Målstyrning av daghemsverksamhet i Karlstad kommun : En undersökning om relationen mellan utvärderingsresultat och mål

Sammanfattning I slutet av 1900-talet ansågs det inte längre möjligt att styra statens och kommunernas omfattande verksamhet i detalj. Offentliga organisationer ställdes inför nya problem, utmaningar och krav på förändrad styrning. Målstyrning sågs i mycket stor utsträckning som lösningen på framtidens problem. Målstyrning är en styrteknik som i korthet innebär att det är de övergripande målen som ska styra verksamheten genom att de inom verksamhetens olika delar konkretiseras och att kontinuerliga utvärderingar genomförs och ligger till grund för framtida beslut om verksamheten. Det blev dock vanligt i målstyrda organisationer att utvärderingarna endast behandlade de mål som föreföll enklast att mäta, det vill säga de kvantitativa målen. Problemet i offentliga organisationer är att den verksamhet som bedrivs där är svår att mäta, eftersom målen oftast är av kvalitativ karaktär. Det har därför varit få av de offentliga organisationer som sagt sig vara målstyrda som haft utvärderingssystem som på ett tydligt sätt har mätt graden av måluppfyllelse. Denna uppsats skrevs i huvudsak kring mitten av 1990-talet och består dels av en teoretisk genomgång av målstyrningens framväxt, viktigaste beståndsdelar samt en kort presentation av den kritik som riktats mot målstyrningen, dels av en empirisk undersökning inom två daghemsenheter i Karlstad kommun. Jag valde att fokusera kommunal daghemsverksamhet därför att jag där förväntade mig hitta i huvudsak kvalitativa mål. Jag valde att undersöka vilka metoder som användes inom denna verksamhet för att utvärdera verksamhetens utfall och hur utvärderingsresultaten relaterades till de politiskt uppsatta målen för den samma. Det framträdde i denna undersökning en skillnad mellan de intervjuade när det gällde kunskapen om mål på kommunal nivå. Det var också oklart om de nationella målen för barnomsorgen verkligen hade konkretiserats på denna nivå. Målformuleringsprocessen präglades inte av att chefer och medarbetare på olika nivåer tillsammans formulerade målen för verksamheten. På politiker- och förvaltningsnivå antog de intervjuade att de politiskt uppsatta målen utgjorde tydliga ramar för verksamheten. De mål som styrde arbetet på resultatenhets- och avdelningsnivå hade dock formulerats utifrån de behov som avdelningspersonalen upplevde att barnen hade, utan anknytning till de politiskt uppsatta målen för verksamheten. De utvärderingsmetoder som användes på politiker- och förvaltningsnivå skiljde sig från de metoder som användes på avdelningsnivå. Utvärderingsmetoderna på olika nivåer fångade olika delar av verksamheten och de metoder som användes för att utvärdera verksamhetens utfall ansågs vara begränsade och förmådde inte fånga alla aspekter av daghemsverksamheten. Undersökningsresultatet visade att det inte förekom någon samordning mellan organisationens hierarkiska nivåer när det gällde utvärderingsmetoder, eller tillvaratagandet av utvärderingsresultat. Det var heller inte självklart att de delar av verksamhetens utfall som utvärderades inom de undersökta enheterna, ställdes i relation till de mål som fanns för verksamheten på respektive nivå i organisationen. Utvärderingsresultaten från resultatenhets- och avdelningsnivå verkade inte föras upp till politiker- och förvaltningsnivå och kunde därför inte sägas ligga till grund för framtida politiska beslut om daghemsverksamheten. Det var svårt att få en uppfattning om i vilken utsträckning målen faktisk styrde verksamheten och således målens funktion. Mellan den kommunala nivån och resultatenhetsnivå genomfördes såväl målformulerings- som utvärderingsprocessen i stort sätt som isolerade företeelser.Summery In the end of the 20th century it was no longer considered possible to manage the state and the municipal’s extensive activities in detail. Public organizations were faced with new problems, challenges and demands for change of administration. Management by objectives was to a very large extent seen as the solution to the problems of the future. Management by objectives is a type of management which explained shortly, imply that it is the overall objectives of the organization that are going to govern its activities by concretize them and making the continual evaluation of them the breeding ground for future decisions concerning the organization. In organizations managed by objectives it became common that the evaluations solely dealt with the objectives that appeared the easiest to measure, that is the quantitative objectives. The problem in public organizations is that the performances of the activities carried out there are hard to measure, because the objectives most often are of qualitative character. Among the public organizations that have claimed themselves to be managed by objectives there are therefore few which have had evaluation systems that in a distinct manner have measured the degree of object achievement. This essay was essentially written in the mid 1990’s and consists on the one hand of a theoretical exposition of the development of management by objectives, the most important elements along with a brief presentation of the criticism that have been directed against this method. On the other hand it consists of an empirical study within two day nurseries in the municipality of Karlstad. I chose to focus on municipal day nursery activity because I expected to mainly find creative objectives there. I chose to examine which methods was used within this sector in order to evaluate the outcome of the activities and how the outcome results were related to the political objectives set up by the same. In this survey a distinction appeared among the interviewees when it came to the knowledge of objectives at municipal level. It was also unclear whether the national objectives for the day nursery activities really had been concretized at this level. The method of managers and co-workers on different levels working together in order to formulate the objectives for the activities did not characterize the process. At the political and managerial level the interviewees assumed that the objectives set up politically constituted distinct frameworks for the activities. The objectives directing the work at result- and divisional level had been formulated from the needs the division staff felt the children to have, without connection to the politically set objectives for the activities. The methods for evaluation used on political and managerial level differed from the methods used on divisional level. The evaluation methods on different levels captured different parts of the activities and the methods used to evaluate the outcome of the activities was regarded as limited and did not manage to capture all aspects of the day nursery activities. The study results showed that there did not occur any co-ordination between the organization’s hierarchical levels when it came to evaluation methods or the taking care of the evaluation results. Neither was it obvious that the part of the outcome of the activities which was evaluated within the studied divisions was put in relation to the objectives of the activities on the corresponding level in the organization. The evaluation results from result- and divisional level did not seem to be brought up to politician- and management level and therefore could not be said to constitute future political decisions regarding the day nursery activities. It was hard to get an opinion about in what degree the activities actually were driven by the objectives and consequently what the function of the objectives were. Between the municipal level and result division the drawing up of objectives as well as the evaluation process was, as a whole carried out as isolated phenomena