlebt (grundlegend MacARTHUR und WILSON 1967; PIMM 2002). Deshalb ist der Schutz von großen Flächen eine wichtige Voraussetzung für die Erhaltung der Biodiversität. „Großflächi-ger“ Schutz ist dabei sowohl für die Schutzgebiete als auch die Integration des Natur-schutzes in die Wirtschaftsflächen und auch den Verbund relevanter Naturschutzflä-chen untereinander zu fordern. Ein Hauptaugenmerk der für den Naturschutz verant-wortlichen Länder sollte daher auf dem Erhalt und Ausbau im Sinne der Vergrößerung von NATURA 2000 und auch anderer Schutzgebiete (NSG, LSG) liegen sowie auf einer Stärkung ihrer Kohärenz. Diese Forderung nach arten- und lebensraumspezifisch ausreichenden Größen der Schutzgebiete wurde in die nationale Strategie zur biologi-schen Vielfalt aufgenommen (BMU 2007b, S. 27, 41). 334 408. In Bezug auf den Anteil der gemeldeten terrestrischen Fläche an FFH-Gebie-ten steht Deutschland an 21. Stelle der EU-27 vor Tschechien, den Niederlanden, Frankreich, Dänemark, dem Vereinigten Königreich und Polen (in abnehmender Rei-henfolge). Den größten terrestrischen Anteil gemeldet haben Slowenien, Spanien, Estland, Portugal und Griechenland. Dagegen ist positiv hervorzuheben, dass Deutschland in der Reihe der 22 EU-Staaten mit Verantwortung für marine Gebiete in Bezug auf die Größe der gemeldeten Fläche an der Spitze steht, gefolgt von dem Ver-einigten Königreich, Dänemark und Griechenland. Das positive Abschneiden Deutsch-lands ist auch auf die großen gemeldeten Gebietsanteile der ausschließlichen Wirt-schaftszone (AWZ), für die der Bund direkt zuständig ist, zurückzuführen. Die größten FFH- und Vogelschutzgebiete liegen in Deutschland im marinen Bereich (Tab. 5-9). Ein ähnliches Bild zeigt die Auswertung der Flächenanteile der gemeldeten Vogel-schutzgebiete. In Bezug auf den Anteil der gemeldeten terrestrischen Fläche an Vogel-schutzgebieten steht Deutschland an 15. Stelle der EU-27. Schlusslichter bilden das Vereinigte Königreich, Malta, Luxemburg und Irland (in abnehmender Reihenfolge). Den größten terrestrischen Anteil haben die Slowakei, Slowenien, Spanien und Ungarn gemeldet. In der Reihe der 22 EU-Staaten mit marinen Gebieten steht Deutschland in Bezug auf die Größe der gemeldeten Fläche an der Spitze gefolgt von Dänemark, Polen und Estland. Tabel le 5-9 Die größten FFH- und Vogelschutzgebiete (über 100 000 ha) in Deutschland Name des Gebiets Flächensumme Bundesland bzw. AWZ Atlantische Region Sylter Außenriff 531 428 ha AWZ Nationalpark Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer und angrenzende Küstengebiete 452 455 ha Schleswig-Holstein Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer 276 956 ha Niedersachsen FFH-Gebiete Doggerbank 169 895 ha AWZ Ramsar-Gebiet Schleswig-Holsteinisches Wattenmeer und angrenzende Küstengebiete 463 905 ha Schleswig-Holstein Östliche deutsche Bucht 313 513 ha AWZ Niedersächsisches Wattenmeer 259 892 ha Niedersachsen Vogelschutzgebiete Seevogelschutzgebiet Helgoland 161 333 ha Schleswig-Holstein Kontinentalen Region FFH-Gebiete Pommersche Bucht mit Oderbank 110 173 ha AWZ Vogelschutzgebiete Pommersche Bucht 200 986 ha AWZ SRU/UG 2008/Tab. 5-9; Datenquelle: RATHS et al. 2006 3355.6.1.1 Verteilung der FFH- und Vogelschutzgebiete in den Ländern 409. Rund 80 % der Fläche der bereits existierenden Naturschutzgebiete liegen innerhalb der gemeldeten FFH-Flächen. Doch waren nur 18 % der FFH-Gebiete im Jahr 2003 als Naturschutzgebiete ausgewiesen (RATHS et al. 2006; vgl. Tab. 5-9). Die Vogelschutzgebiete waren im Jahr 2003 bereits zu 58 % als Naturschutzgebiete gesichert (RATHS et al. 2006). Der Hauptanteil der terrestrischen NATURA 2000-Gebiete besteht aus Waldflächen (51,3 % oder 1 638 631 ha: Laub- und Mischwälder (33,1 %), Nadelwaldnutzung (18,2 %)) gefolgt von Acker- (21,4 %) und Grünlandnutzung (17,8 %) (Tab. 5-10, Stand 2005; RATHS et al. 2006). Zwar trägt Deutschland in Europa eine besondere Verantwortung für die Erhaltung der Laubwälder und insbesondere der Buchenwälder, denn Deutschland hat mit 26 % einen wesentlichen Anteil am Gesamtareal der Rotbuchenwälder und liegt in dessen Zentrum (BOHN und GOLLUP 2007). Naturnahe Buchenwälder sind jedoch nur noch auf 5 % der Landesfläche anzutreffen, obwohl mindesten 67 % potenzielles Buchenwaldareal darstellen. Die Gesamtfläche der Buchenwälder in den NATURA 2000-Gebieten beträgt aber nur 1,6 % der Fläche Deutschlands (= 583 036 ha) (SCHERFOSE et al. 2007). Alle größeren gemeldeten Buchenwälder liegen in den deutschen Mittelgebirgen, in Süddeutschland oder in den Randalpen, während in den südwest- bzw. süddeutschen Mittelgebirgen (z. B. Pfälzerwald, Schwarzwald, Spessart, Steigerwald) große Lücken klaffen. Deutschlandweit wurden 99 der circa 900 Arten des Anhangs II der FFH-RL gemeldet; die häufigsten sind in abnehmender Reihenfolge: Kammmolch, Großes Mausohr, Fischotter, Mühlkoppe, Wiesenknopf-Ameisenbläuling, Bechsteinfledermaus, Bachneunauge, Gelbbauchunke, Biber, und Hirschkäfer (RATHS et al. 2006). 336 Tabel le 5-10 Übersicht über die aktuelle Flächennutzung in den NATURA 2000-Gebieten (Auswertung Corine Landcover 2000) Flächennutzung FFH- Gebiete Vogelschutzgebiete NATURA 2000-Gebiete Siedlung 0,7 % 0,7 % 0,8 % Acker und sonstige landwirtschaftliche Kulturen 13,4 % 24,4 % 21,4 % Grünland 17,5 % 19,1 % 17,8 % Salzwiesen und Binnensalzstellen 0,4 % 0,5 % 0,3 % Moore, Heiden und Sümpfe 3,6 % 3,4 % 2,8 % Binnengewässer 5,0 % 4,4 % 4,1 % Sandflächen und Dünen an Küste und Binnenland 0,3 % 0,3 % 0,3 % Vegetationsarme Flächen, Felsen, Gletscher 1,2 % 1,3 % 0,9 % Laub- und Mischwälder 40,5 % 25,6 % 33,1 % Nadelwälder 16,7 % 19,9 % 18,2 % Watt- und Ästuarflächen 0,6 % 0,5 % 0,4 % Quelle: RATHS et al. 2006 5.6.1.2 Sicherung des Netzes NATURA 2000 410. Die FFH-RL sieht im Wesentlichen drei Mittel vor, um das europäische Schutzgebietsnetz NATURA 2000 dauerhaft zu sichern: Die Ausweisung von Schutzgebieten, das Verschlechterungsverbot und die Verträglichkeitsprüfung. Ein Blick auf die Praxis der Schutzgebietsausweisungen in den Bundesländern offenbart ein vielfach inkonsistentes, EG-rechtlich zweifelhaftes Vorgehen, das der Wirksamkeit des Gebietsschutzes abträglich ist und die Formulierung bundesweiter Schutzstandards rechtfertigt. So ist in der jüngsten Vergangenheit ein Großteil der Bundesländer dazu übergegangen, NATURA 2000-Gebiete nicht durch einzelgebietsbezogene Schutzerklärungen, sondern im Interesse einer Beschleunigung der Gebietsausweisungen gemeinsam im Rahmen einer oder mehrerer Rechtsakte auszuweisen. Beispielhaft sei auf die Bayerische Verordnung über die Festlegung von Europäischen Vogelschutzgebieten sowie deren Gebietsbegrenzungen und Erhaltungsziele auf Grundlage des Art. 13b Abs. 1 S. 1 BNatSchG verwiesen, die 83 Schutzgebiete mit einer kurzen Beschreibung ihrer Gebietsgrenzen und ihrer Erhaltungsziele ausweist. Teilweise soll der Aufbau des Schutzregimes dabei sogar sukzessive erfolgen: So benennt die auf Art. 44a Abs. 2 des Landesnaturschutzgesetzes Sachsen-Anhalt gestützte Verordnung über die Errichtung des ökologischen Netzes NATURA 2000 allein die auszuweisenden FFH- bzw. 337Vogelschutzgebiete samt der dort zu schützenden Lebensraumtypen bzw. Tier- und Pflanzenarten. Die konkreten Gebietsgrenzen, die spezifischen Schutzziele und/oder Bewirtschaftungsmaßnahmen sollen erst durch spätere Verordnungen festgelegt werden. Das Bestreben, die NATURA 2000-Gebiete zügig unter Schutz zu stellen, ist angesichts der bereits eingetretenen erheblichen Verzögerungen in der Umsetzung grundsätzlich zu begrüßen. Sie dürfen aber nicht zulasten einer naturschutzfachlichen Tauglichkeit der Ausweisungskonzepte und der längerfristigen Rechtssicherheit gehen. Wie die Begründungen zu den oben genannten Verordnungsermächtigungen erkennen lassen, zielt die gewählte Vorgehensweise insbesondere darauf ab, für die Vogelschutzgebiete einen Wechsel vom Regime der Vogelschutz- zur FFH-RL herbeizuführen (Bayerischer Landtag 2005, S. 24 f. zu Nr. 23; Landtag von Sachsen-Anhalt 2005, S. 273 f.). Letztere kommt nach der Übergangsvorschrift des Art. 7 der FFH-RL ebenfalls für Gebiete zur Anwendung, die nach der früher erlassenen Vogelschutz-RL zum Schutzgebiet erklärt worden sind. Der Regimewechsel bewirkt insbesondere, dass an die Stelle der strengen Veränderungssperre der Vogelschutz-RL (Art. 4 Abs. 4) das moderatere Verschlechterungsverbot der FFH-RL tritt (Art. 6 Abs. 3, 4). An die Existenz einer Unterschutzstellung, die diesen Regimewechsel herbeizuführen vermag, knüpft die Rechtsprechung verschiedene Voraussetzungen. Der Europäische Gerichtshof (EuGH) verlangt eine Schutzgebietserklärung im Sinne eines förmlichen, nach außen erkennbaren Aktes (EuGH, Rs. C-374/98, Urteil vom 7. Dezember 2000, Slg. 2000, I-10799, Rz. 53). Diese muss endgültig sein (EuGH, Rs. C-240/00, Slg. 2003, I-2202, Rn. 18 ff.) und automatisch Regelungen zur Anwendung bringen, die einen Schutzstatus des Gebiets in Übereinstimmung mit den europäischen Vorgaben gewährleisten (EuGH, Rs. C-415/01, Urteil vom 27. Februar 2003, Slg. 2003, I-2089, Rz. 26). Auch das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) verlangt in seiner Entscheidung zur Hochmoselquerung eine endgültige, rechtsverbindliche und außenwirksame Erklärung eines Gebietes zum Vogelschutzgebiet (Urteil vom 1. April 2004, Az. 4 C 2.03, BVerwGE 120, 276 ff.). Das Gericht erachtete die rheinland-pfälzische Erklärung des betreffenden Gebietes zum Schutzgebiet durch einen öffentlich bekannt gemachten Ministerratsbeschluss für rechtlich unzureichend, wobei es im konkreten Fall damit bereits an den landesrechtlichen Voraussetzungen für eine verbindliche Unterschutzstellung fehlte. Die konkreten Maßstäbe an die inhaltliche Qualität und Regelungsdichte einer Schutzgebietserklärung bestimmte das BVerwG in der Entscheidung nicht näher. Es verwies aber in Übereinstimmung mit dem Erfordernis eines hinreichenden Schutzstatus im Sinne der Rechtsprechung des EuGH auf die Vorgaben der Schutzgebietserklärung nach den §§ 22 Abs. 2 S. 1 und 33 Abs. 3 BNatSchG. 338 Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung kann im Falle der sukzessiven Ausweisung von Schutzgebieten, so wie sie neuerdings in den Ländern zu beobachten ist, von einer Unterschutzstellung jedenfalls dann nicht die Rede sein, wenn die rechtlich verbindliche Festlegung der konkreten Gebietsgrenzen und der für die Durchführung der Verträglichkeitsprüfungen relevanten Erhaltungsziele noch fehlen (Art. 6 Abs. 3, 4 der FFH-RL). Allein eine Erklärung der Gebiete zu NATURA 2000-Schutzgebieten durch die Landesregierung reicht zur Begründung eines hinreichenden Gebietsschutzes nicht aus (so aber KLOOTH und LOUIS 2005, S. 441 f.; dagegen zu Recht THUM 2006b, S. 692 f.). Selbst bei einem vollständigen Abarbeiten der nach Landesrecht vorgesehenen Ausweisungsschritte bleiben Zweifel an der Gewähr eines EG-rechtlich hinreichenden Schutzstatus. So sollen die eingangs erwähnten Verordnungen insbesondere keine Ge- und Verbote für die jeweiligen Schutzgebiete enthalten. Gerade diese konkretisieren jedoch den allgemein Schutzzweck in Form von verbindlichen Verhaltenspflichten gegenüber dem Bürger und bestimmen auf Grundlage der Gegebenheiten des jeweiligen Gebietes den Rahmen für die Verträglichkeit von Eingriffen (GELLERMANN 2005, S. 582). 411. Um das Verschlechterungsverbot nachhaltig umzusetzen, ist eine Sicherung allein durch Vertragsnaturschutz nicht ausreichend, da Verträge zeitlich begrenzt sind, gegenüber Dritten keine Bindungswirkung entfalten und somit keinen dauerhaften Schutz gewährleisten können (Tz. 456). Die Problematik einer selbst bei prioritären Flächen des Naturschutzes allein auf Vertragsnaturschutz setzenden Politik zeigt sich derzeit unter den Bedingungen abnehmender Mittel für Agrarumweltmaßnahmen und steigender Deckungsbeiträge für landwirtschaftliche Nutzungen (vgl. Tz. 1001). In Einzelfällen, zum Beispiel im Falle von Fledermausquartieren, ist aber eine vertragliche Sicherung ein geeignetes Mittel. Die rechtliche Sicherung der NATURA 2000-Gebiete durch die Länder erfolgt derzeit sukzessiv und sehr heterogen. Die Verordnungen sind jedoch zum überwiegenden Anteil noch nicht an die FFH- und Vogelschutz-RL angepasst und enthalten meist noch keine Darstellung der EU-Erhaltungsziele (schriftliche Mitteilung der LANA, 10. Oktober 2007). „Die anwesenden Vertreter der Länder sind der Auffassung, dass es zur Umsetzung der fachrechtlichen Vorgaben im Bereich FFH notwendig ist, den Bewirtschaftern mitzuteilen, dass sich auf ihren Flächen FFH-Lebensraumtypen (FFH-LRT) befinden, die nicht zerstört werden dürfen, gegebenenfalls ergänzt durch Hinweise über Fördermöglichkeiten für die sachgerechte Bewirtschaftung“. Weiterhin sollten die Länder darauf hinwirken, dass NATURA 2000-Gebiete nicht durch raumplanerische Aktivitäten geschädigt werden (Europäische Kommission 2006, S. 8). Das mit der LANA abgestimmte Gutachten „Fachinformationssystem und Fachkonventionen zur Bestimmung der Erheblichkeit im Rahmen der FFH- Verträglichkeitsprüfung“ (LAMBRECHT und TRAUTNER 2007) stellt in diesem Sinne 339einen wichtigen ersten Schritt dar, um die Erkenntnislücken bei den naturschutzfachlichen Maßstäben für die Bewertung der Erheblichkeit von Eingriffen in FFH-Gebiete zu schließen. 5.6.1.3 Managementpläne 412. Art. 6 der FFH-RL sieht insbesondere die Erstellung von Managementplänen zur langfristigen Erhaltung der FFH-Gebiete vor. In den Bundesländern wird derzeit sehr unterschiedlich mit dieser Verpflichtung umgegangen: Während zum Beispiel in einer Vielzahl von Bundesländern (u. a. Bayern, Baden-Württemberg, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Mecklenburg-Vorpommern) landesweite Vorgaben für die Erstellung von Managementplänen im Interesse eines kohärenten Schutzgebietsnetzes erarbeitet wurden, haben andere Bundesländer (z. B. Rheinland-Pfalz, Saarland) bislang keine derartigen Vorgaben gemacht (Tab. 5-11). Soweit entsprechende Regelungen existieren, werden sie aber teilweise dadurch entwertet, dass sie für die zuständigen Behörden keine Verbindlichkeit erzeugen. Hauptsächlich wird als Umsetzungsinstrument Vertragsnaturschutz genannt, dessen Umsetzung in besonderem Maße von der Mitwirkung des potenziellen Umweltnutzers abhängig und aufgrund der notwendigen Anreize kostenintensiv ist. Über Vertragsnaturschutz allein kann zudem ein langfristiges Naturschutzmanagement nicht gesichert werden (vgl. Tz. 411). In der AWZ bestehen besondere Schwierigkeiten der Entwicklung von Managementplänen für die NATURA 2000-Gebiete: Aufgrund der bisher nicht ausreichenden Erstreckung des BNatSchG auf die AWZ, der Abgabe der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten für die Regulierung der Fischerei an die EU und der Zuständigkeiten internationaler Körperschaften wie der „International Maritime Organization“ (IMO) für die Regulierung der Schifffahrt ist die Aufstellung und vor allem die Umsetzung vollständiger Managementpläne nicht möglich. Der Finanzbedarf für die Erstellung der Managementpläne ist nicht unbeträchtlich. Er wird zum Beispiel in Baden-Württemberg auf 36 Mio. Euro für die nächsten zehn Jahre geschätzt (Landtag von Baden-Württemberg 2007). Für Deutschland werden Kosten von insgesamt 619 Mio. Euro für die Umsetzung von NATURA 2000 veranschlagt (Investitionskosten, Managementplanung und Verwaltung, laufende Verwaltungsmaßnahmen und Monitoring) (Europäische Kommission 2004, Anhang 8). 340 Tabel le 5-11 Vergleich der Managementplanung für die NATURA 2000-Gebiete in den Bundesländern Bundesland landesweite Vorgaben Rechts-/Behörden-verbindlichkeit der Planwerke Umsetzungsinstrumente Baden- Württemberg Handbücher (Erlass), Handlungsempfehlungen behördenverbindlich Vertragsnaturschutz Bayern Erlass, Mustergliederung, Arbeitsanweisung für Waldgebiete Behördenverbindlichkeit angestrebt Vertragsnaturschutz, Agrarumweltprogramme; LIFE Berlin Mustergliederung für PEP, für MP in Vorbereitung behördenverbindlich k. A. Branden- burg Entwurf Mustergliederung u. ArcView-basierte Planungsmaske für PEP, Mustergliederung für Bewirtschaftungserlass PEP: behördenverbindlich, wenn abgestimmt; Bewirtschaftungserlass behördenverbindlich Vertragsnaturschutz, Agrarumweltprogramme, forstliche Förderrichtlinien, ELER-Programme Bremen keine keine Vertragsnaturschutz, Kompensationsmaßnahmen Hamburg Mustergliederung (basiert auf PEP) keine Vertragsnaturschutz Hessen Leitfäden und Handbuch keine Vertragsnaturschutz, Kompensationsmaß-nahmen, Sponsoring Mecklenburg- Vorpommern zwei Erlasse, Handbuch Erlass (verbindlich für Naturschutzbehörde) Vertragsnaturschutz Niedersachsen Landeswald: Hinweise zu Aufbau, Inhalt und Umsetzung der MP (Erarbeitung), Mustergliederung (2002) Landeswald: verbindlich für Forstamt im Rahmen der Forsteinrichtung Landeswald: Eigenmittel Forstverwaltung, teils Drittmittel; weitere Waldflächen und Offenland: Vertragsnaturschutz Nordrhein- Westfahlen Wald: Erlass und Arbeitsanleitung; Offenland: Arbeitsanleitung (PEP modular) in Bearbeitung keine Vertragsnaturschutz, denkbar: Kompensationsmaß-nahmen, Sponsoring Rheinland-Pfalz keine behördenverbindlich Vertragsnaturschutz Saarland keine keine Vertragsnaturschutz Sachsen Erlass behördenverbindlich (durch Erlass) Vertragsnaturschutz, Kompensationsmaßnahmen Sachsen-Anhalt Erlass keine Vertragsnaturschutz, Erschwernisausgleich Schleswig- Holstein Mustergliederung keine k. A. Thüringen Rahmenkonzept Wald, Kurzleitfaden Offenland Rechtsverbindlichkeit: keine; Behördenverbindlichkeit: jaVertragsnaturschutz PEP = Pflege- und Entwicklungspläne, MP = Managementplan, k. A. = keine Angaben Quelle: BROSCH et al. 2006, verändert 413. Im Rahmen des Managements wird derzeit diskutiert, wie mit Dynamik in FFH-Gebieten umgegangen werden soll. Unsicherheiten treten weniger bezüglich der Sukzession auf (z. B. von einer Heide zu saurem Eichenwald). Hier hat der EuGH unmissverständlich klargestellt, dass solche Veränderungen nur in engem Rahmen 341akzeptabel sind (EuGH Urteil C-6/04 vom 20. Oktober 2005 gegen das Vereinigte Königreich über „natürliche Verschlechterung“, s. GÖDDE 2006). Der Schutz der Lebensraumtypen wird grundsätzlich höher bewertet als das Zulassen einer natürlichen Entwicklung wie zum Beispiel einer Verbuschung (ebd.). In Zukunft kann aber aufgrund des Klimawandels in einigen Fällen ein „adaptives Management“ von NATURA 2000-Gebieten notwendig werden (KETTUNEN et al. 2007). Um die dafür benötigten Konzepte zu entwickeln, ohne Gefahren für die Biodiversität durch eine zu hohe Flexibilisierung heraufzubeschwören, wäre weiterführende Forschung sowie ein Guideline Paper des Habitat-Ausschusses sinnvoll. 5.6.1.4 Monitoring 414. Der Erhaltungszustand der geschützten Arten und Lebensräume der FFH-RL soll regelmäßig überwacht und über Erhaltungsmaßnahmen, die Bewertung der Auswirkungen dieser Maßnahmen sowie die wichtigsten Ergebnisse der Überwachung berichtet werden (Art. 11, Art. 17 FFH-RL; SRU 2004b, Tz. 168). Der nationale Bericht nach Art. 17 aus dem Jahr 2007 umfasst den Berichtszeitraum 2001 bis 2006. Der vorliegende Monitoringbericht kann als erster Einstieg in die notwendige umfassendere Beobachtung von Natur und Landschaft gewertet werden (Weiteres zur Umweltbeobachtung s. SRU 2004b, Kap. 3.3). Zunächst sind zusätzliche Datenerfassungen der Länder, die auch die Fortschreibung der vielfach veralteten Biotopkartierungen umfassen müssen, notwendig. Da in den NATURA 2000-Gebieten jeweils nur ein Teil der betroffenen Lebensraumtypen und Populationen vorkommt, sollte die Beurteilung des Erhaltungszustandes zudem flächendeckend in der gesamten biogeografischen Region erfolgen (SPERLE 2007). Zurzeit wird im Rahmen eines FuE-Vorhabens des BfN daran gearbeitet, ein nationales Stichprobenverfahren zu etablieren, das eine Sicherheit bzw. Irrtumswahrscheinlichkeit von p < 0,05 erreichen soll. Für jeden Lebensraumtyp (LRT) und jede Art und pro biogeografischer Region sollen 63 Stichproben gewonnen werden. Mit diesen Stichproben können aber nur Aussagen auf biogeografischer Ebene getroffen werden. Für Aussagen auf Länderebene sind gegebenenfalls weitere Stichproben hinzuzufügen. Das FuE-Vorhaben soll eine Übersicht zu Datenmengen und Kosten erstellen, ein Beschluss ist für 2008 vorgesehen, der Start in der zweiten Jahreshälfte 2008. 5.6.1.5 Bericht nach Artikel 17 FFH-Richtlinie 415. Der nationale FFH-Bericht der Bundesregierung für die Berichtsperiode 2001 bis 2006 (www.bfn.de/0316_bericht2007.html) gibt plakativ auf einer dreistufigen (von der Europäischen Kommission vorgesehenen) „Ampelskala“ über den Erhaltungszustand von Lebensraumtypen und Arten Auskunft. Dabei übermittelt jedes Bundesland je Lebensraumtyp und für alle Arten die Daten nach einem von der LANA 342 beschlossenen vereinfachten Bewertungsverfahren an das BfN. Das BfN gewichtet die Angaben nach dem Anteil der Länder an den jeweiligen Vorkommen und erstellt einen Bewertungsvorschlag, der mit den Ländern abgestimmt wurde (vgl. BALZER et al. 2008). Berichtet wird lediglich auf Grundlage der biogeografischen Regionen an die EU, Länderangaben sind nicht mehr erkennbar. Der resultierende Bericht enthält also kein umfassendes Monitoring mit transparenten und einfach zugänglichen Umweltinformationen. Allerdings liegen hinter den plakativen veröffentlichten Ergebnissen zum Teil differenziertere Daten. Einige Bundesländer haben ihre differenzierteren Berichte auch selbst veröffentlicht. Der Bericht der Bundesregierung an die Europäische Kommission bewertet nur für ein Viertel der von der FFH-RL erfassten Arten und Lebensraumtypen den Zustand als günstig, während der überwiegende Teil sich in einem ungünstigen Erhaltungszustand befindet (BMU 2007a). Die Bewertung beurteilt den Zeitraum seit Inkrafttreten der Richtlinie 1994. Der günstigste Erhaltungszustand ergibt sich für Arten und Lebensraumtypen der Alpinen Region (53 % bzw. 60 % im „grünen Bereich“ und nur jeweils 7 % in einem schlechten Erhaltungszustand („rot“)), während die atlantische Region (Teile Niedersachsens, Nordrhein-Westfalens, Schleswig-Holsteins und Sachsen-Anhalts sowie ganz Hamburg und Bremen, entsprechend 20 % der Landfläche Deutschlands) besonders in Bezug auf die Lebensraumtypen die schlechteste Bewertung erhielt (43 % schlechter Erhaltungszustand). Diese Aussagen decken sich mit den Ergebnissen von RIECKEN et al. (2006; vgl. Tz. 333). 5.6.1.6 Integration mit der Wasserrahmenrichtlinie und der Hochwasserschutzrichtlinie 416. Die sinnvolle und notwendige Abstimmung der Ziele des Naturschutzes und insbesondere der Umsetzung von NATURA 2000 mit der Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) (WENDLER 2007) erfolgt in den Bundesländern noch keinesfalls in ausreichendem Maße (s. a. Tz. 566, 583-586). Bisher gibt es zwar einen Beschluss der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser (LAWA) und der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Naturschutz, Landschaftspflege und Erholung (LANA) das Monitoring abzustimmen. In Brandenburg konnte zum Beispiel die Monitoringliste der WRRL um FFH-Arten ergänzt werden. Die Kosten für das Naturschutzmonitoring werden dabei aus dem Naturschutzhaushalt beglichen, während das Monitoring der WRRL durch die Wasserabgabe finanziert wird (vgl. Abschn. 7.3.1.2). In Bezug auf die Abstimmung von Maßnahmen und die Bündelung von Mitteln der Umsetzung im Rahmen einer integrierten Bewirtschaftungsplanung gibt es jedoch bisher keine zielführenden Umsetzungsbemühungen, obwohl geeignete Vorschläge für die Integration vorliegen (vgl. Tz. 583-586). Ein Integrationsvorschlag für die Umweltziele nach WRRL und die Erhaltungs- und Entwicklungsziele nach FFH- 343RL wurde von JESSEL (2006) erarbeitet und nach einem Beschluss von LANA und LAWA den Ländern zur Anwendung empfohlen. Einzelne Konflikte in der Maßnahmenfindung durch unterschiedliche Leitbilder der Richtlinien, die vor Ort in der Zielfindung Probleme bereiten können, erscheinen überwindbar. Es handelt sich in der Regel um Divergenzen zwischen dem Ziel der WRRL, einen guten und möglichst natürlichen Zustand der Gewässer und der direkt von ihnen abhängenden Ökosysteme und Feuchtgebiete im Hinblick auf deren Wasserhaushalt (Art. 1a WRRL) herzustellen, und dem Ansatz der FFH- und Vogelschutz-RL, der auch kulturabhängige Arten und Kulturbiotope einbezieht. Im Falle der Gewässerentwicklung ergeben sich kaum Divergenzen, da auch der Naturschutz in der Regel ein möglichst natürliches Gewässer anstrebt. Ausnahmen aufgrund von Arten mit speziellen Ansprüchen – wie zum Beispiel die Flussperlmuschel –, im Falle einer für schutzwürdige Auenbiotope nachteiligen Grundwasserabsenkung oder für naturschutzfachlich bedeutsame Sekundärlebensräume sollten nach Abwägung mit Priorität für das höher einzustufende Schutzgut entschieden werden. Zu der dabei vorzunehmenden Abwägung (vgl. auch Art. 4 Abs. 2 WRRL), wonach bei Betroffenheit mehrerer Ziele das „weiter reichende Ziel“ gilt, stellt JESSEL (2006) dar, dass bei Vorliegen spezifischer Managementziele im Konfliktfall von einem Vorrang der FFH-Ziele als der spezifischeren Richtlinie auszugehen ist. Dies unterstreicht angesichts der getroffenen Ausführungen zur Managementplanung (vgl. Abschn. 5.6.1.3) und der bislang vielfach nicht hinreichend präzisierten Erhaltungs- und Entwicklungsziele die Notwendigkeit, solche Ziele gerade für die wassergeprägten NATURA 2000-Gebiete vorrangig bzw. rechtzeitig bis zum Vorliegen der Maßnahmenprogramme nach WRRL (deren Erstellung bis 2009 abgeschlossen sein muss) zu erarbeiten. Wenn in Zukunft die Hochwasserschutzrichtlinie (Hochwasserschutz-RL) der EU ebenfalls gewässer- und auenrelevante Maßnahmen erfordern wird, ist darauf zu achten, dass eine stärkere politische Gewichtung des Hochwasserschutzes aufgrund eines damit verbundenen Eigentumsschutzes in der Praxis nicht zu einem de facto Nachrang der Belange von NATURA 2000 führt. Bei der Umsetzung der Hochwasserschutz-RL der EU (s. Abschn. 7.4.4) in die nationale Gesetzgebung sollte darauf geachtet werden, dass die Ziele der Richtlinie, die darauf beschränkt sind Risiken durch Hochwasser einzudämmen, mit den Zielen des Naturschutzes, die auch erwünschtes Hochwasser umfassen, im Einzelfall in Einklang gebracht werden müssen. LAWA und LANA haben im Rahmen des „Bund-Länder-Messprogrammes“ (BLMP) ein koordiniertes Vorgehen beim Deutschen Meeresmonitoring zwischen Bund und Ländern beschlossen. Die deutsche Meeresumweltüberwachung wird derzeit im Hinblick auf die Anforderungen der EU mit den Schwerpunkten WRRL und FFH-RL weiterentwickelt. 344 5.6.1.7 Unterfinanzierung von Maßnahmen durch Kürzung der Mittel der zweiten Säule 417. Die europäische Kommission nennt als eines der Hauptprobleme der Umsetzung von NATURA 2000, dass nur begrenzte Mittel für ein effektives Gebietsmanagement und unterstützende Maßnahmen zur Verfügung stehen (Europäische Kommission 2006, S. 8). Nachdem ursprünglich ein eigenes Finanzierungsinstrument für das NATURA 2000-Schutzgebietsnetz angedacht war, wurde der Beitrag der EU zur Finanzierung von NATURA 2000 jetzt gemäß der Integrationsstrategie der Kommission über eine Einbindung in die bestehenden Förderinstrumente der EU umgesetzt. Überwiegend soll NATURA 2000 nun aus den Mitteln der gemeinsamen Agrarpolitik mitbezahlt werden. Gleichzeitig wurde in der ELER-VO (Art. 17) festgesetzt, dass aus den Mitteln der zweiten Säule mindestens 25 % in den Schwerpunkt 2 (Verbesserung der Umwelt und der Landwirtschaft) fließen sollen. Diese Mittel können potenziell auch für NATURA 2000 eingesetzt werden. Die Mitgliedstaaten selbst haben allerdings im Rahmen der Finanziellen Vorausschau den entsprechenden entscheidenden Etatposten für die alten EU-Mitgliedstaaten gegenüber den Vorschlägen der Kommission um fast ein Viertel gekürzt, (s. Tz. 976), wodurch die Glaubwürdigkeit der Anstrengungen, den Biodiversitätsverlust bis zum Jahr 2010 zu stoppen, infrage gestellt wurde. Naturschutzmaßnahmen in den NATURA 2000-Gebieten können in Deutschland durch EU-Finanzierung über die Fonds zur Förderung des ländlichen Raumes (ELER; vgl. Tz. 980) bzw. Strukturfonds kofinanziert sowie durch ausschließliche Landesmittel umgesetzt werden. Im Falle einer Inanspruchnahme der EU-Mittel muss die Förderung in nationalen und regionalen Programmen festgelegt werden, die von den Mitgliedstaaten zu erarbeiten sind. Die Europäische Kommission hat ein Handbuch erarbeiten lassen, um auch Fördermöglichkeiten ausschöpfen zu können, die nicht auf Anhieb erkennbar sind (MILLER und KETTUNEN 2006). Rechtlich gibt es jeweils nur ein „Fondsverwaltendes Ministerium“ in den Bundesländern, welches unter dem von der EU verfolgten integrierten Ansatz in der Regel das Landwirtschaftsministerium ist. Die Gelder für das Schutzgebietessystem stehen dann in Konkurrenz zum Beispiel mit der Ausgleichsabgabe oder der Förderung der Junglandwirte. Insgesamt sind die in den Ländern bereitgestellten Mittel jedoch nicht ausreichend bzw. zehren in einigen Ländern das gesamte Budget für einen flächenbezogenen Naturschutz auf. Hemmend wirkt außerdem, dass der Verwaltungsaufwand für den Mitteleinsatz mit abnehmender Flächengröße ansteigt und auf sehr kleinen Flächen unverhältnismäßig erscheint. Die in Deutschland vorherrschenden kleinflächigen NATURA 2000-Gebiete verursachen 345dadurch einen hohen Verwaltungsaufwand für die Behörden und wirken zudem nachteilig auf die Akzeptanz der Landnutzer für freiwillige Vereinbarungen. Notwendig ist ein eigener Fonds für NATURA 2000, der 100 % der Förderung übernehmen sollte. Außerdem sollte die GAK für den Naturschutz geöffnet werden, für den sie bisher nicht zur Verfügung stand. Diese Öffnung ist nach der Föderalismusreform theoretisch möglich. Eine erste Öffnung in diese Richtung stellt die Förderung der Erhaltung genetischer Ressourcen in der Landwirtschaft dar, worunter zum Beispiel der Anbau gefährdeter heimischer Nutzpflanzensorten fällt, die an regionale Bedingungen angepasst und vom Aussterben bedroht sind (BMELV 2007b). Neben dem hauptamtlichen wäre auch ein ehrenamtliches Betreuersystem für NATURA 2000-Gebiete zu begrüßen. Die Arbeit sollte die Information der Öffentlichkeit/Besucher beinhalten aber auch darin bestehen, Förderanträge zu initiieren. Landnutzer sollten über die Bestände auf ihren Flächen und in Richtung auf eine geeignete Bewirtschaftung beraten werden. Bei einer intensiven Beteiligung von Kommunen, Landnutzern, Touristikern und regionalen Naturschutzakteuren kann NATURA 2000 effizient umgesetzt werden (DVL 2007). Ein hauptamtliches Gebietsbetreuer-System gibt es zum Beispiel in Frankreich. In Deutschland werden Schutzgebiete je nach Bundesland eher ausnahmsweise systematisch betreut: In Bayern gibt es zurzeit sechs hauptamtliche Naturwächter aus einem ABM-Programm, Brandenburg setzt „Naturwächter“ bislang nur in Großschutzgebieten ein und in Nordrhein-Westfalen übernehmen die Naturschutzstationen entsprechende Aufgaben. 5.6.2 Biotopverbund 418. Neben der FFH-RL, die den europäischen Verbund herstellen soll, sehen auch das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG) und die Biodiversitätsstrategie der Bundesregierung – nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Klimawandels – einen Biotopverbund vor, der neben der Sicherung von geeigneten Kerngebieten durch Wanderungs- bzw. Ausbreitungskorridore Arealverschiebungen der Arten ermöglicht (§ 3 BNatSchG, Art. 3, 10 FFH-RL, Art. 3 Vogelschutz-RL, WRRL). Dieser Biotopverbund konzentriert sich auf die für Deutschland besonders bedeutsamen Biotope, die zum Teil nicht mit denen aus europäischer Sicht schutzwürdigen identisch sind. So werden aus europäischer Sicht zum Beispiel die Buchenwälder in Deutschland als besonders schutzwürdig angesehen, während im nationalen Maßstab die Stillgewässer und bestimmte Grünlandtypen besonders gefährdet und schutzwürdig sind. Dahinter steht das Bestreben nicht nur irgendwo in Europa Arten und Biotope in ihrem Verbreitungsschwerpunkt zu erhalten, sondern die Arten in ihrem gesamten Verbreitungsgebiet bzw. überall eine standortgemäße, hohe Biodiversität zu 346 erhalten. Der Biotopverbund nach dem BNatSchG schließt also das Netz NATURA 2000 ein und umfasst zusätzlich die davon nicht abgedeckten bundesweit und die auf der Ebene der Länder und Regionen wichtigen Kernflächen sowie Verbindungsflächen und -elemente. Der Biotopverbund sollte durch Managementkorridore mit einer über die gute fachliche Praxis hinausgehenden nachhaltigen Landschaftsnutzung durch Land-, Forst- und Wasserwirtschaft ergänzt werden (KNOP und HERZOG 2007; HANSEN et al. 2003; BENNETT 1999; SLUIS et al. 2004). Ökologische Kohärenz wird von SSYMANK et al. (2006) definiert als „ausreichende Repräsentanz der Habitate/Arten (bzgl. Gebietsqualität, des gesamten Gebietsbereichs, Gebietsausstattung, Durchlässigkeit der Landschaft), um einen günstigen Erhaltungszustand der Habitate und Arten in ihrem gesamten Verbreitungsgebiet zu sichern („sufficient representation (patch quality, total patch area, patch configuration, landscape permeability) of habitats/species to ensure favourable conservation status of habitats and species across their natural range“). Ein Biotopverbund sollte sowohl die strukturellen (räumliche Kontinuität) als auch die funktionalen (Bedürfnisse der Organismen, z. B. Möglichkeiten der Nahrungsgewinnung, Nestbau, Befruchtung) Aspekte des Verbundsystems berücksichtigen (KETTUNEN et al. 2007). 