Ekosystemtjänster i Trafikverkets samhällsekonomiska analyser, samlade effektbedömningar och miljöbedömningar : Nuläge och utvecklingsmöjligheter

Det av Trafikverket finansierade forskningsprojektet Samhällsekonomisk värdering av intrång i natur- och kulturmiljöer (SVING) (TrV 2022/11023) syftar bland annat till att visa hur ekosystemtjänster (EST) kan analyseras i de samhällsekonomiska analyserna (SEA) i Trafikverkets samlade effektbedömningar (SEB) av investeringsåtgärder avseende vägar och järnvägar. Att arbeta med ekosystemtjänster är ett vetenskapligt vedertaget sätt att undersöka hur de ekologiska systemen bidrar till människors välfärd. Ekosystemtjänster har under de senaste decennierna vidare blivit ett etablerat koncept i internationell och nationell miljöpolitik. Ekosystemtjänster kan åtminstone delvis hanteras på liknande sätt i SEA och miljöbedömningar. SVING har därför undersökt hur arbetet med ekosystemtjänster ser ut i nuläget inom både SEA/SEB och miljöbedömningar genom att gå igenom centrala dokument utgivna av Trafikverket samt intervjua experter vid Trafikverket. Undersökningens syften är närmare bestämt: 1. Att gruppera ekosystemtjänster på ett sätt som kan vara operationellt vid bedömningar av åtgärder 2. Att utreda hur ekosystemtjänster i nuläget hanteras i SEA i SEB:ar respektive i miljöbedömningar av åtgärder 3. Förklara varför en EST-ansats är användbar i en SEA 4. Diskutera hur arbetet med EST skulle kunna effektiviseras genom samverkan mellan SEA/SEB och miljöbedömningar Undersökningens resultat redovisas i denna delrapport. I delrapporten presenteras en EST-grundlista som tagits fram utifrån Naturvårdsverkets gällande EST-förteckning, som i sin tur är baserad på The Common International Classification of Ecosystem Services (CICES), som är en internationellt vedertagen EST-förteckning. SVING:s EST-grundlista grupperar ekosystemtjänsterna på ett sätt som syftar till att vara överskådligt och operationellt vid bedömningar av väg- och järnvägsprojekt. Ekosystemtjänster har definierats och klassificerats på ett sätt som syftar till att ge en heltäckande bild av hur de ekologiska systemen bidrar till människors välfärd. EST-ramverk som CICES är därför per definition anpassade efter samhällsekonomiska analyser, eftersom dessa syftar till att undersöka hur ett projekt påverkar den samlade välfärden i samhället, inklusive de samhällsekonomiska konsekvenserna av projektets påverkan på naturen och dess ekologiska system. När det gäller hur EST i nuläget hanteras i SEA i SEB kan konstateras att ekosystemtjänster inte nämns som begrepp i den så kallade ASEK-rapporten. ASEK står för Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn, och ASEK-rapporten beskriver hur SEA inom transportsektorn bör göras. Ekosystemtjänster behandlas dock indirekt i ASEK-rapporten, främst genom de olika ”miljöeffekter” som beskrivs i rapporten. Vidare fångar ASEK-rapportens monetära kalkylvärden i några enstaka fall in vissa ekosystemtjänster. ASEK-rapporten konstaterar att samhällsekonomiskt relevanta effekter på naturen dock generellt är problematiska att uttrycka i monetära termer och därför i många fall istället måste beskrivas verbalt och bedömas kvalitativt. Hur sådant bör ske beskrivs mer i detaljnivå i en särskild rapport om ”ej beräknade effekter” i SEA. Noteras bör att ASEK-rapporten är överordnad rapporten om ”ej beräknade effekter i SEA”, likväl, till skillnad från ASEK-rapporten nämns ekosystemtjänster i rapporten om ”ej beräknade effekter i SEA”. De hanteras dock inte systematiskt. Däremot ingår många olika effekter som direkt eller indirekt kopplar till en eller flera EST i SVING:s EST-grundlista. Vi konstaterar att detta medför en risk att ekosystemtjänster dubbelräknas om man försöker tvinga in EST i de givna effektkategorierna i SEA/SEB, men framför allt finns det en överhängande risk för att vissa EST inte inkluderas eller helt enkelt glöms bort i en SEA och därmed i en SEB. När det gäller miljöbedömningar är Trafikverkets arbete med ekosystemtjänster något mer utvecklat än för SEA/SEB, åtminstone när det gäller miljöbedömningar inom ramen för planläggningsprocessen för väg- och järnvägsprojekt. Ekosystemtjänster finns nämligen med i Trafikverkets vägledning för miljöbedömning, inte i form av en förteckning, men däremot genom en rad exemplifieringar som gäller hur ekosystemtjänster kan inkluderas under olika rubriker i miljökonsekvensbeskrivningen (MKB:n). Vägledningen nämner att ett alternativ till en sådan inkludering är att ha en samlad redovisning av effekter på ekosystemtjänster. Oavsett sättet att ta upp ekosystemtjänster är det en grannlaga uppgift att undvika dubbelredovisning av en och samma konsekvens. Det ska även observeras att till skillnad från en SEA har en miljöbedömning inte som slutmål att göra en samhällsekonomisk bedömning. Konsekvenser för människors välbefinnande kan i högsta grad vara relevanta för miljöbedömningen, men sättet att värdera dessa konsekvenser i en miljöbedömning följer inte nödvändigtvis samhällsekonomiska principer. Miljöbedömningen behandlar även andra typer av konsekvenser och värderar dem utifrån ett flertal olika bedömningsgrunder, exempelvis olika normer, preciserade mål, riktvärden och myndighetsrekommendationer. Att arbete med ekosystemtjänster kommit längre i miljöbedömningar jämfört med SEA/SEB illustreras av EST-analysen i MKB:n för Ny järnväg Göteborg-Borås, där de flesta EST-klasserna i SVING:s EST-grundlista är representerade i de i MKB:n beskrivna ekosystemtjänsterna. Det sker dock ingen kvantitativ bedömning av konsekvenserna för ekosystemtjänsterna, utan enbart en kvalitativ sådan. Fallet Ny järnväg Göteborg-Borås illustrerar också hur ekosystemtjänster har inkluderats i en hållbarhetsbedömning. Utifrån undersökningens resultat och slutsatser har ett antal rekommendationer formulerats som har med EST-ansatsen att göra i relation till SEA, SEB och miljöbedömningar. QC 20231002