Koldioxidvärdering inom transportsektorn : Reflektioner ur ett statsvetenskapligt perspektiv

Samhällsekonomiska analyser är ett viktigt underlag för beslut i infrastruktur- och transportplaneringen. En av de effekter som värderas i samhällsekonomiska analyser är klimateffekter och för detta krävs att man gör en bedömning av koldioxidvärdet, det vill säga, kostnaden för koldioxidutsläpp, vilket anges i kr/kg CO2. Dock finns det olika sätt att värdera koldioxid och det finns ingen konsensus om vilket koldioxidvärde som är det rätta. Inom svensk statlig transport- och infrastrukturplanering används idag ett koldioxidvärde på 1,14 kr/kg CO2, vilket baseras på koldioxidskatten för fossila drivmedel. Koldioxidvärdet har tagits fram av Trafikverket genom arbetsgruppen ASEK, som har till uppgift att rekommendera kalkylvärden och analysmetoder för samhällsekonomiska analyser i transportsektorn. Det finns en pågående diskussion om koldioxidvärdering utifrån ett nationalekonomiskt perspektiv där det bland annat diskuteras huruvida det är rimligt att utgå från koldioxidskatten för att komma fram till kalkylvärdet för koldioxid.Frågan om koldioxidvärdering och användningen av samhällsekonomiska analyser för att beakta klimateffekter behöver dock belysas ur ett bredare perspektiv än det strikt ekonomiska. Syftet med denna rapport har varit att analysera hur användningen av koldioxidvärdering som beslutsunderlag kan förstås utifrån ett statsvetenskapligt perspektiv, samt om och hur den kan bidra till en effektiv klimatpolitik. För att nå detta syfte analyseras i rapporten fem frågeställningar:1. I vilken mån kan nuvarande koldioxidvärdering av ASEK, som utgår från koldioxidskatten, ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp?2. I vilken mån kan den långsiktiga karaktären hos klimatproblemet utgöra grund för en annorlunda värdering av koldioxid än den ASEK använder?3. Hur kan koldioxidvärderingen i Sverige förstås i ett internationellt perspektiv?4. I vilken utsträckning påverkar nuvarande val av koldioxidvärde möjligheten till styrning mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn?5. Hur kan den långsiktiga effekten som koldioxidutsläpp har på klimatet och samhället beaktas på ett annat sätt än i dag vid infrastruktur- och transportplanering?Nedan ges en sammanfattning av rapportens resultat och slutsatser baserat på de fem frågeställningarna.1. I vilken mån kan nuvarande koldioxidvärdering av ASEK, som utgår från koldioxidskatten, ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp?En genomgång av tre statliga utredningar kring koldioxidskatten visar att koldioxidskatten inte på ett entydigt sätt kan ses som ett uttryck för den svenska politikens värdering av kostnaden för koldioxidutsläpp (kapitel 3 i rapporten). För det första visas att nivån på koldioxidskatten sätts i relation till de konkreta klimatmålen på kort och medellång sikt, i syfte att bidra till att uppnå dessa. För det andra så sätts koldioxidskatten inte i relation till kostnaden för skadorna för koldioxid även om det noteras att det i princip är det som bör eftersträvas med miljöskatter. För det tredje visas att beslutsfattarna inte ser koldioxidskatten som det enda styrmedlet för att nå målen om utsläppsminskningar utan koldioxidskatten ses som en del av ett större styrmedelspaket. För det fjärde finns det andra hänsyn som påverkar nivån på koldioxidskatten. Industrins internationella konkurrenskraft är den viktigaste hänsynen men även fördelningseffekter och aktörernas beredskap och möjligheter att göra förändringar vägs in. För det femte finns det med största sannolikhet andra faktorer som påverkar nivån på koldioxidskatten som inte fångas upp genom en analys av offentliga utredningar, såsom en bedömning av acceptansen för skatter och påtryckningar från olika intressegrupper.Den huvudsakliga förtjänsten med det koldioxidvärde (baserat på koldioxidskatten) som rekommenderas av ASEK är att det ger möjlighet till en konsistent värdering av kostnaderna för koldioxidutsläpp för olika beslutssituationer. Däremot går det inte självklart att hävda att den ger ett korrekt uttryck för politikens bedömning av kostnaderna för koldioxidutsläpp eller värdet av att minska dessa utsläpp. Eftersom det ofta saknas full konsistens i den politiska beslutskedjan mål-styrmedel-åtgärder kan man få olika resultat beroende på vilken del av denna kedja man tar avstamp i. Därför går det inte att fastställa en specifik nivå som det ”korrekta” uttrycket för politiska värderingar av koldioxidutsläpp.2. I vilken mån kan den långsiktiga karaktären hos klimatproblemet utgöra grund för en annorlunda värdering av koldioxid än den ASEK använder?I rapporten (kapitel 4) diskuteras att den långsiktiga karaktären på klimatproblemet mycket väl kan innebära en annorlunda, och kanske högre, värdering av koldioxid än den som ASEK utgår från. Dock är det behäftat med stora osäkerheter och oenighet för att göra en rimlig värdering av koldioxid som fångar alla möjliga effekter och kostnader. Studier som har gjorts enligt skadekostnadsansatsen visar på