Föderalismus als Konfliktregelung

Plurale Gesellschaften im Allgemeinen und multi-ethnische im besonderen haben ein Integrationsproblem, da mehrere Gruppenloyalitäten miteinander konkurrieren, kollektive Wertesysteme eine je eigene Suprematie beanspruchen und im Namen von kollektiven Werten Forderungen nach privilegiertem Zugang zu politischer Macht oder ökonomischen Ressourcen angemeldet werden. Vielvölkerstaaten mit kompakt siedelnden Gruppen verkörpern eine spezifische Form dieses Integrationsproblems, und zwar weil kompakte Siedlung meist mit hoher Kommunikationsdichte, Ressourcenbündelung und subnationalen Identitäten, d.h. politischer Mobilisierungsfähigkeit, einhergeht. Unter welchen Voraussetzungen kann Föderalismus zur Deeskalation, Einhegung, Diffusion und Verregelung von ethnischen Konflikten beitragen? Wodurch werden gewaltfreie, lösungsorientierte, kooperative Formen der Konfliktbearbeitung gefördert? Das Konfliktregelungspotential wird daran gemessen, ob Konflikte in bestehenden Institutionen oder als Kampf um die Institutionen an sich ausgetragen werden, ob legitime, neutrale und autoritative Institutionen der Konfliktregelung existieren und institutionelle Arrangements flexibel und fähig sind, ethnisch-territoriale Kohäsion zu fragmentieren. In vier vergleichenden Fallstudien zu Russland, Indien, Nigeria und Spanien werden diese Indikatoren angewandt. Die Angebotsseite des Ethnoföderalismus besteht darin, dass er ethnische Selbstverwaltung institutionalisiert. Damit werden Anreize bereit gestellt, politische und sozioökonomische Ansprüche ethnisch zu artikulieren. Der Ethnoföderalismus privilegiert territorial verfasste Gruppen vor nicht-territorialen Gruppen, er ist mit anderen Worten positiv diskriminierend. Ein ethnisch exklusives, jedenfalls sich nach außen abschließendes Gruppenbewusstsein, insbesondere aber Machtansprüche von Ethno-Politikern, können durch die Verstaatlichung von Ethnizität stimuliert werden. Aufgrund institutioneller Trägheit kann ethnischer Föderalismus auch zur Tradierung von ethnischen Bindungen beitragen, die sich sonst auflösen oder assimilieren würden. Die empirischen Befunde belegen, dass Gefahren der Ethnokratie unter autoritärer Herrschaft am stärksten sind. Das Konfliktpotential wird durch nicht-demokratische (Ethno)- Föderationen erhöht, und zwar weil keine hinreichenden „checks and balances“ gegenüber einer autoritären, ethnisch dominanten und repressiven Exekutive bestehen (postsowjetisches Russland und Nigeria unter den Militärs) und das Vertrauen in Institutionen und den Schutz von allgemeinen Bürgerrechten gering ist. Darüber hinaus – und damit eng verknüpft – tendieren die präsidentiellen Föderationen eher zu Machtkonzentration in der Präsidialexekutive. Die Intensität und Ausprägung ethnischer Präferenzen ist maßgeblich eine Funktion institutioneller Anreize und Restriktionen. Obschon sich die Konfliktdimensionierung nicht unmittelbar auf spezifische Institutionen zurückführen lässt, wird sie entscheidend von der Stabilität, Regelhaftigkeit, Inklusivität und Anpassungsfähigkeit ethno-föderaler Arrangements beeinflusst. Ethno-föderale Arrangements sind der Konfliktregelung dann dienlich, wenn ein Verfassungskonsensus besteht, darunter über Grundsätze positiver Gruppendiskriminierung, wenn ethnische Gruppen in föderale Entscheidungsprozesse einbezogen und substantielle Politikbereiche exklusiv der ethnisch-gliedstaatlichen Ebene vorbehalten sind. Ethnisch-exklusive Identifikationen können durch demokratischen Parteienwettbewerb und inklusiv-nationale Parteien aufgebrochen werden. Liberale Grundrechte sollten durch die föderale Ordnung geschützt werden. Zudem sind akzeptierte, formelle und informelle Institutionen für die Konfliktregelung entscheidend.Plural societies in general and multi-ethnic ones in particular often face an integration problem because of competing group loyalties. Each collective value system asserts supremacy; privileged access to political power and economic resources is claimed in the name of particular groups. Multination states with compactly settled groups embody a specific form of this integration problem because compact settlement often coincides with high communication density, resource pooling and sub-national identities, e.g. a high potential for political mobilization. Under what conditions can federalism contribute to de-escalation, containment, diffusion and juridification of ethnic conflicts? Which institutional arrangements promote non-violent, problem-solving, and cooperative forms of conflict management? The conflict regulation potential should be measured by establishing whether conflicts are dealt with in existing institutions, or whether underlying conflicts turn into fights over institutions themselves. Do legitimate, neutral, and authoritative institutions of conflict regulation exist? Are institutional arrangements flexible enough and capable of fragmenting ethno-territorial cohesion? These questions are addressed in four case studies on multi-ethnic federations: Russia, India, Nigeria, and Spain. The supply side of ethno-federalism consists of an institutionalization of ethnic selfgovernment, thus providing incentives to the articulation of political and socio-economic demands in an ethnic form. Ethno-federalism privileges territorially constituted groups compared to non-territorial groups, and is thus positively discriminating. The “etatization” of ethnicity may stimulate power ambitions of ethno-politicians as well as an ethnically exclusive group consciousness, which hardens the borders against outsiders. As a result of institutional inertia, ethnic federalism may also contribute to a preservation of ethnic bonds that would otherwise dissolve or assimilate into the mainstream culture. The empirical findings of this study confirm that regional ethnocracies are most likely to occur under authoritarian rule. The conflict potential increases as a result of nondemocratic ethno-federations – there are no sufficient checks and balances vis-à-vis authoritarian, ethnically dominant and repressive executives (examples are Russia and Nigeria under military rule), which undermines trust in institutional fairness and protection of general citizenship rights. Closely related to this observation is the finding that presidential federations tend to concentrate power in the presidential executive. The intensity and shape of ethnic preferences is decisively shaped by institutional incentives and restrictions. The stability, regularity, inclusiveness, and adaptability of ethnofederal arrangements inform what kind of conflict dimensions prevail, although they are not a mechanical result of these institutions. Ethno-federal arrangements serve conflict regulation if there is a constitutional consensus, particularly over principles of positive group discrimination; if ethnic groups are included in federal decision-making; and if substantial policy spheres are exclusively reserved to the ethno-territorial level. Ethnically exclusive identification can be cross-cut by democratic party competition and inclusive national parties, while the federal government should protect liberal rights. In addition, acceptable, formal and informal institutions of conflict regulation are of key importance