Agricultural Policy In Turkey: Evaluation Of Wheat Support Policy Efficiency Using Policy Analysis Matrix

Tez (Yüksek Lisans) -- İstanbul Teknik Üniversitesi, Fen Bilimleri Enstitüsü, 2015Thesis (M.Sc.) -- İstanbul Technical University, Instıtute of Science and Technology, 2015Turkiye'de tarım alanında çeşitli desteklerle sürdürülen piyasa müdahalesi sonucu tarımsal harcamalar sürekli yükselmektedir. Bu tür bir politikanın sürdürülmesi veya sona erdirilmesi için desteğin çiftçi kârlılıkları ve sosyal refah üzerindeki etkilerinin analiz edilmesi gerekmektedir. Tarım destekleri 1923'te Cumhuriyet'in kuruluşu ile beraber başlamış ve bugüne kadar farklı şekillerde devam etmiştir. Fiyat destekleri, girdi sübvansiyonları, sınır koruma ile birlikte destekleme politikasının önemli araçları olmuştur. Bazı çalışmalarda, girdi ve fiyat sübvansiyonlarının, fiyatları yükseltip piyasa dengesini bozabildiği ve toplum açısından net kayıplara yol açtığı öne sürülürken, diğer yandan tarım sektöründeki müdahalenin piyasa başarısızlıklarını düzeltmek, fiyatları stabilize etmek ve gelir artırmak gibi olumlu sonuçlarına işaret eden görüşler de bulunmaktadır. Öte yandan destek programları, altyapı veya yeni teknolojilere yatırımlar ile tarım sektörününün büyümesine olumlu etki sağlar. Buna rağmen tarım politikasının bir çok ülkede verimsiz olduğu ve bu politikanın sadece zengin çiftçilere avantaj sağladığı yönünde şikayetler de sürmektedir. Türkiye'nin fiyat destekleri ve girdi sübvansiyonları, dünya tarımsal üretimi ve rekabati üzerinde etkili olduğu için uluslarası kuruluşlar tarafından da ayrıntılı olarak izlenmektedir. Öte yandan 2013 yılı bütçesindeki payı % 29 düzeyinde olan ekili alan başına desteğin, 2018 yılında % 45'e ulaşacağı planlanmaktadır. OECD Toplam Destek Tahmini göstergesine göre Türkiye'de toplam destek ödemelerinin AB-27 ve ABD'ye göre çok daha yüksek olduğu görülmektedir. Yüksek desteğe rağmen kırsal bölgelerde gelir oldukça düşük kalmakta, bu duruma kırsal bölgelerdeki tarım dışı çalışma fırsatlarının düşüklüğü eklenince alternatif gelir kaynağı yoksunluğu sonucu, çiftçiler hem tarım sektörünü hem de kırsal bölgeyi terk etmektedir. Sonuç olarak halihazırda tarımsal politikanın sektördeki sorunları çözme çabalarının yetersiz kaldığını söylemek mümkündür. Türkiye'de tarımsal üretimde büyük yer tutan buğday üretimi Cumhuriyet'in ilk günlerinden beri desteklenmektedir. Destek yüksek düzeyde olmasına rağmen, Türkiye'nin buğday üretim verimliliği dunyanın en büyük buğday üreticileriyle karşılaştırıldığında ortalama olarak iki kat daha düşüktür. Diğer kurak olan ülkelerdeki gibi buğday verimi en büyük üreticilerle karşılaştırıldığnda daha yüksektir, ancak Türkiye'de kişi başı buğday tüketimi çok yüksek olduğundan dolayı fazla ihracat yapılamıyor; ithalat yapılmak zorunda kalınır. Bununla birlikte yüksek girdi maliyetleri çiftçinin kazancını olumsuz etkilemektedir. Girdi fiyatlarının yüksekliği Türkiye'deki vergi ve gümrük tarifelerinden kaynaklanmaktadır. Devlet, yerel fiyatları yükselterek yüksek üretim maliyetlerinin etkilerini hafifletmeye çalışıyor. Sonuç olarak, tarım politikasının yüksek maliyetlerini ödemek zorunda kalan nihai tüketici olmaktadır. Bu bağlamda devlet tarafından üstlenilen tarım xxii politikalarının çiftçi, sosyal refah, ekonomik verimlilik ve tarım sektörünün rekabet gücü üzerindeki etkisini anlamak büyük önem taşımaktadır. Bu nedenle, bu çalışmada tarım politikasının etkisi buğday üretimi üzerinde değerlendirilmiştir. Bu değerlendirmenin ilk kısmında Politika Analizi Matrisi (PAM) kullanılarak dört farklı buüğday üretimi tipi değerlendirilmiştir: bakım faliyetleri yapılan ve yapılmayan kuru tarım, ekmeklik ve makarnalık sulu tarım. Kuru/sulu ekmeklik ve makarnalık buğday üretiminde yurtiçi ve ticaret politikası verimliliği ve rekabet gücü gibi parametler hesaplanmıştır. PAM analitik çerçevede farklı göstergeleri hesaplamak için 2010/2011 buğday ekim sezonun özel ve sosyal fiyatlarla; maliyetler, gelir ve kâr verileri kullanılmıştır. Sonuç olarak, Türkiye'de buğday üretiminin özel ve sosyal kârlılığı kuru ve sulu buğday tarımı için değerlendirilmiştir. Buğday tarımın karlılığı hava koşullara bağlı olarak yıldan yıla değişiyor. Kuraklık olduğu durumlarda Türkiye'deki kişi başı yüksek buğday tüketimi ithal edilerek çözülüyor, fakat 2010/2011yılında buğday üretimi ortalamasından daha yüksekti. Çftçilerin elde edilen