One Hundred Years of Subnational Public Finances in Colombia

Usando series históricas de ingresos y gastos ejecutados por los distintos niveles de gobierno para el periodo 1923-2020, este documento describe la evolución de los desequilibrios fiscales verticales y horizontales entre el gobierno nacional, los departamentos y los municipios en Colombia. El análisis permite identificar cuatro grandes momentos de las finanzas públicas territoriales en Colombia. Las décadas de 1910 y 1920 constituyen un primer momento marcado por el fortalecimiento de la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales. Posteriormente, con la República Liberal en los treinta, inició un segundo periodo caracterizado por reformas centralizadoras que buscaron robustecer los ingresos del gobierno nacional central, y en menor medida los de municipios y departamentos. En el lapso de 1960-1990, los cambios se enfocaron en corregir los desbalances fiscales existentes a través del aumento de las transferencias a las regiones, la creación de institutos descentralizados y fondos territoriales, y la introducción de un nuevo estatuto tributario territorial en 1983. Finalmente, un último momento inicia con la Constitución Política de 1991, la cual dio un impulso final a la descentralización y abrió el camino hacia las reformas que construyeron el actual marco normativo de las finanzas públicas territoriales en Colombia.Using a novel database of historical series of revenues and expenses of different levels of government between 1923 and 2020, in this paper we describe the evolution of the vertical and horizontal imbalances between central government, states, and municipalities in Colombia. The analysis highlights four big moments of subnational public finances in Colombia. The decades of 1910 and 1920 represent an initial moment that was characterized by the strengthening of local fiscal autonomy. Subsequently, a second period started with the Liberal Republic in 1930 and was driven by centralized reforms that aimed at increasing the revenues of the central government, and to a lower extent of subnational governments. In the lapse 1960-1990, changes focused on correcting the existing fiscal imbalances through the increase in transfers, the creation of decentralized institutes and territorial funds, and the introduction of changes to the territorial tax system. Finally, the last period began with the Political Constitution of 1991, which gave a final boost to decentralization and opened the way to the reforms that built the actual regulatory framework of territorial public finances in Colombia.Enfoque La estructura de gobierno de cualquier país alrededor del mundo es un reflejo de su historia. En el caso de Colombia, la heterogeneidad que ha caracterizado a sus regiones, sumado a la tendencia a concentrar las fuentes de ingreso más lucrativas en el orden nacional se ha traducido en una historia de vaivenes entre descentralización y centralización. Solo en el último siglo, y específicamente en el campo fiscal, es posible identificar varios periodos de cambios en el grado de autonomía de los gobiernos territoriales frente al poder del gobierno nacional central. A pesar de los avances, las finanzas públicas territoriales, y en general la política fiscal colombiana, tienen aún un largo camino por recorrer con grandes retos y problemáticas por abordar. El estado colombiano continúa siendo relativamente pequeño. Según las estadísticas fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI), la carga tributaria y el gasto público del gobierno general como porcentaje del PIB en 2020 fueron 18,7% y 37,2%, respectivamente; comparado con un 33,5% y 47,6% observado en el promedio de los países de la OCDE. Además, por el lado de los ingresos y en el sector público en general, se destaca el bajo dinamismo de los tributos territoriales en los últimos cien años. Contribución Las particularidades de las finanzas territoriales en Colombia y los distintos procesos en los que se han visto enmarcadas a lo largo del tiempo, hacen que el estudio de su historia sea la evidencia más directa para contribuir a su comprensión y a la construcción de una agenda para avanzar en su fortalecimiento. Este documento presenta cien años de historia de finanzas públicas territoriales en Colombia, cubriendo el periodo 1923 - 2020. Específicamente, se estudia la evolución de las principales fuentes de ingresos y componentes de gasto de municipios y departamentos, en el marco de las principales transformaciones económicas y políticas del país y sus territorios a lo largo del siglo. Resultados Para cuantificar la situación fiscal territorial, se construyeron series de ingresos y gastos de municipios y departamentos consistentes metodológicamente durante los años señalados. A diferencia de trabajos previos, en este caso se desagregan las series de ingresos y gastos a través de sus principales componentes y por departamentos, permitiendo un análisis más profundo de la situación fiscal regional a lo largo del periodo estudiado. Los hallazgos de esta investigación indican que la administración del Estado colombiano ha tenido un movimiento pendular entre descentralización y centralización durante la vida republicana del país. Esos cambios se han originado por crisis económicas que fueron enfrentadas con el fortalecimiento de los tributos nacionales y el aumento de la presencia del Estado en las regiones rezagadas. Por otra parte, las condiciones geográficas, el escaso desarrollo y la limitada integración de los distintos territorios han hecho de Colombia un país de regiones aisladas y grandes divergencias en el acceso a bienes y servicios públicos básicos. Estas últimas circunstancias han sido enfrentadas con una mayor descentralización, entregando más autonomía a las entidades territoriales en las decisiones de asignación del gasto. Si se tienen en cuenta las mejoras en las condiciones de bienestar registradas en Colombia en el siglo XX, se podría afirmar que los vaivenes mencionados han permitido mejorar las condiciones de vida de los colombianos sin distinción de los esquemas fiscales particulares de cada periodo