419. Ein erstes Raster möglicher konkreter Flächen für den länderübergreifenden Biotopverbund wurde hinsichtlich Größe, Biotopqualität, Zerschneidungsgrad und Vorkommen von Zielarten bewertet (FUCHS et al. 2007 entsprechend den Empfehlungen aus BURKHARDT et al. 2004). Als Ergebnis wurden Kernflächen für den Biotopverbund von länderübergreifender Bedeutung in Wäldern, im Offenland und an Fließgewässern identifiziert sowie Suchräume für Verbindungsflächen zur Vernetzung von Feucht-, Trocken- und Waldstandorten abgegrenzt. Die kartografisch dargestellten Flächen umfassen für Wälder 5,8 % und für Offenlandlebensräume 1,7 % des Untersuchungsgebietes, für Fliessgewässer 18,7 % des Gewässernetzes. Diese Flächen sollten jetzt dauerhaft gesichert werden. Für Offenlandlebensräume konnte wegen Datenlücken noch nicht das gesamte Bundesgebiet untersucht und somit nur ein Mindestsatz ermittelt werden. Weiterhin wurden überregional bedeutsame Zerschneidungs- bzw. Konfliktpunkte mit der Verkehrsinfrastruktur identifiziert. Die Liste bundesweit bedeutsamer Gebiete für den Naturschutz benennt Flächen, für die Deutschland eine besondere Verantwortung hat, und steht damit für den länderübergreifenden Biotopverbund als Gerüst, welches weiter unterfüttert, modifiziert und ergänzt werden sollte (SCHERFOSE 2007). Der dargestellte Flächenanteil beträgt für Deutschland 4,3 % und reicht von Werten von 2 % in Baden-Württemberg bis zu 10 % in Sachsen. Von Bedeutung für die weitere Planung und Präzisierung des 347Biotopverbundes und die Umsetzung durch die Länder sind die starken regionalen Unterschiede in der Verteilung der ermittelten Flächen. Es zeigt sich, dass verschiedene Länder unter fachlichen Kriterien eine höhere Verantwortung übernehmen müssten als andere, und dass der für den bundesweiten Biotopverbund in diesen Ländern vorgeschlagene Mindestanteil (FUCHS et al. 2007) regelmäßig die durch das Bundesgesetz vorgesehenen 10 % der Landesfläche übersteigt. Eine Bundesfinanzierung oder ein ökologischer Finanzausgleich zwischen den Ländern würde verhindern, dass einige wenige Bundesländer über Gebühr belastet würden (SRU 2002a, Abschn. 5.1.1.2.3; 2000, Tz. 540). 420. Drei Jahre nach Inkrafttreten der Rahmenvorschrift im BNatSchG sollten die Länder die entsprechenden Landesgesetze erstellt und mit deren Umsetzung begonnen haben. Im September 2006 verfügten 9 von 13 Flächenverbundländern über landesweite Planungen zum Biotopverbund. Planungen fehlten in Baden-Württemberg, Hessen, Niedersachsen und Thüringen, wobei in Baden-Württemberg eine Fachkarte mit groben Gebietsabschätzungen existierte (HÄNEL 2006; 2007). Während in vier Ländern die Landschaftsplanung primärer Träger ist, bestand in den anderen fünf Ländern eine eigene Planung für den Biotopverbund. Zwischen den einzelnen Biotopverbundplanungen sind teilweise beträchtliche methodische und darstellerische Unterschiede festzustellen in Bezug auf den Planungsmaßstab, die Zielarten und die Flächenauswahl. Insgesamt sind die Kategorien nur zwischen wenigen Ländern vergleichbar, insbesondere auch bezüglich der kartografischen Darstellung (HÄNEL 2006). Die 10 %-Forderung (der Landesfläche als Biotopverbund, § 3 (1) BNatSchG) wird sehr unterschiedlich interpretiert (Tagung: Biotopverbundplanung – von der Planung zur Umsetzung, 6. und 7. September 2006 in Halle, LAU (Landesamt für Umweltschutz Sachsen-Anhalt)). 10 % werden vielfach schon mit den Kernflächen erreicht und daher wären mehr als 10 % notwendig (s. a. SRU 2002c). ZELTNER (2006) fordert zum Beispiel 40 % Naturschutzfläche (je 15 % Natur- und Kulturbiotope sowie Verbund) für Schleswig-Holstein. In Berlin stehen bereits 15 % der Landesfläche unter Schutz (davon 6 % FFH-Gebiete) (MEIßNER 2006). In Sachsen-Anhalt (SZEKELY 2006) machen das geplante Schutzgebietssystem (NSG, Nationalpark, LSG) und der Biotopverbund 30 % aus. Auch die geplanten Umsetzungsinstrumente sind in den Ländern verschieden: Manche Länder planen einen Biotopverbund ausschließlich aus NATURA 2000-Gebietsmeldungen und anderen Schutzgebietsausweisungen; in anderen Ländern werden planungsrechtliche Festlegungen, Vertragsnaturschutz, ELER, Ökokonto/Ausgleichsflächen, Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, kommunale Maßnahmen oder spezielle Artenhilfsprogramme als Instrumente eingesetzt. 348 Die Berücksichtigung des Biotopverbundes in der Eingriffsplanung und der Umweltverträglichkeitsstudie (UVS), zum Beispiel von Autobahnplanungen, die ja über mehrere Bundesländer hinweg gehen, findet bisher nur über die streng geschützten Arten (§ 19 (2) BNatSchG) statt und nimmt nicht das geplante und in Zukunft auch bestehende Netz in den Fokus (BÖTTCHER 2006; LEIBENATH et al. 2007). Die Leitfäden für die Eingriffsregelungen kommen aus den Ländern. Hier sollten auch die Belange des Biotopverbundes integriert werden. Der Abbau der Landschaftszerschneidung durch die Schaffung von Querungshilfen oder dem Rückbau von Straßen wird in Deutschland anders als in anderen europäischen Ländern noch nicht systematisch vorangetrieben. Basierend auf RECK et al. (2005) hat der Naturschutzbund Deutschland e. V. (NABU) deshalb einen „Bundeswildwegeplan“ vorgelegt, der für die ausgewählte Leittierarten – Wildkatze, Luchs, Wolf, Rothirsch und Fischotter – 125 Standorte mit vordringlichem Bedarf für Querungshilfen, Grünbrücken etc. benennt (NABU 2007a). Insgesamt sollte die Planung des Biotopverbunds auf allen Ebenen und zwischen den Ländern abgestimmt, planerisch festgelegt und umgesetzt werden (Tz. 421). 5.6.3 Zusammenfassung und Empfehlungen 421. Die Länder haben den überwiegenden Anteil der Kompetenzen und Zuständigkeiten für die Umsetzung des Naturschutzes. Der Schutz von großen Flächen ist eine wichtige Voraussetzung für die Erhaltung der Biodiversität. Dieses Ziel ist sowohl durch eine Vergrößerung der Schutzgebiete selbst als auch durch die Integration des Naturschutzes in die Wirtschaftsflächen und den Verbund relevanter Naturschutzflächen untereinander zu erreichen. Um zu den Zielen der nationalen Biodiversitätsstrategie (vgl. Abschn. 5.5.2) beitragen zu können, sollte ein – großflächiger, – flächenhaft integrierter, – durch Biotopverbund unterstützter Naturschutz Ziel der Länder sein. Ein großflächiger Bezug ist auch für den effizienten Einsatz der Fördermittel im Hinblick auf den Verwaltungsaufwand vorteilhaft. Hinsichtlich der Finanzierung hält der SRU die Einrichtung eines eigenen Fonds für NATURA 2000 auf EU-Ebene für notwendig, der 100 % der Förderung der Ziele und Maßnahmen von europäischer Bedeutung übernehmen sollte. Dadurch würde sich die Europäische Kommission glaubhaft für die Ziele der europäischen Biodiversitätsstrategie (vgl. Tz. 393-395) einsetzen. Auf Länderebene sollte sich die GAK für ihren nächsten Förderzeitraum ab 2011 weiter für den Naturschutz öffnen. 349In Bezug auf die Umsetzung von NATURA 2000 sollten die Länder die Sicherung der FFH- und Vogelschutzgebiete so schnell wie möglich abschließen und die Gebiete mit Managementplänen versehen. Ein länderübergreifendes Monitoring-System für NATURA 2000 sollte etabliert werden. Der in einigen Bundesländern bestehende Rückstand bezüglich der Gebietsziele und Managementpläne sollte beseitigt werden. Im Sinne der optimalen Betreuung und der Öffentlichkeitsarbeit empfiehlt der SRU ein Betreuersystem für die NATURA 2000-Gebiete sowie eine bessere Information und Beratung der Landnutzer innerhalb und außerhalb von Schutzgebieten. Der länderübergreifende Biotopverbund für das Schutzgebietssystem NATURA 2000 sollte methodisch weiter optimiert, durch die Länderebene untersetzt und umgesetzt werden. Da die vorliegenden Konzepte eine sehr unterschiedliche Flächenbeteiligung und dadurch Belastung der Länder vorsehen, sollte eine Erweiterung des Finanzausgleichs um ökologische Kriterien diese überregional bedeutsamen Naturschutzleistungen honorieren. 5.7 Der Naturschutz im zukünftigen Umweltgesetzbuch 422. Auf Grundlage der Regelungskompetenzen, die durch die Föderalismusreform des Jahres 2006 neu geordnet worden sind, will der Bundesgesetzgeber noch in dieser Legislaturperiode erste Teile eines Umweltgesetzbuches (UGB) erlassen. Das Regelungsprogramm erfasst auch die Novelle des Naturschutzrechts. Ziel der Novellierung ist es, das bisherige Rahmenrecht durch unmittelbar vollziehbare Bundesregelungen zu ersetzen. Diese müssen den aktuellen und zukünftigen Herausforderungen im Naturschutzsektor gerecht werden (Kap. 5.2). Neben dem Problem des zunehmenden Biodiversitätsverlustes ist dabei mehr als bisher auch auf die Bedeutung des Naturschutzes als ein Instrument zum Schutz des Klimas und zur Anpassung an den unvermeintlichen Klimawandel zu achten (Kap. 3.7). Im Hinblick auf die Erfordernisse zum Schutz der Meeresökosysteme wird auf frühere Ausführungen verwiesen (SRU 2004a). 5.7.1 Kompetenzrechtliche Grundlagen der Novelle des Bundesnaturschutzgesetzes 423. Mit der Neuordnung der Gesetzgebungskompetenzen durch die Föderalismusreform wurden die kompetenzrechtlichen Ausgangsbedingungen für die Novellierung des BNatSchG in dreierlei Hinsicht neu gestaltet (näher zu den Ergebnissen der Föderalismusreform mit teils unterschiedlichen Bewertungen: KOCH und KROHN 2006; SCHULZE-FIELITZ 2007): Erstens wurde dem Bund die 350 Möglichkeit eingeräumt, Vollregelungen zum Schutz von Natur und Landschaft zu erlassen. Der bisherige Rahmenkompetenztitel „Naturschutz und Landschaftspflege“ wurde in die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes verschoben und zugleich von den strengen Anforderungen der Erforderlichkeitsklausel freigestellt (Art. 74 Abs. 1 Nr. 29 i. V. m. Art. 72 Abs. 2 Grundgesetz (GG)). Dieser Kompetenzzuwachs auf Seiten des Bundes wird zweitens durch kritisch zu bewertende Abweichungsrechte der Länder kompensiert. Sie umfassen mit Ausnahme der „allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes“ und des Rechts des Arten- sowie Meeresnaturschutzes das gesamte Bundesnaturschutzrecht (Art. 72 Abs. 3 Ziff. 2 GG). Die Abweichungsrechte bergen nicht nur die Gefahr eines Deregulierungswettbewerbs zulasten eines wirksamen Naturschutzes und (länder-)übergreifender Belange. Sie konterkarieren auch das erklärte Ziel der Föderalismusreform, eine „Entflechtung“ von Zuständigkeiten im Sinne klarer und für den Bürger erkennbarer Verantwortungszuweisungen herbeizuführen. Es besteht die Gefahr, dass informelle Aushandlungsprozesse zwischen Bund und Ländern dem Bundesrecht schon im Vorfeld die Stringenz nehmen, um eine spätere Relativierung des Bundesrechts durch Länderabweichungen oder Streitigkeiten über die Auslegung der abweichungsfesten Kerne zu verhindern (SRU 2006, Tz. 48; SCHULZE-FIELITZ 2007, S. 255). Drittens besteht angesichts der verfassungsrechtlichen Vorgaben ein enger Zeitplan für die Novelle des BNatSchG, der die Politikverflechtung noch weiter begünstigt. Mit Ablauf des 31. Dezember 2009 wird nach der Übergangsregelung des Art. 125b) Abs. 1 GG auch das bestehende Naturschutzrecht für Länderabweichungen zugänglich. Bis zu diesem Zeitpunkt sind diese ausgeschlossen, um eine möglichst reibungslose Novellierung des BNatSchG zu gewährleisten. 5.7.2 Vollzugsfähige Vollregelungen als notwendiger Regelungsinhalt der Novelle 424. Trotz der vorstehend genannten Schwächen der neuen Kompetenzverteilung besteht mit der Erarbeitung des dritten Buches des UGB (Naturschutz und Landschaftspflege) immerhin die Chance, bundeseinheitliche Regelungen für Bürger, Verwaltung und Vorhabenträger zu schaffen. Die Novellierung des BNatSchG wird daran zu messen sein, inwieweit es dem Bund gelingt, durch vollzugsfähige Vollregelungen problemadäquate bundeseinheitliche Naturschutzstandards zu normieren. Stringente Standards erweisen sich als zwingend geboten, will man mit Blick auf die Herausforderungen des Naturschutzes (Kap. 5.2) der fachlich begründeten Leitfunktion des Bundesrechts gerecht werden. Die wirksame Wahrnehmung von Naturschutzbelangen erfordert bundesweit geltende Qualitätsziele und länderübergreifend anschlussfähige Instrumente (KOCH 2004, S. 19 ff.). Diese 351sind auch aus Gründen des Klimaschutzes und der Anpassung an den schon jetzt unvermeidlichen Klimawandel unabdingbar (Kap. 3.7). 425. Eine hohe normative Dichte des Naturschutzrechts ist darüber hinaus erforderlich, um seinen Stellenwert auch und gerade im Vollzug zu erhöhen. Die teilweise überdurchschnittlichen Einsparungen von Sach- und Personalmitteln in den Naturschutzverwaltungen stellen zunehmend deren Fähigkeit infrage, die Interessen von Naturschutz und Landschaftspflege insbesondere in Konfliktfällen sachgerecht zu vertreten (SRU 2007b; BENZ et al. 2007; BAUER et al. 2007). Konkrete normative Vorgaben vermögen die Behörden von Argumentationslasten zu befreien und einem „Vollzugsgegendruck“ bei der Umsetzung des Naturschutzrechts entgegen zu wirken. Letzterer ist gerade auf Ebene der kommunalen Körperschaften besonders spürbar, die untereinander in unmittelbarem Wettbewerb um die Ansiedlung von Unternehmen stehen (PIELOW 1990; BURMEISTER 1988). Die aktuellen Tendenzen zur Kommunalisierung von Umweltschutzaufgaben bedürfen dringend einer regulativen Flankierung durch konkrete Standards, um Qualitätseinbußen im Vollzug entgegenzuwirken (kritisch zu den Bestrebungen der Bundesländer zur Reduktion der normativen Dichte des Rechts: SRU 2007b, Tz. 234). Schließlich tragen bundesrechtliche Regelungen zur Rechtsvereinheitlichung bei. Präzise Vorgaben vermögen im Interesse der Verwaltung, der Vorhabenträger und der Bürger einen zuverlässigen Rahmen für Planungen und Aktivitäten zu setzen und Rechtsstreitigkeiten entgegenzuwirken. Die bisherige Rechtszersplitterung hat wesentlich zu einer unzureichenden Wirksamkeit des Naturschutzrechtes beigetragen (SRU 2002a, Tz. 322; 2004b, Tz. 191 f.). 426. Insgesamt kann eine Novellierung des BNatSchG „im Schatten der Abweichungsrechte“ nur dann zu einem naturschutzfachlichen Gewinn und zu einer stärkeren Zuständigkeits-„Entflechtung“ beitragen, wenn der Bund der Versuchung widersteht, von vornherein auf naturschutzfachlich notwendige, eventuell aber konfliktträchtige Konkretisierungen und Weiterentwicklungen des existierenden Rechts zu verzichten. Eine eindeutigere Zurechnung von Verantwortlichkeiten erfordert, dass sich die Bundesländer mit ihren Abweichungsvorstellungen in entsprechenden Gesetzgebungsverfahren einer kritischen Öffentlichkeit und Diskussion stellen müssen. Bundesrechtliche Vorgaben bringen im Übrigen nicht zwingend eine inhaltliche Abkehr von den bestehenden Regelungsmodellen in den Bundesländern mit sich: Vielmehr sollte man positive Erfahrungen mit bestimmten Länderregelungen zum Anlass nehmen, diesen modellhaften Charakter für die Ausgestaltung des Bundesrechts beizumessen. 352 5.7.3 Die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes 427. Im Sinne einer konsequenten Vollregelung und der Leitfunktion des Bundesrechts erweist es sich als geboten, dass der Bund in angemessenem Umgang „allgemeine Grundsätze des Naturschutzes“ normiert. Diese sind nach Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG neben den Regelungen des Arten- und des Meeresnaturschutzes Länderabweichungen nicht zugänglich. Der Begriff der allgemeinen Grundsätze wurde durch den Verfassungsgeber nicht näher definiert und bedarf im Streitfalle einer näheren Klärung durch das Bundesverfassungsgericht (zur Unbestimmtheit des Begriffs näher: KOCH und KROHN 2006). Aus dem natürlichen Wortsinn des Begriffs der „Grundsätze“ ergibt sich aber jedenfalls, dass unter diesen Begriff ausfüllungsfähige und -bedürftige Regelungen fallen (KLOEPFER 2006, S. 262). In Anbetracht der hervorgehobenen Bedeutung der Grundsätze als abweichungsfeste Regelungsmaterien muss es sich ferner um Vorgaben handeln, die für einen wirksamen und langfristigen Naturschutz von essenzieller Bedeutung sind (SCHULZE-FIELITZ 2007, S. 257). 428. Um Natur und Landschaft langfristig zu erhalten, ist das Naturschutzrecht aus naturschutzfachlicher Sicht zumindest an den nachfolgend aufgeführten Grundsätzen zu orientieren. Sie sind dementsprechend als „allgemeine Grundsätze des Naturschutzes“ anzusehen: – Der Grundsatz des flächendeckenden Mindestschutzes: Dieser wirkt einer Verinselung der Naturräume samt des damit verbundenen Biodiversitätsverlustes sowie der erhöhten Anfälligkeit der Ökosysteme gegenüber dem Klimawandel entgegen und hält Flächennutzungsoptionen auch für die Zukunft offen. – Der Grundsatz eines angemessenen Schutzes unzerschnittener Räume: Er ermöglicht auch klimabedingte Verschiebungen der Artenareale im Interesse der langfristigen Sicherung der biologischen Vielfalt. – Der Grundsatz der Vermeidung von schädlichen Einwirkungen auf die Naturgüter und ihre Funktionen: Dieses Schutzprinzip schließt nicht jede Beeinträchtigung aus, macht sie aber rechtfertigungsbedürftig. Je höher der Gefährdungsgrad von Arten und Lebensräumen anzusehen ist, desto eher sind strikte Maßnahmen zu deren Schutz zu verlangen. Beeinträchtigungen sind nur im Interesse höherrangiger Schutzgüter zuzulassen und im Übrigen auch nachvollziehbar zu begründen. – Der Grundsatz der Integration der Belange von Natur und Landschaft in umweltrelevante Entscheidungen. – Der Grundsatz der Vorsorge vor nicht akzeptablen Risiken für den Naturhaushalt, sodass im Falle unzureichender wissenschaftlicher Erkenntnisse der Eintritt von Schäden verhindert und Nutzungsoptionen für die Zukunft offen gehalten werden. 353– Der Grundsatz der Wiederherstellung beeinträchtigter Schutzgüter (Restitution) und der Kompensation, wonach Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft im Interesse ihrer langfristigen Erhaltung möglichst auszugleichen sind. Die Realkompensation ist dabei gegenüber der monetären Kompensation prioritär, da sie auf einen zeit- und sachnäheren Ausgleich hinwirkt. – Der Grundsatz der Verantwortlichkeit des Verursachers für Risiken für die Schutzgüter und eingetretene Schäden. – Der Grundsatz der Partizipation und Kontrolle an und von naturschutzrelevanten Entscheidungen durch Naturschutzverbände zur hinreichenden Sicherung der Durchsetzung des Naturschutzrechtes als objektivem, grundsätzlich keine individuellen Klagebefugnisse begründendem Recht (SRU 2005a). 5.7.4 Regelungsnotwendigkeiten im Hinblick auf ausgewählte Instrumente des Naturschutzrechtes 429. Nachfolgend wird der Novellierungsbedarf im Hinblick auf zentrale Instrumente des Naturschutzrechts dargestellt, die angesichts teilweise bereits artikulierter Abweichungsinteressen der Länder im UGB-Prozess zur näheren Diskussion stehen. Dazu zählen insbesondere die Eingriffsregelung (Tz. 430 ff.) und die Landschaftsplanung (Tz. 441 ff.). Darüber hinaus kommt auch den Regelungen der guten fachlichen Praxis (Tz. 454 f.), des Gebietsschutzes (Tz. 456) und des Montorings (Tz. 457) für eine zukunftsorientierte Novelle des BNatSchG eine herausgehobene Rolle zu. 5.7.4.1 Eingriffsregelung Abweichungsfeste Kerne der Eingri f fsregelung 430. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung basiert auf verschiedenen allgemeinen Grundsätzen des Naturschutzes. Zu nennen sind das Gebot eines flächendeckenden Mindestschutzes, der Gedanke der Integration, die Gebote der Schadensvermeidung und -kompensation sowie der Verursacherverantwortlichkeit. Sie ist zumindest insoweit dem abweichungsfesten Kern des Naturschutzrechts (Tz. 428) zuzurechnen (KOCH 2007, Rn. 92; FISCHER-HÜFTLE 2007, S. 81; im Ansatz ebenso: LOUIS 2006b, S. 342; sowie die Bundesregierung in ihrer Antwort auf eine Kleine Anfrage der FDP-Fraktion, Deutscher Bundestag 2006b, S. 5). Unzureichende Rechtsbestimmungen und ein mangelhafter Verwaltungsvollzug haben in der Praxis allerdings dazu geführt, dass die Eingriffsregelung die mit ihr verbundenen Erwartungen nicht immer erfüllte (SRU 2002a, Tz. 322 m. w. N). Um ihr Potenzial zur Bewältigung der in Kapitel 5.2 und 5.3 genannten Probleme des Naturschutzes stärker 354 auszuschöpfen, sollte sie auf Grundlage der mehr als 30-jährigen Praxiserfahrungen mit ihrer Umsetzung durch folgende bundesrechtliche Vorgaben weiterentwickelt werden: Konkret is ierung und Weiterentwicklung der Eingri f fsdef ini t ion 431. Das Instrumentarium der Eingriffsregelung findet nur dann Anwendung, wenn ein „erheblicher Eingriff“ in die Schutzgüter Natur und Landschaft festzustellen ist. Die andauernde fachliche Kontroverse um dieses Tatbestandsmerkmal verunsichert den Vollzug. Zur Verbesserung der Vollzugstauglichkeit sind die Bundesländer mit Ausnahme Bayerns und Niedersachsens dazu übergegangen, den unbestimmten Rechtsbegriff des erheblichen Eingriffs durch Positiv- und Negativlisten fallgruppenweise zu präzisieren. Bundesweit einheitliche und angemessen detaillierte Listen könnten den Vollzug fördern und von teilweise schwierigen Prüfungen der Anwendbarkeit der Eingriffsregelung entlasten. Zwar wird es auf Bundesebene nicht möglich sein, alle denkbaren Eingriffe aufzuzählen. Geboten wäre aber die Erarbeitung eines Mindestkatalogs von Eingriffen auf Bundesebene, der durch Landesregelungen ergänzt werden könnte. Das zukünftige Bundesnaturschutzrecht sollte demgemäß den Bund und nachrangig die Länder zur Erarbeitung von Positiv- und Negativlisten ermächtigen. Wie das BVerwG eindeutig klargestellt hat, gehen von den Positiv- und Negativlisten lediglich widerlegliche Vermutungen für das Vorliegen bzw. das Fehlen eines erheblichen Eingriffs aus (BVerwG, Urteil vom 27. September 1990, Az.: 4 C 44.87, BVerwGE 85, 348 (355), Urteil vom 31. August 2000, Az.: 4 CN 6.99, BVerwGE 112, 41 (45)). Gleichwohl versuchen einige Länder rechtsirrig, mithilfe dieser Listen bestimmte Beeinträchtigungen definitiv vom Eingriffsbegriff auszuschließen (zu den Landesregelungen: de WITT und DREIER 2006, Rz. 714; KOCH 2007, § 4 Rn. 21). Der Bundesgesetzgeber sollte dem durch eine noch deutlichere Normierung der bloßen Vermutungswirkung der Listen entgegenwirken. Im Hinblick auf die Schutzgüter sollte in Übereinstimmung mit der bisherigen Rechtsprechung ferner klargestellt werden, dass Gewässer auch über die explizit genannten Veränderungen des Grundwasserspiegels hinaus unter die Schutzgüter der Regelung fallen (so bspw. VGH München, Urteil vom 21. April 1998, Az.: 9 B 92.3454, NuR 1999, 153 f.). Ferner sollte die Freisetzung von Treibhausgasen durch Landnutzungsänderungen im Rahmen der Abarbeitung der Eingriffsregelung berücksichtigt werden, soweit ihr nicht bereits über andere Instrumente entgegengewirkt wird (vgl. zum Erfordernis eines Umbruchsverbotes für Dauergrünland Tz. 454). Bereits heute lässt die Eingriffsregelung die Einbeziehung derartiger Treibhausgasfreisetzungen zu. Allerdings sollten die methodischen Grundlagen für eine Einbeziehung der Emissionen 355weiterentwickelt werden. Voraussetzung für eine umsetzungsrelevante Bewältigung zum Beispiel des besonders treibhausgasrelevanten Grünlandumbruchs sowie von Drainagemaßnahmen in der Eingriffsregelung wäre überdies die Anzeigepflicht für diese Eingriffe. Vermeidungsgebot und Realkompensation 432. Das Rechtsfolgensystem der Eingriffsregelung mit (1) Vermeidung, (2) Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen, (3) Abwägung und (4) Ersatzgeld hat sich im Grundsatz bewährt. Gleichwohl besteht im Hinblick auf die Ausgestaltung der einzelnen Stufen dieses Systems Verbesserungsbedarf. Bezüglich des Vermeidungsgebots ist zunächst festzustellen, dass dieses aufgrund der primär kompensatorisch ausgerichteten Zielsetzung der Eingriffsregelung (KÖCK 2005, S. 9 m. w. N.) vornehmlich zur technisch-fachlichen Optimierung eines Vorhabens am vorgesehenen Standort zwingt. Entgegen teilweise anders lautendem Landesrecht (Landesnaturschutzgesetze von Brandenburg, Schleswig-Holstein sowie von Hessen in der Fassung vom 16. April 1996) erfordert es nach herrschender Auffassung grundsätzlich keine Suche bzw. Wahl eines ökologisch günstigeren Alternativstandorts oder gar einen generellen Vorhabensverzicht (BERCHTER 2007, S. 84 ff.; RAMSAUER 1997, S. 422). Das Vermeidungsgebot stellt sich demnach als zwingendes Eingriffsfolgenminimierungsgebot, nicht aber als Regelung für die Wahl zwischen Standort- und Projektalternativen dar (KOCH 2007, Rn. 31). Bei fachplanungsrechtlichen Abwägungsentscheidungen ist allerdings eine Standortalternativenprüfung Bestandteil des Abwägungsgebots. Dabei wird diese fachplanerische Alternativenprüfung maßgeblich von den Elementen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung geprägt (BVerwG, Urteil vom 7. Januar 2007, Az.: 9 C 1/06; dazu näher: KOCH 2007, § 4 Rn. 47 ff.). Auch bei gebundenen Genehmigungsentscheidungen erscheint es im Grundsatz empfehlenswert, die Prüfung von Alternativstandorten bzw. den Nachweis fehlender ökologisch vorzugswürdiger Alternativen als Bestandteil der Genehmigungsvoraussetzungen vorzusehen (vgl. HANSMANN 1998, S. 15 f.). Um das Vermeidungsgebot im Sinne einer technisch-fachlichen Optimierung aufzuwerten, sollten die Behörden jedenfalls explizit befugt werden, eine ökologische Baubegleitung anzuordnen (KRATSCH 2006, S. 5 m. w. N.) 433. Mit Blick auf die Eingriffskompensation durch (vorrangige) Ausgleichs- und (nachrangige) Ersatzmaßnahmen haben sich in der ganz überwiegenden Zahl der Bundesländer die Tendenzen verstetigt, den räumlichen und zeitlichen Zusammenhang zwischen dem Eingriff und der Kompensation im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung zu lockern. Insbesondere Flächen- und Maßnahmepools zur vorsorgenden Bevorratung von Kompensationsflächen bzw. 356 konkret durchzuführenden -maßnahmen sollen einer flexibleren Kompensationsgestaltung dienen (eine Übersicht der Länderregelungen findet sich bei KOCH 2007, Anlage). Von ihnen wird eine Koordinierung und Abstimmung der Kompensationsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit (zum Aufgabenbereich der Träger von Flächenpools vgl. BÖHME et al. 2005, S. 36 ff.), aber auch eine schnellere Abwicklung der Eingriffsregelung im Einzelfall erwartet. Mit der Flexibilisierung durch Poollösungen geht allerdings auch die Gefahr einher, dass die Abgrenzung und Prioritätenfolge von vorrangig zu leistendem Ausgleich und nachrangigem Ersatz relativiert wird. Zwar setzen sowohl Ausgleichs- als auch Ersatzmaßnahmen eine funktionale und räumliche Beziehung zum Eingriff voraus, diese wird beim Ausgleich jedoch enger definiert (statt vieler: LOUIS 2004, S. 715 f.). Die am Kriterium der „Gleichartigkeit“ zu messenden Ausgleichsmaßnahmen sind den lediglich „gleichwertigen“ Ersatzmaßnahmen insbesondere im Falle von besonders wertvollen und gefährdeten Funktionen von Natur und Landschaft vorzuziehen. Ersatzmaßnahmen sind darüber hinaus anfällig für Kompensationslösungen, die sich am Gebot der billigsten „Wiederherstellung“ orientieren und leichter zu immer gleichartigen Standardmaßnahmen und einer Homogenisierung der Landschaft führen. Eine umfassende empirische Untersuchung von über 300 Flächenpools in Deutschland kam zum Ergebnis, dass die gesetzlich vorgegebene Differenzierung von Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen im Rahmen der Pools eine eher untergeordnete Rolle spielt (BÖHME et al. 2005, S. 171 ff.; in diese Richtung auch die Analyse von THUM 2006a, S. 293). In erster Linie erfolgt die Flächenauswahl anhand des Kriteriums der Flächenverfügbarkeit im Pool (BÖHME et al. 2005, S. 176 ff.). Die Gefahr einer übermäßigen Fokussierung allein auf die im Pool gegenwärtig vorhandenen Flächen zulasten fachlicher Kriterien scheint insbesondere dann gegeben zu sein, wenn Kompensationsflächenpools primär als Instrument der Beschleunigung von Zulassungsverfahren verstanden werden (THUM 2006a, S. 291). Vielfach sind Kompensationsmaßnahmen auch weniger anspruchsvoll ausgewählt worden als es den Zielsetzungen der Landschaftsplanung entsprochen hätte (BÖHME et al. 2005, S. 184). Darüber hinaus musste teilweise beobachtet werden, dass Flächenpools zur Finanzierung von originären staatlichen Naturschutzaufgaben genutzt werden (THUM 2006a, S. 294). Dies könnte sich angesichts der Diskussionen in verschiedenen Bundesländern zu der Tendenz verstetigen, Kompensationsmaßnahmen nach der Eingriffsregelung vornehmlich zum Ausbau des europarechtlich vorgegebenen Schutzgebietssystems NATURA 2000 einzusetzen. Bereits heute sieht die Hessische Kompensationsverordnung allgemein vor, Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen vorrangig in NATURA 2000-Gebieten durchzuführen (§ 2 Abs. 1 Nr. 2 der Verordnung über die Durchführung von Kompensationsmaßnahmen, Ökokonten, deren 357Handelbarkeit und die Festsetzung von Ausgleichsabgaben). Soweit durch diese Kompensationsmaßnahmen die mitgliedstaatlichen Verpflichtungen aus dem europäischen Naturschutzrecht finanziert werden sollen, stellen diese Bestrebungen einen fachlich nicht zu rechtfertigenden Rückzug des Naturschutzes aus der Fläche dar und verstoßen gegen den die Eingriffsregelung tragenden Grundsatz eines flächendeckenden Mindestschutzes. 434. Das zukünftige Bundesnaturschutzrecht sollte vor dem Hintergrund der vorstehenden Ausführungen mit Blick auf Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen Folgendes festlegen: – das grundlegende Erfordernis einer Aufwertungsfähigkeit der Kompensationsflächen innerhalb und außerhalb von Poollösungen hinsichtlich Lage, Größe und standörtlicher Voraussetzungen; – ein Verfahren zur fachlichen Differenzierung von Ausgleich- und Ersatzmaßnahmen zur Erhaltung der fachlichen Standards der Eingriffsregelung (zum Erfordernis fachlicher Bewertungsverfahren insgesamt Tz. 438), wobei der beim Ausgleich gebotene funktionale Zusammenhang zwischen Eingriff und Ausgleich zu gewährleisten ist, um die Eingriffsfolgen bestmöglich zu kompensieren; der räumliche Zusammenhang zwischen Eingriff und Ausgleich verlangt nicht zwingend eine Wiederherstellung oder Neuentwicklung am Ort des Eingriffs; vielmehr ist entscheidend, ob der funktionale Zusammenhang andernorts auf geeigneten Standorten, mindestens jedoch innerhalb der naturräumlichen Einheit, besser sichergestellt werden kann; – eine Kohärenz der Flächenpoolplanung mit anderen Instrumenten des Naturschutzes, insbesondere der Landschaftsplanung einschließlich der Biotopverbundplanung sowie – das Verbot einer Nutzung der Kompensation für Naturschutzaufgaben, zu deren Finanzierung der Staat ohnehin rechtlich verpflichtet ist, wie namentlich Maßnahmen zur Erhaltung und Bewirtschaftung der NATURA 2000-Gebiete. Überwiegend knüpfen die Landesnaturschutzgesetze an Flächen- und Maßnahmenpools sogenannte Ökokonten an. Auf diesen können sich Vorhabenträger präventiv erbrachte Kompensationsmaßnahmen zum Zwecke einer späteren Verrechnung mit den Verpflichtungen aus der Eingriffsregelung gutschreiben lassen. Ökokonten tragen auf diese Weise dazu bei, dass naturschutzfachlich unerwünschte Zeitverzögerungen zwischen Eingriffszeitpunkt und Wirkung der Kompensationsmaßnahme zumindest vermindert werden. Sie sind explizit im Bundesrecht zuzulassen und mit fachlichen Kriterien zur Bewertung von Eingriff und Kompensation zu unterlegen (Tz. 438). 358 Dauerhafte Sicherung von Kompensationsmaßnahmen 435. Zwingend erforderlich sind auf Bundesebene nähere Vorgaben zur dauerhaften Sicherung der Kompensationsmaßnahmen. Dazu bedarf es einer gesetzlichen Klarstellung, dass Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen für die gesamte Dauer des Eingriffs wirksam sein müssen (OVG Lüneburg, Urteil vom 14. September 2000, Az. 1K 5414/98, NuR 2001, S. 294 ff.). Dies erfordert zunächst eine dauerhafte Sicherung der Flächen selbst. Hier sollte eine grundsätzliche Pflicht zur dinglichen Sicherung normiert werden, die gegenüber jedermann Wirkung entfaltet. Das konkret einzusetzende Sicherungsmittel ist hingegen anhand der Umstände des Einzelfalls auszuwählen (zu denkbaren Sicherungsmöglichkeiten: BUNZEL 2004, S. 47 ff.; BERCHTER 2007, S. 225 ff.). Darüber hinaus ist explizit gesetzlich klarzustellen, dass die Umsetzungs- und Finanzierungslast von Maßnahmen zur Herstellungs-, Entwicklungs- und Unterhaltungspflege beim Vorhabenträger liegt. Eine solche Klarstellung erweist sich angesichts der unzureichenden Inpflichtnahme der Vorhabenträger in der Praxis als erforderlich. Trotz angespannter Haushaltslage der öffentlichen Hand werden in der Praxis teilweise keine hinreichenden Bestrebungen unternommen, um die entstehenden Kosten dem Eingriffsverursacher anzulasten (BÖHME et al. 2005, S. 196 ff.; THUM 2006a, S. 295). Ausweislich der bereits mehrfach zitierten Analyse von BÖHME et al. legt nur etwa ein Drittel der Kompensationsflächenpoolträger die Kosten für die dauerhafte Sicherung der Flächen auf den Vorhabenträger um. Auch die Mustersatzungen der Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände zur Erhebung von Kostenerstattungsbeiträgen nach dem alten § 8a BNatSchG sowie den §§ 135a bis c BauGB wirken einer sachgerechten Kostenanlastung entgegen. Sie begrenzen die vom Vorhabenträger zu übernehmenden Kosten für die Fertigstellungs- und Entwicklungspflege auf einen Zeitraum von maximal fünf Jahren. Diese Zeitspanne reicht für die Herstellung des Kompensationserfolges und seine langfristige Sicherung aber erkennbar nicht aus. Abwägung und Ersatzzahlung 436. Infolge seiner Subsidiarität auch gegenüber den Ersatzmaßnahmen kommt der eingriffsrechtlichen Abwägungsregelung in der Praxis kaum eine zulassungsbeschränkende Bedeutung zu (THUM 2006a, S. 294). Es sollte aber jedenfalls auf eine verbesserte Kohärenz zwischen dem fachplanerischen Abwägungsgebot und dem Stufenverhältnis der strengen Rechtsfolgenkaskade der Eingriffsregelung hingewirkt werden. Auch im Fachplanungsrecht sollten die Prüfungsschritte Vermeidung, Ausgleich und Ersatz der eigentlichen Abwägung vorgeschaltet sein (KOCH 2007, Rn. 48). 437. Fast alle Länder haben von der Möglichkeit Gebrauch gemacht, für nicht kompensierbare, aber gleichwohl zuzulassende Eingriffe Ersatzzahlungen vorzusehen. 