Metsähallituksen alue-ekologisen suunnittelun arviointi 2023

Tässä raportissa esitellään Luonnonvarakeskuksen ja Suomen ympäristökeskuksen tekemän Metsähallituksen alue-ekologisen suunnittelun arvioinnin tulokset. Maa- ja metsätalousministeriön toimeksiannosta toteutettu arviointi sisältää myös hyvin yleisellä tasolla valtion maiden suojelun tehostamistarpeiden, mahdollisuuksien ja mahdollisen lisäsuojelun vaikutusten arvioinnin. Tämän selvityksen mukaan alue-ekologista suunnittelua tulisi kehittää siten, että siinä otetaan laajemmin huomioon valtion metsien käytölle asetetut erilaiset tavoitteet. Tässä voitaisiin hyödyntää monitavoitteisen päätöksenteon menetelmiä. Alue-ekologisen suunnittelun laajempien päivitysten yhteydessä tulisi myös arvioida ekologiset, taloudelliset ja sosiokulttuuriset vaikutukset. Alue-ekologisen suunnittelun ohjeistusta on tärkeä ajoittain päivittää hyödyntämällä uusimpia tutkimustuloksia. Esimerkiksi ASIO-mallin osalta on päivitystarpeita, jotka liittyvät metsien rakenteellisen vaihtelun huomioimiseen talousmetsissä. Metsien eliölajiston kannalta monipuolinen, puustoa pienipiirteisesti uudistava sekä metsätyyppien vaihtelun ja monimuotoisuudelle arvokkaat rakennepiirteet (kuten järeä elävä ja kuollut puu) huomioiva metsätalous turvaa metsäluonnon monimuotoisuutta. Alue-ekologisen suunnittelun ohjeistuksen todellisista vaikutuksista eliölajeihin tarvittaisiin lisätietoa. Riistalajeista metson elinympäristötarpeet on maisematasolla huomioitu Metsähallitus Metsätalous Oy:n ympäristöoppaassa ajankohtaisen tutkimustiedon pohjalta hyvin. Maisematason tarkasteluissa voisi nykyistä enemmän pyrkiä huomioimaan myös muita riistalajeja. Matkailun ja virkistyskäytön tarpeet huomioidaan ympäristöoppaassa melko hyvin. Tämän selvityksen mukaan Metsähallitus hyödynsi vuosina 2015–2020 tehdyssä alue-ekologisen verkoston ajantasaistuksessa monipuolisesti erilaisia aineistoja ja menetelmiä. Potentiaalisia luontokohteita tarkastettiin laajasti maastossa. Alue-ekologista suunnitelmaa on päivitetty muun muassa lisäämällä ja poistamalla verkoston kohteita sekä tarkastamalla niiden rajauksia. Ajantasaistuksessa alue-ekologisen verkoston tarkastelu kokonaisuutena jäi vähemmälle huomiolle. Tällainen tarkastelu olisi kuitenkin suunnitelman laajempien päivitysten yhteydessä tärkeää, koska alue-ekologinen verkoston keskeisenä tarkoituksena on liittää talousmetsien luontokohteet ja suojelualueet samaan kokonaisuuteen, ja sitä kautta pyrkiä turvaamaan lajien elinolosuhteet. Verkostoa tulisikin kehittää tiiviinä Metsähallitus Metsätalous Oy:n ja Luontopalveluiden yhteistyönä. Toimintaympäristön muutosten takia suunnitelman jatkuvan päivityksen lisäksi on hyvä tehdä tietyin väliajoin suunnitelman kokonaisvaltaisempi ajantasaistaminen. Selvityksessä nousi esille useita muitakin aineistoja ja menetelmiä koskevia kehittämisehdotuksia, kuten suunnittelun yhdenmukaistaminen eri alueilla, menettelytavan yksinkertaistaminen kohteiden päivittämiseksi tietojärjestelmissä, lajitiedon laajamittaisempi kerääminen