Kantelende dienstverlening in de Vlaamse centrumsteden: een beschrijvend, verklarend en evaluerend onderzoek van het Mechelse meldsysteem

ManagementsamenvattingIn dit onderzoeksrapport bestuderen we de individuele dienstverlenings-architectuur van één Vlaamse centrumstad en de evolutie van deze architectuur van een aanbodgericht naar een meer vraaggericht organisatietype. We voerden een casestudie uit in de stad Mechelen. We koppelden drie doelstellingen aan de casestudie: (1) het beschrijven van de kenmerken van de stedelijke dienstverleningsarchitectuur, (2) het evalueren van de performantie van deze architectuur, en (3) het identificeren van factoren die de kenmerken en de performantie van de dienstverleningsarchitectuur verklaren.We hebben gefocust op een set van processen, namelijk de verwerking van burgermeldingen over problemen of situaties met betrekking tot het openbaar domein van de stad. Deze processen benoemen we als het meldsysteem van de stad Mechelen. We beschouwen dit systeem als een configuratie van verschillende componenten, namelijk: structuur, cultuur, ICT en processen. Op basis van een documentenanalyse, 23 open diepte-interviews, een reeks van observaties en secundaire data-analyse hebben we deze componenten beschreven. We vatten in de volgende paragrafen de beschrijvende, evaluerende en verklarende inzichten samen. Structuur: de stad als actor in een interorganisatorisch meldnetwerkOp de backoffice van het meldsysteem hebben processen van privatisering, deprivatisering, specialisatie en integratie doorgewerkt. Het lappendeken van gespecialiseerde organisatie-eenheden is, via een gradueel proces, geïntegreerd tot een reeks van teams (specialisatie), in het departement stedelijke infrastructuur. Daarnaast privatiseerde de stad verschillende onderhouds- en beheerstaken in relatie tot het openbare domein. De backoffice van het meldsysteem verkrijgt daardoor een interorganisatorisch karakter. In de frontoffice zien we een evolutie van een eilandenstructuur waarbij elke dienst vroeger beschikte over een fysiek loket, e-mailadres en telefoonnummer, naar een meer geïntegreerd meldpunt. Ook de frontoffice-structuur van het meldsysteem wordt interorganisatorischer. Enerzijds treedt de stad op als frontoffice voor meldingen die niet onder haar bevoegdheid vallen. Anderzijds zien we meldpunten buiten de architectuur van de stadsorganisatie, waar burgers situaties kunnen melden die een behandeling van de stad vereisen.Cultuur: extern georiënteerd maar ook gedifferentieerd Tien jaar geleden was er een sterk intern georiënteerde cultuur, gekenmerkt door een beperkte omgevingsgerichtheid. Vandaag treffen we een meer omgevingsgerichte cultuur aan. Steeds meer medewerkers vinden het belangrijk dat meldingen effectief en snel worden behandeld. In het verleden was dat minder het geval, geven meerdere geïnterviewden aan. Klantgericht en klantvriendelijk werken hebben als waarden opgang gemaakt in de organisatie. Dat uit zich in een cultuur die er meer op gericht is het ongemak van de burger te reduceren. De medewerkers en de organisatie leveren bijvoorbeeld in toenemende mate inspanningen om de doorverwijzing van de burger naar verschillende diensten te reduceren en het coördinatieprobleem zelf op te lossen. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het feit dat medewerkers zich engageren om gemelde problemen, die niet onder de bevoegdheid van de stad of de dienst vallen, te registreren en door te spelen naar de bevoegde organisaties of diensten. De opgang van het klantdenken in de stad resulteert volgens de geïnterviewde medewerkers in een gedifferentieerde cultuur: sommige diensten en medewerkers incorporeren de waarde van klantgericht en klantvriendelijk werken terwijl dat bij andere diensten en medewerkers minder het geval is. Processen: gestroomlijnd, afhankelijk van kanaal tot kanaalHet meldsysteem kenmerkt zich door een mix van gestructureerde en veelal ongestructureerde werkwijzen. Er zijn een aantal kanalen gedefinieerd en uitgebouwd, waarlangs burgers een probleem kunnen melden; bijvoorbeeld: de online meldkaart, het centrale meldpunt, enz. Maar, aan de burger wordt een grote vrijheid verleend met betrekking tot waar hij / zij een probleem wil melden. Dat resulteert in een brede (vele verschillende kanalen) en diepe kanalenmix (vele verschillende mogelijkheden per kanaal: meerdere formulieren, meerdere