359Allerdings unterscheiden sich die einschlägigen Regelungen hinsichtlich der Begründung der Zahlungspflicht, der Berechnungsmethodik und der Verwendung der eingenommenen Mittel. Mit Blick auf die Funktion der Ersatzzahlung als Instrument der Verursacheranlastung einerseits und angesichts knapper Kassen andererseits ist nicht einzusehen, warum die Begründung der Zahlungspflicht vom Ermessen der zuständigen Behörden abhängig sein soll (so aber das Landesnaturschutzgesetz in Bayern). Das Ersatzgeld sollte – wie vielfach bereits praktiziert – nach den Kosten hypothetischer Kompensationsmaßnahmen bemessen werden. Ergänzend kann bei der Berechnung auch der Wert und Vorteil Berücksichtigung finden, den der betreffende Eingriff für den Vorhabenträger mit sich bringt. Nicht zuletzt im Interesse vergleichbarer Investitionsbedingungen ist die Berechnungsmethodik für Ersatzzahlungen bundeseinheitlich vorzuschreiben. Pauschalen sollten allenfalls im Falle unzureichender Bemessungsmöglichkeiten und somit hilfsweise zur Anwendung kommen (so etwa die sachsen-anhaltinische Ersatzzahlungsverordnung). Mit Blick auf die Mittelverwendung sollte in Übereinstimmung mit dem Ziel eines flächendeckenden Schutzansatzes eine Pflicht zur Investition der Ersatzzahlungen in Naturschutzmaßnahmen in dem von dem Eingriff betroffenen Naturraum normiert werden. Das bisherige Landesrecht enthält nur sehr eingeschränkt räumliche Verwendungsbeschränkungen (BERCHTER 2007, S. 117 f.; KOCH 2007, Rn. 67). Um keine Anreize zur weiteren Kürzung von Haushaltsmitteln im Naturschutzbereich zu setzen, sind die Gelder nur zur Finanzierung gesetzlich nicht vorgesehener Maßnahmen zu verwenden. An der streng subsidiären Funktion des Ersatzgeldes bei tatsächlicher oder rechtlicher Unmöglichkeit von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen ist festzuhalten. Naturschutzfachl iche Bewertungsverfahren 438. Um ein sachgerechtes Abarbeiten der Eingriffsregelung insgesamt zu gewährleisten, bedarf es naturschutzfachlicher Verfahren, die den Ist-Zustand von Natur und Landschaft, die Intensität des geplanten Eingriffes sowie Umfang und Qualität in Betracht kommender Kompensationsmaßnahmen bewerten. Derartige Bewertungen sind über die Prüfung der Tatbestandsmäßigkeit eines Eingriffs hinaus für das gesamte Rechtsfolgensystem beginnend mit der Frage der Vermeidbarkeit des Eingriffs bis hin zur eventuellen Entscheidung über eine Kompensation durch Ersatzgeld und deren Höhe entscheidend. Das BVerwG verlangt aus Gründen der Transparenz und Vergleichbarkeit behördlicher Entscheidungen „nachvollziehbare, quantifizierbare Bewertungen“ von Eingriff und Kompensation (BVerwG, Urteil vom 9. Juni 2004, Az.: 9 A 11.03, BVerwGE 121, 72 (83)). In den Bundesländern existiert eine Vielzahl von Leitfäden, um diesem Anspruch gerecht zu werden (BENZ et al. 2007; KOCH 2007, Anlage 4 mit einer Aufstellung der Leitfäden). Ihnen liegen jedoch 360 unterschiedlichste methodische Ansätze zugrunde (BRUNS 2007; BERCHTER 2007, S. 142; BÖHME et al. 2005, S. 187 ff.) Trotz frühzeitig erfolgter wissenschaftlicher Empfehlungen (KIEMSTEDT et al. 1996) ist es nicht gelungen, diese Bewertungsverfahren zu vereinheitlichen. Die Novelle des BNatSchG sollte nunmehr – etwa in Form einer „TA Eingriff“ – auf Grundlage der bestehenden Empfehlungen auf einheitliche Vorgaben für eine qualifizierte Bestandserhebung und Bewertung der betroffenen Schutzgüter sowie möglicher Kompensationsmaßnahmen hinwirken. Zukünftige Bewertungsverfahren sollten als neuen Inhalt auch die Klimarelevanz von Eingriffen im Sinne der beim Eingriff entstehenden Treibhausgasemissionen beurteilen und damit entsprechende Kompensationsmaßnahmen vorbereiten. Behördl iche Kontrol l instrumente 439. Im Hinblick auf die Umsetzung der Eingriffsregelung insgesamt ist ein unzureichendes behördliches Kontrollinstrumentarium zu konstatieren. Die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern enthalten diesbezüglich kaum Regelungen. Gleichwohl zeugen empirische Analysen trotz gewisser Verbesserungen noch immer von erheblichen Umsetzungsdefiziten vor allem im Bereich der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen (Umsetzungsrate nach Untersuchungen von DIERßEN und RECK 1998: 48 %; BAURIEGEL et al. 2000: 60 %; JESSEL et al. 2003: 61 %; TISCHEW et al. 2004: 62 bis 90 %; RAADTS 2006: 67 %). Diese Defizite treten dabei weniger in der Verkehrs- als vielmehr in der Bauleitplanung auf. Sie dürften bereits in der Art und Weise, wie die Eingriffsregelung abgearbeitet wird, angelegt sein: Als „Huckepackverfahren“ ist sie von den Behörden abzuprüfen, die nach dem maßgeblichen Vorhabengestattungsrecht zuständig sind (vgl. § 20 Abs. 2 BNatSchG). Ihnen und nicht den Naturschutzbehörden obliegt sowohl die Festlegung als auch die Kontrolle der Erfüllung naturschutzrechtlicher Anforderungen (THUM 2005, S. 29 ff.). Um diese Aufgaben zu erfüllen, fehlt vielen Fachbehörden gerade im Bereich der Bauleitplanung jedoch das naturschutzfachlich ausgebildete Personal. Gerade die Kontrolle längerfristig durchzuführender Kompensationsmaßnahmen gerät bei Zulassungsbehörden vielfach aus dem Blick (STEFFEN 2007, S. 42). Da in näherer Zukunft nicht damit zu rechnen ist, dass ein eigenständiges naturschutzrechtliches Zulassungsverfahren etabliert wird, sollte die Bedeutung der Eingriffsregelung für die Arbeit der Zulassungsbehörden durch folgende Vorgaben im BNatSchG gestärkt werden: – die Pflicht des Vorhabenträgers zur Beibringung von Unterlagen zur Dokumentation der Bestandsaufnahme, zur Information über Art, Ort, Umfang und Dauer des beabsichtigten Eingriffs sowie über Maßnahmen zur Vermeidung, zu einem Ausgleich oder einem Ersatz des Eingriffs, 361– die Festlegung bestimmter Mindestinhalte für Zulassungsbescheide, um den Pflichtenkreis des Vorhabenträgers rechtssicher und kontrollierbar zu definieren, – das Erfordernis eines Nachweises der erfolgreichen Durchführung von Kompensationsmaßnahmen durch einen Sachverständigen, – die explizite Befugnis, nachträgliche Anordnungen zur Umsetzung des Naturschutzrechts zu treffen und als ultima ratio die Genehmigung zu widerrufen, – die explizite Zulassung von Sicherheitsleistungen zur Abdeckung der Kosten von Umsetzungsmaßnahmen, die im Wege der Ersatzvornahme von den Behörden durchgeführt werden. Das einschlägige Fachrecht schränkt die Anordnung einer Sicherheitsleistung vielfach derart ein, dass sie nicht zur Erfüllung naturschutzrechtlicher Verpflichtungen genutzt werden kann (dazu näher: PROELß 2006). 440. Als positiv ist zu werten, dass viele Bundesländer Flächenkataster eingerichtet haben, mit deren Hilfe in der Praxis teilweise festgestellte Mehrfachzuordnungen von Kompensationsmaßnahmen verhindert werden konnten (BÖHME 2005, S. 44 f.). Die Verpflichtung zur Einrichtung von in ihrem Anwendungsbereich umfassend konzipierten Katastern mit näher zu definierenden Mindestanforderungen sollte bundesrechtlich vorgegeben werden. Die Verwaltung der Kataster sollte bei den Naturschutzbehörden angesiedelt werden. 5.7.4.2 Landschaftsplanung Aufgaben der Landschaftsplanung und Abweichungsrechte 441. Die Prinzipien des flächendeckenden Mindestschutzes, der Integration und Vorsorge müssen für die Umsetzung auch projektübergeordnet und gesamträumlich in der Landschaftsplanung konkretisiert werden. Die meisten Qualitätsziele des Naturschutzes können nicht bundes- oder europaweit für eine Umsetzung im konkreten Raum/Fall festgesetzt werden, wie dies beispielsweise bei Emissionsgrenzwerten der Fall ist. Naturschutzziele sind in der Regel situationsabhängig und bedürfen der Konkretisierung unter Berücksichtigung der standörtlich oder räumlich spezifizierten Werte und Empfindlichkeiten der Schutzgüter sowie ihrer raumzeitlichen Beziehungen zueinander. Nicht zuletzt trifft dies auf die Umsetzung des Biotopverbunds einschließlich des Netzes NATURA 2000 zu, die nicht ohne räumlich konkrete Zielsetzungen denkbar ist. Auch angesichts der Herausforderungen des Klimawandels (Kap. 3.7) müssen umweltbezogene strategische Ziele und Maßnahmen entwickelt werden, die einen naturschutzfachlichen Beitrag zu insbesondere planerischen Entscheidungen über Landnutzungskonflikte und notwendige Anpassungsmaßnahmen leisten (in England existiert ein diesbezüglicher Planungsauftrag für die lokale Ebene 362 schon seit einigen Jahren (WILSON 2006)). Im „Instrumentenkasten“ des derzeitigen Naturschutzrechts übernimmt die Landschaftsplanung diese Zielkonkretisierung (SRU 1998, Tz. 1025; 2002c, Tz. 706; 2002a, Tz. 268). Sie stellt sich insoweit als Ausprägung der eingangs genannten Inhalte der „allgemeinen Grundsätze“ dar und sollte in dieser Hinsicht – als weitgehend abweichungsfester Kern des neuen BNatSchG – normiert werden. Umsetzungsdefizi te der Landschaftsplanung und Anforderungen an die Gesetzesnovel le 442. Die Nutzung und Umsetzung der Landschaftsplanung wird gegenwärtig durch einige Hemmnisse erschwert, die im Rahmen einer Novellierung des BNatSchG sowie durch die Verbesserung der Umsetzungsbedingungen ausgeräumt werden können: So gibt es bisher, von Ausnahmen abgesehen, in den Bundesländern keine Koppelung zwischen Landschaftsplanung und landschaftsbezogenen Förderinstrumenten namentlich den Agrarumweltprogrammen. Mangelnde Aktualität vieler Pläne und fehlende Begriffsabstimmung des BNatSchG mit anderen Umweltrechtsbereichen, insbesondere mit dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG), behindern die Verwendung der Inhalte der Landschaftsplanung in der Strategischen Umweltprüfung (SUP) und der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP). Auch werden die Potenziale zur Integration dieser Inhalte in nutzungs- oder umweltbezogene andere Fachplanungen, wie beispielsweise in die wasserwirtschaftlichen Pläne, unzureichend genutzt. Eine wichtige Ursache dafür sind die heterogenen nicht standardisierten Darstellungen der einzelnen Landschaftsplanungen. Ziel der Novelle des Naturschutzrechts muss es sein, die Landschaftsplanung derart auszugestalten, dass sie einen möglichst effizienten Einsatz der Instrumente von Naturschutz und Landschaftspflege im Einklang mit ihren multifunktionalen Zielvorgaben gewährleistet. Darüber hinaus sollte das Naturschutzrecht ein möglichst reibungsloses Zusammenspiel zwischen der Landschaftsplanung und anderen nicht spezifisch naturschutzbezogenen Instrumenten des Umweltschutzes sowie der Raum- bzw. Fachplanung ermöglichen. Dies setzt zwingend eine flächendeckende Landschaftsplanung auf allen Planungsebenen voraus. Inhalte und Darstel lungen der Landschaftsplanung 443. Im Hinblick auf den Aussagegehalt der Landschaftsplanung erachtet der SRU es als geboten, den Inhalt der Pläne zusätzlich zu den im bestehenden BNatSchG vorgegebenen Aufgaben auf folgende Sachbereiche zu erstrecken: 363– klimaschutzbezogene Aussagen: Da Landnutzungsänderungen in der Bundesrepublik zum Ausstoß von Treibhausgasen beitragen, sollten klimarelevante Landnutzungsformen in Umfang und Intensität von der Landschaftsplanung erfasst und in einem Konzept für integrierte Minderungs- und Anpassungsmaßnahmen berücksichtigt werden (Kap. 3.7); – raumbezogene Konkretisierung der guten fachlichen Praxis der Land-, Forst- und Fischereiwirtschaft, – Aussagen zur flächen- oder standortspezifischen Verwendung von Fördergeldern, insbesondere für Agrarumweltmaßnahmen: Die Einbeziehung der Ressourcenallokation in die Landschaftsplanung ermöglicht eine optimierte Verknüpfung der Förder- und Naturschutzpolitik (SRU 2002a, Tz. 266 m. w. N.). Ein effizienter Fördermitteleinsatz in Gebieten mit besonderem Handlungsbedarf wird angesichts der zunehmenden Herausforderungen in den Handlungsfeldern von Naturschutz und Landschaftspflege einerseits (Kap. 5.2 und 5.3) und den begrenzten Ressourcen der öffentlichen Haushalte andererseits (SRU 2007b, Tz. 90 ff.) immer wichtiger; – Darstellung von räumlichen Einschränkungen bestimmter Formen der Biomassenutzung und sonstiger Formen erneuerbarer Energien, – Abgrenzung von Gebieten, in denen gentechnisch veränderte Organismen (GVO) ausgeschlossen werden sollten (Pufferzonen um wertvolle Gebiete, die durch Einkreuzen von GVO gefährdet sind, Abschn. 12.1.3, Tz. 1087). Eine stärkere Nutzenorientierung der Landschaftsplanung kann durch die obligatorische Benennung von Implementierungsinstrumenten in den Landschaftsplänen unterstützt werden (so bspw. für die Flächenpools im Rahmen der Eingriffsregelung: BÖHME et al. 2005, S. 209). Die Pläne sind darstellerisch so aufzubereiten, dass eine problemlose Verwendung ihrer Festsetzungen für andere Umweltschutzinstrumente sichergestellt ist. „Übersetzungskarten“ sind geeignet, die Inhalte der Landschaftsplanung zu selektieren und in die entscheidende „Sprache“ des anzuwendenden Instruments zu transferieren. Derartige Aufbereitungen werden bereits heute vielfach für die Raum- und Bauleitplanung bereitgestellt. Die digitale Form aktueller Pläne erleichtert solche adressatenspezifischen Darstellungen erheblich (speziell zu den Möglichkeiten einer interaktiven Landschaftsplanung: OPPERMANN et al. 2007). Auf normativer Ebene sollte die Verpflichtung des § 14 Abs. 2 S. 3 BNatSchG, wonach auf die Verwertbarkeit der Darstellungen der Landschaftsplanung für Raum- und Bauleitplanung Rücksicht zu nehmen ist, auf weitere programm- und projektbezogene Umweltschutzinstrumente wie die SUP oder das Maßnahmenprogramm nach der WRRL erweitert werden. Zur weiteren Konkretisierung der Anforderungen an die Darstellungen können bundesweite Leitfäden dienen. Um 364 eine Gemeinde-, Regions- und Landesgrenzen überschreitende Verwendbarkeit der Landschaftsplanung zu gewährleisten (z. B. für die Entwicklung der Biotopverbundes, für die Verwendung in Umweltverträglichkeitsprüfungen oder in den Plänen nach der WRRL), bedarf es eines untergesetzlich verankerten Leistungskatalogs, der bundeseinheitlich Mindestinhalte sowie digital verarbeitbare Planzeichen auch für die Bestandserhebung und Bewertung vorgibt. 444. Gerade auf der lokalen und regionalen Ebene kann eine qualifizierte und periodisch fortgeschriebene Landschaftsplanung auch erhebliche Beiträge zur Umweltinformation und -beobachtung liefern. Voraussetzung für eine effiziente und über die lokalen Bezüge hinausgehende Nutzung der Daten sind allerdings auch insoweit bundesweit einheitliche Inhalte und Darstellungen der Landschaftsplanung (von HAAREN 2007). Artenschutz in der Landschaftsplanung 445. Weiter gehender Forschungsbedarf besteht hinsichtlich der Frage, ob und wie die Landschaftsplanung möglichst wirksam zur Umsetzung artenschutzrechtlicher Erfordernisse beitragen kann. Die Erfassungen von Tier- und Pflanzenarten in den Landschaftsplänen reichen derzeit aufgrund ihres begrenzten Detaillierungsgrades und ihrer nur eingeschränkt zu gewährleistenden Aktualität in der Regel nicht aus, um den europarechtlichen Vorgaben des Artenschutzrechts Genüge zu tun (MÜLLER-PFANNENSTIEL und WULFERT 2007, S. 39). Nach der aktuellen Rechtsprechung des BVerwG sind die Verbotstatbestände des Art. 5 der Vogelschutz- und des Art. 12 Abs. 1 FFH-RL weit im Sinne eines individuenbezogen Schutzes auszulegen und können nur durch die vom Europarecht vorgesehenen Ausnahmeregelungen überwunden werden (BVerwG, Urteil vom 16. März 2006, Az. 4A 1001.04, NVwZ 2006, 1055 ff., Ziffer 570 – zum umstrittenen Individuenbezug der Verbotsvorschriften näher: GELLERMANN 2007; WOLF 2006). Ob in einem bestimmten Areal einzelne Individuen der geschützten Arten existieren, lässt sich derzeit nicht zuverlässig aus den Landschaftsplänen ableiten, da die Landschaftspläne zwar häufig gezielt zum Teil artbezogene Spezialuntersuchungen enthalten (Hinweise für die Landschaftsplanung unter anderem in BRINKMANN 1999), diese aber als Sonderleistungen (nach der Honorarordnung für Architekten und Ingenieure (HOAI)) nicht zum Standarderfassungsprogramm gehören. Gleichwohl sollen in der Landschaftsplanung alle bereits bekannten Informationen über geschützte und gefährdete Arten enthalten sein. Ihre Aussagen zu Lebensräumen erlauben jedenfalls Rückschlüsse auf das mögliche Artenspektrum vor Ort und – je nach Umfang der Bestandserhebung – teilweise auch zum Erhaltungszustand der lokalen Populationen. Die Landschaftsplanung erleichtert damit selbst im ungünstigsten Fall mindestens eine gezielte Ausrichtung des Untersuchungsprogramms von Umweltfolgenprüfungen. 365Empfehlenswert erscheint es, über den insoweit existierenden Indiziencharakter der Landschaftsplanung hinaus eine verstärkte Verknüpfung der Planung mit Modellierungen für Artenpopulationen vor Ort herbeizuführen. 446. Für die Umsetzung des europäischen und nationalen Artenschutzrechtes erweist sich die Sicherung eines günstigen Erhaltungszustandes der geschützten Arten bzw. ihrer Populationen als essenziell (Art. 2 und 3 der Vogelschutz-RL, Art. 2 Abs. 2 und 16 der FFH-RL bzw. die nationale Umsetzung insbesondere durch § 42 BNatSchG). In diesem Zusammenhang könnte der auch vorsorgenden Artenschutzfunktion der Landschaftsplanung eine hohe Bedeutung zukommen. Die Landschaftsplanung eröffnet insbesondere Möglichkeiten zur Koordinierung von Biotopverbund und Artenschutzmaßnahmen. Sie kann ferner Maßnahmen der Bestandsstabilisierung und –vergrößerung sowie Funktionserhaltung anstoßen. Im Vorfeld von Planungen oder Vorhaben besteht die Gelegenheit zu vorgezogenen Ausgleichsmaßnahmen, zur Darstellung von Möglichkeiten der Umsiedlung von betroffenen Populationen sowie zur Verbindung des speziellen Artenschutzes mit Ausgleichsmaßnahmen für andere Schutzgüter. Dazu bedarf es einer flächendeckenden Informationsgrundlage. Flächendeckungsprinzip 447. „Weiße Flecken“ bei der Bestandserhebung und Zielformulierung der Landschaftsplanung reduzieren die Aussagekraft der verschiedenen Pläne nicht nur im Hinblick auf den Raum, der von der Landschaftsplanung nicht erfasst wird. Sie begründen auch die Gefahr von Fehlgewichtungen bezogen auf den Plan insgesamt. So können ohne eine flächendeckende Informationsgrundlage Programme, Pläne und Projekte im Sinne von SUP, UVP oder auch der Eingriffsregelung nicht im Gesamtzusammenhang des Zustands von Natur und Landschaft bewertet werden. Eine sachgerechte summative Betrachtung unter Berücksichtigung von Parallel- und Vorbelastungen ist nicht gewährleistet. Beispielsweise kann man die Bedeutung eines Biotops kaum zutreffend bewerten, ohne zu wissen, ob, gegebenenfalls wo und wie viele weitere Biotope des gleichen Typs existieren. Denkbar erscheint es allenfalls, in Abhängigkeit von Art und Umfang der berührten Naturgüter sowie deren Gefährdungsgrad in einem eng begrenzten Planungsraum eine reduzierte Bearbeitungsintensität bei der Planerstellung bzw. -fortentwicklung zuzulassen. Auf weitere Planungen kann beispielsweise im Falle bereits intensiv geplanter Schutzgebiete verzichtet werden. Um ein missbräuchliches Abrücken von der notwendigen Planungstiefe zu verhindern, sollte eine derartige Vorgehensweise der Genehmigungspflicht der oberen Naturschutzbehörden unterliegen. 366 Planungsebenen 448. Das bisherige Planungssystem ist mit Recht derart konzipiert, dass auf der jeweiligen Ebene der räumlichen Gesamtplanung – Landesplanung, Regionalplanung, Bauleitplanung – ein naturschutzfachlicher Beitrag zu dieser Planung einbezogenen werden kann. Dies müsste in Zukunft weiterhin gewährleistet sein. Auch die Gemeinden sind im Rahmen ihrer Bauleitplanung auf das Ziel einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung mit der Erhaltung der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaushaltes im Besonderen verpflichtet (§ 1 Abs. 5, Abs. 6 Nr. 7a, § 1a Abs. 3 BauGB). Um eine sachgerechte bauleitplanerische Abwägung sicherzustellen, sind die Kommunen auf die Beiträge der Landschaftsplanung angewiesen. Bei einem Verzicht auf Planungsstufen im Rahmen der Landschaftsplanung müsste jedenfalls sichergestellt sein, dass die Detaillierungs- und Konkretisierungsfunktionen auf höherer Ebene leistbar bzw. Ziele auf niedrigerer Ebene sachgerecht formulierbar sind (SRU 2007b, Tz. 235). So würde das Absehen von einem örtlichen Landschaftsplan dem Landschaftsrahmenplan mit Blick auf die kommunale Bauleitplanung eine sehr hohe Informationsbereitstellungslast aufbürden. Die Akzeptanz fördernder Einbeziehung der örtlichen Bevölkerung und der Landnutzer würde zudem weitgehend entfallen. 449. Entlastungen der Darstellungen auf den verschiedenen Planungsebenen lassen sich durch eine deutlichere Zuordnung und eine konsequentere Abschichtung der Planungsinhalte im Rahmen des mehrstufigen Systems der Landschaftsplanung erreichen. Die Handhabbarkeit und Transparenz der Planungsaussagen wird erhöht, wenn man die Aussagen der Landschaftsplanung weniger an Maßstabsvorstellungen, sondern vielmehr an der Bedeutung der dargestellten Sachverhalte (lokal, regional oder überregional) und den Entscheidungskompetenzen auf der jeweiligen Planungsebene orientiert. Beispielsweise sollten ein landesweiter Biotopverbund oder die Ausweisung von Biosphärenreservaten überregional geplant werden, während die Entwicklung von Hecken und Feldgehölzen aus Gründen des Erosionsschutzes der lokalen Planungsebene überlassen werden kann. Allerdings darf eine derartige Mehrebenenzuweisung die Funktionen der Landschaftsplanung nicht beeinträchtigen. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass die Zuordnungen von Entscheidungskompetenzen zu bestimmten Ebenen insbesondere im Kontext der Verwaltungsmodernisierungen der Länder in verstärktem Maße Änderungen unterworfen sind (SRU 2007b, Tz. 171 ff.). Ein hinreichend beständiges Planungssystem verlangt indessen, dass sich Neuverortungen von Kompetenzen bzw. Planungsinhalten in Grenzen halten. 367Bundeslandschaftsprogramm 450. Herausforderungen, wie die zu erwartenden Verschiebungen von Artenarealen infolge des Klimawandels, der Aufbau und die fachgerechte Bewirtschaftung des Netzes NATURA 2000, die Ausweisung bundesweit bedeutsamer Schutzgebiete, die länderübergreifende Biotopvernetzung zum Beispiel entlang von Flussläufen und in großen Waldgebieten oder die Verteilung von Fördergeldern, lassen sich nur länderübergreifend wirksam planerisch steuern. Die Einführung einer bundesweiten Landschaftsplanung erscheint deshalb zwingend erforderlich. Ein Bundeslandschaftsprogramm könnte auch die Zielvorgaben der Biodiversitätsstrategie (Tz. 396 ff.) in sich aufnehmen und mit Instrumenten verknüpfen. Öffent l ichkeitsbetei l igung und Fortschreibung 451. In verfahrensrechtlicher Hinsicht sollte das zukünftige BNatSchG Vorgaben – zur Beteiligung der Öffentlichkeit an der Planaufstellung und zur Bereitstellung der Inhalte der Landschaftspläne, – zur Durchführung eines Monitorings im Hinblick auf die Entwicklung im jeweiligen Plangebiet und – zur regelmäßigen Fortschreibung der Landschaftspläne enthalten. Die Verpflichtungen zu Öffentlichkeitsbeteiligung und Monitoring resultieren zwar bereits aus der SUP-Pflichtigkeit der Landschaftsplanung, die in Umsetzung der SUP-Richtlinie (SUP-RL) in das deutsche Recht aufgenommen worden ist. Eine solche SUP-Pflicht erscheint in rechtlicher Hinsicht allerdings nicht zwingend geboten (LOUIS 2006a, S. 285) und könnte zukünftig zur Disposition stehen. Die mit der Anwendung des Instruments verbundenen, aus naturschutzfachlicher Sicht positiven Nebenwirkungen sollten daher in Übereinstimmung mit den Zielsetzungen der Aarhus-Konvention unabhängig von der SUP-Pflicht abgesichert werden. Eine Bereitstellung der Landschaftspläne über das Internet würde in besonderem Maße den informationsbezogenen Vorgaben der Aarhus-Konvention und der Umweltinformationsrichtlinie (Umweltinformations-RL) entsprechen. Unabhängig von den verschiedenen verfahrensrechtlichen Vorgaben der Länder zur Integration der Inhalte der Landschaftsplanung in die Gesamtplanung wäre es schließlich vorteilhaft, die Umweltinformationsfunktion der Landschaftsplanung auch in Ländern mit Primärintegration oder eigenständiger Verbindlichkeit der Landschaftsplanung zu gewährleisten, indem unabhängig vom Integrationsmodell ein unverbindlicher öffentlicher Fachbeitrag im Vorfeld der eigentlichen Planung erstellt wird. 368 452. Für eine breite Einsetzbarkeit der Landschaftsplanung muss diese ferner regelmäßig aktualisiert werden. Dies kann abgestuft erfolgen, indem – Nutzungsänderungen ständig in die digitalen Planwerke aufgenommen werden, – eine Neubewertung und Zielrevision periodisch, angepasst an Änderungen der räumlichen Gesamtplanung oder an den Bedarf der Umweltbeobachtung erfolgt sowie – fallweise für Teilräume aktualisiert wird, soweit wesentliche Änderungen eingetreten oder geplant sind. Landschaftsplanung im Lichte eines integrativen Umweltschutzes 453. Obgleich der integrative Ansatz im Kontext der Vorhabensgenehmigung bei den Arbeiten am UGB eine gesteigerte Beachtung erfährt, sind auf Ebene der Planung keine Bestrebungen zu einer Harmonisierung und Zusammenführung einschlägiger Instrumente erkennbar. Mit der Relativierung der Landschaftsplanung wird im Gegenteil dasjenige der heutigen Planungsinstrumente zurückgedrängt, das einer medienübergreifenden Umweltfachplanung am allernächsten kommt. Dies erscheint mit Blick auf die Bedeutung eines integrativen Umweltschutzes kaum sachgerecht. Will man zumindest mittelfristig einen medialen Planungsansatz beibehalten, so ist Koordinierungsdefiziten durch eine Verbesserung der Schnittstellen und einer Stärkung, nicht aber durch einen Abbau der Landschaftsplanung entgegenzuwirken. Wenig nachvollziehbar ist auch, dass angesichts eines Aufschwungs der Landschaftsplanung infolge der Ratifizierung der Europäischen Landschaftskonvention durch 29 europäische Staaten (Stand: Januar 2008) diese ausgerechnet in Deutschland, dem Vorreiterland der Landschaftsplanung, zurückgebaut werden soll. Unter den 27 Staaten der EU haben lediglich Deutschland, Österreich und Estland die Konvention nicht gezeichnet. Art. 5b und Art. 6 Abschnitt C bis E der Konvention verlangen Maßnahmen zur Erfassung und Bewertung der Charakteristika der Landschaften und ihrer Veränderungen, die Formulierung von Qualitätszielen sowie Instrumente zur Umsetzung von Landschaftspolitiken. Diese Aufgaben kann die deutsche Landschaftsplanung unzweifelhaft erfüllen. Angesichts der guten Ausgangslage in Deutschland wären mit der Ratifizierung der Konvention keine zusätzlichen Berichtspflichten und damit keine zusätzlichen Kosten verbunden. Von der in der Konvention geforderten Einbindung der Bevölkerung sind dagegen wesentliche Impulse für einen partizipativ angelegten, demokratiefähigen Naturschutz zu erwarten. 3695.7.4.3 Gute fachliche Praxis 454. Die gute fachliche Praxis stellt sich als Ausprägung des Grundsatzes des flächendeckenden Mindestschutzes in denjenigen Arealen dar, die land-, forst- oder auch fischereiwirtschaftlich genutzt werden. Gleichwohl genügen die kodifizierten Maßstäbe der guten fachlichen Praxis nicht, um den aktuellen Anforderungen des Natur- und Klimaschutzes gerecht zu werden. Sie sind in Richtung auf einen abgestimmten Katalog von Umweltstandards weiterzuentwickeln. Dies verlangt die Aufnahme – eines Verbots des Umbruchs von Grünland zur Reduktion von Stoffeinträgen in die Gewässer sowie zur Verminderung von Treibhausgasemissionen; ein solches Verbot ist auch angesichts der vielfältigen Funktionen des Grünlandes für die Biodiversität gerechtfertigt (Tz. 226, 230, 973 f., 999), – einer Verpflichtung zur Einhaltung einer mindestens dreigliedrigen Fruchtfolge zur Verringerung der biodiversitätsbezogenen Auswirkungen der gesteigerten Biomasseerzeugung (SRU 2007a, Tz. 67), – eines Verbotes zur Beseitigung bedeutender, vor allem älterer Struktur- und Saumelemente. Bei der forstlichen Nutzung des Waldes sollten sich Umtriebszeiten und Baumartenwahl auch an den Funktionen des Waldes als Speicher und temporäre Senke für Treibhausgasemissionen ausrichten. Waldbauliche Maßnahmen sind mit boden- und bestandsschonenden Techniken auszuführen. 455. Darüber hinaus sind die Regelungen zur der guten fachlichen Praxis mit Vorgaben zu ihrer behördlichen Durchsetzung zu unterlegen (SRU 2002a, Tz. 354 ff.). Ein näherer Blick in die Naturschutzgesetze von Bund und Ländern offenbart, dass es fast ausnahmslos an Normen fehlt, die auf einen Vollzug der guten fachlichen Praxis hinwirken. 5.7.4.4 Schutzgebiete 456. Ein angemessener Schutz unzerschnittener Räume (Tz. 342, 352, 479) setzt zwingend ein quantitativ und qualitativ hinreichend abgesichertes, insbesondere auch vernetztes System geschützter Gebiete voraus (Kap. 5.6). Zu diesem Zwecke sollten die schutzgebietsbezogenen Regelungen des BNatSchG weiterentwickelt werden. Dies verlangt hinsichtlich der Schutzgebietstypen eine Präzisierung der inhaltlichen Profile der existierenden Kategorien. Zusätzlich sollte auch eine bundesweite naturschutzfachliche Konzeption über schützenswürdige Arten und Lebensräume erarbeitet werden (SRU 2002a, Tz. 310 ff.). 370 Hinsichtlich der Schutzgebietserklärungen ist eine Präzisierung des Kataloges von Mindestinhalten, insbesondere deutlichere Anpassung der Vorgaben des § 33 Abs. 3 BNatSchG für NATURA 2000-Schutzgebiete an die allgemeinen Erfordernisse des § 22 Abs. 2 BNatSchG (zur Praxis der Schutzgebietsausweisungen Tz. 410 f.), geboten. Im Gegensatz zur dieser allgemein auf Schutzgebiete bezogenen Regelung wird bei jener nicht hinreichend deutlich, ob die Schutzerklärung selbst die Ge- und Verbote enthalten muss. Gerade bei NATURA 2000-Gebieten ist mit Blick auf das einzusetzende Schutzinstrument eine Verpflichtung zu einem ordnungsrechtlichen Grundschutz der Gebiete zu normieren. Das geltende Recht geht in § 33 Abs. 3 BNatSchG davon aus, dass im Falle des gleichwertigen Schutzes durch eine vertragliche Vereinbarung auf eine ordnungsrechtliche Unterschutzstellung verzichtet werden kann. Angesichts der fehlenden Bindungswirkung der Verträge gegenüber Dritten erscheint aber regelmäßig zweifelhaft, ob Verträge eine solche Gleichwertigkeit strukturell überhaupt gewährleisten können (APFELBACHER et al. 1999, S. 67; SCHUMACHER und FISCHER-HÜFTLE 2003, § 33 Rn. 36; für die Einführung einer Regelung zur Allgemeinverbindlichkeitserklärung von Verträgen daher: BMU 1998). Für eine prinzipielle Zulässigkeit vertraglicher Vereinbarungen gerade zum Schutz von FFH-Gebieten ließe sich zwar Art. 1 Nr. 1 der FFH-RL anführen, wonach besondere Schutzgebiet im Sinne des FFH-Regimes auch auf einer vertraglichen Vereinbarung basieren können. Im Kontext der Überleitungsvorschrift des Art. 7 der FFH-RL hat der EuGH allerdings ausgeführt, dass die Abgrenzung der besonderen Schutzgebiete auch Dritten entgegengehalten werden muss (EuGH, Urteil vom 27. Februar 2003, Rs. C-415/01, Slg. 2003, I-02081, Rz. 16 ff.). Mit Blick auf das Schutzziel der Vogelschutz-RL müsste sie eine „zwingend unbestreitliche Verbindlichkeit“ aufweisen. Diese Rechtsprechung dürfte den Anwendungsbereich vertraglicher Vereinbarungen erheblich einschränken (zur derzeitigen Länderpraxis vgl. auch LANA 2005). Ein ordnungsrechtlicher Grundschutz erscheint auch mit Blick auf die vielfach begrenzte Laufzeit vertraglicher Vereinbarungen und ihre vollständige Abhängigkeit von finanziellen Gegenleistungen zwingend geboten (APFELBACHER et al. 1999, aaO). Um den Schutzerfolg langfristig sicherzustellen, ist eine explizite Verpflichtung zur regelmäßigen Evaluierung des Gebietszustandes in das BNatSchG aufzunehmen. Flankierend bedarf es ferner Regelungen zur vorläufigen Sicherung der Gebiete bis zu ihrer vollständigen Ausweisung. 5.7.4.5 Umweltbeobachtung 457. Sachgerechte Entscheidungen auf hinreichender Wissensbasis verlangen zwingend eine auch bundesweit abgestimmte Umweltbeobachtung (SRU 1991; 3712004b). Trotz einschlägiger supra- und internationaler Verpflichtungen (Vogelschutz-RL, FFH-RL, WRRL, RL 2001/18/EG, Übereinkommen über die biologische Vielfalt) existiert bis heute kein bundeseinheitlich abgestimmtes Monitoringprogramm, das hinreichende Informationen über den Zustand von Natur und Landschaft und ihre Veränderungen bereitstellt. Im Rahmen der Novelle des BNatSchG erweist es sich auch in Ansehung der europa- und völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands als unabdingbar, bundesweite Mindestinhalte für die Umweltbeobachtung festzuschreiben. Diese müssen über die allgemein gehaltene Regelung des § 12 BNatSchG hinausgehen. Insbesondere sind Mindestanforderungen für eine adäquate Datensammlung im Bereich Naturschutz und Landschaftspflege zu formulieren (dazu näher: SRU 2002a, Tz. 364 ff.). Ein Blick in die Landesnaturschutzgesetze zeigt, dass landesrechtliche Regelungen das Bundesrecht bisher kaum näher ausgefüllt haben. Ganz überwiegend reduzieren sich die einschlägigen Regelungen darauf, den Zweck des Monitorings zu definieren und/oder Zuständigkeiten zu benennen. Teilweise wird das Monitoring unzutreffend lediglich unter die Zielsetzungen des Naturschutzes subsumiert und allgemein verlangt, dieses zu unterstützen und zu fördern (§ 1 Abs. 3 des Hessischen Naturschutzgesetzes). Aussagen zu Erhebungskriterien oder -methoden finden sich in den Landesnaturschutzgesetzen nicht. 