myös monikäyttömetsistä sekä sidosryhmien osallistamisen kehittäminen osallistuvaan, aktiivisen tekemisen suuntaan pelkän kuulemisen lisäksi. Metsähallituksen on hyvä kiinnittää riittävästi huomiota myös uusien työntekijöiden perehdyttämiseen alue-ekologisen suunnittelun osalta. Selvityksen mukaan sidosryhmiin on tärkeä pitää jatkuvasti yhteyttä suunnitteluprojektin aikana. Metsähallituksen tulisi jatkossa kiinnittää erityistä huomiota sidosryhmien roolin kirkastamiseen, molemminpuolisten hyötyjen esiintuomiseen ja prosessin kulusta tiedottamiseen sekä osallistamistapojen monipuolistamiseen. Metsähallituksen viestintää alue-ekologisesta suunnittelusta voitaisiin selvityksen mukaan parantaa. Metsähallituksen tulisi kiinnittää suurempaa huomiota alue-ekologisen suunnittelun osalta erityisesti paikallistason viestintään. Myös jatkuva viestintä ja keskustelu alue-ekologisesta suunnittelusta muun toiminnan yhteydessä on tärkeää. Alue-ekologisen suunnitelman esittämisen muotoa tulisi pyrkiä kehittämään niin, että tiedot on helposti eri toimijoiden löydettävissä ja hyödynnettävissä ja suunnitelman toteutumisen seuranta mahdollista. Uusimman tutkimustiedon mukaan alue-ekologisen suunnittelun toimenpiteet, kuten kytkeytyvyyden parantaminen, kulottaminen ja ennallistamispoltot sekä vanhojen metsien ja uhanalaiselle lajistolle tärkeiden rakennepiirteiden (erityisesti järeä kuollut puu ja järeät, vanhat elävät puut) ylläpito ja lisääminen parantavat monimuotoisuutta. Näiden menetelmien soveltamista kannattaa jatkaa ja lisätä. Erityisesti vanhojen metsien määrää sekä säästöpuustoon, kuolleeseen puuhun ja tulen käyttöön liittyviä toimenpiteitä olisi hyvä lisätä huomattavasti nykyisestä. Tässä selvityksessä tehtyjen arvioiden mukaan Metsähallituksen yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden seurauksena koko Suomea koskevat metsätalouden ja metsäteollisuuden yhteenlasketut vuosittaiset negatiiviset vaikutukset tuotokseen, arvonlisäykseen ja työllisyyteen ovat lisääntyneet vuosina 2015–2020. Verrattuna siihen tilanteeseen, että velvoitteita ei otettaisi huomioon, vuonna 2020 tuotos oli alentunut 1 050 ja arvonlisäys 250 miljoonaa euroa, kun otetaan huomioon myös positiivinen vaikutus eli metsän nettokasvu. Vuonna 2020 metsäsektorin työllisyys oli alentunut 4 150 henkilötyövuotta. Koska velvoitteiden avulla saavutetaan merkittäviä positiivisia, mutta puutteellisten taloudellisten kytkösten vuoksi kansantalouden tilinpidon näkökulmasta hankalasti todennettavia vaikutuksia, Metsähallituksen yleisten yhteiskunnallisten velvoitteiden vaikutusten raportoinnissa tulisi pyrkiä edelleen kehittämään monikäyttömetsien kansantaloudellisten vaikutusten, kustannusten, hyötyjen ja tulonjakovaikutusten arviointia. Tavoitteena tulisi olla kustannus-hyötyanalyysien mahdollistaminen. Sekä taloudellisesta että sosiokulttuurisesta näkökulmasta alue-ekologisen suunnittelun suhdetta ylemmän tason suunnitteluun, erityisesti luonnonvarasuunnitteluun, tulisi selkeyttää. Lisäksi tulisi selkeyttää, millaisen hierarkian