e-mailadressen, meer fysieke frontoffices, enz.). Afhankelijk van kanaal tot kanaal verloopt de intake gestructureerd: sommige diensten gebruiken een checklist om bepaalde gegevens op te vragen, andere diensten verwijzen de melder door naar de bevoegde backofficedienst, andere actoren vragen een beperkte set van contactgegevens, enz. Via de digitale kanalen (smart phone toepassing, de meldkaarten) verloopt de intake gestructureerd: de burgers zijn verplicht een aantal gegevens over de melding door te geven en kunnen in een aantal velden het probleem omschrijven.De dispatching van meldingen verloopt op verschillende manieren: meldingen worden op briefjes genoteerd en doorgegeven, via e-mail doorgestuurd of belanden in een ICT-systeem (bijvoorbeeld: Docroom voor inkomende briefwisseling) en worden via dat systeem doorgestuurd. Online gemelde problemen worden geregistreerd in een ICT-systeem en vervolgens automatisch gedispatched naar de bevoegde teams. De terugkoppeling van de status van de behandeling van een melding verloopt niet op basis van een geijkt proces. De mate waarin statussen worden gecommuniceerd is afhankelijk van team tot team en verloopt op diverse manieren: via de website (publiek gedeelte), e-mail, enz.ICT: van eilandsystemen naar dienstoverschrijdende systemenTot 2009 steunde de werking op manuele processen en verschillende Excel-, Word- en Accesstoepassingen. Vandaag hebben twee van de drie bestudeerde teams Topdesk geïmplementeerd. In één team wordt dat systeem momenteel geïmplementeerd. De implementatie van het systeem leidt tot een uniformere registratie van de meldingen in de verschillende teams. De stad heeft ingezet op een digitalisering van de frontoffice: de nieuwe website bevat een aantal meldformulieren (met GIS-functionaliteiten), er is een smart phone applicatie ontwikkeld, burgers kunnen problemen melden via sociale media toepassingen en de gemeenschapswachten zijn uitgerust met tablets die de registratie van meldingen op het terrein ondersteunen. Inkomende meldingen per brief belanden in het organisatiebrede postregistratiesysteem waarin de meldingen digitaal worden doorgestuurd naar de backofficeteams. De via de website, smart phone toepassing of tablets gemelde problemen, worden automatisch geregistreerd in de e-loketmodule van de website en vanuit deze module digitaal doorgestuurd naar de bevoegde diensten. Ook e-mail speelt een belangrijke rol in de dispatching van meldingen naar de bevoegde diensten. Een aantal onderdelen van het meldsysteem zijn nog niet gedigitaliseerd: de dispatching van bepaalde meldingen naar de teams, de overdracht van gegevens vanuit de teams naar de financiële dienst (de inkomende facturatiestroom is wel gedigitaliseerd), de coördinatie van ‘team-overschrijdende meldingen’ tussen de teams, de afstemming tussen de ploegen op het terrein en de administratie van de teams. Het meldsysteem kenmerkt zich door een aantal losstaande systemen: de e-loketmodule of het postregistratiesysteem zijn bijvoorbeeld nog niet gekoppeld aan de registratietoepassing Topdesk. De koppeling tussen Topdesk, de website en het centrale adressenbestand is gepland op de korte termijn. Tijdens de interviews bevroegen we actoren om de performantie van het meldsysteem te beoordelen. We focusten op twee evaluatiedomeinen: (1) de effectiviteit of de mate waarin de stad erin slaagt om alle meldingen te behandelen, de kwaliteit van het openbaar domein te monitoren, en de kwaliteit en de netheid van het openbaar domein te garanderen; en (2) de efficiëntie van het meldsysteem of de verhouding tussen de ingezette inputs (tijd, personeel, ICT enz.) en geproduceerde outputs (behandelde meldingen, een antwoord ten aanzien van de melder, enz.). Gemelde problemen worden effectief behandeld De effectiviteit van het meldsysteem kan in algemene zin als positief worden beoordeeld. Ten eerste slaagt de stad, in vergelijking met het begin van de jaren 2000, er meer in om de kwaliteit en de netheid van het openbare domein te waarborgen. Daarover heerst eensgezindheid binnen en buiten de organisatie (zie bijvoorbeeld: de stijgende positie van de stad Mechelen in het onderzoek van Testaankoop). De stad monitort effectiever de kwaliteit van het openbaar domein. De ontwikkeling van nieuwe kanalen zoals de online meldkaarten en de uitrusting van de gemeenschapswachten met tablets dragen hiertoe bij. Meerdere