Miljölagstiftningen och industrins framtida konkurrenskraft : Lärdomar från 50 år av tillståndsprövningar

Denna rapport behandlar frågan hur miljöprövningen av industriell verksamhet kan utformas och genomföras på ett sätt som så effektivt som möjligt reglerar lokal miljöpåverkan, utan att samtidigt äventyra de framtida investeringar som idag är nödvändiga för klimatomställningen. Rapporten visar att det finns goda förutsättningar att utforma den framtida miljöprövningen på ett sådant sätt. Slutsatsen baseras på erfarenheter från 50 år av miljöprövning av svensk industri. Syftet med rapporten är att: (a) beskriva och syntetisera viktiga erfarenheter från prövningen av svensk industri i enlighet med miljöskyddslagen under 1970-, 80-och 90-talen; samt (b) diskutera hur dagens prövning – enligt miljöbalken – kan utformas och genomföras för att reducera miljöpåverkan men samtidigt skapa goda förutsättningar för industrins långsiktiga konkurrenskraft. Analysen baseras påtidigare forskning, med fokus på miljöprövningen av enskilda anläggningar i svensk pappers- och massaindustri samt gruv- och metallindustri. En viktig utgångspunkt är att en god förståelse av miljöprövningens ändamålsenlighet inte enbart handlar om miljölagstiftningens innehåll, utan minst lika mycket om praxis, det vill säga omhur miljöprövningen utformas och implementeras i praktiken. Under perioden 1969–1998 tillämpades 1969 års miljöskyddslag av Koncessionsnämnden för miljöskydd, föregångaren till nuvarande mark- och miljödomstolarna. Koncessionsnämndens miljöprövning av svenska industrianläggningar under denna epok baserades på relativt jämbördiga, konsensusinriktade samt frekvent återkommande dialoger mellan myndigheter och verksamhetsutövare. Denna modell för samverkan kring industriföroreningar hade gradvis etablerats under flera decennie rinnan miljöskyddslagens införande. Denna samverkan inbegrep även ett starktfokus på kunskapsutveckling och överföring av kunskap. Detta – i kombination med ett konsekvent och frekvent nyttjande av begränsningsvärden och generösa prövoperioder – möjliggjorde såväl långtgående utsläppsreduktioner som en ökad produktion. I rapporten ägnas speciell uppmärksamhet åt utfasningen av klorblekt massa under andra halvan av 1980-talet samt prövningenav Rönnskärs smältverk under tidsperioden 1973–1986. Båda dessa fall bekräfta rbilden av en ändamålsenlig miljöprövning utifrån ett konkurrenskraft- och miljöperspektiv och visar även hur flexibla prövoperioder i kombination med kunskapsutveckling och överföring skapade goda förutsättningar för teknisk utveckling. Även om det skett viktiga förändringar i det svenska prövningsförfarandet från 1990-talet och framåt, finns viktiga lärdomar att dra för dagens miljöprövning. Enändamålsenlig prövning bygger på: (a) flexibilitet rörande de slutgiltiga villkoren i termer av valet av skyddsåtgärder (inklusive lokalisering) samt den tidsperiod inom vilken verksamhetsutövarna behöver leva upp till tillståndsvillkoren; (b) förutsägbarhet och transparens kopplat till hur olika rättsregler kommer att tillämpas i enskilda fall; samt (c) kunskap i meningen att förhandlingarna under prövningsprocessen baseras på hög kunskap hos de inblandade myndigheterna, kontinuerliga och förtroendebaserade dialoger, samt ett omgivande innovationssystem som kan bidra till forskning, utveckling och demonstration av nya teknologier och åtgärder. Den miljöprövning av industrin som genomfördes enligt den tidigare miljöskyddslagen levererade på alla dessa tre punkter. På ett övergripande plan är en viktig lärdom för reformeringen av dagens miljöprövning att de viktigaste reformerna handlar om sådant som kan åstadkommas inom ramen för det existerande rättsliga ramverket. Det handlar bland annat om frågor om hur villkoren i tillstånden är utformade, hur lagtexten tolkas i enskilda fall, hur olika typer av kunskap nyttjas och sprids under processen, samt hur de involverade aktörerna samverkar med varandra. Det föreligger en risk att ändringar som görs i miljöbalkens rättsregler i syfte att effektivisera prövningen snarare leder till ökad osäkerhet. Ett exempel är det förslag som lagts fram om att införa en ’grön gräddfil’ för gröna investeringar; en sådan bestämmelse kan visserligen bidra till att förenkla prövningen men den kan även leda till reducerad förutsägbarhet kring vilka verksamheter som är berättigade till en sådan förtur vid olika tidpunkter. Det finns även förslag som bygger på idén om en mer holistisk miljöprövning, det vill säga där hänsyn tas inte bara till ekologisk hållbarhet utan även till de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling. Även i detta fall finns en tydlig risk för reducerad förutsägbarhet och transparens. En relaterad svårighet med en mer holistisk miljöprövning är hur resultat av en sådan bedömning ska komma tilluttryck i de slutgiltiga tillståndsvillkoren. Problemet med dagens miljöprövning är i det stora hela inte en brist på helhetsgrepp utan att den existerande lagstiftningen behöver genomföras och implementeras på ett mer transparent, samt kunskaps- och tillitsbaserat sätt.