eri tavoitteiden yhteensovittaminen muodostaa suunnittelussa. Tällä hetkellä luonnonvarasuunnittelun voidaan nähdä paikkaavan joitakin alue-ekologisen suunnittelun monitavoitteisuuden puutteita. Kokonaisvaltaisemman kuvan saaminen siitä, kuinka hyvin Metsähallitus on ottanut metsien suunnittelussa huomioon kestävyyden eri ulottuvuudet, edellyttäisi alue-ekologisen suunnittelun lisäksi myös muilla tasoilla tehtävän suunnittelun arviointia. Saamelaisten kotiseutualueella toimiessa tulisi kiinnittää erityisesti huomiota kulttuurisensitiivisiin toimintatapoihin. Metsähallitus on ansiokkaasti kehittänyt kävijäseurannan menetelmiä, ja tietoa on kerätty systemaattisesti virkistyskäytön ja matkailun kannalta tärkeillä kohteilla. Tätä kautta on saatu tietoa valtion metsien merkityksestä virkistyskäytön kannalta ja se on mahdollistanut suojelu- ja virkistyskäyttöalueiden aluetaloudellisten merkitysten arvioinnit. Metsähallitus on kansallisesti merkittävä ulkoilupalveluita tarjoava ja näistä mahdollisuuksista viestivä taho. Tällä hetkellä Metsähallituksen verkkosivuilta tai raporteista ei löydy kokonaisvaltaista kuvausta alue-ekologisen suunnittelun verkoston päivitysten toteuttamisesta ja tilan kehittymisestä vuoden 2001 jälkeen. Jos nämä asiat olisi kuvattu selkeästi yhdessä paikassa, toisi se paremmin näkyväksi sitä työtä, jota Metsähallitus on vuosien mittaan tehnyt alue-ekologisen verkoston kehittämiseksi. Metsähallituksen tulisi kiinnittää myös suurempaa huomiota suunnittelukäytäntöjen avoimuuteen ja läpinäkyvyyteen. Esimerkiksi kaikki alue-ekologisen verkoston ajantasaistusprojektien tuloksina tuotetut raportit eivät ole vapaasti saatavilla Metsähallituksen verkkosivuilta. Valtion metsien suojelun tehostamistarpeita ja mahdollisuuksia tarkasteltiin luomalla katsaus alueisiin, jotka voitaisiin mahdollisesti lukea EU:n biodiversiteettistrategiassa tarkoitettuun muuhun suojeluun (ns. OECM-alueet, Other Effective Area-based Conservation Measures). Metsähallituksen alue-ekologisen verkoston kohteista monet voivat täyttää jo nykyisellään OECM-alueen määritelmän. Jotkin alueet, kuten useat ojittamattomat karut suot, eivät puolestaan kuulu alue-ekologiseen verkostoon tai eivät ole OECM-alueita, mutta niillä ei tehdä metsien käsittelyä. Alue-ekologisen verkoston luontokohteissa ja yhteyksissä on mukana luonnontilaisia ja vanhoja metsiä, jotka EU:n biodiversiteettistrategian mukaan tulisi suojella viipymättä. Vanhan metsän rakennepiirteiden ja lajiston osalta merkittävimpiä ovat aarniometsäkohteet. Skenaariolaskelmien avulla selvitettiin Metsähallituksen hallinnassa olevien metsien osalta mahdollisen lisäsuojelun vaikutuksia metsien rakenteeseen ja hakkuumahdollisuuksiin 30 vuoden tarkastelujakson aikana. Kolmessa erilaisessa lisäsuojeluskenaariossa oletettiin 1–3 prosenttia Metsähallituksen hallinnassa olevasta puuntuotannon metsämaasta siirtyvän suojelun piiriin, minkä johdosta suojelussa olevan maa-alueen pinta-ala kasvaisi Suomessa 0,2–0,5 prosenttiyksikköä. Skenaarioissa suojeltaviksi kohteiksi valittiin