koldioxidvärden från 0,10 till 9 kr/kg CO2. Detta osäkerhetsintervall är både en följd av vetenskapliga osäkerheter kring konsekvenserna av klimatförändringarna, och ett resultat av olika värdering av risk och fördelningseffekter inom och mellan generationer, vilket får en stor effekt på slutresultatet. Det är därför mycket svårt att använda skadekostnadsansatsen för att få fram ett koldioxidvärde att använda i samhällsekonomiska analyser i den svenska transportsektorn. Även beräkningar av åtgärdskostnader utifrån långsiktiga klimatmål har metodproblem såsom känslighet för antaganden om framtida teknisk utveckling och tillgång på olika energikällor, och den diskrepans som kan finnas mellan skattade åtgärdskostnader och nödvändiga styrmedelsnivåer för att få åtgärder att genomföras. Rapportens slutsats är sålunda att ovanstående metoder för att fastställa koldioxidvärdet (skadekostnadsansatsen och åtgärdskostnadsansatsen baserat på långsiktiga klimatmål) är förenade med metodologiska problem och osäkerheter som gör att de i praktiken är svåra att använda. 3. Hur kan koldioxidvärderingen i Sverige förstås i ett internationellt perspektiv?Den politiska värderingen av koldioxid i Sverige, i form av koldioxidskatten, är hög i ett internationellt perspektiv. Frågan som diskuteras i rapporten (kapitel 5) är om det är rimligt att utgå från den högre svenska koldioxidvärderingen för samhällsekonomiska analyser med tanke på att klimatfrågan är global och den internationella värderingen av koldioxid är betydligt lägre. Först diskuteras den svenska koldioxidskattens nivå i ett internationellt perspektiv. Huruvida skatten är på en rimlig nivå kan i grund och botten inte skiljas från frågan om Sverige ska ha en mer ambitiös klimatpolitik än andra länder. Denna senare fråga är starkt relaterad till värderingar och politiska prioriteringar. I rapporten diskuteras inte frågan huruvida Sverige bör gå före i klimatpolitiken eller inte. Däremot är ambitionen att fördjupa diskussionen om Sveriges klimatpolitik i ett internationellt sammanhang. I rapporten visas att de svenska klimatpolitiska målen är ambitiösa i ett EU-perspektiv men att de inte sticker ut, utan ligger i paritet med flera andra länder i vår närhet. Att den svenska koldioxidskatten är hög i ett internationellt perspektiv vilket kan delvis ses som ett uttryck för högre klimatpolitiska ambitioner. Men det har även har andra förklaringar, såsom att man använder sig av miljöskatter i högre utsträckning i Sverige, medan man använder andra styrmedel i andra länder. Hur skatten på energi fördelas mellan koldioxidskatt och energiskatt skiljer sig också kraftigt mellan olika länder vilket gör att nivåerna är svåra att jämföra. Utifrån ett konsistensperspektiv bedöms att det för närvarande är mer rimligt att utgå från den svenska koldioxidskatten som grund för värdering av koldioxid i transportsektorn än att utgå från ett internationellt koldioxidpris som t.ex. priset på utsläppsrätter i EU ETS, eftersom det är koldioxidskatten som större delen av den svenska transportsektorns aktörer möter i andra beslutssituationer. Den har också en närmare koppling till existerande svenska klimatmål. 4. I vilken utsträckning påverkar nuvarande val av koldioxidvärde möjligheten till styrning mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn?Slutsatsen för denna frågeställning (kapitel 6), som bygger på erfarenhet från tidigare studier, är att för transport- och infrastrukturprojekt i allmänhet och för vägprojekt i synnerhet så utgör kostnaden för koldioxidutsläpp endast en liten del av de totala kostnader och nyttor som ingår i den samhällsekonomiska analysen. Vidare så leder förändringar i koldioxidvärdet inte till några större förändringar i resultaten av den samhällsekonomiska analysen eller i lönsamhetskalkylen för projekten. För att mer tydligt styra mot låga växthusgasutsläpp i transportsektorn behöver koldioxidvärderingen sålunda kompletteras med andra metoder i infrastruktur- och transportplaneringen.5. Hur kan den långsiktiga effekten som koldioxidutsläpp har på klimatet och samhället beaktas på ett annat sätt än i dag vid infrastruktur- och transportplanering?I rapporten (kapitel 7) presenteras två möjliga alternativa tillvägagångssätt för att ge klimathänsyn ökad tyngd i infrastruktur- och transportplanering. För det första diskuteras möjligheten att utgå från klimatscenarier, med lägre förväntad transportutveckling på väg, som en grund för den samhällsekonomiska analysen i infrastrukturplaneringen. En tidigare genomgång från Trafikverket visar att detta ger har stor inverkan på den samhällsekonomiska lönsamheten för vägprojekt. Användning av klimatscenariot ingår redan som en känslighetsanalys för större investeringar men dess användning skulle kunna förstärkas ytterligare. För det andra diskuteras möjligheten att öka betydelsen av den transportpolitiska målanalysen i Trafikverkets samlade effektbedömning, och då särskilt men avseende på miljö- och klimateffekter. Båda dessa tillvägagångssätt är intressanta alternativ till den analysmetod som dominerar idag