medewerkers merken op dat al deze nieuwe kanalen tot een toename van het aantal meldingen hebben geleid. Maar, ook andere factoren spelen hier een rol. Medewerkers verwijzen naar een meer kritische burger die sneller zijn ongenoegen uit ten aanzien van de stedelijke overheid en sneller problemen meldt ten aanzien van de stad. De mate waarin inkomende meldingen effectief worden behandeld, is de laatste jaren toegenomen. In het verleden bleven heel wat meldingen onbehandeld. Deze effectiviteitsdimensie staat wel onder druk: door een ongestructureerde intake van meldingen worden bijvoorbeeld onvoldoende gegevens opgevraagd. Daardoor is de (locatie van de) melding moeilijk exact te indiceren. Dat leidt ertoe dat sommige meldingen niet kunnen behandeld worden. De efficiëntie staat onder drukOndanks de implementatie van nieuwe ICT-systemen en toenemende aandacht voor de stroomlijning van de processen, is er nog ruimte voor het verhogen van de beheersmatige efficiëntie. De organisatie zette bijvoorbeeld in op het uitbouwen van de online dienstverlening via online meldkaarten en een smart phone toepassing (goedkopere kanalen in vergelijking tot andere dienstverleningskanalen) maar het potentieel aan efficiëntiewinst via het promoten van deze kanalen is nog niet volledig gerealiseerd. De gegevens moeten immers nog overgetypt worden in andere systemen. Om de melddrempel zo laag mogelijk te houden, is er geopteerd om de burger niet te confronteren met teveel verplichte gegevensvelden. Daardoor kampen de teams in de backoffice echter met een informatiedeficit: zij moeten meer tijd investeren in het exact indiceren van de melding via visuele waarnemingen in de straat. Ook de grote keuzevrijheid die de burger heeft inzake waar hij of zij het probleem wil melden, zet druk op de efficiëntie: diensten die geen enkele rechtstreekse bijdrage leveren aan het neutraliseren van het gemelde probleem, investeren tijd in het registreren en dispatchen van de meldingen naar de juiste dienst. Ook dat draagt bij het aan informatiedeficit: deze diensten weten onvoldoende welke gegevens ze moeten opvragen aan de melder om het probleem snel te kunnen identificeren en oplossen. Dit zijn drie voorbeelden die wijzen op een efficiëntiedeficit. De medewerkers indiceren nog meer voorbeelden en wijzen op potentiële efficiëntiewinsten, namelijk door de mogelijkheden van de bestaande systemen beter te benutten (koppelingen, automatische rapportages, enz.), door verder in te zetten op het digitaliseren van de gehele informatieketen (bijvoorbeeld: door de medewerkers op het terrein te voorzien van digitale tools zodat inkomende meldingen sneller kunnen doorstromen naar de teams op het terrein en de teams alle plannen digitaal kunnen raadplegen), door werk te maken van een meer geïntegreerde ICT-werkomgeving voor de administratieve medewerkers (één behandelsysteem in plaats van verschillende systemen waarin medewerkers meldingen consulteren, behandelen of doorsturen), door de intake van meldingen beter te structureren en te ondersteunen met een organisatiebreed systeem, enz. De derde component van de analyse was gericht op het verklaren van de performantie en de kenmerken van de ICT-architectuur van het meldsysteem. We onderscheiden verklarende factoren op meerdere niveaus.Een complex geheel van verweven structurele en ICT-veranderingen Het geheel van ICT-veranderingen kan vanuit verschillende invalshoeken getypeerd worden. Ten eerste zien we een gemixt patroon van evolutionaire en revolutionaire veranderingen. Het E-link project, een geheel van ICT-projecten om de backoffice te digitaliseren, sloot bijvoorbeeld aan op de implementatie van de nieuwe website en liep deels parallel met de implementatie van Topdesk. Dat is, de Mechelse organisatie in acht genomen, een periode van meer revolutionaire verandering. De implementatie van Topdesk op zich reflecteert evolutionaire verandering: stap voor stap implementeren verschillende diensten het systeem, wordt een koppeling met de website voorzien, en evolueert de inbedding van het systeem in de organisatie. Ten tweede merken we in de stad Mechelen vooral een projectbenadering bij ICT-veranderingen op: doelstellingen en problemen worden gedefinieerd en geven voeding aan een afgelijnd veranderingstraject. Dat is bijvoorbeeld het geval voor Topdesk. Ten derde merken we simultane ICT-veranderingen in de frontoffice en de