Convergencia y redes de políticas : la reconversión de la siderurgia integral en Gran Bretaña y España, 1977-1994

Esta obra se presentó como tesis doctoral en el Departamento de Sociología y Ciencia Política de la Facultad de Sociología y Ciencia Política de la Universidad de Deusto, Bilbao, el 2 de junio de 2000. El Tribunal, compuesto por los profesores doctores D. José María Maravall Herrero (Presidente), D. Ricard Gomà Carmona, D. Rodolfo Gutiérrez Palacios, D.Mikel Navarro Arancegui y D. José Ignacio Ruiz de Olabuénaga, le otorgó la calificación de Sobresaliente "cum laude". Directores de la tesis: Vincent Wright y José Ramón Montero. Esta investigación doctoral toma como marco teórico el análisis de redes de políticas (policy networks), de gran actualidad en la literatura de políticas publicas. Este enfoque defiende que a la hora de establecer un modelo causal de las políticas públicas ejecutadas (policy outcomes) resulta relevante incluir un nivel medio de explicación, la red, situado entre los actores y el entorno exterior al área de políticas en cuestión. La red actúa como una estructura de oportunidades por cuanto constriñe o favorece un determinado tipo de estrategias y valores de los actores. A su vez, el impacto que el entorno tiene sobre las políticas es mediato, pues la red actúa como filtro. La literatura coincide en indicar que este enfoque adolece de rigidez, pues sólo integra cambios graduales en las políticas públicas ejecutadas y se muestra incapaz de explicar modificaciones no graduales. En ese sentido, se considera que conceptos tomados de la literatura de agenda setting (paradigmas de políticas, ventanas de oportunidades) pueden añadir dinamicidad al enfoque. En este debate sobre la necesidad y las dificultades de un análisis dinámico de las políticas públicas se sitúa el estudio sobre la reconversión de las siderurgias integrales. En efecto, el ajuste de la industria básica que ha tenido lugar en la Europa occidental entre finales de la década de los setenta y comienzos de los noventa ha constituido un problema económico, social y político de primera magnitud. Podemos decir que hasta bien avanzada la década de los ochenta monopolizó el debate en el área industrial. El ajuste–reconversión de la industria básica (construcción naval, subsectores siderúrgicos, bienes de equipo, minería) ha sido un proceso gestionado políticamente en todos los países europeos, con una fuerte intervención de las diversas Administraciones; las soluciones debían tener en cuenta la eficiencia económica, pero también el impacto social y territorial. La reducción de empleo realizado y el costo de renovación de las instalaciones han originado una sangría de fondo públicos sin parangón en la industria europea. El que la siderurgia integral estuviera muy imbricada en la económica de las comunidades circundantes supuso que la dimensión territorial tuviera que ser tenida en cuenta; en siderurgia integral el enfrentamiento entre empresas o plantas reproducía los conflictos inter–regionales: Asturias vs. País Vasco, o plantas galesas vs. plantas escocesas. Todo ello nos habla de un área de políticas compleja, donde los planteamientos políticos y económicos se entrelazaban estrechamente. Otra variable a tener en cuenta es la progresiva comunitarización de las políticas de ajuste. Ya la gestión del carbón y el acero dio lugar a la primera institución supranacional europea de la posguerra, la CECA (1951). Pero fue a partir de los ochenta cuando Bruselas adoptó un papel crucial, de tal forma que el siderúrgico ha constituido el primer caso de ajuste coordinado a nivel de la Unión. No obstante la creciente europeización del ajuste y la convergencia existente en torno a esta cuestión, los caminos de dicha convergencia han sido variados. En efecto, la investigación doctoral presenta dos casos, casi dos modelos diferentes de ajuste siderúrgico: el llevado a cabo por los conservadores en Gran Bretaña y el de los socialistas en España. El punto de partida guardaba amplias similitudes en ambos países, pues a principios de los setenta encontramos redes de políticas cohesionadas y opacas en las que gobiernos, empresas y sindicatos reconocían la necesidad de las prácticas consensuales; por otra parte, la bonanza económica permitía los juegos de suma positiva. Dicho esto, la dureza de la crisis de finales de setenta introdujo enormes tensiones en la red y, en la práctica, el bloqueo de la situación. Este impasse fue superado en Gran Bretaña y España con la llegada de dos gobiernos reformistas en 1979 y 1982. En la cuestión del ajuste, defendieron dos modelos diferentes de actuación. En Gran Bretaña nos encontramos con un ajuste puntual, rápido, en el que los principios de eficiencia microeconómica tuvieron desde fecha temprana preeminencia frente a consideraciones sociales o territoriales, y el nivel de ayudas públicas fue moderado. La estrategia del gobierno, apoyada por la dirección de la principal siderurgia británica (BSC), conllevó la destrucción de la red de políticas preexistente. Por el contrario, la reconversión española siguió caracterizada por su politización, las prácticas gradualistas y el equilibrio entre los principios de rigor y de solidaridad social/territorial. A medida que los sucesivos planes eran incapaces de lograr la competitividad de las empresas y las autoridades europeas constreñían el menú de políticas, el gobierno central pasó a defender una solución más empresarial y privada; un proceso ya muy avanzado a la hora de la fusión en 1994 de las dos principales empresas siderúrgicas española y culminado con la privatización de Aceralia en 1996. El resultado fue la marginación de los actores opuestos al ajuste (sindicatos y coaliciones locales) y el vaciamiento de la red, más allá de la pervivencia formal de mecanismos negociadores. Por tanto, nos encontramos con dos casos de convergencia por diferente vías, lo que tuvo un impacto evidente en la repartición de costes/beneficios entre los actores de la red. Justificar estas opciones diferentes por la ideología de sus gobiernos resulta en mi opinión insuficiente, pues las características de las redes española y británica tuvieron su importancia. En el primer caso, tenemos una red fragmentada, con la presencia por una parte de empresas independientes —y enfrentadas—, y por otro de actores sindicales y coaliciones territoriales importantes. En este sentido, resultaba muy difícil adoptar reformas en profundidad sin tener que recurrir a la destrucción de los mecanismos en red. Por el contrario, en Gran Bretaña la existencia de una sola empresa ('British Steel') y el menor peso político de los intereses territoriales permitió que una coalición entre la dirección de la empresa y el gobierno llevara a cabo un ajuste rápido.M.25252-2000 Gabriel Saro Jáuregui.Vincent Wright, director de tesis. José Ramón Montero, director de tesis. 23 cm. Tesis doctorales / Instituto Juan March de Estudios e Investigaciones, Centro de Estudios Avanzados en Ciencias Sociales ; 26 Includes bibliographical references (p. [499]-523