5.7.5 Zusammenfassung und Empfehlungen 458. Mit der Erarbeitung eines UGB steht auch die Novellierung des BNatSchG auf der Tagesordnung. Trotz beträchtlicher kompetenzrechtlicher Herausforderungen muss es dabei gelingen, der Leitfunktion des Bundesrechts durch die Normierung vollzugsfähiger Vollregelungen gerecht zu werden. Diese haben eine angemessene Antwort auf die drängenden Fragen des Biodiversitätsverlustes und des Klimawandels zu geben. Ein kontraproduktiver Stillstand der sachlich erforderlichen Rechtsetzung wegen der zeitlich obendrein gestreckten Schaffung eines UGB darf keinesfalls eintreten. Im Hinblick auf die zentralen Instrumente des Naturschutzrechts sind insbesondere folgende Weiterentwicklungen geboten: In Bezug auf die Eingriffsregelung: – Eine Erweiterung des Eingriffsbegriffs (explizite Anerkennung des Schutzgutes Wasser) und Vorgaben zu seiner Präzisierung durch Positiv- und Negativlisten (Tz. 431) sowie die Berücksichtigung von Treibhausgasemissionen durch Landnutzungsänderungen bei der Abarbeitung der Eingriffsregelung; – Auf Rechtsfolgenseite bei Aufrechterhaltung des Vorrangs der Realkompensation die Formulierung fachlicher Bewertungsmaßstäbe für eine sachgerechte Differenzierung zwischen Ausgleich und Ersatz; darüber hinaus sind die 372 Aufwertungsfähigkeit von Kompensationsflächen innerhalb und außerhalb von Poollösungen, eine Kohärenz der Kompensation mit anderen Instrumenten des Naturschutzes sowie eine dauerhafte Sicherung der Kompensationsmaßnahmen zu gewährleisten. Der Einsatz der Kompensationen für vom Staat zu erfüllende und zu finanzierende Naturschutzaufgaben sollte ausgeschlossen sein (Tz. 433 ff.); – Bundeseinheitliche Maßstäbe für die Berechnung des subsidiären Ersatzgeldes und eine Pflicht zur Verwendung der Mittel im naturräumlichen Zusammenhang zum Eingriff (Tz. 437); – Ein bundeseinheitliches naturschutzfachliches Verfahren zur Bewertung von Eingriffen und Kompensationen (Tz. 438); – Eine Stärkung des behördlichen Kontrollinstrumentariums zur Umsetzung der Eingriffsregelung (Tz. 439 f.). In Bezug auf die Landschaftsplanung: – Eine Erweiterung ihrer Inhalte um klimarelevante Aussagen zur Flächennutzung sowie integrierte Emissionsminderungs- und Anpassungsmaßnahmen, zur raumbezogenen Konkretisierung der guten fachlichen Praxis, zur flächen- oder standortspezifischen Verwendung von Fördermitteln, zur räumlichen Einschränkung der Biomasseerzeugung sowie zum Ausschluss von GVO (Tz. 443); – Unter Beibehaltung der flächendeckenden Landschaftsplanung (Tz. 447) und prinzipiell der bisherigen Planungsstufen (Tz. 448 f.) eine Einführung eines Bundeslandschaftsprogramms (Tz. 450) bei konsequenter Abschichtung der Planungsinhalte (Tz. 449); – Eine Pflicht zur regelmäßigen Fortschreibung der Landschaftspläne unter Öffentlichkeitsbeteiligung. Die Pläne sollten der interessierten Öffentlichkeit in digitalisierter Form zur Verfügung stehen (Tz. 451 f.). Im Hinblick auf die gute fachliche Praxis: – Die Aufnahme eines generellen Verbotes des Umbruchs von Dauergrünland, die Verpflichtung zur Einhaltung einer dreigliedrigen Fruchtfolge, die Ausrichtung waldbaulicher Maßnahmen an klimarelevanten Erwägungen unter Beachtung boden- und bestandsschonender Techniken; die Regeln der guten fachlichen Praxis sind mit einem behördlichen Kontrollinstrumentarium zu unterlegen (Tz. 454 f.). Im Hinblick auf den Gebietsschutz: – Eine Präzisierung der Profile der Schutzgebietskategorien, eine nähere Festlegung des Mindestinhalts von Schutzgebietserklärungen sowie die Verpflichtung zu einem ordnungsrechtlichen Grundschutz bei NATURA 2000-Gebieten (Tz. 456). 373Im Hinblick auf das Monitoring: – Bundeseinheitliche Mindestinhalte für die Umweltbeobachtung (Tz. 457). Eine höhere Regelungsdichte des Naturschutzrechts erweist sich unabdingbar, um seinen Stellenwert im Vollzug zu erhöhen und die stark unter Kapazitätsmängeln leidenden Naturschutzbehörden von Argumentationslasten zu befreien. Sie trägt zu einer stärkeren Wirkungseffektivität naturschutzrechtlicher Regelungen bei. 5.8 Flankierende Lösungsansätze zur Sicherung der Handlungsfähigkeit des Naturschutzes 459. Durch den Abbau hauptamtlicher Personalkapazitäten im Zuge allgemeiner Verwaltungsreformen (vgl. SRU 2007b, Tz. 90 ff.), rückläufige öffentliche Haushalte sowie den demografischen Wandel verringern sich sowohl die finanziellen Ressourcen als auch die personellen Kapazitäten im Haupt- und Ehrenamt des Naturschutzes fortlaufend. Um die Handlungsfähigkeit weiterhin zu gewährleisten, sind neben der bereits dargestellten rechtlichen Instrumentierung des Naturschutzes eine Reihe von Maßnahmen erforderlich, die die beiden Sektoren – Personal und Finanzen – nachhaltig stärken. Als Bestandteile einer solchen Strategie ist zum Beispiel denkbar, – die finanziell schwache Grundausstattung des Naturschutzes durch die Erschließung neuer oder Stärkung vorhandener Finanzierungsquellen zu verbessern, – neue Organisationsmodelle, zum Beispiel im Flächenschutz, einzuführen, – partizipative Prozesse, zum Beispiel in Planfeststellungs- und Plangenehmigungsverfahren, zu erhalten bzw. zu stärken sowie – die individuellen Handlungskompetenzen im Bereich des Naturschutzes quer durch alle Altersstufen und Bevölkerungsgruppen über eine „Bildungsoffensive“ zu verbessern. Das ehrenamtliche Engagement nimmt im Naturschutz eine besonders herausragende Rolle ein. Vielerorts unterstützen ehrenamtlich Tätige die Naturschutzbehörden, indem nicht-hoheitliche Tätigkeiten, wie zum Beispiel Artenerfassung und -monitoring oder Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit, übernommen werden. Einerseits sind die Naturschutzbehörden somit auf die Mitarbeit der organisierten Verbände angewiesen, andererseits erfolgt für diese durch das Mitwirken an einer Vielzahl von Vorgängen eine Bindung der ohnehin knappen Arbeitskapazitäten. Die Komplexität der Aufgaben verlangt darüber hinaus ein hohes Qualifikationsniveau im Ehrenamt (vgl. 374 Abschn. 5.8.3). Zum Erhalt der Handlungskapazitäten des Naturschutzes insgesamt ist daher eine nachhaltige Stärkung des Ehrenamtes erforderlich. 5.8.1 Neue Finanzierungsquellen und Organisationsmodelle für den Naturschutz 460. Die Kosten für einen wirksamen Naturschutz in Deutschland werden bezogen auf die reinen Maßnahmekosten (ohne Planung, Monitoring und Verwaltung) auf 1,0 bis 1,6 Mrd. Euro jährlich geschätzt (SCHWEPPE-KRAFT 2006) und sind damit ein vergleichsweise geringer Etatposten. Zum Vergleich hat die Bundesregierung zwischen 2001 und 2006 jedes Jahr circa 7,5 Mrd. Euro für den Neu- und Ausbau von Bundesstraßen und Autobahnen ausgegeben (BMVBS 2007); die kombinierten Ausgaben für den Agrarsektor (EU, Bund und Länder) in Deutschland liegen derzeit bei circa 10 Mrd. Euro im Jahr (vgl. Abschn. 11.4.3). Die letzte Bilanz der Ausgaben für den Naturschutz von Bund und Ländern aus dem Jahre 2002 ergab demgegenüber nur ein Gesamtbudget – einschließlich der Verwaltungskosten und EU-Mittel für den Vertragsnaturschutz – von circa 469,7 Mio. Euro für das Referenzjahr 1999 (s. SRU 2004b, Tz. 151). Statt einer Anhebung des Budgets waren die Ausgaben von Bund, Ländern und Gemeinden im Bereich des Natur- und Landschaftsschutzes weiter rückläufig (SRU 2007b, Tz. 97). Für die Wahrnehmung vieler gesetzlich vorgesehener Aufgaben des Naturschutzes, insbesondere für die Umweltbeobachtung und die Verwaltung von Schutzgebieten, stehen deshalb nicht in ausreichendem Maße finanzielle Mittel und hauptamtliches Personal zur Verfügung (s. Tz. 365 f., 396 f., 425; SRU 2007b, Tz. 108). Diese besorgniserregende Situation lässt sich am Beispiel vieler Großschutzgebiete illustrieren. Nationalparks und Biosphärenreservate sind – trotz einer nicht systematisch erfolgenden Ausweisung (SRU 2002a, Tz. 47) – ein zentrales Element des Naturschutzes, nehmen vielerorts aber auch eine prominente Stellung in der regionalen Wertschöpfungskette ein (JOB et al. 2005). Schätzungen gehen von 20 bis 45 Millionen Besuchern in den deutschen Nationalparkregionen im Jahr aus (AUbE 2003); genaue Zahlen liegen allerdings wegen eines fehlenden oder lückenhaften Besuchermonitorings in der Regel nicht vor. Der 280 000 ha große Nationalpark Niedersächsisches Wattenmeer zählt beispielsweise allein in seinen Besucherzentren jedes Jahr 600 000 bis 700 000 Besucher, die Anzahl der Übernachtungs- und Tagesgäste liegt in dieser Region bei deutlich über 10 Millionen Gästen. Dem stehen lediglich sieben Planstellen für Ranger gegenüber, die in der Vergangenheit nicht immer besetzt waren (Nationalparkverwaltung Niedersächsisches Wattenmeer 2003; WWF Deutschland 2006) Auch wenn weiteres Personal (Zivildienstleistende, freiberuflich Tätige und Umweltverbände) Bildungs- und Informationsarbeit übernimmt, reicht dies nicht aus, um flächendeckend im notwendigen Maße die Besucher zu 375betreuen. Die Situation variiert jedoch in den Bundesländern auch innerhalb der Schutzgebiete (vgl. hierzu auch SRU 2007b, Tz. 197 ff.). In der Gesamtbetrachtung operiert das deutsche „System“ der Großschutzgebiete unter ungünstigen Rahmenbedingungen, häufig auf Kosten einer defizitären Besucherbetreuung, einer reduzierten Kapazität für Monitoring und Wissenschaft sowie der örtlichen Akzeptanz (vgl. SRU 2002a, Tz. 77 ff.). Erfahrungen auch aus anderen Ländern zeigen, dass die Präsenz dauerhaft zur Verfügung stehender Ansprechpartner – insbesondere der „direkte Draht“ zur örtlichen Bevölkerung – sich positiv auf die Akzeptanz auswirkt (von RUSCHKOWSKI 2008). 461. Vor dem Hintergrund dieser bestehenden Defizite ist die gegenwärtige Option der quantitativen und qualitativen Verbesserung des Gebietsschutzes über die sogenannten Nationalen Naturerbe-Flächen zu bewerten. Durch die einstweilige Sicherstellung gesamtstaatlich repräsentativer Naturschutzflächen auf bundeseigenen Liegenschaften hat die Bundesregierung einen ersten wichtigen Schritt zum Ausbau eines bundesweiten Biotopverbundsystems geleistet. Allerdings ist derzeit noch nicht endgültig absehbar, welche Kosten und Folgekosten bei der Übertragung dieser 80 000 bis 125 000 ha auf die zukünftigen Träger zukommen werden. Es ist zu befürchten, dass unter anderem durch Fragen der Übernahme von Altlasten (Sanierung, Haftung) und von Personal der staatlichen Forstverwaltung erhebliche Kosten entstehen. Zudem müssen dauerhaft finanzielle Mittel für Steuern und Abgaben, Pflege und Entwicklung der Flächen sowie begleitende Öffentlichkeitsarbeit aufgebracht werden. Wenngleich die Angaben zur durchschnittlichen Höhe dieser Kosten einer großen Spannbreite unterworfen sind (SCHENK 2005 gibt für Pflege und Entwicklung 25 Euro pro Hektar und Jahr an; RÖHRSCHEID und HENNEK 2005: 41 Euro; FLECKENSTEIN 2005: 50 Euro; WICHTMANN und SUCCOW 2006 geben einschließlich Öffentlichkeitsarbeit und Personal 125 Euro pro Hektar an), sind auch bei einem Kostenansatz am unteren Ende der Skala die Gesamtsummen, die sich aufgrund der Größe der Flächen ergeben, erheblich. Das Flächenmanagement von circa 100 000 ha würde demnach bei einem durchschnittlichen Ansatz von 75 Euro pro Hektar (dies beinhaltet teilweise Einkünfte durch forstliche Nutzung im Zuge des Waldumbaus) einschließlich Personal 7,5 Mio. Euro pro Jahr kosten. Die derzeitig angestrebte Lösung sieht vor, circa 50 000 ha auf die Deutsche Bundesstiftung Umwelt (DBU) zu übertragen. Die restlichen Flächen sollen an die Länder und von dort aus gegebenenfalls weiter an die Naturschutzverbände gehen. Derzeit ist nichts darüber bekannt, dass für Erwerb und Unterhalt dieser Flächen zusätzliche Mittel durch Bund oder die Länder zur Verfügung gestellt werden sollen. Dies würde bedeuten, dass die Kosten aus bestehenden Haushalts-, Förder- und Verbandsbudgets aufgebracht werden müssten und dem Naturschutz in anderen Bereichen dringend benötigte Mittel entzogen würden. Es ist deshalb zwingend 376 notwendig, die Staatsausgaben im Naturschutz entsprechend zu erhöhen. Zusätzlich sollten die Potenziale zur Erschließung weiterer Finanzierungsquellen aktiviert und insbesondere beim Flächenschutz und -management neue Organisationsmodelle in Erwägung gezogen werden. 462. Grundsätzlich haben sich die politischen und fiskalischen Rahmenbedingungen zur Akquisition zusätzlicher Gelder für den Naturschutz in den letzten Jahren verbessert. Mit dem Beschluss des „Gesetzes zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements“ im September 2007 haben Bund und Länder durch erhebliche Steuervergünstigungen einen wichtigen Schritt zu einer weiteren Modernisierung des Stiftungs- und Spendenrechts vollzogen (Bundesrat 2007b). Für den Naturschutz erschließen sich durch die veränderte Gesetzgebung Möglichkeiten, intensiv zusätzliches Kapital für die Erfüllung seiner Aufgaben einzuwerben. Dabei können sowohl Sponsoring- als auch Stiftungs- oder Trustmodelle zum Tragen kommen. Beim Sponsoring können moralisch-ethische Bedenken bestehen, wenn der Wirtschaftszweck des Sponsors den Interessen des Naturschutzes grundsätzlich oder teilweise entgegensteht (HARTWIG 2006). Stiftungs- und Trustlösungen sind grundsätzlich zu bevorzugen, weil im Gegensatz zum Sponsoring die Mittel dauerhaft zur Verfügung gestellt werden. Das geschätzte Privatvermögen in Deutschland betrug Ende 2006 mehr als 10 Billionen Euro (gegenüber Schulden in Höhe von 1,6 Billionen Euro), wovon bis zum Ende des Jahrzehnts circa 1,4 Billionen Euro vererbt werden (DIA 2007). In Fällen, in denen Erben fehlen oder wenn das Erbe gemeinnützig eingesetzt werden soll, stellen Stiftungen eine sinnvolle Lösung dar. Hierbei kann sowohl der Kapitalstock bestehender Stiftungen aufgestockt werden als auch eine Neugründung von Stiftungen erfolgen. Im letzteren Fall sollte der Stiftungszweck klar definiert sein und so zur Finanzierung konkreter Projekte, beispielsweise für Pflege- und Entwicklungsmaßnahmen auf einer räumlich oder namentlich eingegrenzten Fläche des oben beschriebenen Nationalen Naturerbes, beitragen. Die Erfahrung zeigt, dass es einfacher gelingt, Stifter und Spender von einem Anliegen zu überzeugen, wenn der Zweck konkret ist und potenzielle Geldgeber intensiv betreut werden (HÖNIG 2006). 463. Neue Organisationsmodelle können primär naturschutzbezogene Modelle (z. B. Stiftungsnationalparks oder Land Trusts) sein oder auch strategische Allianzen mit anderen Akteuren, deren Interessen starke Schnittmengen mit dem Naturschutz aufweisen (z. B. die Etablierung von Bodenfonds in der Landwirtschaft für Flächen, auf denen ökologischer Landbau betrieben wird bzw. Umweltleistungen erbracht werden, vgl. Kap. 11.6, Tz. 975, 1001). Das Potenzial von Stiftungsnationalparks als Beitrag zu einem verbesserten, kohärenten System von Großschutzgebieten in Deutschland wird seit einigen Jahren, 377insbesondere an den konkreten Beispielen des Peenetals und der Grenzheide in Mecklenburg-Vorpommern (WICHTMANN und SUCCOW 2006; CZYBULKA 2007), als möglicher Ansatz diskutiert. Bezüglich der rechtlichen Voraussetzungen kommt CZYBULKA (2007) zu dem Ergebnis, dass eine Nationalpark-Trägerschaft in der Rechtsform einer Stiftung des Öffentlichen Rechts grundsätzlich möglich ist. Somit ist ein derartiges Modell zum Beispiel für einzelne Flächen aus dem Nationalen Naturerbe denkbar. Allerdings müssen in diesem Fall die gleichen Standards gelten (IUCN- oder entsprechende andere Kriterien), die für ein vergleichbares hoheitliches Schutzgebiet zur Anwendung kämen. Die Einrichtung von Stiftungsnationalparks darf nicht zu einem Wettlauf um die niedrigsten Standards führen. Wenn sie nicht zu einer Senkung der Standards führen, ist die Einführung innovativer kostensparender Verwaltungsmodelle jedoch zu begrüßen. Um die laufenden Kosten decken zu können, wäre in den beiden konkreten Fällen ein Stiftungskapital von mindestens 51 Mio. Euro (Grenzheide) bzw. 90 Mio. Euro (Peenetal) notwendig. Zur Aufbringung dieser beträchtlichen Summen wäre eine Allianz verschiedener gesellschaftlicher Gruppen gefordert. 464. In Ländern wie Großbritannien und den USA wird seit vielen Jahren das Modell der „Land Trust“ erfolgreich praktiziert. Als Land Trust gelten gemeinnützige Organisationen, deren Zweck es ist, über Landerwerb oder das Festschreiben und Abtreten bestimmter Nutzungsrechte primär (z. B. Nature Conservancy, National Park Trust) oder sekundär (National Trust, American Farmland Trust) zum Schutz der Natur beizutragen (Land Trust Alliance 2006, S. 5). Die Finanzierung erfolgt aus Spenden und Mitgliedsbeiträgen, Landbesitzer können zusätzlich ihre Flächen mit einbringen. In den USA bestanden Ende 2005 1 667 private Land Trusts; die geschützte Fläche umfasste circa 15 Mio. ha (circa 1,6 % der Gesamtfläche der USA), was eine Zunahme um 54 % gegenüber dem Jahr 2000 bedeutete (ebd. S. 4). Der National Trust in Großbritannien hingegen verwaltet in erster Linie mehr als 350 historische Objekte (Häuser und Industriedenkmäler), aber auch viele Landschaftsbestandteile (Wälder, Strände etc.) und finanziert sich aus Mitgliedsbeiträgen (3,5 Millionen Mitglieder) und Eintrittsgeldern (National Trust 2007). Dem Trust-Modell liegt der Gedanke des „(environmental) stewardship“, der generationenübergreifenden Vorbildfunktion bei der Übernahme gesellschaftlicher Verantwortung, zugrunde. Auch für Deutschland wären entsprechende Trust-Modelle denkbar und rechtlich möglich. 5.8.2 Akzeptanz und Partizipation im Naturschutz 465. Naturschutz kann als eine Form der gemeinnützigen Landnutzung betrachtet werden. Eine Verankerung des Naturschutzes vor Ort setzt voraus, dass in Bezug auf Maßnahmen des Naturschutzes in der Kulturlandschaft die Personen, die diese Flächen bewirtschaften, für eine Kooperation bzw. eine Umstellung der Bewirtschaftung hin zu naturschutzgerechteren Wirtschaftsweisen gewonnen und 378 gegebenenfalls entlohnt werden. Demzufolge gilt es, Interessenkoalitionen mit den Landnutzern, vor allem im Bereich der Land- und Forstwirtschaft, zu schmieden. Für die Entstehung von Interessenkoalitionen mit Landnutzern stellt die Gewährleistung von günstigen Rahmenbedingungen finanzieller und organisatorischer Art eine wichtige Voraussetzung dar (vgl. SRU 2002a, Tz. 80). Da Naturschutz eine gesellschaftliche Aufgabe bildet, müssen Landnutzer für Nachteile oder Kosten von Nutzungseinschränkungen, die ihnen auferlegt wurden und die über die Sozialpflichtigkeit des Eigentums hinausgehen, entschädigt werden. Für freiwillig über die gesetzlich vorgeschriebenen Verursacherpflichten hinaus erbrachte Leistungen können sie entlohnt werden. Dazu sind rechtliche, aber vor allem finanzielle Steuerungsinstrumente notwendig, die wiederum auf einer Integration der Naturschutzbelange in die zuständigen Sektorpolitiken (s. o.) aufbauen (vgl. Tz. 330, 354, 401, Abschn. 11.4.3). 466. Ebenso wichtig erscheint es aber auch, Landnutzer zu naturschutzgerechter Landbewirtschaftung zu motivieren. Dabei kann daran angeknüpft werden, dass neben der finanziellen Anreizwirkung das Interesse für Umwelt- und Naturschutz für Landwirte einen wichtigen Grund darstellt an Agrarumweltprogrammen teilzunehmen (vgl. SRU 2002a, Tz. 80; SCHRAMEK 2001; LEL 1998). Es ist legitim, wenn unterschiedliche Personengruppen verschiedene Argumente für den Naturschutz für sich unterschiedlich gewichten (SRU 2002a, Tz. 15 ff.). Für die Gruppe der Landnutzer könnten Heimatargumente ein wichtiges Potenzial in Bezug auf Naturschutzallianzen zum Erhalt von Kulturlandschaften bieten (KIRSCH-STRACKE und von HAAREN 2005; SRU 2002a, Tz. 19), da sie auch die bisher vernachlässigten emotionalen Komponenten des Naturschutzes (s. u.) mit einbinden. Dabei sollte die geistesgeschichtliche Problematik dieser Argumente nicht übersehen werden (OTT 2005; SRU 2002a, Tz. 19), sie erscheint aber gegenwärtig nicht virulent (ebd.). Auf der Ebene der Operationalisierung stellen neben den gängigen maßnahmenorientierten Ansätzen ergebnisorientierte Ansätze eine Möglichkeit dar, vorgegebene Ziele effizienter zu erreichen und dabei gleichzeitig den Landwirten in der Ausgestaltung der Bewirtschaftung mehr Freiheit zu lassen (von HAAREN und BATHKE 2007). Diese Freiheit in der Ausgestaltung der Bewirtschaftung kommt auf der einen Seite der Forderung nach einer möglichst geringen Fremdbestimmung nach (SRU 2002a, Tz. 104), auf der anderen Seite bietet sie das Potenzial, vorhandene Kompetenzen in Bezug auf eine naturschutzgerechte Bewirtschaftung zu erhalten bzw. zu fördern (HAMPICKE 2006). 467. Eine viel wichtigere Rolle als bisher sollte ferner die Naturschutzberatung spielen (s. a. SRU 2002a; 2004b). Bisher werden Landwirte bei der Umsetzung von 379Naturschutzmaßnahmen weitgehend allein gelassen. Eine Naturschutzberatung sollte folgende Aufgaben unterstützen (BLUMENTRATH et al. 2007): – Aufzeigen betriebsspezifischer Umsetzungswege für Naturschutzaufgaben (Managementpläne für die landwirtschaftlichen Betriebe); – Dokumentation der Einhaltung der rechtlichen Anforderungen ((Selbst-)Kontrolle); – Umweltbildung in der Landwirtschaft; – Antragstellung für Agrarumweltmittel und Dokumentation der umweltbezogenen Leistungen sowie – Produktzertifizierung, Zertifizierung der Betriebe (ISO). Auch die Unterrichtung der Öffentlichkeit, von Kunden oder Feriengästen über die umweltbezogenen Erfolge der Betriebe sollte weiter vorangetrieben werden, um Landwirte zu motivieren und das schlechte Umweltimage der Landwirtschaft zu verbessern und letztlich einen „Umweltwettbewerb“ der Betriebe anzuregen (vgl. KROESE und BUTLER FLORA 1992). 5.8.3 Finanzielle Förderung des ehrenamtlichen Naturschutzes 468. Die Umwelt- und Naturschutzverbände in Deutschland leisten einen wesentlichen Beitrag zur Erfüllung auch staatlicher Aufgaben (SRU 1996, Tz. 619 ff.). Mit knapp 3,8 Millionen registrierten Mitgliedern, wovon circa 3 bis 5 % als Aktive zu bezeichnen sind (dies entspräche circa 113 000 bis 188 150 aktiven Personen; der „harte Kern“ wird allerdings auf circa 50 000 geschätzt), ist die Basis ehrenamtlicher Aktivität im Naturschutz in Deutschland breiter aufgestellt als zum Beispiel in England oder den Niederlanden (MITLACHER und SCHULTE 2005). Die Aufgaben der Verbände sind in den letzten zwei Jahrzehnten mit der immer stärkeren Spezifizierung des Umweltrechts, insbesondere des EU-Rechts (NATURA 2000), stark gewachsen. Dies hat sowohl auf der ehren- als auch der hauptamtlichen Ebene zu einer starken Zunahme der Arbeitsbelastung sowie – trotz steigender Mitgliederzahlen – zum Erreichen der finanziellen Belastbarkeitsgrenze der Verbände geführt. Besonders ressourcenintensiv ist die Beteiligung der nach § 59 BNatSchG anerkannten Verbände an Plan- und Genehmigungsverfahren und die Übernahme von Monitoringaufgaben in Schutzgebieten. Hier werden jedoch wichtige gesellschaftliche Aufgaben wahrgenommen, indem zum Beispiel zur Entlastung der Naturschutzbehörden lokale Informationen über Natur und Landschaft in Planungen und Verwaltungsverfahren eingespeist werden. Parallel sorgt die Bündelung von Interessen in den Stellungnahmen der Verbände für eine Arbeitserleichterung bei den 380 Genehmigungsbehörden und bei entsprechender Abarbeitung für Rechtssicherheit beim Antragsteller. Der SRU sieht es als erforderlich an, die gewachsenen Aufgaben sowie den dadurch erforderlichen Aufbau einer Koordinierungsinfrastruktur durch die Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel für den Naturschutz im ehrenamtlichen Bereich zu stärken. Das Volumen des gegenwärtig bestehenden „Verbändetopfes“ des BMU (circa 4,36 Mio. Euro im Jahr 2007, s. BMF 2007) ist hierfür nicht ausreichend und sollte erhöht werden. Wichtiger allerdings ist die Bereitstellung zusätzlicher Mittel primär aus den Etats von Ländern, Gemeinden oder Gebietskörperschaften, insbesondere für die Umsetzung konkreter Naturschutzvorhaben unter ehrenamtlicher Beteiligung. Auch das Vogelmonitoring, welches einen wichtigen Baustein der bundesweiten Beobachtung von Natur und Landschaft verwirklicht und durch das Inkrafttreten einer Bund-Länder-Verwaltungsvereinbarung jetzt dauerhaft abgesichert wurde, wird grundlegend durch Ehrenamtliche ermöglicht. Eine sinnvolle Unterstützung staatlicher Aufgaben kann zum Beispiel durch die Unterstützung von Fortbildungen in den Bereichen Monitoring und Umweltbeobachtung sowie der Unterstützung der EDV-Nutzung (digitalisierte Kartierung, web-basierte Beteiligung) gefördert werden. 5.8.4 Naturschutz in der Bildung 469. Obwohl Naturschutz eine gesellschaftliche Aufgabe darstellt, darf der Staat die Verantwortung in diesem Bereich nicht auf den einzelnen abwälzen. Vielmehr kommt dem Staat eine Garantiefunktion für ein ausreichend hohes Schutzniveau zu (vgl. SRU 2004b, Tz. 172). Die Wahrnehmung dieser Verantwortung ist besonders dann notwendig, wenn lokale Einzelinteressen im Konflikt mit wichtigen Naturschutzbelangen stehen. Um den dann notwendigen Interessensausgleich herbeizuführen, bedarf es einer Umweltadministration, die dieser Herausforderung gewachsen ist. Durch die Gewährleistungsverantwortung des Staates wird der Einzelne aber nicht generell von seinen im Naturschutzgesetz verankerten Pflichten (§ 4 BNatSchG) entbunden, so naturverträglich wie möglich zu handeln. Umweltbildung soll jeden in die Lage versetzen, die ihm zukommende Verantwortung sowohl in der privaten Lebensführung, aber auch als Teil einer kritischen Öffentlichkeit wahrzunehmen. Letzteres erfordert wiederum, die staatlichen Naturschutz-Bemühungen partizipativ zu öffnen, damit sie von den Bürgern als kritische Öffentlichkeit auf ihre Legitimität hin geprüft werden können. 3815.8.4.1 Die Bedeutung der Naturbildung im Rahmen von Bildung für eine nachhaltige Entwicklung 470. Seit der Rio-Konferenz von 1992 wurde der Begriff der Bildung für eine nachhaltige Entwicklung (BNE) entwickelt. Diese ist nicht mehr nur auf ökologischen Fragestellungen, sondern auf die Idee der intra- und intergenerationellen (Verteilungs-)Gerechtigkeit hin konzipiert (de HAAN 1999) und umfasst Fragen nach globaler Gerechtigkeit sowie den ökonomischen und sozialen Implikationen des Mensch-Natur-Verhältnisses (de HAAN 2003). Ausgehend von einem allgemeinen Bildungsbegriff wird BNE dahingehend spezifiziert, dass es sich um Bildung handelt, die sich an dem Ziel der nachhaltigen Entwicklung ausrichtet. Was unter dem Begriff BNE verstanden wird, unterscheidet sich je nachdem, welches Verständnis von Nachhaltigkeit zugrunde gelegt wird (OTT und VOGET 2007). Der SRU hat sich in seinem Umweltgutachten 2002 eindeutig im Sinne der starken Nachhaltigkeit positioniert (SRU 2002c, Tz. 29). Dieses Verständnis stellt den Erhalt der Naturkapitalien in den Mittelpunkt. Gemäß diesem Nachhaltigkeitsverständnis des SRU stellt Naturbildung einen elementaren Teil von BNE dar. BNE zielt darauf ab, Menschen in die Lage zu versetzen, die Verantwortung, die sich aus ihren spezifischen Handlungsspielräumen in Bezug auf Nachhaltigkeit ergibt, zu erkennen (KAUFMANN-HAYOZ 2001). Menschen sollen jedoch auch motiviert werden, entsprechend ihrer Erkenntnis nachhaltig zu handeln. Dazu sind neben der Vermittlung von Wissen andere Faktoren wichtig, etwa emotionale Erlebnisse, wie sie die Naturpädagogik fördert (HEIN und KRUSE-GRAUMANN 2004; GEBHARD 1994). Im Gegensatz zu der häufig auf kognitive Aspekte fokussierten Umweltbildung bietet Naturbildung (vgl. TROMMER o. J.; BORCHERS et al. 2008) die Möglichkeit, emotionale Faktoren sowie über die Emotionen auch den Willen zu beeinflussen. Entgegen entsprechender Kritik (de HAAN et al. 1997) zielt Naturbildung nicht darauf ab, Bildung für nachhaltige Entwicklung auf Naturbegegnung einzuengen und so der politischen Brisanz von Umweltproblemen aus dem Weg zu gehen. Stattdessen kann Naturbildung als eine grundlegende Motivationsquelle für einen verantwortlichen Umgang mit Umwelt im weiten Sinne verstanden werden. Zum Verhältnis von Naturschutz und BNE führt das BfN von 2006 bis 2008 ein FuE-Vorhaben „Bildung für nachhaltige Entwicklung (BNE) – Positionierung des Naturschutz“ (www.bfn.de/0309_bildung.html, LUCKER und KÖLSCH 2008) durch. 5.8.4.2 Naturschutz in der schulischen Bildung 471. Der SRU hat bereits im Umweltgutachten 1994 (SRU 1994, Tz. 404 ff.) die Rahmenbedingungen für eine Bildung unter Berücksichtigung des Prinzips der nachhaltigen (dauerhaft-umweltgerechten) Entwicklungen abgesteckt. Auf Grundlage des ökologischen Schlüsselprinzips der Vernetzung („Retinität“) wurde den 382 Schlüsselqualifikationen des Denkens in Zusammenhängen, der Fähigkeit zur Reflexion und der Antizipation sowie zur Partizipation besonderer Stellenwert eingeräumt (ebd., Tz. 407). Obwohl der konzeptionelle Ansatz der Bildung für eine nachhaltige Entwicklung (BNE) diese Gedanken aufnimmt und inzwischen auch in einem Nationalen Aktionsplan im Rahmen der „UN-Dekade Bildung für eine nachhaltige Entwicklung 2005 bis 2014“ (BMBF 2005) resultiert ist, spiegeln sich die diesbezüglich erforderlichen Veränderungen schulischen Lernens in den Curricula der Bundesländer nur vereinzelt wider (z. B. Hamburg und Berlin). Zudem ist die empirische Evaluation der Umweltbildung bzw. BNE in der Vergangenheit vernachlässigt worden, sodass kaum Erkenntnisse über das weitere Optimierungspotenzial der schulischen und außerschulischen Bildung bezüglich umweltrelevanter Inhalte vorliegen. Die aktuellsten größeren Studien zur schulischen Umweltbildung zum Beispiel stammen aus den Jahren 1986, 1991 und 1995 (BMBF 2002). Viele Zeichen deuten darauf hin, dass trotz der intensiven Bemühungen und einigen Fortschritten bei der Verankerung von BNE in allen Bildungssektoren grundsätzlich inhaltliche Defizite in allen Bereichen der Aus-, Fort- und Weiterbildung bestehen (MICHELSEN 2005). Insbesondere ist infrage zu stellen, ob im schulischen Bereich das für die Erlangung der oben genannten Schlüsselqualifikationen erforderliche Sach-, Orientierungs- und Handlungswissen überhaupt in ausreichendem Maße vermittelt wird. Es besteht dringender Handlungsbedarf, die Lehrpläne in den Schulen, die Studienordnungen von relevanten Studiengängen und insbesondere das Curriculum der Lehrerausbildung auf den inhaltlichen Bezug zu den nationalen Strategien zur Nachhaltigkeit, zur Biodiversität und zum Klimaschutz zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen. 5.8.4.3 Naturschutz in der Lebenswelt der Bevölkerung 472. Natur- und Umweltbildungsangebote sollten soweit wie möglich an den lebensweltlichen Erfahrungen der Bevölkerung anknüpfen. Ansätze können Erkenntnisse der Lebensstilforschung im Zusammenhang mit Naturschutzakzeptanz (z. B. SCHUSTER 2003) liefern. Auf die Verbindung einer Naturschutzberatung der Landnutzer mit einem Umweltbildungsanspruch wurde bereits hingewiesen. Ebenso sollten Diskussionen über die Natur- und Landschaftsentwicklung der nächsten Umgebung dazu genutzt werden, Wissen und positive Gefühle gegenüber der Natur zu vermitteln. Dieses kann zum Beispiel im Zusammenhang mit Schutzgebietsausweisungen, der Landschaftsplanung (s. Bildungsangebot unter www.koenigslutter.de), Diskussionen über Erholungsinfrastruktur oder Pflegeeinsätzen in der Landschaft geschehen. Ebenso ist die Adressatenorientierung zu beachten, indem Angebote stärker auf die Lebenswelten einzelner Bevölkerungsgruppen (z. B. Senioren, Migranten etc.) zugeschnitten werden (von RUSCHKOWSKI 2008). 383Eine mögliche Orientierung von Naturschutzthemen an der Lebenswelt vieler Menschen ist die Verknüpfung mit dem Thema Gesundheit. Dies kann dazu beitragen, Akzeptanzdefizite des Naturschutzes abzubauen. Während in den skandinavischen Staaten oder Großbritannien die Effekte der Natur auf die Gesundheit bereits seit längerem systematisch erforscht, in Planungen einbezogen und breit kommuniziert werden (BURLS und CAAN 2005; SEYMOUR 2003), wird diesem Aspekt in Deutschland bisher nur geringe Aufmerksamkeit geschenkt. Eine Ausnahme bilden CLAßEN et al. (2005), die im deutschen Raum gemeinsame Handlungsfelder des Natur- und Gesundheitsschutzes untersucht haben. Als mögliche Anknüpfungspunkte werden von der Natur bereitgestellte Gratisleistungen, zum Beispiel unzerschnittene Räume für Ruhe, Entspannung und Bewegung, aber auch Themen wie Trinkwasserschutz oder ökologischer Landbau identifiziert (ebd.). Aufbauend auf dieser Studie wird derzeit das Modellvorhaben „Naturparks und Gesundheit“ durchgeführt, in das drei deutsche Naturparks einbezogen sind. Ziel ist die praktische Erprobung konkreter Ansätze, die die positiven Synergien zwischen Naturschutz und Gesundheitsschutz unter der Einbeziehung regionaler Akteure nutzen (Institut für Hygiene und Öffentliche Gesundheit 2007). Auch in der geplanten BMU-Strategie „Umwelt und Gesundheit“ sollten Naturschutzthemen eine tragende Rolle einnehmen. 