Van maatstaf naar maatwerk: toekomstvisie reguleringskader netwerkbedrijven elektriciteit en gas

Dit rapport is geschreven in opdracht van NMa Energiekamer. Het onderzoekt de toekomstbestendigheid van het reguleringskader voor de netwerkbedrijven op de elektriciteits- en gasmarkt in Nederland. In dit rapport worden de mogelijke knelpunten bij de regulering van het beheer van de energienetten geïnventariseerd, waarna ze mede aan de hand van bestudering van de internationale wetenschappelijke literatuur worden geanalyseerd. Dergelijke knelpunten kunnen in beginsel op drie manieren ontstaan: door publieke belangen die binnen de huidige systematiek onvoldoende geborgd worden; door overheidsfalen als gevolg van de borging (reguleringsfalen); door conflicterende publieke belangen. Voor de analyse van deze knelpunten in de netwerkregulering kijkt dit rapport eerst naar verschillende scenario’s voor de toekomstige ontwikkelingen in de energiemarkt. Voor deze scenario’s is gekeken naar de groei van de energievraag en de energieproductie, wijzigingen in de brandstofmix en de interconnectiecapaciteit voor de periode tot 2020. Op basis van deze analyse trekken we de volgende conclusie: bij zowel de elektriciteitssector als de gassector ligt er een flinke investeringsopgave voor transportnetten en de distributienetten, maar zowel de precieze omvang van deze investeringsopgave als de richting is onbekend. De Nederlandse energienetten worden op dit moment gereguleerd met verschillende varianten van incentive-regulering. Dit rapport onderzoekt de ervaringen met dit type regulering in de Nederlandse praktijk. Voor dit onderzoek is een overzicht opgesteld van relevante empirische studies uit de nationale en internationale literatuur. Op het punt van het publieke belang ‘betaalbaar’ blijken de effecten van de regulering overwegend positief. Tarieven zijn gedaald en de kostenefficiëntie is verbeterd. Dit zijn resultaten die zowel voor de elektriciteitssector als de gasmarkt gelden. Wel komen uit de literatuur knelpunten naar voren die tot een mogelijke botsing tussen de publieke belangen ‘betaalbaar’ en ‘betrouwbaar’ kunnen leiden. Bij maatstafconcurrentie kan een prikkel tot onderinvestering ontstaan door de prestatiemaatstaf die gebaseerd is op een onderlinge vergelijking van alle bedrijven in de sector. In het verlengde van de mogelijke botsing tussen ‘betaalbaar’ en ‘betrouwbaar’ ligt de problematiek van het publieke belang ‘schoon’. Het duurzaamheidsaspect krijgt een steeds belangrijkere plaats in de publieke belangen van het energiebeleid. Het netwerkbeheer heeft slechts een indirecte relatie met deze doelstellingen, omdat ze in beginsel betrekking hebben op of de productie of het gebruik van energie. Toch kan de netwerkinfrastructuur en dus de regulering ervan van invloed zijn op de duurzaamheid van de energie. Hier speelt de onzekerheid over de richting en omvang van de gewenste investeringen een centrale rol. De duurzame opties voor productie van gas en elektriciteit vragen forse investeringen van de netbeheerders om opgewekte energie te transporteren. Deze investeringen zijn echter met grote onzekerheid omgeven, omdat de timing en richting van de duurzame energieproductie nog met veel onduidelijkheden zijn omgeven. Het verdient aanbeveling om deze knelpunten in eerste instantie via het reguleringskader op te lossen. De efficiëntie van het netbeheer is gebaat bij het volledig doorberekenen van zowel de vaste als de variabele kosten van de aansluiting van duurzaam en decentraal vermogen aan de producenten. Als hierdoor een kostendrempel ontstaat die de groei van deze duurzame energie afremt, dan kan hier via een gericht subsidie-instrument een oplossing voor worden gevonden, als de maatschappelijke baten van duurzame energie de private kosten voor de investeerder overstijgen. Ook kan de overheid via gericht beleid stimuleren dat innovatieve ontwikkelingen voor het netbeheer worden ontwikkeld, zoals de ontwikkeling van een smart grid als alternatief voor netverzwaring. Blijft het reguleringskader het publieke belang betaalbaarheid ook in de toekomst voldoende waarborgen? Zolang maatstafconcurrentie de netbedrijven een voldoende prikkel voor kostenefficiëntie geeft, kan aan dit doel beantwoord worden. Mogelijke bedreigingen voor de effectiviteit van het instrument maatstafconcurrentie hebben vooral te maken met de wijzigingen in de structuur van de energiemarkt. In de eerste plaats bestaat de mogelijkheid dat consolidatie van bedrijven de grondslag voor de concurrentieprikkel in de maatstafconcurrentie ondergraaft. Dit proces heeft te maken met de samenstelling van de benchmark. Een tweede probleem is dat de beeldvorming over de betaalbaarheid van de transporttarieven kan gaan ‘knellen’ op het moment dat exogene factoren voor kostenstijgingen van het netwerkbeheer gaan zorgen. Dit is een ontwikkeling die, gezien de scenario’s zoals geschetst in dit rapport, niet ondenkbeeldig is. Door de bovengeschetste ontwikkelingen valt een zekere divergentie te verwachten van de regulering van de netbedrijven door een groeiend belang van regiospecifieke factoren. Het accent van de regulering zal verschuiven van maatstaf naar maatwerk, van benchmarking naar balkanisering. De uitdaging voor de toezichthouder zal erin gelegen zijn dit maatwerk gepaard te laten gaan met voldoende sterke incentives. Moderne reguleringtheorie aan de hand van menuregulering lijkt hiervoor de aangewezen richting