Collective Bargaining in the Public Sector : A Re-Examination

Cet article préconise une nouvelle orientation dans l'étude du phénomène de la négociation collective dans le secteur public, en délaissant les qualificatifs de « litige » et de « problème » pour leur substituer un réexamen, à la lumière de l'expérience acquise au cours de la dernière décennie, de la technique elle-même en référant principalement à la justesse des structures de négociation collective dans le secteur public tel qu'on le connaît actuellement. Nous allons nous efforcer d'en identifier et articuler les fondements théoriques dans le secteur public ainsi que leur fonctionnement. Il ne s'agit pas de nous demander : comment peut-on se tirer de l'impasse, mais pourquoi y a-t-il impasse ? Nous allons délaisser la question : par quoi remplacer la grève ? pour nous demander pourquoi y a-t-il grève ? Nous sommes plus intéressés à nous demander si la négociation collective contribue à l'augmentation rapide des coûts dans les services publics qu'à nous demander comment on peut avoir raison de cette augmentation.Tant en droit qu'en fait, l'infrastructure de la négociation collective dans le secteur public est sensiblement la même que celle qu'on retrouve dans le domaine privé. De plus, alors que notre connaissance des assises théoriques des structures de la négociation collective dans le secteur privé ainsi que de leur fonctionnement est considérable, les assises théoriques et le fonctionnement des structures du secteur public sont à peu près inconnues.La négociation collective est un processus bâti de telle façon qu'il exige deux parties dont les positions divergent beaucoup à un moment donné et qui sont amenées à un moment ultérieur quelconque à s'accorder sur une position commune. Cette habileté remarquable à réduire et à éliminer leurs divergences grâce au temps qui passe est l'essence, le coeur et la justification de la technique de la négociation collective, et toute application d'une technique doit assurer la préservation et l'intégrité de cette qualité qui consiste à résorber des divergences. La question est la suivante : cette qualité est-elle assez préservée et présente lorsqu'on applique la technique dans le secteur public ? Nous ne le pensons pas. Nous sommes convaincu, en nous fondant sur l'argument mis de l'avant dans la théorie de la négociation collective dans le secteur privé, que la valeur de l'habileté à résorber les divergences repose sur certaines qualités dans la structure de la négociation collective et dans l'impact que chaque partie exerce sur ses rapports avec l'autre. Nous estimons que les structures couramment utilisées pour la négociation collective dans le secteur public ne stimulent pas suffisamment ni d'une façon assez positive les variables qui donnent naissance à cette qualité.Lorsque la technique de négociation collective, telle qu'elle est conçue pour le secteur privé, est appliquée au secteur public, nous sommes surtout intéressés à réduire si possible la valeur de sa qualité de résorption des divergences qui résultent de (1) l'amplitude des questions négociables (2) de la nature et de la place du pouvoir de décision, (3) de la nature économique et sociale ainsi que du fonctionnement des secteurs public et privé, (4) de la nature des bénéficiaires de la négociation collective, (5) de l'engagement dans des rapports conflictuels et (6) du rôle et de la fonction des sanctions économiques. Nous sommes d'avis que ces caractéristiques inadéquates ont un impact profond sur le pouvoir de la négociation à conduire à des ententes acceptables dans le secteur public. Même si l'on peut endéduire bon nombre de conséquences possibles, il y en a trois qui attirent naturellement l'attention : d'abord, une attitude fort opposée des parties à la négociation collective et à ce qu'elles en attendent comme résultat des divergences qui se manifestent par (I) la nature des bénéficiaires, (II) par l'engagement dans des rapports de forceconflictuels et (III) par le rôle et la fonction des sanctions économiques : en deuxième lieu, l'absence d'un degré suffisant de maturité en matière de questions financières et de bonne foi du côté de la partie patronale dans le processus de négociation à cause de différences (I) quant à la nature et au niveau de l'autorité décisoire et (II) quant à la nature économique et sociale et au fonctionnement des secteurs public et privé ; troisièmement, par les ambiguïtés qui entourent le rôle de la menace de grève pour favoriser la conclusion d'une convention collective par suite de divergences d'optique quant au rôle et à la fonction des sanctions économiques.En regard des trois observations que nous venons d'énoncer, nous préconisons les deux propositions suivantes qui, l'une et l'autre, atténueraient de beaucoup les conséquences des caractéristiques structurales inadéquates de la négociation collective dans le secteur public.En premier lieu, pour que des mesures valables soient prises afin d'atténuer ou d'éliminer l'optique sous lequel les parties conçoivent la négociation collective dans le secteur public et ce qu'elles en attendent, nous proposons que (a) partout où la chose est possible, les structures de négociation dans le secteur public soient exclues de la législation générale en matière de relations du travail et remplacées par des lois distinctes qui s'appliquent à ce secteur, (b) que cette législation et la législation existante dans le secteur public énonce les principes, les concepts et les délais qui serviront à régir les rapports, la raison d'être de l'activité, les responsabilités et les aspirations des parties au sein du secteur public au sujet de l'aboutissement du processus de négociation et (c) que, enfin, les parties à la négociation collective du secteur public songent sérieusement au recours à la médiation continue, c'est-à-dire à la présence d'un médiateur indépendant qui leur soit mutuellement acceptable dès le commencement de la négociation collective et qui serait capable de faciliter l'établissement de rapports sains entre les parties et de demeurer avec elles jusqu'à la solution finale de tous leurs différends. Deuxièmement, nous proposons qu'il soit reconnu une fois pour toutes que le système de prise de décision en matière de dépenses et de revenus dans le service public exige des parties la responsabilité et la bonne foi qui sont nécessaires pour faire naître cette qualité que possède la technique de négociation collective de résoudre les différends. Nous suggérons en conséquence que (a) la question salariale soit rayée du champ de la négociation collective dans le secteur public pour atténuer le degré de maturité financière exigé par le processus de négociation et (b) que, sous réserve d'une solution satisfaisante de tous les autres points rattachés à la négociation, la question salariale soit référée à un arbitrage tripartite obligatoire dont la décision serait finale et exécutoire.This paper calls for a new direction in the study of public sector collective bargaining away from the «issue» and «problem» approach in favor of a re-examination, in the light of our experience over the past decade, of the physiology of the technique itself with particular reference to the appropriateness of current public sector collective bargaining structures