backoffice. Terwijl in de frontoffice nieuwe kanalen worden ontwikkeld, merken we de implementatie van ICT-systemen in de backoffice. In algemene zin merken de medewerkers wel op dat de reorganisatie van de frontoffice ‘voorloopt’ op de backoffice. De kanalenmix evolueert stapsgewijs: nieuwe kanalen krijgen stap voor stap vorm. Ten vierde merken we op dat structurele reorganisaties vooraf gingen aan ICT-veranderingen in het meldsysteem. Zo richtte de stad bijvoorbeeld eerst een meer geïntegreerd meldpunt in maar vond pas later de implementatie van het systeem Topdesk in de uitvoeringsteams plaats.Verschillende systemen, afhankelijk van kanaal tot kanaal De aard van het veranderingsproces werkt door op de kenmerken en de performantie van het meldsysteem. Evolutionaire veranderingen generen bijvoorbeeld het risico dat er alternatieve zienswijzen opduiken over de inrichting en operationalisering van een ICT-systeem. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de implementatie van Topdesk. Bij radicale verandering is de complexiteit hoog. De slaagkansen zijn daardoor kleiner. We merken bijvoorbeeld op dat de stad een poging ondernam om een nieuw organisatiebreed ICT-platform in de backoffice te implementeren (één van de verschillende onderdelen van E-link), inclusief een broker om gegevens uit te wisselen tussen systemen, een workflow management systeem en een centrale klantencontactendatabank. Deze componenten zijn effectief geïmplementeerd maar ondersteunen minder processen dan initieel was voorzien. Het feit dat de stad primair heeft ingezet op het reorganiseren van haar elektronische frontoffice zet druk op de backoffice: we merken dat de backofficesystemen nog onvoldoende performant gekoppeld zijn aan, en afgestemd op de uitdijende kanalenmix. De stapsgewijze ontwikkeling van de verschillende kanalen genereert het effect dat het dienstverlenings-niveau varieert naargelang de verschillende kanalen. De analyse toont ook aan dat er verschillende ICT-systemen zijn gekoppeld aan verschillende kanalen en dat bepaalde gegevensstromen tussen de front- en de backoffice niet digitaal verlopen maar via mondelinge informatieoverdracht. Dat werkt vooral door op de efficiëntie van het meldsysteem: de teams moeten bijvoorbeeld in verschillende systemen aan de slag, moeten gegevens overtypen, enz. Geen eenduidige visie op de architectuur van het meldsysteemWe identificeren op verschillende niveaus variabelen die de kenmerken en de aard van het veranderingsproces verklaren. Een eerste factor heeft betrekking op de dienstverlenings- en ICT-strategie. We merken een gemis aan een organisatiebrede gedragen visie en strategie voor de inrichting van het meldsysteem: het probleem is niet dat er geen meningen en opvattingen over de inrichting van dat systeem zijn, maar dat er te weinig sprake is van een dialoog en discussie die resulteert tot een organisatiebrede gedragen kijk op de inrichting van het meldsysteem. Dat genereert onverwachte effecten. Goedbedoelde pogingen om tot een meer klantgerichte online dienstverlening te komen via de implementatie van een smart phone toepassing zetten druk op de effectiviteit en efficiëntie van het meldsysteem: de meldingen kunnen soms moeilijk exact geïndiceerd worden en de interpretatie van de melding vereist extra tijd. Ook in relatie tot de ICT-architectuur van de backoffice merken we wisselende zienswijzen: de verdere implementatie van Topdesk is de rode draad doorheen al deze zienswijzen maar het blijft onvoldoende gespecifieerd hoe dat systeem moet uitgroeien tot een systeem voor meldingenbeheer op een organisatiebreed niveau.Een configuratie van actoren stuurt de architectuurEen tweede reeks van factoren heeft betrekking op de posities van groepen actoren in de organisatie. We merken bijvoorbeeld op dat het politieke leiderschap een sterke invloed uitoefent op de mate en de aard van de verandering. De interferentie van politici, i.e. schepenen en / of de burgemeester, in het veranderingsproces verschilt van project tot project: soms faciliteren zij met financiële middelen, soms zijn zij betrokken tijdens de implementatie en dragen ze actief bij tot het neutraliseren van barrières die het project bedreigen. We komen tot een gelijkaardige conclusie voor het ambtelijke leiderschap. Daarnaast merken we de evoluerende positie op van de dienst ICT en de stafdienst (strategie en ontwikkeling). De stafdienst (strategie en ontwikkeling) is de laatste jaren in omvang toegenomen en is vandaag veel meer betrokken bij ICT-veranderingen. De toenemende expertise van deze dienst op het vlak van procesanalyse en de toenemende samenwerking en afstemming met de ICT-dienst verhogen de capaciteit van de organisatie om de processen te optimaliseren. Maar, in relatie tot het meldsysteem is die capaciteit nog onvoldoende benut. De ICT-dienst is geëvolueerd van een beheerder van de ICT-infrastructuur tot een visiebepaler en manager van dienstgebonden en organisatiebrede ICT-projecten. Vooral de ontwikkeling van de online frontoffice werd sterk gestuurd vanuit de ICT-dienst. In relatie tot de ICT-architectuur van de backoffice schoof de ICT-dienst het midofficeconcept naar voren. De grote ambities om in één radicale beweging een ICT-architectuur uit te bouwen die maximale gegevensdeling faciliteert (bijvoorbeeld: op basis van een broker of service bus) ruimen vandaag plaats voor meer pragmatisme: een koppeling aan de organisatiebrede databank als het kan, koppelen op basis van webservice als de systemen dat toelaten, één-op-één koppelen of periodieke dumps als het niet anders kan, luidt de strategie.Capaciteit als veelzijdige kernvariabeleEen derde groep van factoren heeft betrekking op de capaciteit van de organisatie. We merken een aantal capaciteitsproblemen: er ontbreken bijvoorbeeld een aantal profielen (databeheerder, procesanalisten) in de organisatie die volgens meerdere medewerkers noodzakelijk zijn om succesvol in te zetten op complexere ICT-integraties, de ICT-dienst heeft moeite om personeelsmatig alle ICT-projecten op te volgen, en de capaciteit van de diensten om te denken in termen van dienst-overschrijdende processen wordt door een aantal actoren nog als te laag geëvalueerd. De doorwerking van het toegepaste projectmanagementEen vierde en laatste groep van factoren heeft betrekking op het projectmanagement van de organisatie. Duidelijke doelstellingen zijn van belang voor effectieve projectverandering. In de bestudeerde casus merken we dat die duidelijkheid soms ontbrak. Bij de implementatie van Docroom merken we bijvoorbeeld wisselende zienswijzen over de scope van het te digitaliseren proces en de programmatie van de archiefstructuur. In combinatie met een gebrek aan een kritische houding bij de leverancier omtrent de voorgestelde programmaties van het systeem, werkte dat negatief door op de performantie van het systeem. De timing van projecten is een tweede factor die doorwerkt op de realisatie van projectdoelstellingen. We merken bijvoorbeeld geen duidelijke planning meer voor de verdere implementatie van Topdesk in de organisatie. Initieel was er een stappenplan geformuleerd maar dat is geleidelijk aan verlaten: alvorens de eerste fase van implementatie in de teams is afgerond, start de implementatie van het systeem in andere diensten. De hoeveelheid simultane veranderingen gerelateerd aan Topdesk dreigt nu te groot te worden (ombudsman, afdeling gebouwen, uitvoeringsteams, koppeling aan de website, enz.) om de toepassing nog doordacht te implementeren. Een derde factor is de positie van de projectmanager. We merken afhankelijk van project tot project andere managers; bijvoorbeeld: de diensthoofden, de dienst strategie en ontwikkeling of de ICT-dienst. Bij de implementatie van Topdesk in de teams fungeerden de teamleiders als projectmanagers. Dat bleek voor- en nadelen te hebben: het creëert het voordeel van een grotere betrokkenheid en draagvlak in de teams maar het succes van het project wordt daarmee ook afhankelijk van de capaciteit, motivatie, en expertise van de teamleiders. Een laatste factor is de opvolging en evaluatie van het gebruik van ICT-systemen. We merken op dat er in algemene zin een gebrek aan opvolging is waardoor er te weinig wordt bijgestuurd om de performantie en het gebruik van ICT-systemen op te krikken. Dat zorgt finaal voor een sterk wisselend gebruik van organisatiebrede systemen. De potentiële bijdrage van deze systemen aan het verhogen van de efficiëntie van het meldsysteem komt daardoor onder druk te staan.ManagementsamenvattingIn dit onderzoeksrapport bestuderen we de individuele dienstverlenings-architectuur van één Vlaamse centrumstad en de evolutie van deze architectuur van een aanbodgericht naar een meer vraaggericht organisatietype. We voerden een casestudie uit in de stad Mechelen. W