5.8.5 Zusammenfassung und Empfehlungen 473. Zur Gewährleistung der Handlungsfähigkeit des Naturschutzes ist es notwendig, die personelle und finanzielle Ausstattung nachhaltig zu sichern und zu stärken. Hierzu sind unter anderem folgende Maßnahmen erforderlich: Verbesserung der f inanziel len Basis des Naturschutzes 474. Für einen zukunftsfähigen Naturschutz ist die Verbesserung der finanziellen Basis essenziell, um nicht einseitig auf einen schwerpunktmäßig hoheitlichen Naturschutz mit den bekannten Akzeptanzproblemen setzen zu müssen. Stattdessen sollten die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass die Landnutzer für Nutzungseinschränkungen entschädigt bzw. ihre Leistungen honoriert werden können. Insgesamt ist dazu eine Neuausrichtung der EU-Agrarpolitik hin zu einer gezielteren Förderung notwendig. Dazu bieten sich im Wesentlichen eine effizientere am räumlich konkreten Handlungsbedarf für die Umwelt orientierte Verausgabung der Agrarumweltmittel (vgl. Tz. 985-987, 995) sowie eine verstärkte Umlenkung der Agrarsubventionen in Agrarumweltmaßnahmen an. Eine ergebnisorientierte Entlohnung für Leistungen kann im Bereich der Biodiversität die klassischen Agrarumweltprogramme zu einem Teil ablösen (BATHKE et al. 2003). Begleitend sollte die Aufpreisvermarktung von Koppelprodukten (z. B. Obst von Streuobstwiesen, 384 Landschaftspflegefleisch) gefördert werden (OPPERMANN et al. 2007; von HAAREN et al. 2007). Für die Stärkung der finanziellen Basis des Naturschutzes sollten in zweiter Linie auch zusätzliche fiskalische Anreize für die Erschließung weiterer Finanzierungsquellen aus privatem Engagement geschaffen werden. Beispiele aus dem Ausland zeigen, dass dies ein sehr erfolgreicher Weg sei kann. Dabei ist streng auf eine klare Definition der Gemeinnützigkeit geförderter Aktivitäten zu achten. Im Zusammenhang mit der Sicherung der Flächen des Nationalen Naturerbes wird deutlich, dass in Zukunft erheblich höhere Aufwendungen für den Naturschutz in der Fläche aufgebracht werden müssen. Neue Organisationsmodelle, wie Stiftungsnationalparks, Trust- oder Fondslösungen, können als Möglichkeiten in Betracht gezogen werden. Das Nationale Naturerbe muss insgesamt auf ein tragfähiges finanzielles Fundament gestellt werden, welches neben der Pflege und Entwicklung der Flächen auch eine kontinuierliche Öffentlichkeitsarbeit zur Akzeptanzschaffung ermöglicht. Die Verantwortung kann nicht nur alleine der DBU überlassen werden. Bund, Länder und Gesellschaft müssen ebenfalls ihren Teil zur Sicherung der Flächen beitragen und den entsprechenden Anteil am Finanzbedarf von mindestens 7,5 Mio. Euro pro Jahr für Pflege, Entwicklung und Öffentlichkeitsarbeit aufbringen. Der hauptamtliche Naturschutz ist in besonderem Maße auf die Zusammenarbeit und Mithilfe des ehrenamtlich organisierten Naturschutzes angewiesen, da dieser wichtige Aufgaben zum Beispiel in den Bereichen der Datenerhebung, des Monitorings, der Schutzgebietsüberwachung sowie der Besucherinformation wahrnimmt. Durch diese Tätigkeiten wird der Staatshaushalt nicht unerheblich entlastet. Um diese stützende Säule des Naturschutzes für die Zukunft zu sichern, sollte die finanzielle Basis für den ehrenamtlichen Naturschutz, zum Beispiel über die Aufstockung von Projektmitteln, ebenfalls verbessert werden. Stärkung der Bürgerrechte 475. Die EU-rechtskonforme Umsetzung der Prinzipien der Aarhus-Konvention sollte mit Nachdruck verfolgt und bestehende Defizite abgebaut werden. Für den Naturschutz ist eine gute Information vieler Bürger entscheidend, da ansonsten Einzelinteressen in Konfliktfällen die Diskussion dominieren. Der einfache und kostenfreie Zugang zu relevanten Umweltinformationen für jedermann ist eine Grundforderung an modernes Verwaltungshandeln. Umweltinformationen in vorhandenen Planungen (Landschaftsplanung, SUP) sind eine wichtige Entscheidungsgrundlage und tragen dazu bei, das Interesse an der Natur und Landschaft im Lebensumfeld zu wecken. Darüber hinaus gilt es, den gegenwärtig erreichten Stand der Bürgerbeteiligung an Planfeststellungs- oder 385Plangenehmigungsverfahren zu stärken, indem Beteiligungsfristen angemessen gestaltet und die altruistische Verbandsklage als ein zentrales Element für die rechtliche Einklagbarkeit von Naturschutzbelangen und als wichtiger Faktor für die Verbesserung der Qualität von Abwägungsentscheidungen auf Bundes- und Länderebene beibehalten wird (SRU 2007b, Tz. 283 ff., 323). Stärkung von Umweltkommunikation und -bi ldung 476. Ein erfolgreicher Naturschutz benötigt einen breiten Rückhalt in der Bevölkerung. Daher ist es notwendig, die bedeutenden Themenfelder gemäß dem Nationalen Aktionsplan im Rahmen der UN-Dekade für Bildung für eine nachhaltige Entwicklung besser in allen Bereichen der Fort-, Aus- und Weiterbildung zu verankern. Die Nachhaltigkeits- und Biodiversitätsstrategien der Bundesregierung sowie der Klimaschutz bieten dabei eine wichtige Orientierungshilfe, wenn deren Inhalte auf allen gesellschaftlichen Ebenen kommuniziert werden. Der SRU sieht dabei einen prioritären Handlungsbedarf im schulischen Bereich sowie bei der Lehrerausbildung. Darüber hinaus sollten Naturschutz- und Umweltthemen verstärkt in die Beratung der Landnutzer (vgl. Tz. 561, 720, 971, 999, 1002, 1012, 1014, 1020, Abschn. 11.5.2.3) integriert werden. Bei der Entwicklung entsprechender Strategien und Programme sollte der adressatenspezifischen Ansprache verschiedener Zielgruppen Rechnung getragen werden. Umweltbildungsprojekte sollten an der jeweiligen Lebenswelt der Angesprochenen anknüpfen, um so den Zugang zu erleichtern. 5.9 Zusammenfassung und Empfehlungen 5.9.1 Zusammenfassung 477. Die Entwicklung im Naturschutz seit 2004 ist einerseits durch Erfolge in Einzelthemen, andererseits und im Wesentlichen durch mangelnden Fortschritt oder gar Rückschritt gekennzeichnet. Verbesserungen konnten zum Beispiel erzielt werden in Bezug auf den Abschluss der Gebietsmeldungen für das europäische Schutzgebietsnetzwerk NATURA 2000, die weitgehende Sicherung der nationalen Naturerbegebiete sowie einzelne Entwicklungen in Sektorpolitiken wie der Luftreinhaltung und dem Gewässerschutz. In Hinblick auf den strategischen Ansatz eines integrierten, multifunktionalen Naturschutzes aber sind bei Zielen wie der Reduzierung von Nährstoffeinträgen in empfindliche Ökosysteme, der Erhaltung von multifunktionalen Biotoptypen wie Grünland, der Verminderung der Flächeninanspruchnahme und – in der Folge – der Erhaltung der Biodiversität ungünstige Entwicklungen zu konstatieren. 386 Zusätzlich wird die Aufgabe der Erhaltung und Wiederherstellung der vielfältigen Leistungen und Funktionen von Natur und Landschaft durch den schwer kalkulierbaren Klimawandel vor neue Herausforderungen gestellt. Deshalb ergeben sich gesteigerte Anforderungen an die strategische Ausrichtung, die Prognosefähigkeit und die Handlungskapazitäten des Naturschutzes. Angesichts der bekannten Schwierigkeiten der Umsetzung und des Vollzuges von Naturschutzzielen in Verbindung mit rückläufigen finanziellen und personellen Kapazitäten des Naturschutzes muss konstatiert werden, dass dieser weder für die gegenwärtigen noch für die zukünftigen Aufgaben gerüstet ist. Gravierende Leistungs- und Funktionsminderungen des Naturhaushaltes und insbesondere fortschreitende und voraussichtlich verstärkte Biodiversitätsverluste mit entsprechenden Auswirkungen für die Gesellschaft (z. B. hohen Folgekosten) sind zu befürchten. Die Bundesregierung hat mit der Nachhaltigkeitsstrategie und kürzlich mit der Biodiversitätsstrategie auf den Bedarf nach zukunftsfähiger Orientierung reagiert. Die Umsetzung dieser strategischen Ziele ist allerdings durch die primär strukturellen Ursachen der Probleme infrage gestellt. Diese liegen in der unzureichenden Finanzierung des Naturschutzes, der föderalen Rechtszersplitterung, der mangelnden Erreichbarkeit der für die Umsetzung in vielen Fällen entscheidenden kommunalen Ebene und der Landnutzer, mangelnden Mitwirkungs- und Klagemöglichkeiten von Bürgern bei Eingriffen sowie einer zersplitterten und defizitären Umweltbeobachtung und Umweltinformation der Bevölkerung. Mit dem neuen UGB sollte die Bundesregierung nun wesentliche Voraussetzungen dafür schaffen, dass die Kluft zwischen Zielen und Umsetzung im Naturschutz geschlossen wird. Dazu ist es notwendig, im zukünftigen UGB, aber auch in untergesetzlichen Vorschriften konkret die Ziele, Grundsätze und Instrumente des Naturschutzes festzulegen. Die Ziele des Klimaschutzes sollten – insbesondere durch die Berücksichtigung von Treibhausgasemissionen in Folge von Landnutzungsänderungen – durch Weiterentwicklung der guten fachlichen Praxis (z. B. das Verbot des Umbruchs von Dauergrünland) sowie durch die Stärkung des Biotopverbundes als einer multifunktionalen Anpassungsmaßnahme in das UGB integriert werden. Insgesamt sollte die Stellung des Naturschutzrechts als einzigem umweltmedienübergreifenden auf den Naturhaushalt und das umweltbezogene menschliche Wohlbefinden gerichteten Querschnittsrecht gestärkt werden, da nur so sinnvoll Synergien genutzt und Zielprioritäten gesetzt werden können und mit den verfügbaren knappen Ressourcen multifunktionale Maßnahmen und Landschaften entstehen können. Um die zukunftsfähige Gestaltungskompetenz des Naturschutzes zu erhalten, ist eine Verbesserung der finanziellen Basis notwendig. Neben der „klassischen“ direkten 387Unterstützung von Naturschutzvorhaben ist insbesondere dafür Sorge zu tragen, dass die von Landnutzern erbrachten ökologischen Leistungen bzw. hingenommenen Nutzungseinschränkungen in einem angemessenen und wettbewerbsfähigen Rahmen honoriert werden. Parallel dazu sollten die bestehenden steuerrechtlichen Voraussetzungen für eine Erschließung weiterer Finanzierungsquellen aus privatem Engagement verbessert und gleichzeitig auch vom ehrenamtlich organisierten Naturschutz genutzt werden. Gemäß den Anforderungen der Aarhus-Konvention sollte der umfassende Zugang zu relevanten Umweltinformationen gerade im Bereich des Naturschutzes, kombiniert mit verbesserten Partizipations- und auch Klagemöglichkeiten, angestrebt werden (SRU 2007b, Tz. 283 ff., 323). Dafür, vor allem aber, um frühzeitig Veränderungen der Naturgüter und Funktionen zu erkennen, sollte auch die derzeit defizitäre und zersplitterte Umweltbeobachtung in Deutschland verbessert werden. Flankierend sollte die Integration von umwelt- und naturschutzrelevanten Themen im gesamten Bildungssektor – einschließlich der Erwachsenenbildung sowie der Lehrerausbildung – verstärkt werden, um die Bedeutung dieser Thematik gesamtgesellschaftlich zu verankern. 5.9.2 Empfehlungen im Einzelnen 478. Die im Folgenden dargestellten Maßnahmen sind geeignet, die Situation im Naturschutz zu verbessern. Sie nehmen insbesondere Bezug auf die Problemfelder – des Klimawandels und der damit verbundenen Änderungen in der Artenzusammensetzung, dem Wasserhaushalt und den Wirtschaftsformen, – des Biodiversitätsverlustes, – des derzeitigen und des zu erwartenden Stoffeintrags vor allem infolge der Landbewirtschaftung und – der Flächeninanspruchnahme und Verkehrszunahme bzw. Verkleinerung und Fragmentierung der Lebensräume von Pflanzen- und Tier-Populationen. 479. Als Maßnahmen zum Erhalt und zur Verbesserung der Funktionen und der Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes schlägt der SRU vor: – Synergien des Natur- und Klimaschutzes unter anderem durch eine instrumentelle Verankerung im Rahmen der UGB-Novelle zu gewährleisten, – Stickstoffüberschüsse in der Landwirtschaft durch Einführung einer Stickstoffüberschussabgabe bzw. als zweitbeste Lösung durch die Einführung einer Stickstoffsteuer oder -abgabe zu reduzieren, 388 – die Flächeninanspruchnahme durch die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte und die Einführung eines ökologischen Finanzausgleichs zu bekämpfen, – der Landschaftszerschneidung durch die Ausweitung des Anteils der unzerschnittenen verkehrsarmen Räume (UZVR) auf 25 % des Bundesgebietes und durch die Vernetzung der wichtigsten Biotopverbundachsen (z. B. durch Grünbrücken und Querungshilfen) entgegenzuwirken, – die Artenvielfalt durch die Umsetzung der nationalen Biodiversitätsstrategie auf Bundes-, Länder- und kommunaler Ebene und die Integration des Biodiversitätsschutzes (biodiversity mainstreaming) in alle Politikbereiche zu erhalten, indem ein Umsetzungskonzept für die Strategie auf Bundes- und Länderebene erstellt, Monitoringkonzepte entwickelt und -programme umgesetzt werden und ein international anschlussfähiges Indikatorensystem entwickelt wird, – die gute fachlichen Praxis der Landnutzungen weiter zu entwickeln, konsequent umzusetzen und besser zu kontrollieren, – den hoheitlichen Schutz aller aus europäischer oder nationaler Sicht besonders wertvollen Gebiete, insbesondere der NATURA 2000-Gebiete, voranzutreiben bzw. abzuschließen und dabei sowohl die Vernetzung der Schutzgebiete untereinander (Kohärenz) als auch eine naturschutzfachlich ausreichende Mindestgröße der individuellen Schutzgebiete zu beachten, – die Erhaltung und Neuentwicklung von Grünland über Vorgaben der guten fachlichen Praxis sowie Schutzgebietsausweisungen bzw. die Anpassung der Schutzgebietsverordnungen zu sichern, – Managementpläne für die NATURA 2000-Gebiete sowie ein länderübergreifendes Monitoringsystem konsequent und zügig zu implementieren, – aufgrund der unterschiedlichen Flächenbeteiligung der einzelnen Bundesländer am nationalen Biotopverbund einen ökologischen Finanzausgleich einzuführen, – zur Steigerung der Akzeptanz und zur Beratung der Landnutzer ein Betreuersystem für die NATURA 2000-Gebiete zu etablieren, – die Einrichtung eines eigenständigen Fonds, aus dem die NATURA 2000-Maßnahmen zu 100 % finanziert werden, auf der EU-Ebene voranzutreiben, – die Belange des Biotopverbundes in die Leitfäden für die Eingriffsregelung zu integrieren sowie – eine bundeseinheitliche Beobachtung von Natur und Landschaft aufzubauen, die die Datengrundlage für eine angemessene und aktuelle Zustandsbeschreibung bereitstellt sowie die Berichterstattung von Zustandsindikatoren der biologischen 389Vielfalt auf nationaler und internationaler Ebene ermöglicht. Hierbei sollen die Auswirkungen des Klimawandels auf die biologische Vielfalt angemessen in die Monitoringprogramme integriert werden. 480. Die vorgeschlagenen Maßnahmen erfordern die effektive Verankerung des Naturschutzes im neuen UGB. Der SRU plädiert für eine konsequente Durchsetzung einer Entflechtung des Naturschutzrechts ohne von vornherein konfliktträchtige Konkretisierungen und Weiterentwicklungen des Rechts zu vermeiden. Im Einzelnen sollte – die Eingriffsregelung um die Schutzbereiche Gewässer und Grundwasser erweitert werden. Ferner sind die Treibhausgasemissionen infolge von Landnutzungsänderungen im Rahmen der Eingriffsregelung zu berücksichtigen, soweit diesen nicht über andere Instrumente entgegenwirkt wird. Der Vorrang der Realkompensation unter Differenzierung von Ausgleich und Ersatz ist beizubehalten. Bei der Planung von Kompensationsflächenpools ist die Kohärenz mit anderen Instrumenten des Naturschutzes ebenso zu gewährleisten wie die dauerhafte Sicherung der Flächen. Für die Abarbeitung der Eingriffsregelung und die Berechnung des subsidiären Ersatzgeldes sind bundeseinheitliche Maßstäbe zu formulieren. – in die gute fachliche Praxis ein generelles Umbruchverbot für Dauergründland, die Einhaltung einer mindestens dreigliedrigen Fruchtfolge sowie das Verbot der Beseitigung älterer Struktur- und Saumelemente aufgenommen werden. – die Landschaftsplanung in ihrer Mehrstufigkeit, insbesondere auf der örtlichen Ebene, unter Einführung klarer Qualitätsziele (Biotopverbund, Landschaftselemente, umweltempfindliche Gebiete) beibehalten werden. Die Planungsinhalte sind um die Bereiche des Klimaschutzes (Emissionsminderungs- und Anpassungsmaßnahmen), die Konkretisierung der guten fachlichen Praxis, sowie im Hinblick auf die standortspezifische Verwendung von Fördermitteln, die räumliche Einschränkung der Biomasseerzeugung und den Ausschluss von GVO zu erweitern. – im Hinblick auf den Gebietsschutz die Profile der Schutzgebietskategorien präzisiert sowie Mindestinhalte für Schutzgebietsverordnungen festgelegt werden. Im Übrigen sollte die Bundesregierung angesichts fehlender Nachteile und ersichtlicher Vorteile für die Etablierung der Landschaftsplanung in Deutschland und Europa die Europäische Landschaftskonvention ratifizieren. 481. Die finanzielle Basis des Naturschutzes kann insbesondere durch die Umlenkung der Agrarsubventionen in Agrarumweltmaßnahmen verbessert werden. Des Weiteren sollten zur Unterstützung der staatlichen Ausgaben alternative Finanzierungsmodelle (Stiftungs-, Fonds- und Trustlösungen) unter entsprechend 390 ausgestalteten fiskalischen Rahmenbedingungen ausgebaut werden, um insbesondere den Erhalt des Nationalen Naturerbes zu sichern. Das ehrenamtliche Engagement ist ein unverzichtbarer Bestandteil des Naturschutzes. Auch hier gilt es, die finanzielle Basis zu verbessern, aber auch durch eine Stärkung der Bürgerrechte und eine konsequente Umsetzung der Aarhus-Konvention das Engagement dauerhaft zu sichern. Gefördert werden kann dies durch eine verbesserte Integration der Ziele des Naturschutzes sowie der nationalen Strategien zur Nachhaltigkeit und zur Biodiversität in den Bildungssektor. Dies betrifft alle Bildungsbereiche, allerdings sollten Schwerpunkte in der Lehrerausbildung sowie der schulischen Bildung liegen. 3916 Bodenschutz Botschaften Böden sind die unentbehrliche Voraussetzung einer Vielzahl von Ökosystemfunk-tionen und wirtschaftlicher Nutzungen. Die Komplexität der Prozesse, die Langfristig-keit der Veränderungen, die Konkurrenz zwischen einzelnen Funktionen und die Schwierigkeit, allgemein und überall gültige Qualitätsziele für Böden zu definieren, erschweren die Entwicklung eines transparenten, auf den Boden bezogenen Rege-lungsregimes. Aufgrund ihrer Multifunktionalität sind Böden Handlungsgegenstand mehrerer Fachpolitiken und -verwaltungen und werden nicht nur im Bundes-Boden-schutzgesetz, sondern auch in unterschiedlichen Gesetzen direkt oder indirekt behandelt. Durch diese Aufsplitterung des rechtlichen Regelungsregimes wird der Bodenschutz häufig unzureichend in Planungs- und Verwaltungsverfahren berück-sichtigt. Diesem Defizit mit einer eigenen Fachverwaltung für den Bodenschutz und weiteren spezifischen Bodenschutzinstrumenten entgegenzutreten, ist derzeit weder aussichtsreich noch sinnvoll. Ein sektoraler Ansatz würde auch dem Ansatz eines integrativen Umweltschutzes widersprechen, der umweltmedienübergreifend agiert und Synergien zwischen den Umweltfunktionen hervorbringt. Die strategische Ausrichtung des Bodenschutzes sollte deshalb darauf abzielen, – die Multifunktionalität der Böden in das Bewusstsein von Nutzern und Öffentlich-keit zu rufen, – das Spektrum der Grenz- und Orientierungswerte für Bodenbelastungen sowie der messbaren Qualitätsziele funktions- und standortabhängig zu erweitern und in die bestehenden Rechtsvorschriften (Bundes-Bodenschutzgesetz – BBodSchG, Wasserhaushaltsgesetz – WHG, Bundesnaturschutzgesetz – BNatSchG) zu integ-rieren, – den Bodenschutz bei der Ableitung von Grenzwerten für Emissionen und Immissionen (BImSchG) stärker zu berücksichtigen, vorhandene Konzepte für die Entwicklung von Grenzwerten (wie z. B. die Frachtenbetrachtung, die das Verhält-nis Nährstoff- zu Schadstoffgehalt berücksichtigt) auf weitere Parameter auszu-weiten, – die Regelungen zum Bodenschutz mit den Zielvorgaben anderer Umweltmedien abzugleichen und so ein konsistentes Regelungssystem aufzubauen, – die Anwendung und Umsetzung der bodenschutzrelevanten Regelungen zu vereinheitlichen und auf ihre Wirksamkeit zu überprüfen. Die wesentlichen Bodenprobleme in Deutschland sind die Flächenversiegelung und der flächige Eintrag von Schad- und Nährstoffen aus der landwirtschaftlichen Nut 392 zung. Maßnahmen zur Eindämmung dieser Belastungen sind: – eine rechtlich verbindliche Festlegung von Teilzielen zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme und ihre konsequente Umsetzung auf kommunaler Planungsebene sowie die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte, – die Verschärfung der Düngemittelverordnung (DüMV; Harmonisierung der Grenz-werte für Schwermetalle und organische Schadstoffe über alle düngenden Sub-stanzen auf anspruchsvollem Niveau) nebst Einführung einer Stickstoffüber-schussabgabe, die Konkretisierung und Vollzugskontrolle der Einhaltung der guten fachlichen Praxis, der Ausbau von Agrarumweltmaßnahmen (s. Kap. 11) sowie eine Steigerung des Ökolandbau-Anteils. Der Schutz des Bodens ist Regelungsgegenstand zahlreicher Rechtsregime, unter anderem des BBodSchG nebst Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung (BBodSchV), aber etwa auch des Rechts der Bauleitplanung, des Naturschutz- oder des Gewässerschutzrechts. Ein wirksamer Bodenschutz setzt daher voraus, dass im Rahmen des Vollzuges dieser Regime die Handlungsoptionen zugunsten des Bodenschutzes angemessen ausgenutzt werden. Insofern ist es wünschenswert, die Berücksichtigung des Bodenschutzes im Rahmen der Bebauungsplanung, der natur-schutzrechtlichen Landschaftsplanung und der gewässerschutzrechtlichen Planung zu verbessern. Auch eine verstärkte Beachtung der Bodenschutzaspekte bei der strategischen und der projektbezogenen Umweltverträglichkeitsprüfung ist erforder-lich, um den stetig zunehmenden Flächenverbrauch sowie die Gefährdung der Bodenfunktionen einzudämmen. Das kann durch die Statuierung angemessener Ziel-vorgaben im BBodSchG und in der BBodSchV erreicht werden, die von der Fach-planung verbindlich zu beachten sind und im Rahmen der Abwägung nicht durch ent-gegenstehende Belange verdrängt werden können. Neben anderen Mitgliedstaaten war Deutschland maßgeblich dafür verantwortlich, dass ein Gesetzgebungsverfahren zum Erlass einer Bodenschutzrahmenrichtlinie auf EU-Ebene vorerst gescheitert ist. Das Inkrafttreten der Richtlinie hätte nicht nur der EU ein neues Handlungsfeld im Bereich der Umweltpolitik eröffnet, sondern auch deutliche Impulse für das nationale Recht gebracht, vor allen Dingen im Bereich des bislang unbefriedigend geregelten vorsorgenden Bodenschutzes. Das Subsidiaritäts-prinzip des Art. 5 Abs. 2 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemein-schaft (EG), auf das die deutsche Ablehnung wesentlich gestützt worden ist, lässt unter anderem im Hinblick auf den wichtigen Beitrag der Böden zum Klimaschutz eine EU-Regelung durchaus als gerechtfertigt erscheinen. 3936.1 Einleitung 482. Böden befinden sich an der Schnittstelle zwischen Atmosphäre, Lithosphäre, Hydrosphäre und Biosphäre und fungieren häufig als Trägermedium und Katalysator für Vorgänge zwischen diesen Sphären. Dabei können Böden einerseits Belastungen der Umweltmedien abpuffern und damit abrupte Umbrüche abfedern. Andererseits verändern sich die Böden selbst aber auch durch Belastungen mit Schadstoffen oder durch den Klimawandel, wodurch ihre Ausgleichsfunktionen in Frage gestellt werden können. Häufig werden solche Veränderungen erst über längere Zeiträume sichtbar, da das System Boden träge reagiert und vor allem Funktions- und Nutzungsbeein-trächtigungen erst spät bemerkt werden. Ein vorsorgender, bereits auf leichte Verände-rungen reagierender Schutz ist im Fall des Bodens aber besonders notwendig, da die Bodenneubildung in extrem langsamen Prozessen verläuft und Böden in menschlichen Zeithorizonten als nicht erneuerbare Ressource betrachtet werden müssen. Die Aus-wirkungen von Bodenschädigungen lassen sich zudem häufig weder örtlich noch zeit-lich einzelnen Verursachern zuordnen, sodass aus diesem Grund und wegen fehlender öffentlicher Mittel notwendige Sanierungsmaßnahmen vielfach unterbleiben. Im Gegensatz zu Luft und Wasser, deren Qualität seit Jahrzehnten überwacht und reglementiert wird, wurde das Medium Boden lange Zeit als wenig bedeutsamer oder nur örtlich gefährdeter Komplex bewertet. Gründe für Defizite beim Bodenschutz in Deutschland liegen darin, dass – der Zusammenhang von Ursache und Wirkung zeitlich wie räumlich (z. B. über Luft-einträge) meist weit auseinander fällt, – die Vorgänge in Böden sehr komplex sind, hydrologische, biologische, chemische und physikalische Komponenten betreffen und deshalb Grenz- und Orientierungs-werte für unterschiedliche Bodenkomponenten schwierig ableitbar sind, – Böden sehr langsam auf Belastungen reagieren und die Veränderungen häufig erst bemerkt werden, wenn andere Schutzgüter wie Wasser, Biodiversität oder die Bodenfruchtbarkeit betroffen sind, – Schadstoffe sich akkumulieren, Böden sich kaum regenerieren und deshalb in besonderem Maße ein vorsorgender Schutz notwendig ist, – die Schutzwürdigkeit und der Wert von Böden vor allem über ihre vielfältigen Funktionen (z. B. für den Gewässerschutz, den Arten- und Biotopschutz und für Nutzungen wie die Landwirtschaft) und damit indirekt begründet werden, was sich auch in Lücken und einer mangelnden Konsistenz der Gesetzgebung widerspiegelt, 394 – verschiedene Fachverwaltungen für Teilaufgaben des Bodenschutzes zuständig sind, diese allerdings in Ermangelung einer konsequenten kompetenziellen Zuord-nung nicht umfänglich wahrnehmen. 483. Da sich die Ziele des Bodenschutzes vor allem am Erhalt der Funktionen orientieren (Abb. 6-1), werden messbare Indikatoren der Veränderungen der Boden-funktionalität notwendig. Die Multifunktionalität des Mediums und die Vielzahl seiner Nutzer haben allerdings nicht zu der erforderlichen Wachsamkeit gegenüber seinem Zustand geführt. Abbi ldung 6-1 Bodenfunktionen SRU/UG 2008/Abb. 6-1 Bodenqualitätsziele lassen sich ausgehend von der gewünschten Funktion in Abhän-gigkeit von den Bodeneigenschaften herleiten. Der Grad der Funktionserfüllung wird meist sowohl an Leistungsindikatoren außerhalb des Bodens (Wasserqualität, Erträge, Biotope) als auch anhand von Bodenanalysen gemessen, die aber aufgrund der kom-plexen Abläufe in Böden nur eine begrenzte Aussagekraft haben. Aufgrund der Konkurrenz zwischen langfristiger Funktionserhaltung und Nutzungszie-len sowie der Konkurrenz zwischen den Funktionen können sich funktionsbezogene Qualitätsziele allerdings auch widersprechen (z. B. Speicherung von Kohlenstoff ver-sus landwirtschaftlichem Ertrag). Dieser Widerspruch kann nur durch situationsbezo-gene Entscheidungen für räumlich konkrete Umweltqualitätsziele aufgelöst werden. Die Qualitätsziele bewegen sich im Spannungsfeld zwischen erwünschter Funktion, beste-henden Bodeneigenschaften und den verschiedenen Bodenbeeinträchtigungen (Abb. 6-2). Böden Lebensraum für Pflanzen, Tiere und Menschen Genreservoir Filter-, Puffer-, Transformatorfunktion Produktionsgrundlage Nutzungsfläche Rohstofflager Archivfunktion Kohlenstoffspeicher Grundwasserspeicher 395Abbi ldung 6-2 Wesentliche Spannungsfelder für Qualitätsziele des Bodenschutzes SRU/UG 2008/Abb. 6-2 484. Aufgrund seiner Multifunktionalität sind mit dem Bodenschutz unterschiedli-che Fachpolitiken und -verwaltungen betraut. Einschlägige gesetzliche Regelungen, die direkt oder indirekt auf den Bodenschutz gerichtet sind, sind neben dem BBodSchG in unterschiedlichen Fachgesetzen statuiert. Die rechtliche Regelung des Bodenschut-zes in Deutschland erfolgt einerseits durch Regulierungen der Belastungsquellen und andererseits durch das BBodSchG, das ausdrücklich nur die nicht anderweitig gere-gelten Bereiche erfasst. Die BBodSchV benennt für sieben Schwermetalle und eine Auswahl organischer Parameter Vorsorge-, Prüf- und Maßnahmenwerte. Für das prin-zipielle Gesetzesziel des Bodenfunktionserhalts wird auf eine Vielzahl verursacher-bezogener Regelungen (wie Düngemittelrecht, Abfallrecht, Baurecht usw.) verwiesen. Um Beeinträchtigungen nach Möglichkeit bereits an der Quelle zu reglementieren und zu verringern, muss die Bedeutung des Bodenschutzes von den jeweils zuständigen Verwaltungen und Entscheidungsträgern als gewichtig erkannt werden. Gleichzeitig müssen messbare Kriterien zur Verfügung stehen. Die vorhandenen Regelungen (Tab. 6-1) können – bei konsequenter Anwendung – mittelbar den Schutz oder positive Veränderungen für die Böden bewirken. Zusammensetzung Phys. Eigenschaften pH-Wert Bodenflora Bodenfauna Bodenwasser Bodenaufbau Landw. Produktion Genreservoir Kohlenstoffspeicher Rohstofflager Lebensraum Verdichtung Humusabbau Erosion Schadstoffeintrag Versiegelung Qualitätsziele: guter Bodenzustand, raumkonkrete Umweltqualitätsziele Funktion Bodeneigenschaften Messbare Beeinträchtigung 396 Tabel le 6-1 Bodenbeeinträchtigungen, Verursacher, Regelungen Messbare Beeinträchtigung Verursacher Wichtige Regelungen (nicht vollständig)* Versiegelung, Verdichtung, Bodenabtrag Wohnungsbau, Verkehrsflächen, Gewerbe-/ Industrieflächen, Erholungsflächen ROG, BauGB, BauNVO, BNatSchG, WHG, Verkehrswegerecht Diffuse Schadstoffeinträge über die Luft Verkehr, Hausbrand, Industrie, Abfallwirtschaft BImSchG und untergesetzliches Regelwerk, StVZO nebst Anlagen, KrW-/AbfG Direkte diffuse Schad- und Nährstoffeinträge Gewerbe, Industrie, Landwirtschaft, Abfallwirtschaft WHG, BBodSchG, BBodSchV, DüV, DüMV, AbfKlärV, PflSchG, BioabfV PflSchAnwV, KrW-/AbfG, BNatSchG Altlasten Gewerbe, Industrie, Bergbau, Militär, Abfallwirtschaft BBodSchG, BBodSchV, BBergG Erosion Landwirtschaft DirektzahlVerpflG, BBodSchG, BNatSchG Verdichtung Landwirtschaft DirektzahlVerpflG, BBodSchG, BNatSchG Verlust organischer Substanz Landwirtschaft DirektzahlVerpflG, BBodSchG, BNatSchG (im Falle Ackernutzung grundwassernaher, organischer Böden) * s. a. Abkürzungsverzeichnis SRU/UG 2008/Tab. 6-1 Allerdings setzt nur ein Teil der Regelungen (insb. das BBodSchG i. V. m. der BBodSchV) auf den Boden bezogene messbare Grenzwerte. Andere Regelungsregime wie das BNatSchG schützen seltene oder gefährdete Geotope entweder direkt oder indirekt durch Naturdenkmäler, gesetzlich geschützte Biotope oder geschützte Land-schaftsbestandteile. Landschaftsschutzgebiete und die Regelungen zum Grünlandum-bruchverbot können Bodenerosion bzw. den Verlust organischer Substanz verhindern. Im Rahmen der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung sollten auch alle bodenbezo-genen Funktionsverluste vorrangig vermieden und – sofern sie unvermeidbar sind – zumindest kompensiert werden. Messbare Qualitätsziele sind aber im BNatSchG nicht statuiert. Der Schutz des Grundwassers ist zwar eng mit dem Bodenschutz verzahnt, dieser ist jedoch nur ein indirektes Ziel des WHG, das sich ausschließlich an den zu erreichenden Wasserqualitätszielen orientiert (s. a. Tz. 549, 571 ff.). Durch die Aufsplitterung der maßgeblichen rechtlichen Schutzregime und die Zustän-digkeit verschiedener Verwaltungen wird der Bodenschutz häufig unzureichend in Pla- 397nungs- und Verwaltungsverfahren berücksichtigt. Die Verwaltungen verfolgen bei der Umsetzung der Regelungen in erster Linie die jeweiligen sektoralen Interessen. In der Bauleitplanung unterliegt der Bodenschutz in vollem Umfang der Abwägung (MIEHLICH 2006). Im Bereich des landwirtschaftlichen Bodenschutzes bestehen Ziel-konflikte zwischen den ökonomischen und ökologischen Interessen. Diesem Defizit mit einer eigenen Fachverwaltung für den Bodenschutz und weiteren spezifischen Bodenschutzinstrumenten entgegenzutreten, ist derzeit weder aussichts-reich noch sinnvoll. Eine sektorale Bodenschutzpolitik kann für die Öffentlichkeit und Politik nur schwer überzeugend begründet werden, da die Böden überwiegend indirekt als Teil der Funktionen zum Beispiel für den Trink- oder Hochwasserschutz oder die Biodiversität gesehen werden. Ausnahmen sind die Funktionen der Böden als natür-liche Produktionsgrundlage der Land- und Forstwirtschaft und als Archiv der Land-schaftsgeschichte. Der Landwirtschaftsverwaltung die Verantwortung für den Boden-schutz zu übertragen – wie dies in der Vergangenheit häufig der Fall war – wäre aber nicht sinnvoll, da sie gleichzeitig die Interessen der landwirtschaftlichen Betriebe, und damit der Hauptverursacher von Bodenbeeinträchtigungen, zu vertreten hat. Ein sek-toraler Ansatz würde überdies dem Ansatz eines integrativen Umweltschutzes wider-sprechen, der umweltmedienübergreifend agieren und Synergien zwischen den Um-weltfunktionen hervorbringen soll. Lösungen sollten deshalb darauf abzielen, die Position des Bodenschutzes in den un-terschiedlichen Bereichen zu stärken. Dazu – werden generell geltende, auf die empfindlichste Funktion ausgerichtete oder funk-tionsspezifische Bodengrenzwerte und Qualitätsziele benötigt, – sollten die Zielvorgaben in den unterschiedlichen rechtlichen Regelungen miteinan-der abgeglichen und in ein konsistentes Regelungssystem integriert werden, – sollten Wege des Vollzugs präzisiert sowie die Umsetzung und Wirksamkeit kontrol-liert werden. Auf europäischer Ebene wurde der Bedeutung des Bodenschutzes durch eine themati-sche Strategie und den Vorschlag für eine Rahmenrichtlinie Rechnung getragen. In Anbetracht der Tatsache, dass lediglich neun der Mitgliedstaaten über Regelungen des Bodenschutzes verfügen und nur zwei davon – Deutschland und Dänemark – über weit reichende Regelungen, hätte die Richtlinie zu Verbesserungen des europäischen Bo-denschutzes führen können. Das Scheitern des Entwurfs im Dezember 2007 ist eine weitere Hürde auf dem Weg, der Bedeutung des Bodenschutzes auf europäischer Ebene Geltung zu verschaffen. Im folgenden Kapitel 6.2 werden ausgehend von den Bodenfunktionen der Bodenzu-stand in Deutschland dokumentiert und Defizite benannt. Kapitel 6.3 ist den aktuellen 398 Entwicklungen des Bodenschutzrechtes auf deutscher und europäischer Ebene ge-widmet. 6.2 Bodenfunktionen, Beeinträchtigungen und Regelungsdefizite 485. Die Böden in Deutschland werden zu mehr als 50 % landwirtschaftlich ge-nutzt (Abb. 6-3), was die große Bedeutung und Verantwortung der Landwirte für den Zustand der Böden betont. Abbi ldung 6-3 Bodenfläche nach Nutzungsarten in Deutschland 2004 Gesamtfläche: 357 050 km2 Landwirtschaftsfläche52%Wasserfläche2%Waldfläche30%Flächen anderer Nutzung2%Gebäude- und Freifläche7% Erholungsfläche1%Verkehrsfläche5%Betriebsfläche1% SRU/UG 2008/Abb. 6-3; Datenquelle: Statistisches Bundesamt 2005 Jede der Nutzungsarten hat erhebliche Auswirkungen auf den Zustand der Böden, ohne dass deren Veränderungen im Zeitablauf systematisch erfasst worden wären. Für einzelne Aspekte der Bodenbeeinträchtigungen wurden in der Nachhaltigkeitsstrategie der Bundesregierung (Bundesregierung 2002) und aktuell in der nationalen Strategie für biologische Vielfalt (BMU 2007a) Qualitätsziele benannt, die jedoch keine verbind-lich zu erreichenden Werte, sondern lediglich Leitlinien für die Politik darstellen. Bodenfunktionen 486. Böden bilden die Lebensgrundlage für Flora und Fauna sowie die Basis für die Nahrungsmittelversorgung des Menschen. Der Abbau von Pflanzenresten durch 399die Bodenlebewesen und die erneute Verfügbarkeit der enthaltenen Nährstoffe ist Vor-aussetzung für die Aufrechterhaltung der biotischen Prozesse. Gleichzeitig finden abio-tische Stoffkreisläufe wie die Deposition von staubförmigen Niederschlägen, die Filte-rung von Niederschlagswasser oder die Grundwasserneubildung statt. Die Pufferkapa-zität des Bodens bewirkt eine kontinuierliche Nährstoffversorgung der Pflanzen und legt Schadstoffe wie Säuren und Schwermetalle – in begrenztem Maße – fest. Die Speicherkapazität des Bodens für Niederschläge ist für den Hochwasserschutz und die Landwirtschaft von großer Bedeutung. Neben den mit den Nutzungsarten einhergehenden Funktionen haben die Böden ge-rade in dicht besiedelten Ländern wie Deutschland weitere bedeutsame Funktionen als Ausgleichsfaktor zum Beispiel hinsichtlich Kleinklima, Biodiversität oder Grundwasser. In § 2 Abs. 2 BBodSchG werden die Bodenfunktionen in „natürliche Funktionen“, „Nut-zungsfunktionen“ und die Funktion als „Archiv der Natur- und Kulturgeschichte“ unter-teilt. Die Nutzungsansprüche des Menschen umfassen die Nahrungsmittel- und Trinkwas-serversorgung, die Flächennutzung für Siedlungen und Gewerbe und schließlich die Gewinnung von Rohstoffen. Die Bedeutung als Archiv der Natur- und Kulturgeschichte ist gerade im Hinblick auf die Dokumentation und Bewertung von externen Einflüssen von Bedeutung. Die Nutzungsansprüche stehen teilweise in Konkurrenz zueinander, da eine Fläche beispielsweise nicht gleichzeitig landwirtschaftlich genutzt und bebaut werden kann. Teilweise stehen sich die Nutzungen sogar diametral gegenüber – unsachgemäße Düngung (für einen Maximalertrag) oder die Ablagerung von Abfällen können zum Bei-spiel die Trinkwassergewinnung nachhaltig beeinträchtigen. 