Verkningsfull miljöbedömning av kumulativa effekter för vägar och järnvägar - Introduktion till KE-systematiken : Slutrapport från forskningsprojektet VEM

Inom ramen för miljöbedömningar av vägar och järnvägar ska direkta, indirekta och kumulativa effekter (KE) identifieras och bedömas. Samtidigt visar tidigare studier att det finns brister sett till identifikation och bedömning av KE för vägar och järnvägar i Sverige. VEM-projektet har därför undersökt hur KE hanteras i Trafikverkets väg- och järnvägsprojekt. Syftet var att studera dagens praktik samt att utveckla ett arbetssätt för att integrera KE i Trafikverkets miljöbedömningsprocesser. Det finns många definitioner på kumulativa effekter. Den definition som utgjort den huvudsakliga utgångspunkten i VEM-projektet är: "en förändring i miljön som orsakas av flera interaktioner mellan mänsklig verksamhet och naturliga processer som ackumuleras över tid och rum" (CCME, 2009). VEM-projektet genomfördes utifrån två arbetspaket (AP). Det första arbetspaketet fokuserade på hur praktikerna arbetar idag samt att utveckla ett arbetssätt i vilket resultaten från både AP1 och AP2 integrerades. Totalt intervjuades åtta erfarna praktiker från Trafikverket, konsulter och myndigheter. Arbetspaket 2 fokuserade på att identifiera vilka KE som används idag i Trafikverkets praktik utifrån en analys av 13 olika MKB:er samt att utveckla en modell för att bedöma KE. Intervjustudien i AP 1 visade att praktikerna var medvetna om att det finns ett krav på att bedöma KE i miljöbedömningar. De uttryckte dock att de kände sig osäkra på hur KE bör definieras i projekten. Den vanligaste beskrivningen av vad som utgör KE var att flera effekter tillsammans bildar en större kumulativ effekt det vill säga additiva effekter. Vidare menade majoriteten av respondenterna att KE uppstår i samverkan mellan det egna projektet och omgivande planer eller projekt. Det vill säga beskrivningen av hur KE uppstår utgick huvudsakligen från ett projektcentrerat perspektiv där det egna projektet utgjorde utgångspunkten för hur man såg på kumulation. Utifrån resultatet i studien går det att se att det fanns flera parallella tolkningar av vad som utgör direkta, indirekta och kumulerade effekter. Det gör att det finns risk för missförstånd inom projekten eller att KE missas eftersom det inte finns ett enhetligt språk. I princip alla respondenter menade dock att mervärdet i att bedöma KE ligger i att man får en helhetsbild av effekter och konsekvenser eller att de kan sättas i ett större perspektiv. Vidare öppnar det projektcentrerade perspektivet upp för missförstånd och att vissa KE antingen bedöms flera gånger eller att de missas. Det vanligaste arbetsmomentet kopplat till KE som togs upp var definitionen av vilka andra planer eller projekt som ingår som en del av KE bedömningen. Ingen av respondenterna i studien arbetade utifrån något systematiskt arbetssätt eller metod som rör KE. Däremot uppgav de flesta av respondenterna att de förlitade sig på att sakexperterna inom de olika sakområdena vet hur de ska göra kumulativa bedömningar inom sin egen disciplin. Brist på kunskap om KE lyftes av många praktiker som en utmaning. Många respondenter menade att de själva men även deras egna organisationer inte har tillräckligt med kompetens för att göra bra bedömningar av KE. I intervjuerna angav respondenterna att de önskade konkret vägledning samt verktyg eller metodstöd för att systematisera och dokumentera arbetet. Vidare lyfte många respondenter brist på tid som en orsak till att KE inte hanteras i den utsträckning som de kanske själva skulle vilja. Den andra delen av studien fokuserade på systemtänkande och att utveckla en modell för att identifiera kumulativa effekter. Systemtänkande är både ett sätt att se på olika komplexa sammanhang i relation till ett problem och själva processen för att kunna förstå komplexa system. Metoden för systemanalys följer en rad steg för att identifiera de variabler som ingår i ett system och hur de hänger ihop genom orsakssamband (kausalitet). I denna del analyserades 13 MKB:er i vilka orsak och verkan inklusive återkopplingar (OVD) mellan olika variabler kartlades för varje påverkad miljöaspekt. Varje miljöaspekt behandlades som ett delsystem i det övergripande totala systemet för hela miljön som påverkades av projektet. Detta innebär att resultatet av ett delsystem kan fungera som indata för ett annat delsystem. De olika delmodellerna lades därefter ihop till en totalmodell. Studien visar att metoden systemtänkande och kvalitativ systemanalys gör att det går att fånga upp majoriteten av KE som påverkas av väg- och järnvägsprojekt. Det totala systemet som påverkas av projektet består av flera delsystem och varje delsystem av variabler och deras effektsamband som beskrevs i de analyserade MKB:erna. Utöver linjära effektkedjor av orsak och verkan, fångar metoden även återkopplingar mellan variabler och mellan miljöaspekter. Genom den iterativa modelleringsprocessen utkristalliseras kopplingar och de specifika kopplingspunkterna mellan delsystemen. Den kvalitativa analysen som tillämpades i denna studie möjliggör dock inte en bedömning av effekternas styrka eller storlek. Vid en tillämpning av modellen är praktikernas expertis inom miljöbedömningarna som återspeglades i de undersökta MKB:erna mer än tillräckligt för att kunna göra en sådan sammanvägd bedömning av KE. Sammanfattningsvis kan man konstatera att studien visar att mycket lite har hänt sett till den svenska tillämpningen av KE under de senaste 15 åren. Det är alltså angeläget att frågan om KE löses redan idag. Annars är sannolikheten stor att en liknande framtida studie, år 2037, enbart bekräftar att inget hänt under ytterligare 15 år. Det vill säga om vi fortsätter att arbeta på samma sätt som vi gjort fram till idag, kommer miljöbedömning som verktyg ha en mycket låg verkningsfullhet sett till dess bidrag till hållbar utveckling samtidigt som komplexiteten inom miljöområdet ökar. VEM-projektet har identifierat följande behov för en verkningsfull bedömning av KE i miljöbedömningar för vägar och järnvägar: · ett systematiskt arbetssätt, · ökad kunskap och kompetens, · ansvarstagande hos alla aktörer, · förändring av Trafikverkets interna processer samt · fortsatt forskning. Utifrån resultatet av VEM-projektet har ett förslag till arbetssätt för att integrera KE i Trafikverkets miljöbedömningar tagits fram. Arbetssättet utgörs av en systematik för integrering och bedömning av KE, även kallad KE-systematik. Arbetssättet följer projektet genom hela planläggningsprocessen från utredningen av betydande miljöpåverkan till dess att MKB:n upprättas. KE-systematiken kan tillämpas på alla storlekar av väg- och järnvägsprojekt. Systematiken för integrering och bedömning av KE följer fyra steg: 1. Uppstart av projekt/skede 2. Avgränsning 3. Bedömning av kumulativa effekter 4. Sammanställning och redogörelse. Systematiken är iterativ vilket betyder att den startar om i varje planläggningsskede men fördjupas allt eftersom planeringen pågår.Verkningsfull miljöbedömning av kumulativa effekter för vägar och järnvägar (VEM