kar da kuru ve sulu tarımın arasında oldukça farklı olduğu görülmüştü. Bu nedenle de Türkiye su potansiyeli daha tasarrüflü bir şekilde kullanılmasına özen gösterilmelidir. Stratejik ürün olan buğdayın üretimi hava koşullara bağlı olduğundan dolayı verimi ve çiftçilerin kazancını arttırmak amacıyla su potansiyeli ve gübre kullanımı optimize edilmelidir. Bu çalışmanın ikinci kısmında Türkiye'nin en yaygın yüksek verimi olan kuru buğday tarımın PAM duyarlılık analizi yapılmıştır. Duyarlılık analizinde girdi parametreleri değiştirilerek farklı senaryolar oluşturulmuştur. Elde edilen sonuçlara göre Türkiye'de verimi arttırmak ve girdi fiyatlarını azaltmak en önemli amaçlardan biri olmalıdır. Senaryolarda verimi yükseltilerek hem çiftçinin kâr edebildiği, hem de sosyal refahın yükseldiği görülmüştür. Yapılan duyarlılık analizi buğday üreticilerinin kâra başlaması için girdi fiyatlarının en az %20 oranında düşmesi gerektiğini ortaya koymuştur. Diğer bir senaryoda AB politikasının araçları kullanılarak rekabet gücü gibi parametler incelenmiştir. Türkiye'de tarımsal verimsizliği engellemek üzere yapılacak çalışmalar, AB tarım politikasının geçmiş deneyimlerinden ve reformlarından mutlaka yararlanmalıdır. Bu doğrultuda doğrudan girdi ve fiyat desteklerinin düzenlenmesi gerekmektedir. Türkiye'de tarımda gerçekleştirilecek iyileşme, ayrıca Türkiye'nin AB üyeliğine de olumlu etki yapacaktır. Türk tarım politikasının ilk ve en önemli amacı verimliliği yükseltmek ve birim alandan elde edilecek geliri arttırmak olmalı, bunun yanında teknolojik gelişme ve çiftçilerin yeni üretim süreçleri ile ilgili eğitilmesi hedeflenmelidir. Bu şekilde devlet, tarımsal politikanın etkinliğinin artmasını sağlayacaktır. Diğer yandan verimliliği yükseltmek için önemli bir nokta olan gübre kullanımı optimize edilmelidir. Gübre kullanımının dünya genelindeki istatistiklerine bakıldığında; verimliliğin kullanım ile doğru orantılı olduğu görülür. Türkiye'de dekar başına gübre kullanımı Avrupa Birliği ve OECD gübre kullanımın ortalamasının altındadır. Bu da verimliliğe açıkça etki etmektedir. Ayrıca, buğday üretiminde gübre kullanımı artırılacak ise, gübre fiyatlarının düşmesi de gereklidir. Bu çalışmada üretim, maliyet ve fiyat ile ilgili istatistiksel verilere bakıldığında buğday üretiminin kârlılığı ve etkinliği yıldan yıla değişken olduğu görülmüştür. Çiftçi gelirlerinin yükselebilmesi için, tarım politikasının, üretim maliyetleri üzerindeki negatif etkiyi azaltacak şekilde reform sürecinden geçmesi gereklidir. Mevcut politika bir yandan fiyatların yüksek kalmasına yol açarken, diğer yandan xxiii aynı yüksek fiyatlardan dolayı çiftçilere destek verilmektedir. Bu şekilde hem üretici hem de nihai tüketici kaybetmektedir. Sonuç olarak mevcut tarımsal destek politikasının yönü değişmeli, Türkiye AB üyeliği açısından sorun yaratan verimsiz tarım sektörünü iyileştirmelidir. Mevcut politika hem AB üyeliğini hem de uluslararası ticari ilişkileri olumsuz etkiliyor. Bu ilişkilerin daha güçlü olabilmesi ve çiftçi gelirinin yükseltilebilmesi için tarımsal destek programlarının düzeltilmesi gerekmektedir. Ancak, tarım poltikasının son gelişmelere bakacak olursak, Türkiye bazi önlemleri almiştir; iyi tarım uygulamaları ve kırsal kalkınma için destekler 2007-2011 arası dört kat arttırılmıştır, sonuç itibariyle iyi tarımı yapan çiftçi sayısı da sürekli artmaktadır. Buğday üretimi için büyük önemi taşıyan, iyi tarım uygulamaları kuru tarımın verimliliği zamanla %64 kadar arttırabilir. Üretim maliyetlerin azalması ve su verimliliğinin artması ile beraber iyi tarım uygulamaları Türkiye'deki buğday üretiminin geleceğidir.With the overall spending for agriculture mostly in the form of the distorting support measures constantly rising, effects of such policy instruments need to be clearly presented in order for the policy to be justified or abolished. In Turkey different policies have been introduced since the formation of the Republic in 1923. Government intervention has been present in the agriculture ever since. Historically, price supports in combination with input subsidies and border protection have been major policy instruments. While some authors argue that this type of agricultural support are proved to distort prices and impose net losses on society, others think that intervention in the agricultural sector can correct market failures, stabilize prices and increase