487. Der Einfluss des Bodens auf den Klimahaushalt (s. Abschn. 3.7.2) ist in den vorgenannten Funktionen kaum berücksichtigt. In Art. 1 des Entwurfs der EU-Boden-rahmenrichtlinie (BRRL) (Europäische Kommission 2006a) wird hingegen die Spei-cherfähigkeit des Bodens für Kohlenstoff explizit als wesentliche Bodenfunktion ge-nannt. Innerhalb des Kohlenstoffkreislaufes kommt es zu einer Festlegung von Kohlen-stoff im Boden, die von verschiedenen Randbedingungen abhängt. Die Böden der Welt enthalten mit circa 1 550 Gt den größten Teil des organisch gebundenen Kohlenstoffs terrestrischer Ökosysteme. Im Vergleich dazu sind in der Biomasse der Landpflanzen circa 560 Gt und in der Atmosphäre 750 Gt Kohlenstoff enthalten (SCHLESINGER 1997). Je nach Art der Bodennutzung und Bewirtschaftung können Böden weitrei-chende Auswirkungen auf das globale Klima haben, da zwischen Biomasseaufbau und -zersetzung Kohlenstoffdioxid (CO2) entweder aus Böden emittiert oder in den Böden gebunden wird. Die Freisetzung (Emission) von Kohlenstoff in Form von CO2 ist dabei 400 ein sehr schneller, die Bindung ein sehr langsamer Prozess. Der Gehalt an organischer Substanz ist als messbarer Indikator daher von großer Bedeutung. 488. Für die Berücksichtigung der natürlichen Bodenfunktionen und der Archivfunktion des Bodens in Planungs- und Zulassungsverfahren wurden in den letz-ten Jahren für unterschiedliche Maßstabsebenen zahlreiche Bewertungsmethoden entwickelt. Tabelle 6-2 zeigt die vielfältigen Bodenleistungen differenziert nach Boden-funktionen und Bodenteilfunktionen sowie Bewertungskriterien. Basis sind Methoden zur Bewertung natürlicher Bodenfunktionen und der Archivfunktionen des Bodens (BALLA 2007). Tabel le 6-2 Bodenfunktionen, Bodenteilfunktionen und Bewertungskriterien Bodenfunktionen Bodenteilfunktionen Kriterien Lebensraumfunktion für Menschen Überschreitung von Vorsorge-, Prüf- und Maßnahmenwerten der BBodenSchV Lebensraumfunktion für Pflanzen Standortpotenzial für natürliche Pflanzen, Natürliche Bodenfruchtbarkeit Lebensraumfunktion für Tiere und Bodenorganismen Standorteignung für Tiere und Bodenorganismengemeinschaften Lebensraumfunktion Naturnähe Funktion des Bodens im Wasserhaushalt Abflussregulierung Beitrag des Bodens zur Grundwasserneubildung (Sickerwasserrate) Allgemeine Wasserhaushaltsverhältnisse Funktion als Bestandteil des Naturhaushaltes Funktion des Bodens im Nährstoffhaushalt Nährstoffpotenzial und Nährstoffverfügbarkeit Filter und Puffer für anorganische sorbierbare Schadstoffe Bindungsstärke des Bodens für Schwermetalle Filter, Puffer und Stoffumwandler für organische Schadstoffe Bindung und Abbau organischer Schadstoffe Puffervermögen des Bodens für saure Einträge Säureneutralisationsvermögen Filter für nicht sorbierbare Stoffe Retention des Bodenwassers Abbau-, Ausgleichs- und Aufbaumedium Sickerwasserverweilzeit Archiv der Naturgeschichte Naturgeschichtlich bedeutsame Pedogenesen Archiv der Natur- und Kulturgeschichte Archiv der Kulturgeschichte Kulturgeschichtlich bedeutsame Pedogenesen Quelle: BALLA 2007 401Grundlage des Bodenschutzes ist eine Bewertung der einzelnen Bodenfunktionen und der jeweiligen Schadwirkung bei Beeinträchtigung. Hierfür stehen verschiedene Me-thoden der Priorisierung einzelner Bodenfunktionen (Maximalwertprinzip, Mittelwert-prinzip/Summenbildung) in Abhängigkeit von der jeweiligen Fragestellung zur Verfü-gung (FELDWISCH et al. 2006). Mittelfristig ist eine bundesweite Vereinheitlichung der Vorgehensweise wünschenswert, die ggf. mit den Erfordernissen einer zukünftigen Bodenrahmenrichtlinie (Tz. 526) abgestimmt ist. Beeinträcht igung der Bodenfunktionen 489. Böden können sowohl durch chemische als auch durch physikalische Veränderungen beeinträchtigt werden. Die Schädigung durch den Eintrag von Schad-stoffen kann lokal begrenzt (z. B. Chemieunfälle) oder großflächig (Deposition von Luftschadstoffen) erfolgen. Der übermäßige Eintrag von Nährstoffen und physikalische Veränderungen des Bodens wie zum Beispiel die Verdichtung durch schwere Fahr-zeuge bei der Bodenbearbeitung oder der Bodenabtrag durch Erosion sind dagegen von Anfang an großflächig angelegt. In der thematischen Strategie für den Bodenschutz werden folgende Faktoren genannt, die zu einer Degradation der Böden führen können: Versiegelung, Kontaminierung, Versalzung, Erosion, Verdichtung, Verluste organischer Substanzen und Erdrutsche, die in unterschiedlichem Maße für die einzelnen Mitgliedstaaten bedeutsam sind. In Deutschland sind insbesondere die ersten fünf genannten von hoher Relevanz. 6.2.1 Bodenversiegelung 490. Die Umwandlung von Freiflächen in Wohn-, Verkehrs-, Freizeit- und Gewerbeflächen hält unvermindert an (UBA 2007c). Folgen für den Boden sind Ver-dichtung, Versiegelung und vollständige Bodenentnahme. Die Versiegelung von Flä-chen entzieht diese einerseits der natürlichen Nutzung als biologisch aktive Fläche, andererseits der Funktion als Medium für die Aufnahme von Niederschlagswasser. Ein Rückbau von Gebäuden und Straßenanlagen zugunsten natürlicher Freiflächen erfolgt nur im Ausnahmefall. Eine verstärkte Umnutzung von Brachland findet bisher nicht statt. Das UBA (2007c) weist auf eine Brachfläche von 139 000 ha innerhalb der Städte und Gemeinden hin, die als Flächenvorrat zur direkten Wiedernutzung zur Verfügung stehen. Eine annähernde Wiederherstellung der Bodenfunktionen nach Versiegelung ist nur mit erheblichem Aufwand möglich, da der natürliche Bodenaufbau durch die Nutzung grundlegend verändert wurde. Der SRU hat sich in dem Umweltgutachten 2004 eingehend mit dem Thema der Flächeninanspruchnahme auseinander gesetzt (Tz. 202 ff., 781). Die aktuellen Entwicklungen weisen auf keine Trendumkehr gegen-über 2004 hin (Tz. 339-342). Eine Annäherung an das in der Nachhaltigkeitsstrategie 402 (Bundesregierung 2002) anvisierte Ziel eines Flächenverbrauchs von nur noch 30 ha pro Tag wurde nicht erreicht. Inwieweit die Einfügung von § 13a in das Baugesetzbuch (BauGB), nach dem den Gemeinden bestimmte Verfahrenserleichterungen in Bezug auf die Aufstellung sogenannter Bebauungspläne der Innenentwicklung ermöglicht werden, die Nutzung vorhandener innergemeindlicher Brachflächen befördern wird, ist fraglich (Tz. 518). 491. Die Festlegung eines Qualitätszieles in der Nachhaltigkeitsstrategie hat ver-schiedene Aktivitäten zur Reduzierung des Flächenverbrauchs ausgelöst, die sich sta-tistisch bisher noch nicht ausgewirkt haben. Tabelle 6-3 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich Flächeninanspruch-nahme zusammen. Tabel le 6-3 Basisinformationen Bodenversiegelung Indikator Versiegelte Fläche [ha/d] Verursacher Wachsende Raumnutzungsansprüche der Gesellschaft Qualitätsziele Nachhaltigkeitsstrategie: 30 ha/d bis 2020; Verhältnis Innen-/Außenraum-Entwicklung 3 : 1 Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt (Entwurf 2005): bis 2010 60 ha/d, bis 2020 30 ha/d, bis 2050 0 ha/d Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt 2007: bis 2020 30 ha/d Maßnahmen Verdichtung Innenräume, Brachflächenrecycling, Entsiegelung Wichtige rechtliche Regelungen ROG; BauGB; BNatSchG (Landschaftsplanung, Eingriffs-/ Ausgleichs-regelung); BBodSchG; Abwassergebührenrecht; UVPG Defizite Bewertung und Schutz der Bodenfunktionen werden nicht systematisch vorgenommen; in Abwägung mit anderen Interessen (z. B. Verkauf als Bauland) wird der Bodenschutz häufig zurückgestellt. SRU/UG 2008/Tab. 6-3Ergänzend zu indirekten Lenkungsmaßnahmen sind als wichtiges Instrument zur Re-duzierung der Flächeninanspruchnahme weiterhin handelbare Flächenausweisungs-rechte, kombiniert mit einer qualitativen Flächensteuerung über die Raum- und Bau-leitplanung, dringend erforderlich (SRU 2004, Tz. 214 ff., 782; von HAAREN und MICHAELIS 2005; s. a. Tz. 352). 6.2.2 Diffuse Schad- und Nährstoffeinträge in Böden 492. Relevante diffuse Eintragspfade für Schad- und Nährstoffe in Böden sind die Deposition von Luftschadstoffen, Einträge über Düngemittel (Wirtschaftsdünger, Kom-post und Gärrückstände, Klärschlamm, Mineraldünger) und Bodenhilfsstoffe (Stoffe ohne wesentlichen Nährstoffgehalt, die der gezielten physikalischen, biotischen oder 403chemischen Bodenverbesserung dienen) sowie das Aufbringen von Materialien und Abfällen. 6.2.2.1 Einträge über die Luft 493. Von Bedeutung für die Bodenqualität sind die gasförmigen Stoffe Schwefel-dioxid (SO2), Ammoniak (NH3) und Stickstoffoxide (NOx), die Veränderungen des pH-Werts (Versauerung) oder der Nährstoffversorgung (Eutrophierung) verursachen, so-wie Stäube als Träger von Schwermetallen (z. B. Blei, Cadmium und Nickel). Die Schadstoffe gelangen aus der Atmosphäre über nasse Deposition (Regen, Schnee) und trockene Deposition (Partikel) auf Böden und Gewässer. Emissionsentwicklung und Wirkung der wichtigsten Luftschadstoffe werden im Kapitel 4 (Tz. 242 ff.) vorge-legt, zur Eutrophierung siehe Kapitel 5 (Tz. 335). In Deutschland und Europa ist eine Abnahme der Emissionen an SO2, NOX, NH3 und Staub in unterschiedlichem Ausmaß zu verzeichnen. Die bisherige Minderung ist je-doch nicht ausreichend, um die in der EU für 2010 festgelegten nationalen Emissions-höchstmengen für NOx und NH3 zum Schutz der Ökosysteme vor Versauerung und Eutrophierung zu erreichen (BMU 2006). Emissionsquellen für SO2 sind vor allem Anlagen der Energiewirtschaft und Industrie-prozesse. Stickstoffoxide in der Luft stammen hauptsächlich aus Abgasen von Indust-rieanlagen, Kraft- und Fernheizwerken, von Gebäudeheizungen und Verkehrsabgasen, den größten Anteil unter den Verursachern hat mit Abstand der Verkehr. Nahezu aus-schließliche Quelle für Ammoniak ist die Landwirtschaft (UBA 2007b). Zur Begrenzung der Einträge über den Luftweg haben die Staaten der Europäischen Union einheitliche Regelungen erlassen. Grundlage ist die Luftqualitäts-Rahmenricht-linie aus dem Jahr 1996. Diese europäischen Beschlüsse wurden in den vergangenen Jahren in deutsches Recht umgesetzt. Für die verschiedenen Schadstoffe wurden in Tochterrichtlinien Grenzwerte und Alarmschwellen beschlossen (s. SRU 2004, Tz. 538 ff.). Von Bedeutung für den Bodenschutz sind dementsprechend alle Maßnahmen, die bei den Hauptverursachern Energiewirtschaft, Verkehr und Landwirtschaft ansetzen. Die geplanten Maßnahmen zur Einhaltung der Vorgaben der Richtlinie über nationale Emissionshöchstmengen für bestimmte Luftschadstoffe (NEC-Richtlinie, 2001/81/EG) (Tz. 283 ff.) werden auch für den Boden positive Auswirkungen haben. 6.2.2.2 Einträge über Feststoffe 494. Der Erhalt der natürlichen Bodenfunktionen erfordert nach der Entnahme von Nährstoffen, zum Beispiel durch landwirtschaftliche Nutzung, ein Wiederauffüllen der 404 verbrauchten Nährstoffe. Zur Verfügung stehen dafür einerseits gezielt hergestellte Mineraldünger und andererseits Reststoffe wie Wirtschaftsdünger, Klärschlamm und in zunehmendem Maße Gärreste aus der Biogaserzeugung. In der Landwirtschaft beste-hen seit vielen Jahren jedoch erhebliche Dünge-Überschüsse, die zur Eutrophierung beitragen. Die geringfügige Abnahme der Stickstoffüberschüsse lässt sich auf eine bessere Nutzung der ausgebrachten Stickstoffmengen und die Zunahme der im ökolo-gischen Landbau genutzten Flächen zurückführen. Die erwünschte Aufnahme an Nährstoffen ist bodenabhängig begrenzt, so dass ein Zuviel an Düngemitteln zu einem Nährstoffüberschuss mit negativen Auswirkungen auf Klima, Grundwasser, Oberflä-chengewässer und die Biodiversität führt (Tz. 335 f., 965). Eine unsachgemäße An-wendung von Pflanzenschutzmitteln kann ebenfalls zu erheblichen Beeinträchtigungen des Bodens führen (Tz. 747-749, 967). Düngemittel enthalten vielfach neben den erwünschten Nährstoffen auch Schadstoffe (z. B. Arzneimittel, Desinfektionsmittel, Futtermittelzusätze, Schwermetalle), die sich gegebenenfalls im Boden und in Pflanzen anreichern und das Grundwasser beein-trächtigen können (s. Tz. 911, Kap. 8.4). 495. Klärschlamm dient in erster Linie der Ausschleusung von unerwünschten Stoffen aus Abwässern, die in den Schlämmen konzentriert werden. Wirtschaftsdünger können alle Stoffe bzw. deren Metaboliten enthalten, die in der Tierhaltung verwendet werden. Der relativ neue Wirtschaftsdünger Gärrückstand aus der Biogaserzeugung unterliegt ebenfalls der Düngeverordnung (DüV) und der Düngemittelverordnung (DüMV). Die Zusammensetzung des Gärrückstands hängt vom jeweiligen Input ab, der aus organischen Materialien wie zum Beispiel Gülle oder nachwachsenden Rohstoffen besteht. Erste Untersuchungen (DEDERER 2006) zeigen, dass die Gärreste in Abhän-gigkeit vom Input eine große Schwankungsbreite an enthaltenen Nährstoffen aufwei-sen. Um die Düngung zeit- und bedarfsgerecht durchzuführen, ist für Gärreste eine einzelbetriebliche Untersuchung und Bewertung notwendig. 496. Seit 2003 liegen bundesweit Hintergrundwerte für anorganische Stoffe in Ober- und Unterböden vor, die die geogenen Gehalte sowie die diffus eingetragenen Stoffe widerspiegeln und als Beurteilungsgrundlage dienen können, beispielsweise im gebietsbezogenen Bodenschutz zur Identifikation von Gebieten, in denen flächenhaft schädliche Bodenveränderungen vorliegen. Mit Blick auf die in der BBodSchV gere-gelten Vorsorgewerte wurden flächenrepräsentative Hintergrundwerte für Blei (Pb), Cadmium (Cd), Chrom (Cr), Kupfer (Cu), Nickel (Ni), Quecksilber (Hg) und Zink (Zn) abgeleitet (LABO 2003). Eine Auswertung von punktuellen Messungen auf Boden-Dauerbeobachtungsflächen zeigte, dass die Schwermetallgehalte in den Oberböden in der Regel unter den Vor-sorgewerten der BBodSchV lagen, mit Ausnahme von Quecksilber in Sandböden, wo 405der Median beim Vorsorgewert lag. Auffallend hohe Bleigehalte wurden in Waldböden festgestellt. Auf Grünlandflächen wurden im Vergleich zu anderen Nutzungsarten na-hezu doppelt so hohe Gehalte an Cd, Cu, Ni und Zn gefunden (HUSCHEK und KRENGEL 2004). In einem großflächigen Vergleich von Blei-Hintergrundwerten zwischen den Ober- und Unterböden Deutschlands zeigten sich allerdings weiträumig Anreicherungen dieses Schwermetalls durch anthropogene Einträge in den Oberböden (UBA 2005), die in größerem Umfang sogar oberhalb des Vorsorgewertes der BBodSchV liegen. Die Eintragspfade für Kupfer, Zink und Blei werden in Abbildung 6-4 zusammengestellt. Abbi ldung 6-4 Schwermetalleinträge (Pb, Zn, Cu) in Böden Deutschlands 2000 0 5.000 10.000 15.000 20.000KupferZinkBlei[t]Mineraldünger Pflanzenschutzmittel WirtschaftsdüngerKompost Klärschlamm DepositionSRU/UG 2008/Abb. 6-4; Datenquelle: HILLENBRAND et al. 2005 Haupteintragspfad für Blei ist die staubförmige Deposition. Zink wird in großen Mengen über die Luft und Wirtschaftsdünger eingetragen, bestimmend für Kupfer ist der Wirt-schaftsdünger (HILLENBRAND et al. 2005). Einträge über Düngemittel 497. Düngemittel können sowohl zu Nährstoffüberschüssen (Tz. 1003 ff.) als auch zu einem Eintrag von Schwermetallen führen. Tabelle 6-4 zeigt die Belastung unter-schiedlicher Düngemittel mit Schwermetallen und Arsen. Von Bedeutung für die Be-wertung sind jedoch die pro Nährstoffeinheit ausgebrachten Schadstoffmengen – ein Düngemittel, das eine hohe Düngewirkung aufweist, kann trotz hohem Schadstoffge-halt zu einem geringeren Schadstoffeintrag führen als ein Düngemittel, das wegen ge-ringen Nährstoffinhalts in wesentlich größeren Mengen aufgebracht werden muss. 406 Tabel le 6-4 Elementgehalte in Düngemitteln Zn Cu As Cd Cr Hg Ni Pb Tl U mg/kg Kaliumchlorid (55) 0,01 1,6 0,01 0,01 0,01 0,01 0,01 3,1 0,01 0,56 Harnstoff 1,7 0,4 0,35 0,03 0,33 0,07 0,26 0,09 0,13 0,30 Kalkammonsalpeter 32 4,0 0,31 0,17 2,9 0,01 2,3 16,0 0,04 0,23 Kohlensaurer Kalk 31 9,0 4,8 0,23 16 0,02 14 9,6 0,05 0,60 Triplesuperphosphat (45) 159 5,2 10 14 131 0,09 17 10 0,78 197 NPK-Dünger 283 172 2,0 4,5 18 0,02 5,5 6,1 0,19 23 Organisch-mineralische NPK-Dünger (9-7-8) 110 77 1,55 2,44 112 0,61 5,8 1,8 0,04 19 Kompost 323 76 - 1,0 28 0,3 21 61 1 - Klärschlamm (Niedersachsen) 609 238 3,2 0,83 29 0,5 23 26 0,13 0,75 Rindergülle 225 54 1,6 0,28 4,8 0,04 5,4 4,7 0,08 1,1 Schweinegülle 864 225 1,2 0,29 6,7 0,03 9,8 4,5 0,05 3,5 Quelle: SEVERIN 2007 498. Aktuelle Untersuchungen der Gehalte an organischen und anorganischen Schadstoffen in Düngern zeigen für Mineraldünger einzelne Überschreitungen der Schwermetallgrenzwerte der DüMV. Ökologische Wirtschaftsdünger weisen gegenüber konventionellen Wirtschaftsdüngern geringere Gehalte an Kupfer sowie – mit Ein-schränkungen – an Zink auf. Die vom Umweltbundesamt (UBA) vorgeschlagenen Be-wertungswerte des Konzeptes „Gute Qualität und sichere Erträge“ für Arsen, Cad-mium, Chrom, Nickel und Blei werden von den Wirtschaftsdüngern im Durchschnitt unterschritten, für Zink und Kupfer wurden Überschreitungen nachgewiesen (KÖRDEL et al. 2007). Klärschlämme halten die aktuellen Schwermetallgrenzwerte sowie die Grenzwerte für Polychlorierte Biphenyle (PCB) und Polychlorierte Dibenzo-p-dioxine/Furane (PCDD/F) der Klärschlammverordnung (AbfKlärV) weitgehend ein. Auf klärschlammgedüngten Flächen wurde keine bedeutsame Anreicherung von Schwermetallen, jedoch von Benzo(a)pyren und Polyzyklischen Aromatischen Kohlenwasserstoffen (PAK) sowie für Zinnorganika und Moschusverbindungen nachgewiesen (KÖRDEL et al. 2007) (s. Tz. 897 ff.). In Klärschlämmen finden sich verschiedenste Humanarzneimittel wieder, hier besteht weiterer Forschungsbedarf über Wirkung und Verhalten in Böden (HEMBROCK-HEGER und BERGMANN 2007). Gerade weil aufgrund der Komplexität der Vorgänge und der Variabilität der Böden bisher kaum allgemeingültige Aussagen über die Mobi- 407lität und die Rückflüsse der Schadstoffe in Wasser, Luft und Pflanzen möglich sind, ist es unabdingbar, dem Vorsorgeprinzip Rechnung zu tragen. 499. Bedenklich ist das Vorkommen von Veterinärarzneimitteln in Wirtschaftsdün-gern. Der Schwellenwert von 100 µg/kg je Einzelsubstanz, ab dem weitere ökotoxi-kologische Untersuchungen erforderlich sind (EMEA 1996), wurde von zehn Veterinär-arzneistoffen in Wirtschaftsdüngern überschritten (in der Nachfolgeregelung der Euro-pean Agency for the Evaluation of Medicinal Products (EMEA) 2000 wurden allerdings keine Werte mehr für Wirtschaftsdünger festgelegt). So wurden in Böden, die mit Wirt-schaftsdünger gedüngt wurden, Tetrazykline in Mengen > 100 µg/kg nachgewiesen. Für Böden stellen nach HEMBROCK-HEGER und BERGMANN (2007) in erster Linie Tetrazykline und das Antiparasitikum Ivermectin ein Risiko dar. Es liegen bisher nur wenige Daten über die ökotoxikologischen Auswirkungen auf Böden vor (SRU 2007; Tz. 707-715). Die zunehmende Menge an Nutztieren führt auch zu einer Zunahme an Wirtschafts-düngern bzw. Gärresten. Diese können neben den Nährstoffen auch Schadstoffe (z. B. aus Arzneimitteln, Desinfektionsmitteln, Futtermittelzusätzen, Klauenbädern) enthalten, die vor allem in der industriellen Massentierhaltung verwendet werden. Verwertung von mineral ischen Restmassen 500. Der mengenmäßig größte Abfallstrom ist mit 185 Mio. t (2005) die minerali-sche Fraktion aus dem Bau- und Abbruchgewerbe, die aus Bodenaushub, Abbruch-material sowie Aschen und Schlacken besteht. Alle Stoffströme können belastet sein, beispielsweise durch Schadstoffe aus der Nutzungsphase, Dämmstoffe oder Schwer-metalle. Die hohe Verwertungsquote dieser Abfälle (2005: 87 %) ist einerseits auf die 1996 eingegangene Selbstverpflichtung der Bauindustrie zurückzuführen, andererseits auf die gute Verwertbarkeit eines Großteils der Mengenströme. Ein großer Teil des Materials wird für Verfüllmaßnahmen, zum Beispiel von Gruben und Hohlräumen, ver-wendet. Etwa 50 Mio. t wurden 2004 nach der Aufbereitung wieder als Recyclingbau-stoff eingesetzt. Die Qualitätsanforderungen an mineralische Materialien wurden lange Zeit über ein Merkblatt der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall (LAGA) geregelt, das für den Vollzug herangezogen wurde. Da eine Einhaltung der Vorsorgewerte der BBodSchV damit nicht gewährleistet werden konnte (BVerwG, Urteil v. 14. April 2005, BVerwGE, Bd. 123, S. 247 ff.), etablierte sich in den einzelnen Bundesländern eine sehr unterschiedliche Vollzugspraxis. Die bergrechtliche Genehmigung für die Ver-wertung von Sortierresten (Abfallschlüsselnummer 191212) in Abgrabungen – gedacht für den mineralischen Anteil aus Bauabfallsortieranlagen – wurde mittlerweile mehrfach für die Entsorgung von Sortierresten aus der mechanisch-biologischen Behandlung genutzt. Kurzfristig wird hier voraussichtlich die Überprüfung und Nachbesserung der 408 Genehmigungslage der Verfüllungsbetriebe durch die Bundesländer Abhilfe bringen. Mittelfristig sollte aber die Ersatzbaustoffverordnung, die derzeit im Entwurf vorliegt, allgemein gültige Regelungen für den Einsatz mineralischer Reststoffe schaffen. 6.2.2.3 Zusammenfassung 501. Die vorhandenen Regelungen zum Schutz des Bodens vor Schadstoffen, die über die Luft und das direkte Aufbringen auf Böden eingetragen werden, erreichen ihr Ziel nur teilweise. Tabelle 6-5 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich „diffuse Schadstoff-einträge“ zusammen (s. a. Kap. 4.1-4.4, Abschn. 5.2.1.1, 7.2.1, Kap. 10.3, 11). Tabel le 6-5 Basisinformationen diffuse Schadstoffeinträge Indikator Verursacherbezogen: Emissionswerte; N-Nährstoffbilanz; P-Bilanz; Schad-stofffrachten (mg/ha);Düngemittelabsatz; Pflanzenschutzmittelabsatz Akkumulierte Belastung der Böden: Schwermetall-Gehalt; Nmin-Gehalt (mg NO3 + NH4/100g Boden), organische Parameter Verursacher Luftpfad: Industrie / Gewerbe, Verkehr, Kraftwerke, Hausbrand Direkter Eintrag: Landwirtschaft, Abfallablagerung Qualitätsziele NEC-RL: Halbierung der durch Versauerung belasteten Ökosystemflächen; Eutrophierung verringern Wasserrahmenrichtlinie (WRRL): Oberflächen- und Grundwasserkörper bis Ende 2015 in gutem chemischen Zustand Nachhaltigkeitsstrategie 2002: Bis 2010 Anteil des ökologischen Landbaus 20 %; bis 2010 Begrenzung des Stickstoffüberschusses auf 80 kg/ha Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt 2007: Bis 2020 Einhaltung der critical loads und levels für Versauerung, Schwermetall- und Nährstoffein-träge; ab 2020 Rückführung bewirtschaftungsbedingter Schadstoffeinträge in land- und forstwirtschaftlich genutzten Böden Maßnahmen Begrenzung der Emissionen; Verringerung des Einsatzes von Mineral-dünger, Wirtschaftsdünger, Klärschlamm, Pflanzenschutzmitteln Wichtige rechtliche Regelungen BImSchG, 33. BImSchV, TA Luft, DüMV, DüV (gute fachliche Praxis), AbfKlärV, KlärschlammV, BioabfV, ErsatzbaustoffV (Entwurf), WHG und Landeswassergesetze, PflanzenschutzG, Pflanzenschutz-AnwendungsV Defizite Nicht messbare Ziele, unzureichende Umsetzung und Kontrolle; uneinheit-liche Grenzwertsetzung im Düngemittelbereich SRU/UG 2008/Tab. 6-5Die Einträge über die Luft nehmen deutschland- und europaweit langsam ab, die wei-tere Verschärfung von Grenzwerten wie zum Beispiel für NOx-Emissionen aus Kraft-werken und der Abfallverbrennung ist ein Schritt in die richtige Richtung. Die Harmonisierung der Grenzwerte für den Eintrag von Schadstoffen in Böden ist für die Gewährleistung eines einheitlichen Schutzniveaus unabhängig vom aufgebrachten Produkt oder Abfall notwendig. Das 2002 vorgelegte Konzept „Gute Qualität und 409sichere Erträge“ (BMU und BMVEL 2002) hat daher nichts von seiner Aktualität verlo-ren, sollte jedoch um Mineraldünger und ausgewählte organische Schadstoffe erweitert werden. Für die Bewertung von Human- und Veterinärarzneimitteln sind systematische ökotoxi-kologische Untersuchungen notwendig, um tragfähige Grenzwerte ableiten zu können, die sich nicht am Machbaren sondern am Notwendigen orientieren. Grundsätzlich sollte hier dem Vorsorgeprinzip Rechnung getragen werden. 6.2.3 Altlasten 502. Bodenverunreinigungen aus industrieller, gewerblicher und militärischer Nut-zung gefährden das Bodengefüge ebenso wie das Grundwasser. Auch die ungeord-nete Ablagerung von Abfällen führt zu einer Beeinträchtigung dieser Medien. Hier ist insbesondere den Langzeiteffekten Beachtung zu schenken, da die Auswaschungen über einen langen Zeitraum und im Zusammenhang mit sich verändernden chemi-schen Bedingungen stattfinden. 503. Die Erfassungsregelungen in den Ländern führen noch zu abweichenden Begriffsauslegungen und zu fehlenden Angaben bei einzelnen Merkmalen. Die Erhe-bung weiterer Parameter wie Flächengröße, Sanierungsziele und Zeitplanung, wie sie bereits 2004 gefordert wurde (SRU 2004, Tz. 835), ist weiterhin nicht in allen Bundes-ländern üblich. Der Trend der letzten Jahre zeigt eine stetige Zunahme der Verdachts-flächen (Altablagerungen und Altstandorte) von 230 500 (2003/2004) über 271 000 (2005), 272 000 (2006) auf 289 508 (2007) (UBA 2004; LABO 2005; 2006; 2007; AAV 2007). Bis 2007 wurde erst auf circa 56 000 Verdachtsflächen eine Gefährdungsab-schätzung abgeschlossen. In Abbildung 6-5 werden die Entwicklung der Flächen, bei denen sich der Verdacht bestätigt hat (Altlasten), der Gefährdungsabschätzungen so-wie der durchgeführten Maßnahmen dargestellt. 410 Abbi ldung 6-5 Entwicklung der Altlastenbearbeitung in Deutschland 2004 – 2007 010.00020.00030.00040.00050.00060.0002004 2005 2006 2007[Anzahl]Identifizierte Altlasten Gefährdungs-abschätzung abgeschlossenAltlasten in der SanierungSanierung abgeschlossen Überwachungen SRU/UG 2008/Abb. 6-5; Datenquelle UBA 2004; LABO 2005; 2006; 2007; AAV 2007 Die Hauptursache für das nur langsame Voranschreiten der Sanierung von Altlasten scheint die Schwierigkeit der Finanzierung zu sein (dazu näher SRU 2004, Tz. 801 ff.). Die Durchsetzung bestehender Rahmenbestimmungen und -vorschriften, zum Beispiel der Deponierichtlinie oder der Richtlinie über die integrierte Vermeidung und Verminde-rung der Umweltverschmutzung (Anwendung des Standes der Technik bei der Ge-nehmigung von umweltrelevanten Industrieanlagen) sollte zu einem Rückgang der Bo-denbelastungen führen (EEA 2005). Die geplante Ausweisung von Risikogebieten in der Bodenrahmenrichtlinie wäre ein Schritt zu einer europaweiten Erfassung von Ver-dachtsflächen gewesen (Tz. 526). 504. Die Sanierung kontaminierter Standorte wird in Deutschland kontinuierlich vorangetrieben, wobei sich der Umfang weniger an den Notwendigkeiten als an den Finanzierungsmöglichkeiten orientiert. Tabelle 6-6 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich Altlasten zusammen. 411Tabel le 6-6 Basisinformationen Altlasten Indikator Belastung durch organische und anorganische Substanzen; Überschreitung der Maßnahmenwerte der BBodSchV Verursacher Industrie/Gewerbe, Verkehr, Militär, Bergbau, Abfallwirtschaft Qualitätsziele Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt 2007; bis 2050 sind Altlasten weitgehend saniert Maßnahmen Bewertung anhand der Vorsorge- / Maßnahmenwerte; Vorlage eines Sanierungsplans Wichtige rechtliche Regelungen BBodSchG, BBodSchV, Umweltschadensgesetz (für künftig entstehende Altlasten) Defizite Konkretisierung des Sanierungszieles einzelfallabhängig SRU/UG 2008/Tab. 6-6Die Empfehlungen aus dem Jahr 2004 haben nicht an Bedeutung verloren (SRU 2004, Tz. 828 f.). Notwendig ist weiterhin eine bundesweite Vereinheitlichung der Erhebung von Altlastendaten, um eine Bewertung zu ermöglichen. Wünschenswert, wenngleich mit höherem Aufwand verbunden, sind zusätzliche Angaben wie Flächengröße, Sanie-rungsziele und Zeitplanung. Insbesondere im Hinblick auf die positiven Wirkungen des innerstädtischen Flächenrecyclings durch Sanierung oder Brachflächennutzung wäre eine zusätzliche Förderung sinnvoll. 6.2.4 Bodenerosion 505. Wind- und Wassererosion führen zu einem irreversiblen Verlust von frucht-barem Oberboden, wenn der Bodenabtrag größer als die Neubildung ist. Einflussfakto-ren für die Wassererosion sind (EISELE 2008) – Niederschläge (Menge und Intensität, Infiltration), – Bodenstruktur (Bodenart, Aggregatstabilität, Wasserleitfähigkeit, Oberfläche), – Topographie (Hangneigung, -länge, -form) und – Bewirtschaftung (Bodenbearbeitung, -bedeckung, Bearbeitungsrichtung). Von Bedeutung sind weniger die sichtbaren Folgen, wie die Ausbildung von Rinnen, als die großflächigen Verluste an organischer Substanz. Gleichzeitig können durch den Abtrag Gewässer mit Schad- und Nährstoffen, mit denen die Bodensubstanz belastet sein kann, beeinträchtigt werden. Klimatische Veränderungen wie verringerte Nieder-schläge, höhere Temperaturen und längere Trockenperioden führen zu einer geringe-ren Bodenfeuchte, weniger Bewuchs und damit zu einer Verstärkung der Erosions-gefahr. Die prognostizierte Zunahme von Starkregenereignissen wird zu einer zuneh-menden Wassererosion führen (UBA 2006). Für Bayern und Baden-Württemberg 412 wurde bereits heute eine Zunahme der Häufigkeit extremer Niederschlagswerte statis-tisch nachgewiesen (ALBRECHT 2006). Hauptursachen von Erosion sind sowohl die Freilegung der Bodensubstanz als auch die Bearbeitung gefährdeter Flächen durch die Landwirtschaft. Die ökonomisch sinn-volle Vergrößerung der Ackerschläge bringt den Verlust von schützenden Ackerrand-streifen und die Verlängerung der Fließstrecken mit sich. Auch die Wahl der Frucht-folge und der angebauten Früchte beeinflusst die Erosionsanfälligkeit der Böden. Mais und Zuckerrüben bedecken noch lange nach der Saat den Boden nicht ausreichend, um ihn vor Erosion bei Sommergewittern und Starkregenereignissen schützen zu kön-nen. Durch Erosionsschutzmaßnahmen wie Minimalbodenbearbeitung, höhenlinienparallele Bodenbearbeitung, Mulchsaaten, Zwischensaaten und Zwischenfruchtanbau kann die Anfälligkeit für den Bodenabtrag stark verringert werden (UBA 2005). In Projekten auf europäischer Ebene (SOWAP – Soil and Water Protection) konnten die Abträge um mehr als 50 % reduziert werden. Zusätzlich wurden die CO2-Emissionen um bis zu 70 % reduziert. Bedingung für diese Erfolge ist allerdings eine sorgfältige Auswahl der Fruchtfolgen. Problematisch ist, dass bei pflugloser Bodenbearbeitung der Einsatz von Pflanzenschutzmitteln gegen den unerwünschten Aufwuchs von Wildkräutern steigt (SOWAP 2006). 506. Anhand der natürlichen Standortfaktoren (Niederschläge, Bodeneigenschaf-ten, Hanglänge und -neigung) und der Bodennutzung wurde bundesweit die Gefähr-dung durch Wassererosion für die Ackerflächen Deutschlands bewertet (Abb. 6-6). Besonders gefährdet sind das bayerische Tertiärhügelland, das Erzgebirge und -vorland, der Kraichgau, das Pfälzisch-Saarländische Stufenland und das Saar-Nahe-Bergland. 413Abbi ldung 6-6 Potenzielle Erosionsgefährdung in Deutschland Quelle: UBA 2007a Klimatische Veränderungen können zusätzliche Bodenverluste bewirken – das zeitliche Zusammentreffen von intensiven Regenfällen mit der Periode einer schwachen vege-tativen Bodenbedeckung führt zu einer Zunahme des Bodenabtrages. 507. Neben der Wassererosion spielt auch die Winderosion eine nicht unerhebli-che Rolle für den Verlust des Oberbodens. Sie tritt vor allem dann auf, wenn hohe Windgeschwindigkeiten, eine anfällige, trockene Bodenoberfläche sowie unzureichen-der Schutz der Oberfläche zusammentreffen (FUNK 2008). Dies ist vor allem ein Problem der nördlichen Bundesländer. Untersuchungen in Brandenburg wiesen einen Verlust von 220 t/h, entsprechend 15 mm Ackerkrume über einen Zeitraum von vier Jahren nach (FUNK 2004). Die Intensität der Winderosion kann allerdings sehr stark variieren, in den nachfolgenden Jahren wurden sehr viel geringere Abträge gemessen. Schutzmaßnahmen sind beispielsweise Windschutzhecken und eine kontinuierliche Bodenbedeckung von über 40 % der Fläche. 414 Bundesweite Daten über tatsächlich stattfindende Erosion existieren nicht, da diese standortspezifisch in Abhängigkeit von Bodenbewirtschaftung und den durchgeführten Erosionsschutzmaßnahmen ermittelt werden müssten. 508. In Bezug auf die landwirtschaftliche Bodennutzung sind Änderungen der Vor-aussetzungen für den Erhalt von Direktzahlungen vorgesehen, die die fortschreitende Erosion landwirtschaftlicher Nutzflächen eindämmen sollen. So sollen künftig nach der Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung (DirektZahlVerpflV) Erosionsgefährdungs-stufen (Wind- und Wassererosion) sowie entsprechende Schutzmaßnahmen festge-setzt werden, die die Erosionsgefährdung der Flächen berücksichtigen. Für die Was-sererosion sind drei Gefährdungsstufen (keine Gefährdung, Gefährdung, starke Ge-fährdung) und für die Winderosion zwei Stufen (keine Gefährdung, Gefährdung) vorge-sehen. Die Abgrenzung der Klassen soll sich an Flächenmerkmalen, Boden- und Kli-maverhältnissen, Bewirtschaftungssystemen, Flächennutzung, Fruchtwechsel und Be-triebsstrukturen orientieren. In der DirektZahlVerpflV sollen Erosionsschutzmaßnah-men speziell für die einzelnen Gefährdungsklassen festgeschrieben werden (CRAMER 2007). 