L'écriture administrative des circulaires : autorégulation professionnelle, produit d'expertise technique ou norme juridique ? : L'exemple des risques iatrogènes liés aux prions

L'action publique en matière économique ne s'appuie pas que sur des mécanismes incitatifs ou sur des textes juridiques largement diffusés, dont les lois, les décrets et les arrêtés, qui font l'objet de la plus grande attention de la part des acteurs sociaux et des analystes. Elle se fonde également sur ce que Pierre Lascoumes nomme "normes secondaires d'application" : notes de service, circulaires, instructions, dont le caractère public et partagé est fortement variable. L'observation concrète de l'État montre l'importance de ces textes dans les rapports entre administrations et administrés, que ce soit dans des fonctions typiques de "guichet", dans l'organisation d'un marché, ou dans la détermination générale de l'action de services administratifs. Les normes secondaires d'application, bien que situées très bas dans la hiérarchie des normes juridiques, sont pragmatiquement puissantes puisqu'elles constituent en pratique le Droit sur le terrain. La circulaire comme objet juridique a fait l'objet d'un travail d'analyse approfondi par Geneviève Koubi (2003). Par rapport à la vision traditionnelle d'une circulaire interprétative, simple déclinaison de normes de plus haut niveau, l'auteur montre leur influence dans la vitalité de la pratique administrative, souvent par application de la jurisprudence ou anticipation de futurs lois ou décrets. Ces instruments ont de plus l'avantage de ne pas se présenter à proprement parler comme des normes et sont donc à la fois inopposables aux administrés et difficilement combattus sur le plan juridique par ces derniers . En ce sens, les circulaires, produites par la puissance publique, se rapprochent de normes privées, telles que les standards ou labels. Dès lors se pose la question du mode de régulation qu'elles produisent : s'agit-il d'un cas typique de "soft law ", de co-régulation des activités économiques ou encore d'une extension juridique de standards techniques ou professionnels ? Pour répondre à cette question, cet article n'aborde pas de front la question du risque économique ou financier , mais celui d'un risque sanitaire hospitalier nouveau. A partir de l'analyse d'une série de circulaires produites par le ministère de la Santé à destination des établissements de soins, il s'agit de comprendre les formes de régulation qu'elles induisent. En étudiant leur genèse, leurs auteurs, leur normativité et leurs critiques, on peut rendre compte du droit pratique qu'elles créent en dépit de la quasi-absence des professions juridiques, tant dans leur écriture que dans leur mise en oeuvre