Den kommunala policyprocessen : strömmar i kollektivtrafiken och politiken

The local political level in the society, i.e. municipalities, has been regarded as one of the more important levels where changes towards a more sustainable development must take place. Municipalities are also responsible for the provision of public transportation, which to a large extent is financed with public funds. The reason is that public transportation exhibit features which are consistent with the popular notion of sustainable development as ecological, economical and social sustainability. By using a policy analysis approach, decisions concerning the design of public transportation systems and the organization of the policy area are regarded as policies for public transportations.Processes to establish these policies could be understood by different competing points of view. One conception is that the policy process is rational and could be seen as the search for the best solution for society to a defined problem. Another conception is that the policy process could be characterized as an incremental process, which only leads to minor changes from the previous policy. A third conception is that the policy process is a so-called garbage can, where the result could be sudden, almost unpredictable, changes of policies. In order to conceptualize such processes, especially agenda-setting and decision making a framework called the multiple-streams framework (MS) has been developed. According to this framework the policy process is separated into three streams; problem, policy and politics. When a window of opportunity opens, a policy entrepreneur with appropriate skills, resources and institutional position might couple the streams and thereby enhance the chances for a specific policy change.The aim of this thesis is to describe and analyze the policy process which aimed to change the public transportation in three municipalities. The purpose is thereby to contribute to the development of the multiple streams framework and to the understanding of the problems related to local policy making regarding public transportation and sustainable development. The empirical analysis has shown that the framework is useful for understanding complex processes, which sometimes are extended over several years. By sorting data in the different streams a better overview over the processes can be attained. Two types of processes have been found in the municipalities. All of them have tried to create more competitive public transportation systems, i.e. bus systems, in order to get more people to choose the bus for their daily travels. Two of the municipalities have also addressed problems concerning their ownership of bus companies.Four of five processes have resulted in a decision for change. The most common window of opportunity was the institutionalized window which opened at elections or the procurement of traffic. An apparent policyentrepreneur has been discovered in one of the processes. A minor policy entrepreneur has been discovered in another one. In the process were no decision for change was taken, no policyentrepreneur were present although a window was open. The framework has more difficulty to contribute to the understanding of processes which could be characterized by consensus building among actors and a homogeneous policy community.Samhället idag står för en tämligen stor del av kollektivtrafikens totala kostnader. Av den anledningen talar man "kollektivtrafik och samhällsbetalda resor". Skälet till att samhället står för en så stor del av finansieringen är att kollektivtrafiken anses ha en rad positiva effekter såsom liten miljöpåverkan, ger människor utan tillgång till bil möjlighet att transportera sig och en effektiv användning av vägnätet. Dessa effekter stämmer väl överens med vad som idag ofta sammanfattas med begreppet hållbar utveckling. Kommunerna är idag en viktig aktör då det gäller tillhandahållandet av kollektivtrafiktjänster och frågan är då hur kommuner arbetar med kollektivtrafiken som anses ha en stor betydelse för hållbar utveckling. De beslut som kommuner tar rörande kollektivtrafikens utformning och organisering betraktas här som kollektivtrafikpolicies. Det finns flera konkurrerande föreställningar om hur policyskapande sker. Den rationella eller normativa modellen betraktar policyprocessen som en linjär process inriktad på att hitta den mest effektiva lösningen på det definierade problemet. Den inkrementella modellen betraktar snarast policyprocessen som en politisk process. Detta innebär att ny policy endast marginellt kommer att avvika från rådande då denna ligger till grund för den nya policyn. Garbage can-modellen betraktar slutligen policyprocessen som en politisk process som präglas av otydlighet om vilka mål som skall eftersträvas samt vilka institutionella ramar som skall forma processen. Avhandlingen utgår ifrån en analysmodell baserad på garbage can- modellen där policyprocessen kan ses uppdelad i multipla strömmar. Strömmarna består av problem, policies och politik. Problemströmmen består av de problem som diskuteras vid ett givet tillfälle. Policyströmmen innehåller de olika förslag som olika aktörer vill genomföra. Politikströmmen innehåller slutligen den allmänna opinionen, politiker, tjänsteman och intressegrupper. Hur problem definieras och vilka lösningar som anses önskvärda är beroende av rådande uppfattningar hos policyskaparna och den allmänna opinionen. För att beskriva den policygemenskap som policyskaparna ingår i används här begreppet policykulturer. Vid vissa tillfällen, kallade policyfönster, anses möjligheterna att driva igenom beslut vara speciellt gynnsamma. Detta antas ske då en policyentreprenör kan koppla strömmarna med varandra. Utgångspunkten är att lokal kollektivtrafikpolicy formas i en process som kan liknas vid en garbage can som i sin tur formas av rådande institutionell ordning. Avhandlingens syfte är därför att utifrån ramverket om multipla strömmar beskriva och analysera policyprocesser i några svenska kommuner inom vilka kollektivtrafiksystem i tätortstrafik formas. Avsikten är att därigenom att bidra till utvecklingen av ramverket om multipla strömmar samt att problematisera lokalt policyskapande då det gäller hållbar utveckling. För att uppnå avhandlingens syfte har följande frågeställningar formulerats: Hur har policyprocesserna organiserats och drivits och inom vilka institutionella arrangemang har policyskapandet ägt rum? Hur kan policyprocessens organisering, förlopp och beslut förstås utifrån ramverket om multipla strömmar? Vilka slutsatser kan slutligen dras då det gäller kommunalt policyskapande i allmänhet och kollektivtrafiken i synnerhet då det gäller att skapa en hållbar utveckling? Den empiriska delen består av ett antal fallstudier. I dessa har policyutvecklingen rörande kollektivtrafiken i kommunerna Luleå, Borås och Örnsköldsvik studerats. Två olika processer har hittats i de olika kommunerna. Samtliga kommuner har arbetat med "paketlösningar" för att öka kollektivtrafikens konkurrenskraft. I Borås och Örnsköldsvik har även frågan om att sälja ett kommunalt bussbolag eller bussverksamheten funnits på den politiska dagordningen. Studien har visat hur policyprocesserna organiserats och drivits inom olika institutionella arrangemang i de olika kommunerna? Vidare har visats att ramverket om multipla strömmar kan användas för att sortera en mängd data i olika strömmar, vilken gör långdragna processer mer överblickbara än vad som annars skulle ha varit fallet. Beslut om förändring har fattats i fyra av de fem studerade processerna. De kan i flera fall kopplas till att s.k. rutinmässiga fönster har öppnats. Förekomst eller frånvaro av policyentreprenör kan bidra till att förstå några av besluten. Frånvaron av policyentreprenör är tydligast där processen präglats av hegemoni i policygemenskapen. Det har vidare visat sig, vilket bekräftar tidigare forskning, att ramverket kan bidra med störst förståelse av processer som präglas av en högre grad av konflikt och som särskilt påverkar politikströmmen. Politikströmmen har funnits vara mer komplex än vad ramverket antar. Graden av konflikt förefaller påverkas av dels de institutionella arrangemangen som strukturerar processen, då dessa fastställer på vilka arenor processen skall hanteras, vilka som kan delta och även vilka policykulturer som är närvarande.Godkänd; 2008; 20081128 (ysko