509. Der Schutz vor Wind- und Wassererosion ist einerseits für den Erhalt der Bodenfruchtbarkeit und andererseits für eine Reduzierung des Eintrags von Nährstof-fen in Gewässer von Bedeutung. Tabelle 6-7 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich Erosion zusammen. Tabel le 6-7 Basisinformationen Erosion Indikator Sichtbarer Bodenabtrag, Gefährdungsgrad (Hanglage, Schluffboden), Grad der Bodenbedeckung Verursacher Landwirtschaft, Klimawandel (Starkregenereignisse) Qualitätsziele Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt 2007: Kontinuierliche Rückführung der Erosion bis 2020 Maßnahmen Zunahme Konturstreifen; Art der Bodenbearbeitung; Beschränkung der Bearbeitungszeiträume Wichtige rechtliche Regelungen BBodSchG (Gute fachliche Praxis), BBodSchV (nur für Wassererosion), DirektZahlVerpflV Defizite BBodSchV i.V.m. § 17 BBodSchG verpflichten lediglich zu Problem-erfassung, ggf. Beratung, nicht aber zu Maßnahmen SRU/UG 2008/Tab. 6-7 Kritisch ist der Indikator „sichtbarer Bodenabtrag“ zu bewerten, da auch der großflä-chige Abtrag, der kaum sichtbar ist, zu bedeutenden Bodenverlusten führt. Die ge-planten Regelungen der DirektZahlVerpflV sollten sowohl auf ihre tatsächliche Umset-zung als auch auf ihre Wirksamkeit hin kritisch begleitet werden. Da die Wirksamkeit einzelner Schutzmaßnahmen im konkreten Fall stark variieren kann, ist ein weitgehen- 415der Schutz vor Wasser- und Winderosion nur durch die Kombination mehrerer Maßnahmen sicherzustellen (MOSIMANN 2008). 6.2.5 Bodenschadverdichtungen 510. Als Bodenschadverdichtung wird eine dauerhafte, bewirtschaftungsbedingte Schädigung des Bodengefüges bezeichnet. Negative Auswirkungen auf die Boden-funktionen durch die Befahrung mit großen Landmaschinen sind ein verringertes Infilt-rationsvermögen, verminderte Luftkapazität und gestörte Wasser- und Luftleitfähigkeit. Dadurch verschlechtern sich die Ertragsfähigkeit sowie die Lebensbedingungen für Bodentiere und Mikroorganismen. Zusätzlich erhöhen schädliche Bodenverdichtungen die Gefahr von Wassererosion auf sonst nur mäßig gefährdeten Flächen. Bodenverdichtung kann durch konservierende Bodenbearbeitung verringert werden. Bei geringer mechanischer Belastung können sich Bodentiere wie die Regenwurm-population nach ein bis zwei Vegetationsperioden selbst regenerieren, was zu einer Verbesserung der Bodenstruktur führt. 511. Über das Ausmaß schädlich verdichteter Böden gibt es derzeit keine bundes-weiten Daten, zumal über die Methoden zur eindeutigen Identifizierung von Boden-schadverdichtungen im Sinne des Bundes-Bodenschutzgesetzes in der Fachwelt bis-her noch kein Konsens herrscht (CRAMER et al. 2006). Für das Land Nordrhein-Westfalen wurde anhand von Untersuchungen an 46 Flächen unterschiedlicher Bo-denarten und unter Hinzuziehen der von LEBERT et al. (2004) entwickelten Kriterien zum Erkennen von Bodenschadverdichtungen festgestellt, dass Bodenschadverdich-tungen an der Krumenbasis auftreten, im Unterboden jedoch nicht feststellbar waren. Allerdings lagen die Luftkapazitätswerte bei vielen Lehm- und Schluffböden bereits nahe am kritischen Bereich. Die Autoren schlussfolgern, dass nur durch ein längerfris-tiges Bodenmonitoring festgestellt werden könne, ob eine schleichende Degradierung des Unterbodens stattfindet (CRAMER et al. 2006). Weitere Untersuchungen in Sach-sen, Bayern, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Thüringen ergaben ebenfalls, dass zwar flächenhaft keine Schadverdichtungen des Unterbodens vorliegen, wohl aber auf intensiv befahrenen Flächen wie Fahrgassen, Vorgewenden und Zufahrtsbe-reichen (LORENZ 2008). Tabelle 6-8 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich Verdichtung zusam-men. 416 Tabel le 6-8 Basisinformationen Verdichtung Indikator Luftkapazität, Wasserleitfähigkeit, Gefügeansprache (Lagerungsdichte, Packungsdichte, Spatendiagnose) Verursacher Landwirtschaft Qualitätsziele Nationale Strategie zur biologischen Vielfalt 2007: Erhalt der Leistungs-fähigkeit und der natürlichen Bodenfunktionen, Bodenverdichtungen soweit wie möglich vermeiden, bis 2010 Anteil des ökologischen Land-baus 20 % Maßnahmen Begrenzung der Radlast pro Fläche, Optimierung von Art und Zeitpunkt der Bodenbearbeitung, Gestaltung der Fruchtfolge Wichtige rechtliche Regelungen BBodSchG (Gute fachliche Praxis) Defizite In Ermangelung belastbarer Indikatoren können keine Grenzwerte/ Wirkungsschwellen abgeleitet werden SRU/UG 2008/Tab. 6-8Im Sinne der Vorsorge sind einheitliche Monitoringprogramme, die Wissenserweiterung über Ursachen und Synergieeffekte sowie insbesondere die anwenderorientierte Wei-tergabe dieses Wissens an die Verursacher notwendig. 6.2.6 Verlust an organischer Substanz 512. Der Verlust an organischer Substanz kann mechanisch durch Wind- und Wassererosion verursacht werden (Abtrag des humusreichen Oberbodens). Weiter-reichend ist allerdings die flächige Reduzierung des Kohlenstoffgehalts durch eine in-tensive landwirtschaftliche Nutzung (Tz. 223) In einer Untersuchung der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe (BGR) wurden deutschlandweit die Gehalte an organischem Kohlenstoff (Corg) für vier Klima-gebiete mit 15 verschiedenen Ausgangsgesteinen jeweils für die Nutzung Acker, Grünland und Forst aus insgesamt etwa 9 000 Proben für den Oberboden bestimmt. Die Gehalte an organischem C lassen sich den Humusklassen nach der bodenkundli-chen Kartieranleitung (Tab. 6-9) zuordnen (BGR 2005). Tabel le 6-9 Humusklassen nach bodenkundlicher Kartieranleitung Kurz-zeichen Humusgehalt (Gew.%) Acker- und Grünland Humusgehalt (Gew.%) Forst Bezeichnung h1 0 0 humusfrei h1 < 1 < 1 sehr schwach humos h2 1 bis < 2 1 bis < 2 schwach humos 417h3 2 bis < 4 2 bis < 5 mittel humos h4 4 bis < 8 5 bis < 10 stark humos h5 8 bis < 15 10 bis < 15 sehr stark humos h6 15 bis < 30 15 bis < 30 extrem humos, anmoorig h7 > 30 > 30 Organisch Quelle: DÜWEL et al. 2007 Abbildung 6-7 zeigt, dass mehr als die Hälfte der deutschen Landesfläche der Humus-klasse 3 (mittel humos) zuzuordnen ist. Abbi ldung 6-7 Flächenanteile nach Humusgehalten (Deutschland) Humusklasse 212%Humusklasse 355%Humusklasse 416%Humusklasse 51%Humusklasse 73%keine Zuordnung12%Humusklasse 61% SRU/UG 2008/Abb. 6-7; Datenquelle: DÜWEL et al. 2007 Auffällig ist, dass unabhängig von der Bodenart und dem Klimagebiet der jeweils nied-rigste Humuswert für die Böden unter Ackernutzung bestimmt wurde. Prinzipiell wird eine Zunahme der Humusgehalte in der Reihenfolge Acker – Forst – Grünland beo-bachtet: Bei ackerbaulicher Nutzung sind die Humusgehalte überwiegend den Humus-klassen h2 und h3 zuzuordnen, bei forstlicher Nutzung bewegen sie sich im Bereich h3 und h4 und unter Grünland im Bereich h4 und h5 (DÜWEL et al. 2007). 513. In Abbildung 6-8 werden die Gehalte an organischem C in den Oberböden der Klimazone 33 für die unterschiedlichen Nutzungsarten dargestellt. Es handelt sich hier um das nord-westliche Klimagebiet Deutschlands (mittlere bis (zum Teil) hohe Niederschläge, mäßig kalte Winter und mäßig warme Sommer, Vegetationsdauer 180 418 bis mehr als 210 Tage). Unabhängig von der Bodenart weisen die Böden unter Acker-nutzung die geringsten und unter Grünlandnutzung die höchsten Humusgehalte auf. Abbi ldung 6-8 Gehalte an organischem C in verschiedenen Oberböden Deutschlands für die Klimazone 33 (Nutzung Acker, Grünland, Forst) 0 2 4 6 8 10 12Sedimente im GezeitenbereichAuensedimenteFluss- undSchotterablagerungenSandeDeckschichten überGeschiebemergel/-lehmeGeschiebemergel/-lehmeLösseSandlösseCarbonatgesteineOrg.- und min. Böden imVerbreitungsgebiet der TorfeC org [Masse-%]Acker Grünland Forst SRU/UG 2008/Abb. 6-8; Datenquelle: eigene Darstellung nach DÜWEL et al. 2007 Da die ausgewerteten Daten größtenteils aus den Jahren zwischen 1984 und 2004 stammen, ist eine zeitliche Entwicklung nicht ablesbar, die Werte können jedoch die Vergleichsbasis für ein harmonisiertes Monitoring bilden. Ausgehend von einem opti-mierten Datenerhebungskonzept sollten regelmäßige Untersuchungen durchgeführt werden, um Veränderungen belastbar nachweisen zu können. 514. Die Datenauswertung der organischen C-Gehalte von Oberböden in Deutschland zeigt, dass mehr als 75 % der Flächen einen zufrieden stellenden Hu-musgehalt > 2 % aufweisen. Auffällig ist allerdings auch, dass die Humusgehalte stark von der Bodennutzung abhängen – eine Freigabe von Stilllegungsflächen für die land-wirtschaftliche Nutzung wie aktuell beschlossen (Europäische Kommission 2007) hat dementsprechend auch negative Auswirkungen auf die gespeicherten C-Vorräte im Boden. Tabelle 6-10 stellt die wesentlichen Informationen für den Bereich Verlust an organi-scher Substanz zusammen. 419Tabel le 6-10 Basisinformationen Verlust an organischer Substanz Indikator C-Gehalt, Humusgehalt, Fruchtbarkeit / geringere Erträge Verursacher Landwirtschaft Qualitätsziele Humusbilanz auf landwirtschaftlichen Flächen, die Direktzahlungen erhalten: Humusbilanz muss zwischen 75 und 125 kg C/ha pro Jahr liegen; wahlweise Mindestgehalt 1 % Humus auf landwirtschaftlich genutzten Böden Maßnahmen Humusaufbau durch Nutzung organischer Dünger, Mulchen Wichtige rechtliche Regelungen DirektZahlVerpflV; BBodSchG (gute fachliche Praxis) Defizite Mangelhafte Umsetzung SRU/UG 2008/Tab. 6-10Da der Aufbau von Humus an den Abbau organischer Substanz (durch Dünger oder Bodenhilfsstoffe) gebunden ist, muss sichergestellt sein, dass mit den erwünschten Bestandteilen der organischen Dünger (Gülle, Mist, Kompost, Gärreste) nicht gleich-zeitig Schadstoffe in die Böden eingebracht werden (Tz. 497 ff.). 6.3 Bodenschutzrecht 515. Das deutsche Bodenschutzrecht besteht zunächst aus den bodenschutzspezifischen Instrumenten des BBodSchG und der BBodSchV. Diese re-geln allerdings nur Teilbereiche des als umfassende Querschnittsmaterie zu verste-henden Bodenschutzes. Für zahlreiche weitere Aspekte sind die fachrechtlichen Vor-schriften anderer Umweltschutzgesetze einschlägig. Dazu gehören insbesondere das Naturschutzrecht, das Anlagenzulassungsrecht, das Fachplanungs- und Baurecht so-wie das Gefahrstoff- und sonstige Stoffrecht (HERRMANN 2007, Rn. 18 f.). Dieses komplexe Regime ist im Wesentlichen geeignet, ein angemessenes Schutzniveau des Bodens und seiner Funktionen zu erreichen. Allerdings sind auch seit Langem Defizite identifiziert, ohne dass die notwendigen Korrekturen in Angriff genommen worden sind. Nachfolgend werden zunächst diese hinlänglich bekannten Defizite gebündelt darge-stellt und sodann die aktuellen Entwicklungen im Bereich des Bodenschutzrechts ana-lysiert. In Bezug auf das spezifische Bodenschutzrecht sind im Berichtszeitraum keine nennenswerten Änderungen eingetreten. Im Hinblick auf das zwar für den Boden-schutz relevante, aber nicht primär auf ihn gerichtete Umweltrecht sind zunehmend – die Notwendigkeit einer Effektivierung der planungsrechtlichen Instrumente des Baurechts, des Naturschutzrechts und des Gewässerschutzrechts mit dem Ziel ei-ner Reduzierung der Flächeninanspruchnahme sowie 420 – das Erfordernis einer besseren Berücksichtigung des Bodenschutzes im Rahmen der Umweltverträglichkeitsprüfung von Plänen und Programmen sowie der Umwelt-verträglichkeitsprüfung bestimmter Vorhaben erkannt worden. Nachdem die EU lange Zeit äußerste Zurückhaltung im Hinblick auf die Regulierung des Bodenschutzes geübt hatte, hat sich inzwischen auch die EU Kommission im Jahre 2006 zu Wort gemeldet und entschiedene Schritte hin zu einer gemeinschafts-rechtlichen Ausformung des Bodenschutzes eingeleitet. Sie hat unter anderem einen Entwurf für eine Bodenschutzrahmenrichtlinie vorgelegt, der jedoch inzwischen ge-scheitert ist. 6.3.1 Defizite des deutschen Bodenschutzrechts – ein Überblick 516. Unverändert kritikwürdig sind in Bezug auf das spezifische deutsche Boden-schutzrecht (SRU 2000, Tz. 447 ff.; SRU 2004, Tz. 786; s. für darüber hinausgehende Forderungen BVB 2006): – der zu enge Anwendungsbereich des BBodSchG, – die mangelnde Steuerungskraft der Zielbestimmung des § 1 BBodSchG, die auf die unterbliebene gesetzliche Statuierung der Vorrangigkeit einzelner Bodenfunktionen gegenüber anderen Funktionen zurückgeht, – die noch immer fehlende EntsiegelungsVO, – unzureichende rechtsverbindliche Beschränkungen der landwirtschaftlichen Bodennutzung, – die begrenzte Anwendbarkeit der Verpflichtung zur Einhaltung der guten fachlichen Praxis in der Landwirtschaft gemäß § 17 BBodSchG durch die vorrangige Anwend-barkeit der KlärschlammVO, des Düngemittelgesetzes (DüngeMG) und des KrW-/AbfG aufgrund von § 3 Abs. 1 Nr. 1 BBodSchG, die zum Teil dem Bodenschutz ab-trägliche Regelungen enthalten, – fehlende Regelungen zur Erfassbarkeit der Summationen von Bodenbelastungen aus unterschiedlichen Quellen, – fehlende Regelungen zu physikalischen Schadeinwirkungen in der BBodSchV, insbesondere in Bezug auf die Vermeidung von Bodenverdichtungen beim Auf- und Einbringen von Materialien in der BBodSchV, – die unzureichende Erfassung der relevanten Schadstoffe in den Stoff- und Werte-listen der BBodSchV, 421– die fehlende Orientierung der BBodSchV an der Lebensraumfunktion des Bodens, – fehlende Prüfwerte für den Pfad Boden-Mensch in der BBodSchV, die mittlerweile erarbeitet sind, – fehlende Berücksichtigung der Bodenversauerung in der BBodSchV, – eine unzureichende Konkretisierung des Schutzes vor Bodenerosion durch Ab-schwemmungen in der BBodSchV sowie – eine fehlende Konkretisierung des Schutzes vor Winderosion. Insgesamt verdeutlichen die aufgezeigten Defizite die erhebliche Durchsetzungs-schwäche des bodenschutzspezifischen Rechts. Im Hinblick auf die übrigen bodenschutzrelevanten gesetzlichen Regelungen sind ins-besondere die folgenden Mängel hervorzuheben: – eine zunehmende Aufweichung des dem § 35 BauGB zugrunde liegenden Prinzips, nach dem der Außenbereich grundsätzlich von einer Bebauung freigehalten werden soll, – fehlende Verpflichtungen, im Rahmen der Verkehrswegeplanung auf eine raum-sparende Planung hinzuwirken, – die Fokussierung der praktischen Anwendung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung auf die Schutzgüter Tiere und Pflanzen, wodurch der Boden und seine Funktionen entgegen den gesetzlichen Anforderungen als eigenständiges Schutzgut in den Hintergrund gedrängt werden, – eine fehlende Orientierung des sehr bodenschutzrelevanten Düngemittelrechts an den Belangen des vorsorgenden Bodenschutzes durch verbindliche und für alle Düngemittel maßgebliche Schadstoffgrenzwerte, die anhand einheitlicher Bewer-tungsmaßstäbe festgelegt wurden; (s. zur Kritik im Einzelnen und zu weiteren Defiziten: SRU 2000, Tz. 444 ff.; 2004, Tz. 778 ff.; SPARWASSER et al. 2003, § 6 Rn. 17 ff., § 9 Rn. 73 ff.; KÖCK und HOFMANN 2007, S. 46 f.). Diese Defizite sollten im Zuge künftiger Novellierungen der einschlägigen Regelwerke unbedingt behoben werden. 6.3.2 Fortentwicklungen im bodenschutzrelevanten Recht 6.3.2.1 Effektivierung des Planungsrechts 517. Für den vorsorgenden Bodenschutz ist das Planungsrecht von wesentlicher Bedeutung, da es noch im Vorfeld der Gestattung konkreter den Boden belastender Projekte geeignet ist, den Flächenverbrauch zu steuern und zum Teil auch zum Schutz 422 des Bodens vor stofflichen Einträgen beizutragen. Dies wird nachfolgend für die Bau-leitplanung, die Landschaftsplanung und die gewässerschutzrechtliche Planung aufge-zeigt. Bauleitplanung 518. Mehrere Bestimmungen des BauGB sind darauf gerichtet, der Inanspruch-nahme neuer Flächen durch städtebauliche Maßnahmen entgegenzuwirken und so den rapide voranschreitenden Flächenverbrauch (Tz. 339) einzudämmen. Insbeson-dere soll nach der sogenannten Bodenschutzklausel des § 1 a Abs. 2 S. 1 BauGB mit Grund und Boden sparsam und schonend umgegangen werden. Dabei sind zur Ver-ringerung der zusätzlichen Inanspruchnahme von Flächen für bauliche Nutzungen die Möglichkeiten der Entwicklung der Gemeinde insbesondere durch Wiedernutzbarma-chung von Flächen, Nachverdichtung und andere Maßnahmen zur Innenentwicklung zu nutzen. Um den vorsorgenden Bodenschutz durch eine Reduzierung der Flächenin-anspruchnahme gesetzlich stärker zu fördern, wurden durch das am 1. Januar 2007 in Kraft getretene Gesetz zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwick-lung der Städte (BGBl. I, 27. Dezember 2006, S. 3316) zusätzliche Regelungen in das BauGB eingefügt, von denen der neue § 13a BauGB nachfolgend einer näheren Be-trachtung unterzogen wird. Die Vorschrift soll Anreize zu einer vorrangigen Innenentwicklung schaffen, in dem unter den näher statuierten Voraussetzungen Erleichterungen in den Verfahren zur Aufstellung sogenannter Bebauungspläne der Innenentwicklung ermöglicht werden. Diese Bebauungspläne sind gemäß § 13a Abs. 1 BauGB auf die Wiedernutzbarma-chung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwick-lung gerichtet. Die Erleichterung soll maßgeblich durch den Verzicht auf die Umwelt-prüfung nach § 2 Abs. 4 BauGB erreicht werden (s. näher zu dem Verfahren und sei-nen Voraussetzungen u. a. BATTIS et al. 2007; UECHTRITZ 2007; TOMERIUS 2008; GÖTZE und MÜLLER 2008; MITSCHANG 2007; KOCH und HENDLER 2008, § 11 Rn. 31 f.). Dadurch wird indessen die Gefahr begründet, dass den spezifischen Risiken der Innenraumentwicklung nicht adäquat begegnet werden kann. Die Umweltprüfung dient dazu, die im Rahmen der Abwägung gemäß § 1 Abs. 7 BauGB zu berücksichti-genden Umweltschutzbelange sachgerecht zu erfassen und zu bewerten. Fallen die dazu notwendigen Verfahrenschritte weg, ist der erforderliche sensible Umgang mit den von der Bauleitplanung berührten Umweltschutzbelangen schwerlich möglich. Da die Pflicht zur Einstellung der berührten Umweltschutzbelange in die Abwägungsent-scheidung weiterhin bestehen bleibt, erscheint es zweifelhaft, ob die intendierte Be-schleunigungswirkung tatsächlich eintreten wird (BUNZEL 2006, S. 37). Der Wegfall der Umweltprüfung für Bebauungspläne der Innenentwicklung steht auch im Wider-spruch zu den Genehmigungsanforderungen für industrielle Anlagen in Industriege- 423bieten. Für diese ist zwingend eine Umweltverträglichkeitsprüfung durchzuführen, ob-wohl die Anforderungen an den Schutz der Umwelt und der menschlichen Gesundheit in Industriegebieten im Vergleich zu städtebaulichen Innenbereichen herabgesetzt sind. Problematisch ist zudem, dass gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 4 BauGB für Bebauungspläne der Innenentwicklung, in denen eine Grundfläche von weniger als 20 000 m2 festge-setzt wird, nunmehr keine Ausgleichsmaßnahmen für erhebliche Beeinträchtigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Naturhaus-haltes mehr in die Abwägung eingestellt werden müssen. Diese Regelung dürfte sich in vielen Fällen negativ auf den Bodenschutz auswirken, da durch den Wegfall der Aus-gleichsverpflichtung keine bodenschützenden Maßnahmen, wie insbesondere Entsie-gelungen, im Rahmen der Bauleitplanung festgesetzt werden müssen (TOMERIUS 2008, S. 5 m. w. N.). Wendet eine Gemeinde das beschleunigte Verfahren zur Auf-stellung eines Bebauungsplanes der Innenentwicklung an, so ist unbedingt zu beach-ten, dass die Erleichterung bezüglich der Anwendung der Eingriffsregelung gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 4 BauGB auf Ausgleichsmaßnahmen beschränkt ist. Eine Befreiung von der Pflicht zur Vermeidung und Minimierung von Eingriffen erfolgt nicht (LOUIS 2007, S. 98 f.; MITSCHANG 2007, S. 446; TOMERIUS 2008, S. 5). Insgesamt ist damit festzuhalten, dass die durch § 13a BauGB eingeführten Verfah-renserleichterungen die Gefahr erheblicher Abschwächungen des Umweltschutzni-veaus der von der Bestimmung erfassten Bauleitplanung begründen. Ob tatsächlich eine vorrangige Planung im Innenbereich befördert wird, erscheint zudem zweifelhaft. Jedenfalls wurde keine verpflichtende gesetzliche Statuierung des Grundsatzes „Innen- vor Außenentwicklung“ vorgenommen. Maßnahmen der Innenentwicklung bleiben weiterhin freiwillig und stehen in Konkurrenz zu der Außenbebauung, die sich aus kurzfristiger wirtschaftlicher Perspektive oftmals als die attraktivere Option darstellt (TOMERIUS 2008, S. 6). Naturschutzrechtl iche Planung 519. Im Bereich des Naturschutzrechts nimmt die Landschaftsplanung gemäß §§ 13 ff. BNatSchG eine zentrale Rolle ein. Mit der Novellierung des BNatSchG im Jahre 2002 wurde die Bedeutung, die dem Bodenschutz insoweit zukommt, erheblich gestärkt. Die Landschaftsplanung ist auf einen vorsorgenden und flächendeckenden Naturschutz gerichtet (MAAß und SCHÜTTE 2007, Rn. 52) und hat die Aufgabe, die Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege für den jeweiligen Planungsraum darzustellen und zu begründen. Gemäß § 13 Abs. 1 S. 2 BNatSchG dient sie der Verwirklichung der Ziele und Grundsätze des Naturschutzes und der Landschaftspflege, zu denen auch der Bodenschutz gehört. So sind Böden 424 nach § 2 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG so zu erhalten, dass sie ihre Funktionen im Natur-haushalt erfüllen können. Gemäß Nr. 11 der Bestimmung sind unbebaute Bereiche wegen ihrer Bedeutung für den Naturhaushalt und für die Erholung in der dafür erfor-derlichen Größe und Beschaffenheit zu erhalten. Nicht mehr benötigte versiegelte Flä-chen sind zu renaturieren oder, soweit eine Entsiegelung nicht möglich oder nicht zu-mutbar ist, der natürlichen Entwicklung zu überlassen. Aber auch nach den spezifi-schen Bestimmungen für die Landschaftsplanung sind Festsetzungen in Bezug auf den Bodenschutz in den Landschaftsplänen zu treffen. So sollen gemäß § 14 Abs. 1 Nr. 4 lit. e) BNatSchG Erfordernisse und Maßnahmen unter anderem zum Schutz, zur Ver-besserung der Qualität und zur Regeneration von Böden festgelegt werden. Die Land-schaftsplanung, die sich auch auf landwirtschaftlich genutzte Böden erstreckt, kann aber auch indirekte Bodenschutzeffekte haben, wenn die Ziele des Naturschutzes durch Nutzungseinschränkungen bestimmter Flächen befördert werden sollen (HOFMANN 2007, S. 1396 m. w. N.). Auf dieser Grundlage können sowohl flächen-hafte als auch qualitative Bodenschutzmaßnahmen in den Landschaftsplänen festge-schrieben werden. Die Bedeutung der Landschaftsplanung für den Bodenschutz folgt auch aus § 14 Abs. 3 BNatSchG, der eine Verpflichtung zur Berücksichtigung der Inhalte der Land-schaftsplanung im Rahmen anderer Planungen und Verwaltungsverfahren statuiert. Über die in Satz 2 der Bestimmung ausdrücklich genannten Prüfungen der Umwelt- und der FFH-Verträglichkeit ( FFH – Fauna-Flora-Habitat) hinaus erfasst diese Berück-sichtigungspflicht sämtliche Planungen und Verwaltungsverfahren, deren Entscheidun-gen sich auf Natur und Landschaft im Planungsraum auswirken können und begründet damit eine umfassende Vollzugsdirektive. Eine Kontrollmöglichkeit wird durch Satz 3 der Bestimmung geschaffen, nach der eine Nichtberücksichtigung der Inhalte der Landschaftsplanung im Rahmen anderer Planungen und Entscheidungen begrün-dungspflichtig ist (GASSNER in: GASSNER/BENDOMIR-KAHLO/SCHMIDT-RÄNTSCH 2003, § 14 Rn. 16 ff.). Allerdings existiert keine gesetzliche Konkretisierung, wie der Bodenschutz in die für die Landschaftsplanung erforderliche Ermittlung, Be-wertung und Maßnahmenfestsetzung einfließen soll. Dies wird als der maßgebliche Grund dafür identifiziert, dass der Bodenschutz im Rahmen der Landschaftsplanung in der Praxis nur unzureichend berücksichtigt wird (KÖCK 2007, S. 173 ff.). Der Beitrag, den die Landschaftsplanung derzeit für den Bodenschutz leistet, ist zudem dadurch beschränkt, dass in der landschaftsplanerischen Praxis vornehmlich der Schutz wert-voller Tier- und Pflanzenarten sowie der Lebensraumschutz im Vordergrund stehen (HOFMANN 2007, S. 1396 m. w. N.). 425Gewässerschutzrecht l iche Planung 520. Mit der auf die WRRL zurückgehenden Verpflichtung zur Aufstellung gewässerschutzbezogener Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne nach den §§ 36 und 36b WHG erlangt die wasserrechtliche Planung auch für den Boden-schutz zunehmende Bedeutung. Da diese Pläne und Programme auf das gesamte Einzugsgebiet eines Flusses bezogen sein müssen, haben sie Auswirkungen auf den Bodenschutz, und zwar insbesondere in qualitativer Hinsicht, da das Erreichen eines guten chemischen Gewässerzustandes vielfach Reduzierungen der Pflanzenschutz- und Düngemitteleinträge erforderlich macht. Ist eine derartige Beschränkung des Ein-satzes entsprechender Stoffe in einem Maßnahmenprogramm festgelegt, steht sie nicht mehr zur Disposition der Vollzugsbehörden (KÖCK 2007, S. 175 f. m. w. N.). Auch von dem in den §§ 31a bis 32 WHG statuierten Hochwasserschutzrecht gehen mittlerweile erhebliche Impulse für den Bodenschutz aus. Insofern sind insbesondere die in § 31b WHG in Bezug auf Überschwemmungsgebiete statuierten Verpflichtungen zur Vermeidung möglicher Erosionen und von Schadstoffeinträgen auf landwirtschaft-lich genutzten Flächen, Beschränkungen der baulichen Nutzung (§ 31b Abs. 4 WHG) sowie die Verpflichtung zur Funktionserhaltung als Rückhalteflächen, die bis hin zur Wiederherstellung von Rückhalteflächen reichen können, zu nennen. Inwieweit die Hochwasserschutzplanung für andere Planungen verbindlich ist, ist derzeit allerdings gesetzlich nicht geregelt (KÖCK 2007, S. 176 ff.). Auch im Referentenentwurf des Bundesumweltministeriums für das zweite Buch des Umweltgesetzbuches – Wasser-wirtschaft – (BMU 2007b; UGB-E II) wird keine Verbindlichkeit der Risikomanagement-pläne für hochwassergefährdete Gebiete gemäß § 57 UGB-E II vorgeschrieben. 6.3.2.2 Bodenschutz im Rahmen fachübergreifender Verträglichkeitsprüfungen 521. Wesentlich für einen wirksamen Bodenschutz ist auch die Berücksichtigung bodenschutzrelevanter Aspekte im Rahmen fachübergreifender Verträglichkeitsprü-fungen sowohl von Plänen und Programmen (Strategische Umweltprüfung – SUP) als auch von konkreten Einzelvorhaben (Umweltverträglichkeitsprüfung – UVP). Mit der Regelung der SUP im Jahre 2005 im nationalen Recht wurde aufgrund gemeinschafts-rechtlicher Anforderungen die Verpflichtung begründet, bestimmte Pläne und Pro-gramme im Zuge ihrer Aufstellung einer Prüfung ihrer Umweltauswirkungen zu unter-ziehen. Im Vorfeld der Genehmigungserteilung für bestimmte konkrete Vorhaben ist eine UVP nach dem Gesetz über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPG) durchzu-führen. Auch der Vollzug der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung gemäß §§ 18 ff. BNatSchG erfordert eine Berücksichtigung der relevanten Bodenschutzaspekte. Die 426 insoweit evidenten Defizite wurden bereits aufgezeigt (Tz. 516 und dortige Nachweise), so dass die nachfolgende Analyse auf die SUP und die UVP beschränkt bleibt. Umweltprüfung von Plänen und Programmen 522. Die SUP bietet die Möglichkeit, die in den Textziffern 518 bis 520 analysier-ten Planungen so auszugestalten, dass den Aspekten des Bodenschutzes hinreichend Rechnung getragen wird. Eine SUP ist gemäß § 14b Abs. 1 Nr. 1 i. V. m. Anh. 3 Nr. 1 des UVPG nicht nur für die hier untersuchten Bauleitpläne, Hochwasserschutzpläne und Maßnahmenprogramme gemäß § 31d bzw. § 36 WHG sowie die Landschaftspla-nungen nach den §§ 15, 16 BNatSchG sondern auch für weitere Planungen durchzu-führen, die erhebliche Auswirkungen auf den Bodenschutz haben können; so für die Verkehrswegeplanungen des Bundes, Flughafenausbaupläne oder Raumordnungs-planungen. Im Rahmen der SUP sind Aspekte des Bodenschutzes in den nach § 14g UVPG zu erstellenden Umweltbericht aufzunehmen. In dem Umweltbericht sind die voraussicht-lichen erheblichen Umweltauswirkungen der Durchführung des Plans oder Programms sowie vernünftige Alternativen darzustellen und zu bewerten. Zu den zu berücksichti-genden Umweltauswirkungen gehören gemäß § 14g Abs. 2 Nr. 5 i. V. m. § 2 Abs. 1 Nr. 2 BBodSchG auch Auswirkungen auf den Boden. Dieser Begriff ist in dem Sinne weit zu verstehen, dass die Beeinträchtigungen sämtlicher bodenschutzrelevanter Funktionen einschließlich des Flächenverbrauches zu erfassen sind. Zur Stärkung der Bodenschutzbelange im Rahmen der SUP ist es allerdings erforderlich, den gesetzli-chen Auftrag dahingehend zu konkretisieren, dass eine Untersuchung und Dokumen-tation des Flächenverbrauches der zu überprüfenden Pläne und Programme und eine Darstellung der im Hinblick auf den Flächenverbrauch sparsamsten Planvariante ver-bindlich vorgeschrieben werden (BOVET 2007). Umweltverträgl ichkeitsprüfung 523. Neben anderen Schutzgütern umfasst die UVP gemäß § 2 Abs. 1 Nrn. 2 und 4 UVPG die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der unmittelbaren und mittelba-ren Auswirkungen eines Vorhabens auf den Boden sowie der Wechselwirkungen zwi-schen dem Boden und den übrigen in der Bestimmung genannten Schutzgütern. Die UVP muss insbesondere auf die Schutzwürdigkeit und Leistungsfähigkeit des Bodens hinsichtlich seiner unterschiedlichen Funktionen, die potenzielle Empfindlichkeit und Schutzbedürftigkeit sowie die Vorbelastung und die Belastbarkeit gerichtet sein (GASSNER et al. 2005, S. 85). Hinsichtlich der Bewertung der Auswirkungen eines UVP-pflichtigen Vorhabens auf die stoffliche Bodenbeschaffenheit sind in Nr. 1.3 des Anhanges der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des UVPG (GMBl. 1995, S. 671) Orientierungshilfen statuiert. Danach ist maßgeblich darauf abzustellen, 427dass der Boden in seinen natürlichen Funktionen, seinen Nutzungsfunktionen und sei-ner Leistungsfähigkeit erhalten bleibt (APPOLD in: HOPPE 2007, § 2 Rn. 30). Bei der Bewertung ist nach Satz 2 der Bestimmung zu prüfen, ob bei der Vorhabensdurchfüh-rung eine Veränderung der physikalischen, chemischen oder biologischen Bodenbe-schaffenheit auftritt, die eine nachteilige Beeinträchtigung der natürlichen Bodenfunkti-onen besorgen lässt. Weiterhin ist entscheidend, ob das Vorhaben unter Berücksichti-gung der Nutzungsfunktionen nach Prägung des Gebietes oder den planerischen Festlegungen mit den gesetzlichen Umweltanforderungen zu vereinbaren ist. Relevant sind insofern für alle Böden die Faktoren Versiegelung, Schadstoffeintrag, Bodenauf- und Bodenabtrag. Im Hinblick auf die Wirkfaktoren Bodenverdichtung, Wasser- und Winderosion sowie Nährstoffeinträge oder Veränderungen des Grundwasserhaushal-tes ist dagegen, abhängig von der spezifischen Empfindlichkeit des betroffenen Bo-dens, eine differenzierte Betrachtung vorzunehmen (GASSNER et al. 2005, S. 97). In der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift zur Ausführung des Gesetzes über die Um-weltverträglichkeitsprüfung (UVPVwV) werden als Maßstäbe für die Bewertung der Umweltauswirkungen eines UVP-pflichtigen Vorhabens die gesetzlichen Umweltanfor-derungen herangezogen (s. Nr. 1.3.1 für genehmigungsbedürftige Anlagen nach dem BImSchG oder Nr. 5.3.1 für zulassungsbedürftige Abwasserbehandlungsanlagen nach § 18c WHG). Daraus ergibt sich für die besonders relevanten genehmigungsbedürf-tigen Anlagen nach dem BImSchG in Bezug auf den Bodenschutz der folgende Prü-fungsablauf (s. GASSNER et al. 2005, S. 303): – Zu klären ist, ob das Schutzgut Boden überhaupt betroffen ist. – Liegt ein Altlastenverdacht vor, müssen die entsprechenden Maßnahmen auf der Grundlage des BBodSchG getroffen werden. – Im Anschluss daran muss untersucht werden, ob das Vorhaben zu einer schädli-chen Bodenbelastung nach § 2 Abs. 3 BBodSchG führt. – Unterfallen die Umwelteinwirkungen des Vorhabens dem Geltungsbereich eines der in § 3 Abs. 1 Nrn. 1 bis 11 BBodSchG aufgelisteten Gesetze, sind die Einwirkungen auf den Boden anhand dieser Gesetze zu beurteilen, soweit sie einschlägig sind. – Ist das Fachrecht nicht einschlägig, ist das BBodSchG subsidiär anwendbar. – Subsidiär kann die Orientierungshilfe zur Bewertung der Auswirkungen auf die stoffliche Bodenbeschaffenheit nach Nr. 1.3 des Anh. 1 der UVPVwV herangezogen werden. 