Da popularidade ao impeachment : medidas provisórias, mudanças institucionais e a crise política no governo Dilma

Dissertação (mestrado)—Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, 2016.Diante da crise política que se abateu sobre o governo Dilma e levou ao impeachment, cabe um esforço para analisar a funcionalidade do presidencialismo de coalizão. Afinal, o segundo impedimento de um presidente eleito em menos de vinte e cinco anos reabre discussões sobre os diversos institutos que compõem o arcabouço político no Brasil. A presente pesquisa se insere nesse esforço, investigando um dos principais instrumentos conferidos ao presidente pelo nosso sistema político: a medida provisória. Grande parte da literatura especializada sobre o caso brasileiro afirma que os fortes poderes constitucionais do presidente, entre os quais o poder de editar medidas provisórias, são recursos suficientes para garantir a governabilidade em um ambiente político fragmentado. A crise política observada no governo Dilma, no entanto, coloca em dúvida a efetividade desses instrumentos. A pesquisa, portanto, investiga a utilização das medidas provisórias no governo Dilma, tendo como objetivo avaliar se mudanças na feição do instituto – como a proibição de reedição promovida pela Emenda Constitucional nº 32/2001 e inclusão das comissões mistas no rito de tramitação promovida por decisão do STF em 2012 – impactaram a relação Executivo-Legislativo no governo Dilma, contribuindo para o desgaste da coalizão. Para tanto, utilizou-se a metodologia do estudo de caso, e a ferramenta do rastreamento de processo, enfatizando-se a sequência e o encadeamento de eventos. No primeiro governo Dilma, buscou-se identificar e mapear, em uma primeira etapa do rastreamento, os mecanismos causais que fazem da medida provisória um instrumento importante de governabilidade. Com a mudança no rito de tramitação a partir de decisão do STF em 2012, observou-se o desarranjo desses mecanismos. A etapa seguinte do rastreamento, assim, deu-se na análise de eventos cruciais que demonstram como esse desarranjo dos mecanismos repercutiu na relação Executivo-Legislativo no primeiro governo Dilma. Observou-se aumento do poder de barganha do Congresso e perda de controle do governo. Já no segundo mandato de Dilma, a pesquisa abordou os eventos relacionados às medidas provisórias do ajuste fiscal. A impossibilidade de reedição levou à responsabilização política dos parlamentares por matérias impopulares, o que gerou desconforto no parlamento e contribuiu para a crise de governabilidade. Conclui-se que a medida provisória se apresentou como um instrumento limitado, muitas vezes potencializando conflitos na base, e que depende da habilidade presidencial no seu manejo.The political turmoil that took place in Brazil and led to Dilma Rousseff’s impeachment drives analysts to look to the functionality of coalitional presidentialism. After all, when the second elected president have been removed by impeachment in less than twenty five years, it is time to deeply discuss some institutions of Brazilian political system. The present research makes efforts in this way, investigating one of the most important resources given to Brazilian presidents: the decree power. Many scholars recognizes that the Constitution of 1988 enhanced presidential power, giving the president a huge variety of resources – one of which executive decree – to manage coalition and thus govern in a multiparty system. However, political crisis that occurred in Rousseff’s administration defies the efficiency of these instruments. The research, therefore, investigates the use of executive decree in Rousseff’s administration, evaluating how some changes in the institution had reflected on Executive-Legislative relation, eventually leading to conflicts in government coalition. It was used the methodology of case study, using the tool of process tracing to access causal mechanisms and causal relations. The first effort was to identify causal mechanisms that made executive decree an important tool of governability in Rousseff’s first term. In 2012, Supreme Court changed legislative procedure to exam executive decrees, determining that joint committees must instruct the bill before its examination on the floors of Legislative Chambers. Process tracing of crucial events demonstrates that this institutional change disorganized causal mechanisms that operated earlier, making it more difficult to president to pass executive decrees, enhancing Congress’s bargaining power, and undermining government coalition. In Rousseff’s second term, the focus was on decrees addressed to bring austerity to fiscal policy. The prohibition to reissue expired decrees by a constitutional amendment in 2001 demands that Congress express its opinion about every decree. By making Congress coresponsible for an unpopular agenda, executive decrees may have led congressmen to seek an alternative and distributive agenda, deepening political and economic crisis in 2015. The conclusion is that executive decree depends on president’s political ability and that it is a limited instrument, which sometimes even contributes to leverage intra-coalition conflicts