Il tempo nell'autotutela

Il “fattore temporale” nell’esercizio dei poteri con i quali la pubblica amministrazione ritorna sulle proprie decisioni ha da sempre attratto l’attenzione del dibattito scientifico e animato l’elaborazione pretoria e ciò in ragione dell’influenza preponderante che il suo decorso è chiamato ad avere sulla determinazione dell’amministrazione se procedere o meno al ritiro del provvedimento. In passato l’assenza di una norma che disciplinasse i poteri di ritiro aveva condotto la dottrina ad assumere posizioni divergenti in merito al rapporto tra tempo e autotutela. Se, da una parte, si era ritenuto che non potessero opporsi limiti temporali né all’esigenza di rimuovere i vizi di legittimità, né alla sopravvenienza di ragioni di interesse pubblico, dall’altra si era sostenuto che, laddove fosse trascorso un significativo lasso temporale dall’emanazione del provvedimento, l’annullamento d’ufficio non fosse neppure legittimamente configurabile. Ed invero il lungo periodo di tempo trascorso avrebbe potuto cagionare “una turbativa maggiore di quella derivante dalla presenza dell’atto illegittimo, stante il principio della necessità di certezza delle situazioni giuridiche”, nonché avrebbe potuto incidere sul consolidarsi dell’affidamento formatosi in capo ai destinatari del provvedimento favorevole, oggetto di ritiro. Si era inoltre posto l’accento sul legame esistente tra l’elemento temporale e l’attualità dell’interesse, atteso che il venir meno di quest’ultimo avrebbe precluso all’amministrazione la possibilità di eliminare il precedente atto. Non è un caso allora che la giurisprudenza del Consiglio di Stato avesse affermato che, al fine di procedere all’annullamento d’ufficio di un atto, specie se emanato in epoca lontana e se produttivo di effetti favorevoli nella sfera giuridica dei destinatari, non fosse sufficiente un generico riferimento al ripristino della legalità violata, ma fosse altresì necessario dimostrare l’esistenza di un interesse pubblico attuale che postulasse la caducazione dell’atto. Dunque il tempo ha da sempre rappresentato la chiave di volta destinata a influenzare la determinazione dell’amministrazione se procedere o meno al ritiro del provvedimento (sia per ragioni di legittimità che di merito), dovendo quest’ultima parimenti bilanciare l’interesse pubblico all’eliminazione dell’atto con quello dei privati alla conservazione delle situazioni favorevoli da esso prodotte. Non è un caso allora che in sede di lavori preparatori della legge di riforma della disciplina generale sul procedimento, fosse stata avanzata la proposta di introdurre la previsione di un termine di due anni per l’adozione del provvedimento di revoca, percependo l’indispensabilità dell’individuazione di un lasso temporale anche in tale fattispecie. Venendo alle recenti modifiche introdotte dalla legge n. 124/2015, la quale ha dettato una precipua disciplina del termine con riguardo all’annullamento d’ufficio, si osserva come essa abbia risolto quelle incertezze che la formulazione del previgente art. 21 nonies, aveva incrementato ancorando il ritiro del provvedimento alla previsione di un termine ragionevole, tanto da costringere la giurisprudenza a continui esercizi ermeneutici per conferire ad esso un contenuto. La riforma tuttavia non ha colto l’occasione di dettare una disciplina del tempo anche per la revoca, sulla base della convinzione che termine e indennizzo siano tra loro alternativi per concretizzare la tutela del principio dell’affidamento. Tale impostazione tuttavia non pare essere così granitica, sia perché da più parti è stata sottolineata l’indispensabilità di prevedere una misura indennitaria anche nell’ipotesi di annullamento d’ufficio, sia perché l’esercizio del potere di revoca senza limiti temporali può risultare pregiudizievole per l’affidamento del privato, considerato che il mero indennizzo (peraltro parametrato al solo danno emergente) può non essere bastevole a compensare il sacrificio da questi sopportat