Samverkan Hög inom väg- och järnvägsunderhåll : Uppföljning av tidiga skeden i tre pilotkontrakt

Bakgrund Affärsformerna för drifts- och underhållskontrakt har varit föremål för diskussion av flera olika anledningar de senaste åren. Dels har entreprenörerna påtalat att osäkerheten i uppdragens innehåll är för stor för att de traditionella mängdkontrakten, upphandlade på lägsta pris, ska fungera bra. Man menar att sådana kontrakt medför stora risker för företagen och även påverkar arbetsmiljön och förutsättningarna att rekrytera personal till branschen negativt. Entreprenörerna har därför efterlyst kontrakt med mindre risk och bättre samverkan. En annan aspekt är att Trafikverkets egna kontraktsanalyser och Riksrevisionens granskningar har pekat på att taktiserad prissättning (obalanserad budgivning) i traditionella driftkontrakt medför att Trafikverket har bristande kunskap om kostnadsbilden och även kan leda till ineffektiv användning av statliga resurser. Trafikverket har sedan några år börjat testa samverkansinriktade upphandlingsstrategier (Samverkan Hög) i större investeringsprojekt inom verksamhetsområdena Stora projekt och Investering. Utifrån dessa erfarenheter och kritiken mot de traditionella kontrakten beslöt Trafikverket att även utveckla en kontraktsmodell för Samverkan Hög för baskontrakt för väg- och järnvägsunderhåll. Den nya kontraktsmodellen innebär att entreprenören upphandlas i ett tidigt skede, baserat på kvalitetspara­met­­rar samt entreprenörarvodet. Kontraktet delas in i två faser, där Fas 1 utgörs av en process där entreprenören och beställaren gemensamt tar fram genomförandeplan, produktions­kalkyl, detaljerad tidplan och riktkostnad. I Fas 2, som är en option, ingår sedan etablering (Fas 2a) och utförande av basunderhåll (Fas 2b). Våren 2020 upphandlade Trafikverket tre pilotkontrakt med kontraktsmodellen Samverkan Hög inom drift och underhåll: två vägkontrakt och ett järnvägskontrakt. Under hösten 2021 initierades ett nytt forskningsprojekt i samarbete mellan Trafikverket och forskare knutna till det nationella forskarnätverket ProcSIBE ((Procurement for Sustainable Innovation in the Built Environment[1]) för att följa upp och utvärdera kontraktsmodellen Samverkan Hög inom basunderhåll för väg och järnväg. Hela forskningsprojektet omfattar tre delstudier av anbudsskedet, Fas 1 samt Fas 2. Den här rapporten behandlar Fas 1 i de tre pilotkontrakten. De två vägkontrakten har följts upp genom intervjuer med Trafikverket och entreprenörerna. Forskningsprojektet kommer att fortsätta med att följa upp utvecklingen under Fas 2 och även jämföra med två traditionellt upphandlade kontrakt. Järnvägs­kontraktet avbröts efter Fas 1 och uppföljningen av detta baseras på medverkan i tre workshops som organiserades av Trafikverket efter avbrottet. Resultat Intervjuerna visar på ett stort stöd bland de intervjuade, även på järnvägssidan, för att arbeta mer samverkansinriktat. De fördelar som framhålls har att göra med ökad resurseffektivitet och innovation, bättre arbetsmiljö som ökar branschens attraktivitet, samt att lägre risk gör det lättare för nya aktörer att etablera sig på marknaden. Sammanfattningsvis visar erfarenheterna på en betydande potential i den modell som har testats, men det är också tydligt att det behövs ytterligare utveckling och justeringar, liksom kompetensutveckling och ett mer långsiktigt utvecklingsarbete. Några centrala resultat och rekommendationer sammanfattas nedan[2]: · För att lyckas i ett samverkanskontrakt är det avgörande att ledande personer på båda sidor är erfarna i sina roller, tror på samverkan, har skaffat sig en förståelse av både kontrakt och etablerade principer för samverkan, och inte underskattar uppgiftens komplexitet. Båda kontraktsparterna behöver därför ha funktioner som kan förbereda personalen, följa upp samverkan och