luonnontilaisia metsiä ja lehtoja sekä käsittelemättömiä vanhoja kangasmetsiä ja ojittamattomia soita. Lisäsuojelukriteereistä ja Metsähallituksen hallinnassa olevien metsien sijainnista johtuen merkittävin osa suojeltavista kohteista sijoittui skenaarioissa pohjoiseen Suomeen. Skenaariosta riippuen suojelualan lisäys vähensi 0,3–0,6 miljoonaa kuutiometriä runkopuun vuotuisia hakkuukertymiä lähimmällä kymmenvuotiskaudella. Ensimmäisen kymmenvuotiskauden jälkeen lisäsuojelun vaikutus puuntuotantoon oli selvästi ensimmäistä kautta vähäisempi. Lisäsuojelun vaikutukset metsien ikä- ja puulajirakenteeseen jäivät vähäisiksi tarkasteltaessa kaikkia Metsähallituksen hallinnoimia metsiä. Lisäsuojeluskenaarioissa vanhoja metsiä siirtyi puuntuotannon ulkopuolelle, minkä vuoksi puuston tilavuus väheni tarkastelujakson aikana puuntuotannon metsämaalla. Skenaarioiden mukaan lähivuosikymmenien aikana puusto järeytyy ja metsiä siirtyy yhä enemmän 41–80-vuotiaiden ikäluokasta yli 80-vuotiaiden ikäluokkaan. Lisäsuojelun kustannuksia eri skenaarioissa arvioitiin aiempien tutkimusten tulosten perusteella. Voimakkaan lisäsuojelun kustannukset (negatiiviset talous- ja työllisyysvaikutukset) olisivat ensimmäisellä kymmenvuotiskaudella koko maan tasolla kohtalaisen merkittäviä, mutta lievän suojelun tapauksessa vaikutukset olisivat suhteellisen vähäisiä koko tarkastelujakson ajan. Aluetaloudellisesti suojelulla olisi kuitenkin merkitystä, sillä vaikutukset kohdistuisivat erityisesti Itä- ja Pohjois-Suomeen. Mikäli lisäsuojelun vaikutuksia halutaan arvioida kustannus-hyötyanalyysin keinoin, tarvittaisiin varsinkin taloudellisista hyödyistä tarkempi tutkimus. Tässä arvioinnissa lisäsuojelun taloudellisia hyötyjä pystyttiin tarkastelemaan vain esimerkinomaisesti. Suojelun taloudelliset hyödyt ovat pääasiassa markkinattomia. Joillakin suojelualueilla voi olla matkailullista merkitystä, mutta pelkkä suojelustatus ei merkittävästi lisää alueiden kiinnostavuutta, vaan tarvitaan myös esimerkiksi retkeilyn mahdollistavaa infrastruktuuria ja palveluita. Oleellinen tekijä paikallistalouden suojelusta saamissa taloudellisissa hyödyissä on se, kuinka vetovoimaisia kohteita alueet ovat ja panostetaanko suojelustatuksen saaneiden alueiden kehittämiseen tulevina vuosina. Ilman panostusta matkailuhyödyt jäisivät todennäköisesti vähäisiksi. Vaikka tietoa alue-ekologisen suunnittelun keinojen toimivuudesta on olemassa, on silti mahdotonta arvioida, miten alue-ekologinen suunnittelu on parantanut monimuotoisuutta verrattuna esimerkiksi suojelun lisäämiseen valtion mailla. Tällaiseen vertailuun ei ole olemassa riittävästi tutkimustietoa. Lisätietoa tarvittaisiin Metsähallituksen luontokohteiden ja muiden monikäyttömetsien sekä suojelualueiden luontotyypeistä, puuston rakenteista, pinta-aloista, ekologisesta tilasta ja kehityssuunnista eri puolilla Suomea, jotta voitaisiin tarkemmin määrällisesti tarkastella valtion maiden mahdollista lisäsuojelutarvetta ja kohdentaa suojelu lajiston ja luontotyyppien suojelun kannalta tehokkaalla tavalla