income; support programs have positive impact on growth through investments in infrastructure, new technologies or provision of public goods. Farm policies in most countries are argued to be inefficient and serve only the wealthiest farmers. Agricultural policy in Turkey is being under scrutiny for its distorting effects mainly due to high price supports and input subsidies. Direct area-based production coupled support in Turkey is planned to rise from 29% of total budget for agriculture in 2013 to 45% until 2018. According to OECD indicator Total Support Estimates is much higher than in EU-27 and USA, indicating the high level of domestic support, taxes and tariffs. Wheat as a major crop product in Turkey has been supported since the early days of Republic. Despite the high level of support, wheat production efficiency stayed relatively low, with average yields being almost two times lower than average wheat yields in major wheat producing countries. High input costs combined with relatively low yields leave Turkish farmers with low profits and farmers are not able to recover their variable costs of production. Agricultural policymakers attempted to solve the problem by raising domestic prices, and thus cushion the effects of high production costs. In the end, Turkish consumers are the ones who bear the highest costs of agricultural policy. Considering both international criticism regarding Turkish agricultural policy as well as implications in the domestic agricultural market, it is necessary to understand the relationship between current agricultural policy and market conditions. Using the Policy Analysis Matrix (PAM) domestic and trade policy for wheat, as a major crop product is assessed in order to determine the divergence or distortion effects of the current Turkish agricultural support policy. For this purpose data from 2010/2011 planting season on wheat production level, costs, revenues and profits at private and social prices are used to calculate different indicators within the PAM analytical framework. Calculations are made for rainfed common wheat with maximum and minimum yield potential depending on the crop care activities performed, as well as for irrigated common and durum wheat cultivation in Turkey. Results have shown xx that wheat production and profitability in Turkey highly depends on the weather season, with variations depending on the rainfall and general weather conditions. In case of the unfavourable weather Turkey relies more on import due to fall in domestic production. In 2010/11 season with relatively favourable weather conditions, wheat production and yield was above the average, however profitability of the sector differs significantly between the rainfed and irrigated cultivation. Results obtained within Policy Analysis Matrix analysis of wheat production indicate competitiveness of rainfed wheat with low yields due to lower production costs that stems from the low employement of resources for the crop care. Relatively low comparative advantage of wheat production in Turkey stems mainly from input costs and output prices higher than in the major wheat producers in the world. Amongst the four different types of wheat cultivation, rainfed cultivation with minimum yields is most competitive due to lowest production costs; however best performer is certainly irrigated common wheat cultivation with high private profits, but negative social profitability due to high opportunity costs of scarce water resources in Turkey. Using the divergence identity of PAM, distorting effects of the policy is analysed. Changing the input parameters, different policy implications with respect to alignment with the European Union CAP is assessed in order to understand the possible outcomes of introduction of less distorting policy instruments in Turkish agriculture. Under the scenario analysis, results have shown that there exists a large potential for improvements in rainfed wheat production sector, either through lowering input costs, optimizing fertilizers consumption or utilizing the irrigation potentials. Usage of high yielding cultivars and supplemental irrigation could lead to significant increase in wheat yields. Therefore lowering input costs in order to decrease the burden of farmers together with improvements in productivity could yield fruitful results for the wheat production sector in the future.Yüksek LisansM.Sc