Principios constitucionales y Gobierno local: el acceso a la dirección pública en los municipios españoles.

El objeto de esta investigación ha sido abordar desde una perspectiva dogmática la regulación de la dirección pública local, centrando nuestro foco en el análisis del acceso a los puestos situados en el vértice de las administraciones locales españolas. El trabajo parte de la evolución histórica de la legislación constitucional y el articulado de la Constitución de 1978 para analizando la legislación básica de régimen local y las normas básicas de función pública, así como la doctrina y la jurisprudencia constitucional, dar respuesta a una serie de cuestiones relacionadas con la dirección pública local como: quién puede ser directivo público en nuestras administraciones locales; cuándo un dirigente local realiza dirección política y cuándo dirección administrativa; qué relación jurídica vincula al directivo o directiva pública con la administración local; ¿relación laboral o de derecho administrativo?; qué sistema en el reclutamiento o acceso directivo es más acorde con los principios de la modernización de las administraciones públicas; éstas son, entre otras, las grandes cuestiones que han sido analizadas a lo largo del trabajo. Dos elementos han centrado nuestra investigación: por un lado, la dirección pública; y, de otro, la administración local. Elementos unidos por un vector: conocer cómo y quién puede acceder a los puestos directivos en los municipios españoles. La cuestión directiva entendida como régimen jurídico del personal directivo, puede ser abordada desde múltiples y muy variados puntos de vista, tanto jurídicos ―Derecho constitucional, Derecho del trabajo y Derecho administrativo― como no jurídicos ―Ciencia de la administración, psicología, gestión de recursos humanos, por citar tan sólo algunos ejemplos―. El régimen jurídico de los directivos públicos constituye un objeto de análisis y estudio que se sitúa en tierras de frontera; a medio camino entre las bases constitucionales en el acceso y ejercicio del cargo y de la función pública, pero también con otras ramas del Ordenamiento jurídico como la teoría de la organización y los contenidos propios del empleo público. Lo que ha determinado una serie de límites en la investigación realizada. En primer lugar, la regulación directiva se encuentra tanto en normas de función pública como, sobre todo, en las normas de organización administrativa; y, en segundo lugar, debemos consultar no sólo la legislación básica de régimen local o de empleo público, sino también la normativa autonómica que resulten de aplicación, ya que la normativa básica en ocasiones remite a la normativa autonómica para el desarrollo de los preceptos básicos. Todavía hoy, como ha señalado la doctrina, las leyes de organización llevan la delantera a las de empleo público en la regulación directiva, y son las leyes de organización las que recogen en la práctica el régimen para el acceso a los puestos directivo. En este trabajo hemos centrado nuestro análisis en la legislación básica sin profundizar en la regulación propia de las distintas comunidades Autónomas que han desarrollo normativa la dirección local. En segundo lugar, no disponemos de un régimen jurídico uniforme aplicable a todas las situaciones de naturaleza directiva, y que de hecho, se producen dentro de estos tres grandes grupos o círculos directivos. Prescindiendo del grupo de dirección política, en el que están los miembros del gobierno y los electos locales; los otros dos grandes grupos de directivos, nos ofrecen situaciones jurídicas muy dispares, sujetas al derecho privado o al derecho público según los casos, con importantes repercusiones en el reclutamiento de los profesionales directivos. Lo que hace que en la práctica las administraciones locales pueden acudir tanto a normas del derecho público como a normas derecho privado, para determinar las condiciones concretas de la relación jurídica entre el directivo público y la Administración local según las posibilidades que ofrezcan las normas de organización locales. El estudio de la legislación básica y su análisis jurisprudencial nos ha permitido confirmar sustancialmente nuestra hipótesis de partida: la ausencia de un estatuto para los directivos públicos locales que hace que no exista un sistema “común” para el nombramiento de los directivos en nuestras administraciones locales, y sigue dejándose en manos de la discrecionalidad de los electos locales y órganos superiores en las grandes ciudades la provisión de los puestos situados en el vértice de las estructuras administrativas locales. El estudio realizado nos conduce a detectar una necesidad de contar con un régimen jurídico propio aplicable a los distintos tipos de directivos públicos locales que existen; o al menos, en una primera fase, tender a una regulación general del ámbito subjetivo en las leyes administrativas, que regule el acceso o provisión de los puestos directivos para evitar vacíos normativos con la finalidad última, de favorecer la competencia y la libre concurrencia de los aspirantes capacitados para ocupar puestos directivos de los que dependa la gestión de los recursos públicos. La actual indefinición y dispersión normativa existente en la regulación directiva contribuye a la indefinición del rol del directivo lo que ha propiciado la generalización del libre nombramiento político para la provisión de los puestos directivos locales, estableciéndose como sistema habitual para el acceso y ejercicio de la dirección pública. En la provisión de los puestos directivos entre funcionarios de carrera en las administraciones locales, se produce una dicotomía entre el acceso a través de grupos de titulación y/o cuerpos modelo cerrado y, una carrera administrativa a través de puestos de trabajo modelo abierto, en el que los puestos directivos se sitúan en el vértice de la organización administrativa. En esta situación se entiende que los conocimientos y aptitudes exigidos para la entrada al cuerpo no son los específicos para la ocupación de un determinado puesto directivo, por lo que se tiende a extender la discrecionalidad en los sistemas de provisión de los puestos directivos; esto hace, que las reglas que rigen para los directivos locales no se ajusten a las normas aplicables al resto de los directivos públicos de niveles inferiores. De ello deriva la preferencia de la lógica del modelo cerrado sobre el modelo abierto en los sistemas de provisión de los puestos directivos político administrativo en nuestras administraciones locales. El libre nombramiento de los titulares de los órganos directivos locales se asienta preferentemente sobre la base de la discrecionalidad, y así lo ha puesto de relieve reiteradamente la jurisprudencia; no tiene por qué considerar los criterios profesionales en la elección; y representa, en suma, la aplicación del conocido spoil system para la designación de directivos públicos, estableciéndose como único límite la condición de funcionarios de carrera para realizar el nombramiento (pasando el funcionario público por imperio de su nombramiento a ser instituido directivo público local, sin más pruebas ni requisitos). Esta situación se contradice con los principios inspiradores de la modernización de las Administraciones Públicas previstos por las organizaciones internacionales y utilizadas en otros países de nuestro entorno de los que solo hemos podido realizar un esbozo en la investigación. Tras el diagnóstico de las problemáticas más usuales identificados en el nombramiento de los directivos locales aportamos unas posibles medidas que se podrían implementar, si concurre la voluntad de mejorar la dirección pública en nuestras administraciones locales