6.3.2.3 Zwischenbilanz 524. Die vorangehenden Überlegungen verdeutlichen, dass maßgebliche Berei-che des nicht spezifisch auf den Bodenschutz gerichteten Fachplanungs- und Umwelt-428 rechts einen prinzipiell angemessenen rechtlichen Rahmen für die Förderung des Bo-denschutzes bilden. Dies trifft insbesondere auf die analysierten verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Natur- und Gewässerschutzes sowie der fachübergreifenden Um-weltprüfungen der SUP und der UVP zu. Eine Ausnahme stellt insoweit allerdings § 13a BauGB dar, der keine förderliche Grundlage für eine Flächen sparende städte-bauliche Planung bildet. Allerdings erfordern darüber hinaus auch mehrere andere Be-stimmungen des BauGB eine Berücksichtigung der relevanten Bodenschutzaspekte, so dass auch das BauGB insgesamt einen grundsätzlich adäquaten Rahmen für den Bodenschutz zur Verfügung stellt. Ursächlich für den unverändert schlechten Zustand der Böden in Deutschland (Kap. 6.2) sind damit nicht etwaige Defizite des Fachpla-nungs- und Umweltrechts. Vielmehr werden die Möglichkeiten, den Bodenschutz beim Vollzug der untersuchten Regelwerke zu berücksichtigen, in der Praxis nicht hinrei-chend genutzt. So tritt der Bodenschutz beispielsweise im Rahmen der bauplanungs-rechtlichen Abwägung regelmäßig hinter anderen Belangen zurück. Die erforderliche stärkere Gewichtung bei der Anwendung der relevanten rechtlichen Rahmen kann durch die Statuierung strengerer Ziele im bodenschutzspezifischen Recht erreicht wer-den. Insofern ist es entscheidend, das BBodSchG und die BBodSchV um Anforderun-gen zu erweitern, die im Rahmen des einschlägigen Fachplanungs- und Umweltrechts nicht mehr im Wege der Abwägung zu überwinden sind. 6.3.3 Auf dem Weg zu einer Europäisierung des Bodenschutzrechts 525. Die Europäische Kommission hat im Jahre 2006 den Versuch einer Europäi-sierung des Bodenschutzrechts unternommen und eine thematische Strategie für den Bodenschutz, eine auf diese Strategie bezogene Folgenabschätzung sowie den Ent-wurf einer Bodenschutzrahmenrichtlinie (BRRL-E) vorgelegt (Europäische Kommission 2006b; 2006c; 2006d). Aufgrund des Widerstandes Deutschlands, Großbritanniens, Österreichs und der Niederlande ist jedoch im EU-Umweltministerrat eine politische Einigung über die BRRL gescheitert (Rat der Europäischen Union 2007, S. 8; ENDS Europe Daily, 20. Dezember 2007). Maßgebend dafür waren aus deutscher Sicht Sub-sidiaritätserwägungen. und die Auffassung, dass eventuell auftretende grenzüber-schreitende Wirkungen von Bodenschädigungen besser bilateral gelöst werden könn-ten sowie Einwände gegen einige Bestimmungen des Richtlinienentwurfes (Bundesrat 2006). Nach dem einstweiligen Scheitern ihrer Gesetzesinitiative wartet die Europäi-sche Kommission nunmehr eine künftige Ratspräsidentschaft ab, die den Vorschlag erneut aufgreift. Nachfolgend werden der Regelungsgehalt des BRRL-E skizziert, der Anpassungsbedarf aufgezeigt, den das Inkrafttreten der BRRL für das deutsche Recht bedeutet hätte, und das Subsidiaritätsargument einer näheren Betrachtung unterzo-gen. 4296.3.3.1 Regelungsgehalt des BRRL-E 526. Ziel des BRRL-E war die Schaffung eines Rahmens für den Schutz des Bo-dens und für den Erhalt seiner Fähigkeiten zur Erfüllung der Bodenfunktionen in ökolo-gischer, wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Hinsicht. Zu diesen sollten nach Art. 1 Abs. 1 lit. a) bis g) BRRL-E die Biomasseerzeugung, Nährstoffspeicherung, -filterung und -umwandlung, die Funktion für die biologische Vielfalt der Lebensräume, der Arten und der Gene, die Bereitstellung eines physischen und kulturellen Umfeldes für den Menschen und seine Tätigkeiten, die Funktion als Rohstoffquelle und Kohlenstoffspei-cher sowie als Archiv des geologischen und archäologischen Erbes zählen. Als Mittel zur Erreichung dieser Ziele waren in dem BRRL-E maßgeblich Planungsinstrumente zur Vorsorge vor bzw. Eindämmung von Verschlechterungen der Bodenqualität und Instrumente zum Schutz des Bodens vor chemischen Verunreinigungen vorgesehen. Durch diese sollten die Folgen der Bodenqualitätsverschlechterung eingedämmt und geschädigte Böden bis zu einem Funktionalitätsgrad wiederhergestellt und saniert werden, der im Hinblick auf die gegenwärtige und künftige genehmigte Nutzung zu-mindest angemessen ist. Nach den allgemeinen Bestimmungen in Kap. I des BRRL-E war vorgesehen, dass die Mitgliedstaaten – den Bodenschutz in Maßnahmen der nicht bodenschutzspezifischen aber relevan-ten Politikbereiche einbeziehen (Art. 3 BRRL-E), – Landnutzer zu Vorsorgemaßnahmen gegen die Beeinträchtigung der Bodenfunktio-nen verpflichten (Art. 4 BRRL-E) und – die Versiegelung mit geeigneten Maßnahmen begrenzen (Art. 5 BRRL-E). In Kapitel II des BRRL-E waren Maßnahmen zur Risikovermeidung und -minderung sowie zur Wiederherstellung der Bodenqualität vorgesehenen. Insbesondere sollten die Mitgliedstaaten nach Art. 6 BRRL-E dazu verpflichtet werden, innerhalb von fünf Jahren nach dem Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie jeweils für ihr Hoheitsgebiet sogenannte Risikogebiete zu bezeichnen und zu veröffentlichen. Ein Risikogebiet sollte ein Gebiet sein, bei dem eine Verschlechterung der Bodenqualität bereits eingetreten ist oder in naher Zukunft eintreten könnte. Als Ursachen der Verschlechterung sollten Wasser- und Winderosion, Verlust organischer Substanz, Verdichtung, Versalzung und Erdrutsche relevant sein. Für die Risikogebiete sollten sodann gemäß Art. 8 BRRL-E durch die Mitgliedstaaten Maßnahmenprogramme zur Bekämpfung der Verschlech-terungsursachen aufgestellt und veröffentlicht werden. Diese Programme sollten darauf gerichtet sein, die erfassten Bodenfunktionen zu erhalten. Sie sollten innerhalb von sieben Jahren nach Ablauf der Umsetzungsfrist der Richtlinie aufgestellt und acht Jahre nach Ablauf der Umsetzungsfrist angewendet werden. Als Mindestinhalt waren Risikominderungsziele, Maßnahmen zur Erreichung dieser Ziele, Zeitpläne für die Maßnahmendurchführung und eine Schätzung der aufzuwendenden privaten oder öf-430 fentlichen Mittel vorgesehen. Die Mitgliedstaaten sollten auch angeben, in welcher Form die Maßnahmen durchgeführt werden und inwiefern die Maßnahmen zur Errei-chung der festgelegten Umweltziele beitragen. In Bezug auf die Bodenverunreinigung sollten die Mitgliedstaaten nach Maßgabe des Kapitel III BRRL-E Maßnahmen zur Begrenzung der Auf- oder Einbringung gefährlicher Stoffe ergreifen. Diese Maßnahmen sollten auf den Erhalt der Bodenfunktionen ge-richtet sein und auf die Vermeidung einer Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt. Dabei sollte es unerheblich sein, ob die Stoffe absichtlich oder unbeab-sichtigt auf oder in den Boden gelangen. Ablagerungen aus der Luft und Stoffeinträge infolge von Naturereignissen sollten ausgenommen sein. Bereits vorhandene verunrei-nigte Standorte sollten gemäß Art. 10 und 11 BRRL-E durch die Mitgliedstaaten für ihr Gebiet bestimmt und in einem nationalen Verzeichnis veröffentlicht werden. Als verun-reinigt sollte dabei ein Standort angesehen werden, auf dem aufgrund menschlicher Tätigkeiten gefährliche Stoffe nachweislich in einer solchen Konzentration vorkommen, dass die Mitgliedstaaten erwägen, dass von diesen eine erhebliche Gefahr für die menschliche Gesundheit oder die Umwelt ausgeht. In Art. 13 war eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorgesehen, die in den Verzeichnissen aufgelisteten verunreinigten Standorte nach Maßgabe einer durch den betroffenen Mitgliedstaat aufzustellenden Sanierungsstrategie zu sanieren. Als Mindestinhalt sollten die Strategien Sanierungs-ziele, Priorisierungen anhand der Gesundheitsgefährdungen, Zeitpläne für die Umset-zung und die zugewiesenen Geldmittel enthalten (Analysen des BRRL-E u. a. bei HEUSER 2007, 119 f.; HOFMANN 2007, S. 1398 f.). 527. Der BRRL-E wies jedoch erhebliche Schwächen hinsichtlich des erreichba-ren Schutzniveaus auf, da insbesondere keine quantitativen Bodenschutzziele vorge-sehen waren (dazu und zu weiteren Schwächen des Richtlinienentwurfes UBA 2007d; HEUSER 2007, S. 119 f.). Bei einer erneuten Initiative hin zu einer Europäisierung des Bodenschutzrechts sollte aus Sicht eines verbesserten Umweltschutzes und zur Ver-meidung von Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten unbedingt auf eine Verstärkung und Vereinheitlichung des Schutzniveaus gedrungen werden. 6.3.3.2 Hypothetischer Anpassungsbedarf des deutschen Bodenschutzrechts 528. Für das deutsche Bodenschutzrecht hätte sich vor allen Dingen in den Berei-chen des Altlastenrechts und des vorsorgenden Bodenschutzes ein Anpassungsbedarf an die Erfordernisse des Entwurfs der Bodenschutzrahmenrichtlinie (BRRL-E) erge-ben. In Bezug auf das in Art. 10 BRRL-E vorgesehene Verzeichnis verunreinigter Standorte ist zunächst anzumerken, dass die Bundesländer bereits seit Langem Altlastenkataster 431führen, in denen Altlasten und Verdachtsflächen ausgewiesen sind. Seit Kurzem wird auch durch die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Bodenschutz (LABO) eine deutsch-landweite vollständige Übersicht bereitgestellt (Tz. 503). Allerdings hätten die insofern vorgehaltenen Informationen den Anforderungen des BRRL-E nur zum Teil genügt. Der in § 2 Abs. 5 BBodSchG definierte Altlastenbegriff stellt nämlich maßgeblich auf bereits stillgelegte Standorte ab. Nach Art. 11 Abs. 2 BRRL-E sollten jedoch mindes-tens auch die Standorte erfasst werden, an denen die in Anh. II des BRRL-E genann-ten potenziell bodenverschmutzenden Tätigkeiten stattfinden oder in der Vergangen-heit stattgefunden haben. Daraus folgt, dass für das Verzeichnis sowohl aktive als auch stillgelegte Standorte relevant gewesen wären. Insofern hätte es einer Erweite-rung des nationalen Rechts bedurft. Das nationale Korrelat der Pflicht zur Sanierung verunreinigter Standorte gemäß Art. 13 Abs. 1 BRRL-E ist in § 4 Abs. 3 S. 1 BBodSchG zu sehen. Danach sind Altlas-ten sowie durch Altlasten verursachte Gewässerverunreinigungen durch den Sanie-rungspflichtigen so zu sanieren, dass dauerhaft keine Gefahren, keine erheblichen Nachteile oder erheblichen Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit entstehen. Die dafür nach dem BRRL-E vorgesehene Sanierungsstrategie ist nach dem deutschen Bodenschutzrecht nicht für alle Altlastensanierungen vorgesehen und überdies nicht zwingend erforderlich. Allerdings finden sich wesentliche Elemente der von den Mitgliedstaaten geforderten planvollen Bewältigung der Altlastenproblematik (s. zu den Anforderungen HOFMANN 2007, S. 1401 f.) in § 13 BBodSchG. Danach soll die zuständige Behörde von dem Sanierungspflichtigen die Vorlage eines Sanierungs-plans verlangen, wenn die Sanierung koordinierungsbedürftige verschiedenartige Maßnahmen erfordert, oder wenn von den Altlasten in besonderem Maße schädliche Bodenveränderungen oder sonstige Gefahren für den Einzelnen oder die Allgemeinheit ausgehen. Dieser Plan enthält dann unter anderem eine Darstellung des Sanierungs-ziels und einen Zeitplan zur Umsetzung. Um Richtlinienkonformität zu erreichen, wäre jedoch eine Ausweitung der Vorschrift auf alle Altlastenfälle und eine Umwandlung der Bestimmung von einer „soll“- in eine „ist“-Bestimmung erforderlich gewesen. Auch eine Priorisierung der Sanierungsfälle auf der Grundlage des Risikos für die menschliche Gesundheit wird im deutschen Bodenschutzrecht nicht vorgeschrieben. Zwar erfolgt die auf der Grundlage von BBodSchG und BBodSchV vorzunehmende Sanierung an-hand der in der BBodSchV festgelegten Grenzwerte, wodurch eine gewisse Priorisie-rung der Sanierungsflächen abhängig von ihrer Gefährlichkeit stattfindet (HOFMANN 2007, S. 1402). Eine planvolle und koordinierte Festlegung vorrangig zu sanierender Flächen speziell mit Blick auf die Gefährdung der menschlichen Gesundheit wird je-doch nicht verlangt. 529. Richtungsweisende Impulse hätte die Umsetzungspflicht einer BRRL für das deutsche Recht im Bereich des vorsorgenden Bodenschutzes begründet. So war in 432 Art. 4 BRRL-E eine Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorgesehen, die Landnutzer zum Ergreifen von Vorsorgemaßnahmen zu verpflichten, deren Tätigkeiten sich in einer Art auf den Boden auswirken, bei der davon auszugehen ist, dass sie die von dem Richt-linienentwurf erfassten Bodenfunktionen deutlich beeinträchtigen. Zwar enthält das BBodSchG mit § 7 bereits eine Regelung zum vorsorgenden Bodenschutz. Allerdings bleiben die daraus folgenden Verpflichtungen aufgrund begrenzter untergesetzlicher Konkretisierungen und weitreichender Ausnahmen hinter den gemeinschaftsrechtlich vorgesehenen Verpflichtungen zu einem vorsorgenden Bodenschutz zurück. Gemäß § 7 S. 1 BBodSchG sind der Grundstückseigentümer, der Inhaber der tatsächlichen Gewalt über ein Grundstück und diejenigen, die Verrichtungen auf einem Grundstück durchführen oder durchführen lassen, die zu Veränderungen der Bodenbeschaffenheit führen können, dazu verpflichtet, Vorsorge gegen das Entstehen schädlicher Boden-veränderungen zu treffen. Diese ihrem Wortsinn nach umfassende gesetzliche Ver-pflichtung ist aber gemäß § 7 S. 4 BBodSchG durch behördliche Anordnungen nur in-soweit durchsetzbar, als in der BBodSchV Anforderungen festgelegt sind. Insoweit sind die §§ 9 bis 12 BBodSchV maßgeblich, die aber nicht alle relevanten Schadstoffe er-fassen (SRU 2004, Tz. 786, 828). Hinzu kommt die begrenzte Anwendbarkeit des § 7 BBodSchG. So sind gemäß § 7 S. 5 und 6 BBodSchG in Bezug auf die land- und forstwirtschaftliche Bodennutzung sowie die Vorsorge vor Grundwasserbeeinträchti-gungen spezialgesetzliche Bestimmungen einschlägig. Für die in Bezug auf die Ge-fährdung der Bodenfunktionen besonders relevante landwirtschaftliche Bodennutzung sind zur Erfüllung der Vorsorgepflicht gemäß § 17 Abs. 1 S. 1 BBodSchG die Grund-sätze der guten fachlichen Praxis nach Abs. 2 der Bestimmung einzuhalten. Auf der Grundlage der Regelungen der guten fachlichen Praxis ist jedoch ein effektiver vorsor-gender Bodenschutz nicht gewährleistet. Dies geht insbesondere darauf zurück, dass in § 17 BBodSchG keine Regelungen über chemische Einwirkungen auf den Boden getroffen werden, sondern der Fokus auf den physikalischen Bodeneinwirkungen liegt. Darüber hinaus werden den Vollzugsbehörden keine Befugnisse zur Durchsetzung der Grundsätze der guten fachlichen Praxis eingeräumt (s. zu den Defiziten von STRENGE 2004, S. 184 ff. m. w. N.). 530. Für die Umsetzung der BRRL in das deutsche Recht hätte es danach vor allen Dingen folgender Anpassungen bedurft: – an Stelle der derzeitigen Ermächtigung in § 13 BBodSchG einer Verpflichtung der Behörde zum Einfordern eines Sanierungsplans von dem Sanierungspflichtigen, – einer Verpflichtung zur Erstellung von Sanierungsplänen auch für solche Altlastenflächen, deren Sanierung keine koordinierten Maßnahmen erfordern und die nicht besonders schädlich sind, 433– einer Pflicht zur Benennung zugewiesener Haushaltsmittel für die Altlastensanie-rung, – einer Verpflichtung zur Priorisierung der Sanierungsflächen unter Berücksichtigung des Maßes der Gefährdung der menschlichen Gesundheit und – einer Anpassung der Bestimmungen des vorsorgenden Bodenschutzes an die im Vergleich zum deutschen Recht anspruchsvolleren gemeinschaftsrechtlichen Anfor-derungen. Die erforderlichen Anpassungen wären zum Teil von erheblicher praktischer Bedeu-tung gewesen. Durch das Inkrafttreten der BRRL wäre eine gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zur koordinierten und strategischen Altlastensanierung begründet wor-den, die die Organe der EU gegenüber den Mitgliedstaaten hätten durchsetzen kön-nen. Der schleppenden Herangehensweise an die Altlastensanierung (Tz. 502 ff.) wä-ren dann gemeinschaftsrechtliche Grenzen gesetzt worden. Auch im Bereich des vor-sorgenden Bodenschutzes hätte es einer verbindlicheren und weiter reichenden Re-gelung als nach dem geltenden Recht bedurft. 6.3.3.3 Die Regelungsbefugnis der EU 531. Die EU verfügt mit Art. 175 EG über die Gesetzgebungskompetenz zum Er-lass einer gemeinschaftsrechtlichen BRRL. Bedenken, die dagegen von Teilen der Literatur und auch vom Deutschen Bundesrat im Hinblick auf die gemeinschaftsrechtli-che Subsidiaritätsklausel vorgebracht werden (BUNDESRAT 2006; GLASER 2007; SCHEIL 2007), überzeugen nicht. Bekanntlich darf die Gemeinschaft nach Art. 5 UAbs. 2 EG in Bereichen, die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur tätig werden, wenn und soweit die Ziele der in Betracht gezogenen Maßnahmen auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht ausreichend erreicht werden können und daher wegen ihres Umfanges oder ihrer Wirkungen besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kön-nen (s. zu den einzelnen Anforderungen detailliert CALLIESS in: CALLIESS/RUFFERT 2007, Art. 5 EG Rn. 41 ff. m. w. N.). Dieses Prinzip beschränkt die Regelungsbefugnis der EU zugunsten der Mitgliedstaaten in den Bereichen, in denen die Aufgabenerfül-lung durch die Mitgliedstaaten mit Blick auf die Erfordernisse der Aufgabenerfüllung und Problemlösungskapazität der nachrangigen Steuerungsebenen gleichermaßen effektiv möglich ist (SRU 2004, Tz. 1243; KOCH 2004, S. 7 f.). Das ist aber insbeson-dere in den Fällen ausgeschlossen, in denen transnationale Umweltschutzaspekte be-troffen sind. Der grenzüberschreitende Charakter des Bodenschutzes wird zwar viel-fach mit dem Argument in Abrede gestellt, dass der Boden ein statisches Umwelt-medium sei und der Schutz daher nur ortsnah und unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse erfolgen könne (BUNDESRAT 2006, S. 2; GLASER 2007, S. 377). Trotz der Ortsgebundenheit der Ressource berührt der Bodenschutz aber auch mehrere die 434 Mitgliedstaaten übergreifende Aspekte. So verursacht der Schadstoffferntransport über den Luft- und Wasserpfad Stoffeinträge in den Boden unabhängig von mitgliedstaatli-chen Grenzen. Auch Wind- und Wassereinwirkungen, die zu Bodenerosion führen, sind transnationaler Natur. Einen ganz entscheidenden Aspekt stellt überdies die wich-tige Funktion der Böden als Senke, Quelle und Speicher von Kohlenstoff dar (dazu bereits SRU 2004, Tz. 821 f. unter Bezugnahme auf WBGU 2003, S. 57; HEUSER 2007, S. 121). Die Klimawirkungen der durch Landnutzungsänderungen verursachten CO2-Freisetzungen sind ersichtlich nicht auf die jeweiligen Mitgliedstaaten beschränkt, in denen Nutzungsänderungen erfolgen. Dass diese transnationalen Gesichtspunkte von den Mitgliedstaaten nicht zufriedenstellend geregelt werden können, wird bereits durch die gravierenden Schädigungen der Böden in der gesamten EU verdeutlicht. Gemeinschaftseinheitliche Bodenschutzbestimmungen sind darüber hinaus erforder-lich, um Wettbewerbsverzerrungen zwischen den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken. Hohe Bodenschutzanforderungen in einem Mitgliedstaat können marktbezogene Nachteile für Erzeugnisse aus dem betreffenden Mitgliedstaat gegenüber Erzeugnis-sen aus Mitgliedstaaten mit niedrigeren oder gar keinen Anforderungen an den Boden-schutz begründen und auch zu Produktionsverlagerungen führen (HEUSER 2007, S. 121). 6.3.4 Bilanz und Ausblick 532. Zu der grundlegenden Kritik, dass der Boden und seine Funktionen in vielfa-cher Hinsicht nicht ausreichend geschützt werden, besteht auch knapp zehn Jahre nach dem Inkrafttreten des BBodSchG und der BBodSchV weiterhin Anlass. Grundle-gende Forderungen in Bezug auf notwendige Verbesserungen des spezifischen Bo-denschutzrechts und des nicht spezifisch auf den Bodenschutz gerichteten Umwelt- und Fachplanungsrechts bleiben weiterhin aktuell (SRU 2000; 2004). Nunmehr kommt es zusätzlich insbesondere darauf an, die Berücksichtigung des Bodenschutzes im Rahmen des einschlägigen Planungsrechts und der fachübergreifenden Verträglich-keitsprüfungen der SUP und der UVP voranzubringen. Dazu sind adäquate Anforde-rungen in das BBodSchG und in die BBodSchV aufzunehmen, die beim Vollzug des Fachplanungs- und übrigen Umweltrechts nicht im Rahmen der Abwägung überwind-bar sind. Das Inkrafttreten der BRRL hätte in Deutschland insbesondere eine Anpassung der Praxis im Bereich der Altlastensanierung und Verbesserungen des Rechts des vorsor-genden Bodenschutzes erfordert. Dem bislang im deutschen Recht aufgrund zahlrei-cher Ausnahmebestimmungen und einer unzureichenden Konkretisierung der guten fachlichen Praxis der landwirtschaftlichen Bodennutzung äußerst unbefriedigend gere-gelten vorsorgenden Bodenschutz hätte ein deutlich größeres Gewicht zugemessen werden müssen. Diese potenziell positiven Wirkungen einer BRRL dürfen aber nicht 435darüber hinwegtäuschen, dass auch nach erfolgter Richtlinienumsetzung die aufge-zeigten Defizite fortbestanden hätten. Art. 3 des BRRL-E, der eine Einbeziehung von Bodenschutzaspekten in andere politische Maßnahmen erfordert hätte, hätte aus-schließlich eine Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen bestimmter Vorhaben auf die Qualität des Bodens verlangt. Damit wäre diese Querschnittsklausel des Richt-linienentwurfes hinter den Anforderungen zurückgeblieben, die im deutschen Recht in Bezug auf die Berücksichtigung der Belange des Bodenschutzes im Rahmen des ein-schlägigen Fachplanungs- und übrigen Umweltrechts bereits jetzt statuiert sind. Die für das deutsche Recht erforderliche Verbindlichkeit der Belange des Bodenschutzes im Rahmen fachplanerischer Abwägungsentscheidungen wäre durch Art. 3 BRRL-E nicht begründet worden. 6.4 Schlussfolgerungen und Empfehlungen 533. Die anhaltenden Trends zur Degradierung der Böden geben weiterhin Anlass zur Besorgnis. Bodendegradationen sind in der Regel nicht reversibel, die Funktionen der Böden gar nicht, nur unvollständig oder nur mit sehr hohen Kosten technisch wie-der herstellbar. Grundsätzlich ist die breite Streuung von bodenschutzrechtlichen Re-gelungen in andere Rechtsbereiche zu begrüßen, da sie nach dem Vorsorgeprinzip die Beeinträchtigungen an der Quelle einzudämmen suchen. Gleichzeitig lassen sich die Anforderungen aufgrund der unterschiedlichen lokalen Randbedingungen nur schwer konkretisieren, so dass die vorhandenen Spielräume leicht zugunsten anderer Interes-sen ausgelegt werden können. Im Ergebnis führt dies zu einem Defizit bei der prakti-schen Umsetzung der bodenschutzrechtlichen Regelungen. Aus diesem Grunde wird empfohlen, – den Bodenschutz bei der Ableitung von Grenzwerten zu berücksichtigen, vorhan-dene Konzepte (wie „critical loads“, „Gleiches zu Gleichem“, Frachtenmodell) auf weitere Schadstoffe auszuweiten, die Anzahl der messbaren Qualitätsziele zu er-weitern und in die Rechtsvorschriften zu integrieren, – diese Maßgaben mit den Zielvorgaben anderer Umweltmedien abzugleichen und ein in sich konsistentes Regelungssystem aufzubauen, – die Anwendung und Umsetzung der bodenschutzrelevanten Regelungen zu präzisieren, zu vereinheitlichen, zu kontrollieren und auf ihre Wirksamkeit zu über-prüfen. Die landwirtschaftliche Nutzung hat mit über 50 % den größten Anteil an der Landes-fläche. Da die Qualität der Böden die Grundlage dauerhafter Erträge ist, ist das Inte-resse der Nutzer an der Erhaltung der Böden in einem guten Zustand vorauszusetzen. Dennoch gehen von der landwirtschaftlichen Nutzung durch den Eintrag von Schad- 436 und Nährstoffen, physikalische Veränderungen durch Erosion und Verdichtung sowie den Verlust organischer Substanz starke Beeinträchtigungen aus. Abgesehen von Op-timierungsmaßnahmen, die in Einzelbereichen Besserung bringen, sind die Konkreti-sierung und Vollzugskontrolle der Einhaltung der guten fachlichen Praxis und der kon-sequente Ausbau des ökologischen Landbaus Schritte, die nicht nur eine Minderung der vorgenannten Beeinträchtigungen sondern auch Verbesserungen für die Bereiche Naturschutz, Klimaschutz und Biodiversität bewirken. Wissensbasis verbreitern 534. Um eine bessere Berücksichtigung des Bodenschutzes in Politik und Gesell-schaft zu erzielen, ist es sinnvoll, ähnlich wie beim Klimawandel anschauliche Szena-rien zu entwickeln, welche Konsequenzen die Fortsetzung der bestehenden Trends und großflächige Bodendegradierungen auf wichtige Funktionen des Naturhaushaltes (Versorgung mit Nahrungsmitteln, sauberes Trinkwasser, Nährstoffhaushalt, abneh-mende C-Speicherkapazität etc.) haben können. Gleichzeitig sind Modelle notwendig, die die Auswirkungen der absehbaren klimatischen Veränderungen auf das Medium Boden betrachten. Erst auf dieser Basis können langfristige Anpassungsstrategien geplant werden, wie zum Beispiel der Anbau von Feldkulturen, die bereits während der prognostizierten Starkregenereignisse im Frühjahr eine hinreichende Bodenbedeckung – und damit Schutz vor Erosion – bieten. Zugleich bedürfen künftig die Klimaeffekte von Bodenveränderungen einer stärkeren Berücksichtung. Die Datenbasis für die Entwicklung von Szenarien ist zum einen wegen unterschiedli-cher Erhebungsmethoden, zum anderen wegen unzureichender Datenmengen nach wie vor als nicht ausreichend zu bezeichnen. Die Erhaltung und Harmonisierung der Bodendauerbeobachtung in Deutschland kann hier Abhilfe schaffen. Für diese Verein-heitlichung sollte ein integratives Datenmanagement aufgebaut werden. Erforderlich ist insbesondere die Zusammenführung und Harmonisierung der Daten über – Erosion (Bodenverluste, Profilverkürzung), – Versiegelung (Überbauung), – chemische Veränderungen (Eutrophierung, Hypertrophierung, stoffliche Verar-mung/Humusgehalt, Versauerung, Auswirkungen organischer und anorganischer Schadstoffeinträge), – physikalische Veränderungen (Bodenverdichtung). Ziel dieses Konzeptes ist ein periodisches Monitoring, das sich in die Anforderungen auf europäischer Ebene einpasst. Von ebenso großer Bedeutung sind der Austausch der Forschungsergebnisse, die praxisorientierte Aufbereitung und die Kommunikation an die Verursacher. 437Für die Bewertung von Human- und Veterinärarzneimitteln sind systematische ökotoxi-kologische Untersuchungen notwendig, um tragfähige Grenzwerte ableiten zu können, die sich nicht am Machbaren sondern am Notwendigen orientieren. Forschungsbedarf besteht weiterhin für den relativ neuen organischen Dünger Gär-rückstand. Mit dem absehbaren Ausbau der Biomassenutzung werden die Mengen erheblich ansteigen. Die Schließung der Wissenslücken über Mengen, Qualitäten, Bo-denwirkungen und die Festlegung von Randbedingungen für die landwirtschaftliche Nutzung sind kurzfristig zu erarbeiten. Für die Abschätzung einer potenziellen Verdichtungsgefährdung stehen unterschiedli-che Methoden zur Verfügung, die aufgrund unterschiedlicher Ergebnisse noch nicht harmonisiert werden konnten. Es besteht dringender Forschungsbedarf, um Ursachen und Auswirkungen der Bodenverdichtung so beschreiben zu können, dass bei Bedarf Regelungen erarbeitet werden können. Weiterhin ist die Fortschreibung eines Bundesbodenschutzberichtes der Bundesregie-rung – geplant war eine regelmäßige Veröffentlichung alle vier Jahre, erstmals 2002 – einzufordern, um die Fortentwicklung des deutschen Bodenschutzes zu dokumentie-ren. Flächeninanspruchnahme 535. Um das erklärte Nachhaltigkeitsziel der Bundesregierung – Minderung des Flächenverbrauchs auf 30 ha pro Tag – zu erreichen, müssen verschiedene Maßnah-men weiter ausgebaut und gefördert werden. Dazu gehören Flächengewinn durch Flä-chenaktivierung (Sanierung wenig belasteter Flächen), Brachflächenmanagement, Entsiegelung und der ökologische Stadtumbau. Gleichzeitig sind Szenarien zu entwi-ckeln, wie der Bevölkerungsrückgang positiv für den Flächenverbrauch genutzt werden kann. Das Planungsrecht erlaubt bereits jetzt wesentliche Anforderungen des nichtstofflichen vorsorgenden Bodenschutzes durch sparsame und schonende Inanspruchnahme von Böden, Minimierung von Versiegelungen, Entsiegelung nicht mehr genutzter Böden, Vorrang der Wiedernutzung „gebrauchter“ Böden (Flächenrecycling) und den Schutz von Böden als Naturgut umzusetzen. Problematisch ist die geringe Nutzung dieser Möglichkeiten. Die bisherige Bilanz des Planungsrechts hat noch keinen signifikanten Beitrag zur Minderung der Flächeninanspruchnahme geleistet. Die Gründe liegen im unzureichend entwickelten Problembewusstsein der Gesellschaft, fehlender Akzeptanz des Flächensparens in Politik, Verwaltung und Bevölkerung und fehlendem Interesse der Planungsbehörden an einer flächensparenden Durchführung ihrer Pläne und Pro-jekte. Hinzu kommen Gewinnerwartungen durch Bodenwertsteigerungen und stei-gende Gewerbesteuereinnahmen. All diese Gründe führen dazu, dass die Planungs-438 träger ihre Entscheidungsspielräume nicht zu Gunsten sondern zu Lasten des Flä-chensparens einsetzen. Da die Summe der Einzelmaßnahmen bisher keine messbaren Erfolge erbringt, wird die verbindliche Festlegung der im Entwurf 2005 der nationalen Strategie zur biologi-schen Vielfalt vorgelegten Maßnahmen vorgeschlagen: – Festlegung von Teilzielen für die Reduktion der Flächeninanspruchnahme auf allen Planungsebenen für die Jahre 2020 (30 ha pro Tag), 2050 (0 ha pro Tag), – Lenkung der Flächeninanspruchnahme auf bereits erschlossene und in die vorhan-denen Städte und Gemeinden integrierte Standorte durch ein Verhältnis von Innen-entwicklung zu Außenentwicklung von 3 : 1, – Durchführung privilegierter Vorhaben im Außenbereich ab 2020 nur noch bei Rück-bau anderer baulicher Anlagen, – Veränderung der ökonomischen und fiskalischen Rahmenbedingungen für einen sparsamen Umgang mit Flächen, – Stärkung und fachliche Weiterentwicklung der Planungsinstrumente, – Ausweisung von Standorten für Wohn- und Gewerbeflächen nur noch auf der Grundlage interkommunaler Konzepte. Ergänzend wird die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte, kombiniert mit einer qualitativen Flächensteuerung über die Raum- und Bauleitplanung, empfohlen. Dif fuse Schadstoffeinträge 536. Die Einträge über die Luft nehmen deutschland- und europaweit langsam ab; die weitere Verschärfung von Grenzwerten wie zum Beispiel für NOx-Emissionen aus Kraftwerken und aus dem Verkehr ist dennoch notwendig. Die Eindämmung von diffusen Schadstoffeinträgen an den Quellen – durch BImSchG, TA Luft, DüMV, DüV, AbfKlärV, KlärschlammV, BioabfV, ErsatzbaustoffV (Entwurf), WHG – sollte im Hinblick auf ihre Erfolge überwacht und kritisch bewertet werden. Die Harmonisierung der Grenzwerte für den Eintrag von Schadstoffen in Böden ist für die Gewährleistung eines einheitlichen Schutzniveaus unabhängig vom aufgebrachten Produkt oder Abfall notwendig. Das 2002 vorgelegte Konzept „Gute Qualität und sichere Erträge“ hat daher nichts von seiner Aktualität verloren, sollte jedoch um Mine-raldünger und ausgewählte organische Schadstoffe erweitert werden. Alt lasten 537. Die Sanierung kontaminierter Standorte wird in Deutschland zwar kontinuier-lich vorangetrieben. Der Umfang orientiert sich aber primär an den verfügbaren knap- 439pen Mitteln und nicht an den Erfordernissen. Die Empfehlungen aus dem Jahr 2004 haben nicht an Bedeutung verloren: Notwendig ist eine bundesweite Vereinheitlichung der Erhebung von Altlastendaten, um eine Bewertung zu ermöglichen. Wünschenswert, wenngleich mit höherem Auf-wand verbunden, sind zusätzliche Angaben wie Flächengröße, Sanierungsziele und Zeitplanung. Insbesondere im Hinblick auf die positiven Wirkungen des innerstädtischen Flächen-recyclings durch Sanierung oder Brachflächennutzung wäre eine zusätzliche Förde-rung sinnvoll, z. B. durch steuerliche Abzugsfähigkeit von Sanierungskosten oder durch Einführung einer Neuversiegelungsabgabe mit Teilverwendung der Mittel für die Alt-lastensanierung. Bodenerosion und -schadverdichtung 538. Von zunehmender Bedeutung ist die Erhaltung der physikalischen Funktions-fähigkeit der Böden. Erosion und Verdichtung vermindern die Leistungsfähigkeit der Böden sowohl für die anthropogene Nutzung als auch in ihrer Funktion als Lebens-grundlage für Flora und Fauna. Zusätzlich werden die Konsequenzen veränderter kli-matischer Bedingungen durch Erosion und Bodenschadverdichtung verstärkt. Eine standortangepasste und nachhaltige Landnutzung begünstigt einerseits eine Ver-ringerung von Schad- und Nährstoffeinträgen in Böden, puffert zusätzlich veränderte klimatische Bedingungen ab und kann andererseits sogar einen eigenen Beitrag zur Reduzierung des Ausmaßes der Klimaveränderungen leisten. In der DirektZahlVerpflV ist die Kategorisierung landwirtschaftlich genutzter Flächen nach Wind- und Wassergefährdungsklassen vorgeschrieben. Die geplanten Regelun-gen der DirektZahlVerpflV für die einzelnen Gefährdungsklassen sollten sowohl im Hinblick auf ihre tatsächliche Umsetzung als auch auf ihre Wirksamkeit kritisch beglei-tet werden. Verlust der organischen Substanz 539. Die Datenauswertung der organischen C-Gehalte von Oberböden in Deutschland zeigt, dass ein Flächenanteil von mehr als 75 % einen Humusgehalt > 2 % aufweist und damit als ausreichend versorgt angesehen werden kann. Auffällig ist, dass die Humusgehalte stark von der Bodennutzung abhängen. Eine Freigabe von Stilllegungsflächen für die landwirtschaftliche Nutzung, wie aktuell beschlossen, hat dementsprechend negative Auswirkungen auf die gespeicherten C-Vorräte im Boden. Da der Aufbau von Humus an den Abbau organischer Substanz gebunden ist, muss sichergestellt werden, dass mit den erwünschten Bestandteilen der organischen Dün-440 ger (Gülle, Mist, Kompost, Gärreste) nicht gleichzeitig Schadstoffe in die Böden einge-bracht werden. Bodenschutzrecht 540. Die städtebauliche Innenentwicklung darf nicht durch den Verzicht auf die Umweltprüfung von Bebauungsplänen und auf Ausgleichsmaßnahmen bei Beeinträch-tigungen des Landschaftsbildes sowie der Leistungs- und Funktionsfähigkeit des Na-turhaushaltes gefördert werden. § 13a BauGB ist daher neu zu fassen. Die gesetzlichen Bestimmungen, die den städtebaulichen Grundsatz „Innen- vor Außenentwicklung“ konkretisieren, sollten zu einer rechtsverbindlichen Berücksichti-gungspflicht weiterentwickelt werden. Die Berücksichtigung des Bodenschutzes im Rahmen des Vollzuges des Fachpla-nungsrechts und der fachübergreifenden Verträglichkeitsprüfungen der SUP und der UVP muss gestärkt werden. Dazu ist es erforderlich, im BBodSchG und in der BBodSchV angemessene Zielvorgaben zu statuieren, die für die Fachplanung verbind-lich sind und bei der planerischen Abwägung nicht überwindbar sind. Für eine bessere Förderung des Bodenschutzes im Zuge der SUP sollte eine Unter-suchung und Dokumentation des Flächenverbrauches sowie die Benennung der raum-sparendsten Planvariante im Umweltbericht rechtsverbindlich vorgeschrieben werden. Der seitens Deutschlands gegen eine Bodenrahmenrichtlinie der EU geübte Wider-stand sollte aufgegeben werden. Bei einer erneuten Initiative zur Europäisierung des Bodenschutzrechts sollte die Bundesregierung auf ein gemeinschaftsrechtliches In-strument dringen, das über den gescheiterten Entwurf hinaus auch fortschrittliche und einheitliche Bodenschutzziele vorschreibt. Das Subsidiaritätsprinzip gebietet es nicht, insbesondere im Hinblick auf den Klima-schutz als transnationales Umweltproblem, den Bodenschutz den Mitgliedstaaten zu überlassen. Das Umweltgutachten ist die periodische, alle vier Jahre erscheinende Gesamtschau der deutschen und europäischen Umweltpolitik. Der Sachverständigenrat für Umweltfragen analysiert und bewertet zugleich die aktuellen politischen Initiativen in allen wichtigen umweltpolitischen Handlungsfeldern. Das aktuelle Umweltgutachten 2008 erfasst die wichtigen Schutzgüter: den Klima-, den Natur- und den Gesundheitsschutz. Mit dem Titel „Umweltschutz im Zeichen des Klimawandels“ weist der SRU auf die Wechselbeziehungen zwischen Natur-, Wald-, Boden– und Klimaschutz hin. Erfolgreicher Klimaschutz muss auch beim Erhalt bedeutsamer Kohlenstoffspeicher, insbesondere der Böden, Wälder und Moore ansetzen. Auch die Anpassung oder Abmilderung negativer unvermeidbarer Klimafolgen wird ohne einen flächendeckenden Naturschutz nicht gelingen. In diesem Sinne ist Klimaschutz auf Naturschutz angewiesen und umgekehrt. Mit Sorge betrachtet der SRU, dass solche Anforderungen an einen zeitgemäßen Naturschutz hinsichtlich der Aufnahme in das Umweltgesetzbuch kontrovers sind. Auch im technischen Klimaschutz sind Handlungsbedarf und -möglichkeiten größer als die durchaus beachtlichen Klimaschutzinitiativen der EU und der Bundesregierung. Der SRU berät die Bundesregierung seit 1972 in Fragen der Umweltpolitik. Die Zusammensetzung des Rates aus sieben Universitätsprofessoren und -professorinnen verschiedener Fachdisziplinen gewährleistet eine wissenschaftlich unabhängige und umfassende Begutachtung, sowohl aus naturwissenschaftlich-technischer als auch aus ökonomischer, rechtlicher, politikwissenschaftlicher und ethischer Perspektive.

Leitbild, Konflikte, Entwicklung

Abstract

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