Demokratisierung durch prozedurales Umweltrecht? Die Implementation der europäischen Richtlinien über die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Umweltinformation in der BRD

In den 1980er und 1990er Jahren vollzieht sich ein Paradigmenwechsel in der europäischen Umweltpolitik. Es wird verstärkt auf einen Instrumenten-Mix, auf die Steuerung durch Verfahren und die Einbindung eines breiten Spektrums von Akteuren einschließlich der Umweltgruppen und Bürger gesetzt. Damit schafft die EU Voraussetzungen, um einen Trend zur Demokratisierung politisch-administrativer Strukturen und Verfahren gerade auch im Bereich des Umweltschutzes in den europäischen Mitgliedstaaten weiter voranzutreiben. Vor dem Hintergrund vielfältiger praktischer Erfahrungen mit Diskrepanzen zwischen Steuerungsanspruch und Steuerungswirklichkeit ist allerdings zu prüfen, inwieweit die Demokratisierungspotenziale der europäischen Umweltpolitik bei der Implementation in den Mitgliedstaaten tatsächlich realisiert werden, und ggf. eine Analyse der Ursachen des Steuerungsversagens vorzunehmen. Die Untersuchung der Implementation der europäischen Richtlinien über die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Umweltinformation in der BRD zeigt deutlich, dass der Trend zur Demokratisierung politisch-administrativer Strukturen und Verfahren in diesem Mitgliedstaat der EU durch das europäische Umweltrecht nur noch sehr geringfügige neue Impulse erhält. Bereits auf der ersten Stufe der Implementation, d.h. der Stufe der Transformation der europäischen Richtlinien in nationale Gesetze, erfährt das deutsche Umweltrecht im Hinblick auf Informations-, Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten für gesellschaftliche Akteure wie Umweltgruppen und Bürger nur eine geringfügige Ausweitung und Stärkung. Der deutsche Gesetzgeber verzichtet auf eine innovative Interpretation des europäischen Rechts und übernimmt die moderaten europäischen Bestimmungen weitgehend, so dass kaum Impulse zu einer effektiven Weiterentwicklung der deutschen Gesetzgebung wirksam werden. Auch auf der zweiten Stufe der Implementation, d.h. der Stufe des praktischen Vollzugs der Transformationsgesetzgebung durch die (Umwelt-)Verwaltung bzw. der Nutzung der neuen gesetzlichen Informations-, Beteiligungs- und Klagemöglichkeiten durch die tangierten Umweltgruppen, erweist sich die europäische Umweltpolitik als wenig demokratiebefördernd im Hinblick auf die Verbesserung der Mitwirkung und Einflussnahme gesellschaftlicher Akteure auf umweltrelevante Verfahren und Prozesse. Die relativ große Offenheit der (Umwelt-)Verwaltung gegenüber der Einbindung der Umweltgruppen, die sich seit den 1960er und 1970er Jahren etabliert hat, erfährt durch das neue Umweltrecht keine wesentliche Erweiterung. Tatsächlich wird das neue Umweltrecht in gravierenderen Konfliktfällen immer wieder restriktiv interpretiert und erlaubt dabei eine Beteiligungspraxis, die auf dem vor Inkrafttreten des neuen Umweltrechts bereits erreichten Niveau stagniert. Für die Umweltgruppen stellen sich die neu geschaffenen Informations-, Beteiligungs- und Klagerechte vielfach als zu wenig weitreichend und zu schwer handhabbar dar, um als eine attraktive Alternative zu bestehenden formellen und informellen Kanälen der Information und Mitwirkung wahrgenommen zu werden. Sie bieten insbesondere keine Möglichkeiten zur Bewältigung der grundlegenden Problematik chronischer Ressourcenknappheit. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass die Implementation der europäischen Richtlinien über die Umweltverträglichkeitsprüfung und die Umweltinformation in der BRD keine weitere Demokratisierung der Umweltpolitik im Sinne einer signifikanten Verbesserung der Chancen der Mitwirkung und Einflussnahme gesellschaftlicher Akteure wie der Umweltgruppen gebracht hat. Als ein entscheidender Faktor für dieses “Steuerungsversagen” ist das europäische Umweltrecht selber zu betrachten, da es in seinen Innovationsansprüchen sehr moderat bleibt und insbesondere einen hohen Grad der Unbestimmtheit aufweist. Diese Defizite im Hinblick auf eine rechtliche Stärkung weniger organisations- und konfliktfähiger Gruppen im Bereich des Umweltschutzes werden auch vom deutschen Gesetzgeber nicht kompensiert, sondern genutzt, um den Status quo zu sichern, wobei das deutsche Recht gelegentlich sogar hinter den Bestimmungen der europäischen Richtlinien zurückbleibt. Auch in der Vollzugspraxis bietet die große Unbestimmtheit des Rechts vielfältige Möglichkeiten für die Akteure der (Umwelt-)Verwaltung, Mitwirkungs- und Einflusschancen der Umweltgruppen entsprechend eigener Opportunitätskalküle auszuweiten oder aber eingeschränkt zu halten. Das Fehlen innovativer Bestimmungen im Recht selber, die etwa eine materielle Besserstellung der Umweltgruppen obligatorisch machen könnten, bedeutet auch in der Praxis eine fortgesetzt schwache Stellung dieser Akteure in umweltrelevanten Prozessen und Verfahren