flytta personer som inte fungerar. Detta är en organisatorisk kompetens som även kan bedömas vid utvärdering av anbud. · För Trafikverket har insynen i entreprenörernas kostnadskalkyler inneburit en ökad förståelse av hur förfrågningsunderlagen för driftkontrakt ska vara konstruerade för att vara lätta för entreprenörerna att prissätta och minska onödiga riskpåslag. Man har också kunnat konstatera att Trafikverkets egenkalkyler stämmer relativt bra. Arbetet med att ta fram självkostnader för olika poster tog dock betydligt mer tid och kraft än vad man hade förväntat sig. Utifrån den kunskap man nu har fått skulle Trafikverket och entreprenörsidan kunna gå vidare och gemensamt identifiera principer för prissättning och områden där det kan vara bättre att använda schabloner. Kostnads­indexe­ring, viten och bonusar behöver också ses över på basis av de erfarenheter som gjorts i pilotkontrakten. · Det finns goda möjligheter för utveckling och innovation i Samverkan Högkontrakten. En viktig lärdom är att förutsättningar­na för att driva utvecklingsarbete i driftkontrakt snarast är bättre i Fas 2, då hela organisationen och alla underentre­prenörer är på plats. Detta är en skillnad mot investeringsprojekt, där Fas 1 uppfattas vara mest central. Medarbetarna på projektnivån upplever dock att Trafikverkets ambitioner har varit otydliga, framför allt när det gäller vilken frihet pilotkontrakten haft att utmana regelverken. Inför Fas 2 och kommande kontrakt behöver Trafikverket förtydliga vilka frihetsgrader som finns, samt aktivt stödja nytänkande även under Fas 2. · De flesta av de intervjuade ser betydande fördelar med samverkan med Samverkan Hög och menar att kommande projekt kan ha stor nytta av de lärdomar som gjorts. Trafikverksrepresen­tanterna upplever dock att det interna stödet för pilotkontrakten har minskat över tid och att syftet att driva utveckling har ersatts av ett ensidigt fokus på kostnadsutvecklingen på kort sikt. Man ser ingen tydlig plan för hur erfarenheterna ska föras vidare och upplever att rutiner och funktioner för att stödja sådant lärande till stor del saknas. · För att investera i ny kunskap och anpassa sina strategier behöver entreprenörerna se en tydlig riktning, men även de intervjuade entreprenörrepresentanterna uppfattar Trafikverkets långsiktiga målsättningar för Samverkan Hög och andra samverkansmodeller inom driftverksamheten som oklara. Flera intervjuade från både Trafikverket och entreprenö­rer­­na lyfter risken att förlora tid och missa chansen att vara på erfarenheterna från de tre kontrakten. · En slutsats är att Trafikverket bör överväga att snarast starta ytterligare några pilotkontrakt där konceptet utvecklas baserat på lärdomarna från pilotkontrakten. Det är också viktigt att ta fram en plan för fortsättningen baserat på de resultat som kommer fram. ProcSIBEs tidigare studier har visat att Trafikverket har svårt att uppnå tillräcklig uthållighet och systematik det förändringsarbete man driver kopplat till kontraktsmodeller. För att stärka kan Trafikverket kommunicera strategier och planer brett samt involvera andra beställare, branschrepresen­tanter och forskning i utveckling och uppföljning. Detta skulle öka trycket på Trafikverket att hålla fast vid intentioner och överenskommelser, bygga förtroende samt tillföra fler kunskaper och perspektiv. [1] ProcSIBE (på svenska: Upphandling för ett hållbart och innovativt samhällsbyggande) har under flera år studerat och utvärderat ett flertal modeller som Trafikverket har tillämpat för upphandling av olika typer av uppdrag. Se www.procsibe.se för mer information och rapporter från tidigare studier. [2] Fler slutsatser och rekommendationer återfinns i kapitel 8 i rapporten.Rapport delstudie 2 i forskningsprojektet ”Uppföljning och utvärdering av Samverkan Hög piloterbaskontrakt väg och järnväg”QC 20230913