La libera circolazione dei pazienti nell'Unione europea

Nelle intenzioni del processo di integrazione europeo rientra la creazione di uno spazio in cui persone, merci e capitali possano circolare liberamente. Questo lavoro si pone l'obiettivo di regolare la posizione di un nuovo gruppo, operante e “circolante” in questo spazio, quello dei pazienti. Com'è noto, però, non pochi sono stati e continuano ed essere gli ostacoli e le difficoltà nella formazione e nell'apertura di tali spazi; ostacoli che diventano maggiori se s'inserisce un nuovo fattore al fenomeno. Un ambito fortemente dibattuto, in relazione al quale gli Stati sono spesso restii a cedere parte della loro sovranità e delle loro competenze in favore dell'Unione, è quello, appunto, della pratica sanitaria; ambito in cui l'Unione europea tende a coordinare le politiche nazionali per garantire che chiunque viva nel territorio europeo abbia accesso ad un'assistenza sanitaria di qualità. Inoltre, l'Unione europea, al fine di incentivare l'organizzazione e l'erogazione dei servizi sanitari nazionali, invita gli Stati membri a realizzare obiettivi comuni. La mobilità dei pazienti nello spazio europeo è un fenomeno che non può essere sottovalutato e rappresenta, oggi, l'evoluzione del concetto di “cittadinanza” e il rapporto tra il diritto dell'Unione europea e la tutela del diritto costituzionale alla salute, da intendersi nella sua accezione sociale di garanzia all'accesso alle prestazioni sanitarie. Di conseguenza si è vista la nascita di un fenomeno nuovo chiamato “turismo sanitario1”, ovvero la migrazione di cittadini europei in altri Stati membri per ricevere cure mediche; quello che caratterizza questo fenomeno è che sono i pazienti stessi a cercare di conoscere e comprendere il proprio stato di salute e valutare le possibili alternative. La perifrasi utilizzata, comunque, non sembra essere la più appropriata, infatti, non appare idonea ad identificare in maniera precisa l'oggetto e la dimensione di questa particolare realtà, che vede coinvolte persone che desiderano affrontare e risolvere un problema legato alla salute e decidono, per questo, di recarsi all'estero per ricevere un trattamento sanitario, del quale, per varie ragioni, non riescono ad usufruire vicino al proprio luogo di residenza. Associare il termine “turismo” al fenomeno in esame sembra sminuire la dimensione di diritto soggettivo spettante ai cittadini europei, cui corrisponde l'obbligazione al suo rispetto e alla sua garanzia per gli Stati membri e le Istituzioni dell'Unione. Di contro, insieme a questo fenomeno, è cresciuta anche la preoccupazione degli Stati in merito alle conseguenze e all'impatto che la mobilità dei pazienti ha sulla stabilità finanziaria dei sistemi sanitari nazionali. Le principali problematiche sono due: il considerevole impatto economico che mobilità dei pazienti ha sui sistemi sanitari nazionali, ovvero l'aumento delle spese di cura, ma anche la questione relativa alla rimborsabilità delle prestazioni sanitarie ricevute all'estero, tematica che ha rappresentato, fino all'emanazione della Direttiva 2011/24/UE, il principale ostacolo alla mobilità dei pazienti. La sopracitata Direttiva ha, infatti, conferito un impulso senza precedenti al tema dei diritti dei pazienti relativi all'assistenza sanitaria transfrontaliera, la cui lacuna legislativa creatasi nei dieci anni precedenti era stata colmata dalla giurisprudenza; la Direttiva ha determinato l'interesse delle istituzioni europee ed approfondisce i caratteri delle prestazioni sanitarie transfrontaliere e le ha regolate, anche per rispondere alla necessità di una legislazione più solida in materia. In questo lavoro s'intende, prima di tutto, nel capitolo I, ripercorrere le principali tappe legislative che, fino al 2001, anno in cui è entrata in vigore la Direttiva 2011/24/UE, che hanno tutelato il diritto alla salute e il principio della mobilità dei pazienti, ad analizzare quindi il panorama europeo dove la Direttiva nasce e s'inserisce. Nel secondo capitolo entreremo, invece, nel merito della Direttiva responsabile di aver introdotto la maggiore novità nella materia in esame, che verrà analizzata in tutti i suoi aspetti, in modo da esporne il reale senso e l'importanza che questa ha segnato nello sviluppo della materia. In seguito, nel terzo capitolo, non è stato possibile non fare menzione di un'altra importante direttiva di esecuzione, la Direttiva 2012/52/UE, considerata, per così dire, la figlia della precedente e da cui dipende, andando ad approfondire un aspetto che può essere considerato dipendente a quello della libera circolazione dei pazienti, ovvero quello del riconoscimento delle ricette mediche. Ai fini espositivi, fondamentale importanza, è rivestita dal Decreto legislativo del 4 marzo 2014, n. 38, che in Italia recepisce ed attua le due Direttive appena citate; ecco come appare, quindi, imprescindibile l'analisi di questa fonte normativa per capire come, a livello nazionale, sono state recepite le normative europee, per poter capire, alla fine dell'esposizione, se il lavoro del legislatore italiano è stato all'altezza delle aspettative oppure se era, e sarebbe ancora, possibile fare di più. L'ultimo capitolo, il quinto, è dedicato alla prassi applicativa, dunque alla giurisprudenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea, per dare uno sguardo più ampio alla vicenda e capire come concretamente i giudici europei hanno risolto le controversie che a loro sono state poste dagli Stati membri riguardo l'applicazione della Direttiva