Profili storici della riforma del processo amministrativo. Sintesi dei lavori parlamentari, della commissione governativa e dei lavori del governo sul decreto legislativo. L’allegato 2. L’allegato 3. L’allegato 4.

Profili storici della riforma del processo amministrativo. Sintesi dei lavori parlamentari, della commissione governativa e dei lavori del governo sul decreto legislativo La somiglianza del d.lgs. n. 104 del 2010 alle codificazioni che l’hanno preceduta (i.e. i “quattro codici”: civile, processuale civile, penale, processuale penale) è solo apparente, essendo collocata non più nella “età delle codificazioni”, bensì in quella del “riassetto”. Infatti, sia la sua norma di delegazione, l’art. 44 l. 18 giugno 2009 n. 69, sia il decreto delegato, hanno tenuto conto dei principi e dei limiti in tema di riassetto e di codificazione per settori introdotti dall’art. 20 comma 3 l. 15 marzo 1997 n. 59. Da un punto di vista di tecnica redattiva, il legislatore del 2010 ha attinto al precedente illustre della legge di unificazione amministrativa del Regno d’Italia (la legge 20 marzo 1865 n. 2248), articolando il nuovo Codice su una struttura composta di vari allegati. L’operazione di riassetto in commento consente finalmente all’Italia di porsi alla pari con i Paesi più rappresentativi dell’Unione Europea, come Germania, Francia e Spagna, nella predisposizione di una normativa organica sul processo amministrativo, raccogliendosi finalmente in un unico testo le norme processuali sparse in provvedimenti stratificatisi nel tempo al di fuori di un disegno organico. Dopo l’introduzione, nel 1907 e nel 1924, delle leggi fondamentali sul Consiglio di Stato, l’istituzione dei T.A.R. nel 1971, prima, le riforme processuali del 1998 e 2000, poi, e altre normative di settore che hanno disciplinato anche giurisdizione, competenza e riti speciali, il quadro normativo della materia si presentava estremamente frammentato. L’ineludibilità di un’organica riforma del processo amministrativo si è posta anche in seguito all’evoluzione della giurisprudenza, che ha progressivamente riconosciuto al giudice amministrativo i medesimi strumenti di tutela di cui dispone il magistrato ordinario. Ciò sulla base del fatto che, introdotta la risarcibilità dell’interesse legittimo, la sua tutela esige uno strumentario processuale non dissimile da quello previsto per i diritti soggettivi, il cui giudice naturale è quello civile. Quanto alle modalità di esercizio della delega (di cui l’Esecutivo non si è completamente avvalso, non avendo dettato norme per la tutela giurisdizionale nei procedimenti per le elezioni politiche nazionali), da segnalare è l’espressa autorizzazione conferita al Governo ad attribuire al Consiglio di Stato il compito di preparare uno schema di riforma. Senza eguali, poi, è stato il conferimento al suo Presidente del potere di costituire, allo scopo, un’apposita Commissione formata oltre che da magistrati, da docenti universitari, avvocati dello Stato e del libero foro. L’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo è una conquista importantissima anche da un punto di vista di tutela democratica. Infatti, il settore del diritto pubblico, del diritto amministrativo e soprattutto del diritto dell’economia non può continuare ad essere una materia elitaria e di difficile conoscibilità. In questo senso, il decreto legislativo n. 104 citato offre una raccolta precisa delle disposizioni applicabili che va ben al di là di un testo unico compilativo ovvero di un Codice di settore (come, ad esempio, il d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 sui beni culturali). Quanto alle specifiche scelte, in attuazione della delega è stato consacrato anche dinanzi al giudice amministrativo il principio della pluralità delle azioni, al fine di garantire ogni più ampia possibilità di tutela anche per le posizioni giuridiche soggettive devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo. Nella stessa prospettiva viene sostanzialmente allineato agli strumenti tradizionali del processo civile anche il complessivo bagaglio dei mezzi di prova utilizzabili in sede giurisdizionale amministrativa. In relazione alla nota questione della c.d. “pregiudiziale amministrativa”, è prevalsa l’impostazione imperniata sull’autonoma esperibilità della tutela risarcitoria per le posizioni di interesse legittimo, conformemente all’indirizzo affermato dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, stabilendosi un termine di decadenza per l’esercizio della relativa azione, ritenuto non in contrasto con la tutela risarcitoria della situazione giuridica soggettiva. Infine, quanto alle impugnazioni, si è operato un sostanziale allineamento ai mezzi previsti dal Codice di procedura civile nel rispetto del vincolo di cui all’art. 111 ultimo comma Cost., con codificazione dell’opposizione di terzo, introdotta nel processo amministrativo per effetto della sentenza della Corte costituzionale 17 maggio 1995 n. 177. L’allegato 2 L’all. 2 al d.lgs. n. 104 del 2010 contiene le norme di attuazione al Codice del processo amministrativo, principalmente riguardanti le attività di segreteria, l’organizzazione e disciplina delle udienze, la progressiva attuazione del processo amministrativo telematico, secondo quanto previsto dall’art. 44 comma 2 lett. a) l. n. 69 del 2009, oltre al gratuito patrocinio ed alla devoluzione delle pene pecuniarie. Le disposizioni disciplinanti i profili organizzativi e le attività di segreteria integrano le previsioni del Codice, che già contiene disposizioni in materia, coordinandosi con le analoghe norme del Codice di procedura civile, giusta le indicazioni di cui all’articolo 44 comma 1 l. n. 69 cit. L’allegato 3 L’all. 3 d.lgs. n. 104 del 2010 contiene disposizioni di diritto transitorio finalizzate sia allo smaltimento ed alla razionalizzazione dell’imponente arretrato esistente (Titolo I), sia al coordinamento tra vecchia e nuova disciplina processuale (Titolo II). A differenza di quanto suggerito dalla Commissione nominata dal Presidente del Consiglio di Stato, dal Titolo I è stata espunta ogni disposizione sull’utilizzo del personale di magistratura e amministrativo per l’eliminazione del contenzioso pendente, mediante istituzione di sezioni e collegi “straordinari” e corresponsione compensi indennitari aggiuntivi. Evidentemente, l’intervenuta entrata in vigore del d.l. 31 maggio 2010 n. 78, con le sue eccezionali misure di austerità, ha dissuaso il legislatore dal deliberare qualsiasi nuova o maggiore spesa. In tal senso, l’art. 137 cod. proc. amm. non consente alcun dubbio, prescrivendo alle amministrazioni competenti (tra cui la Presidenza del Consiglio dei ministri – Segretariato generale della giustizia amministrativa ed il Ministero dell’economia e delle finanze) di provvedere alla propria attuazione nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e, comunque, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica. Del pari, nel Titolo II delle norme transitorie non v’è più traccia dello specifico percorso proposto dalla Commissione per l’applicazione differita dell’azione collettiva per l’efficienza delle amministrazioni e dei concessionari di servizi pubblici introdotta dal d.lgs. 20 dicembre 2009 n. 198 (c.d. “class action”). L’allegato 3 L’allegato 4 contiene le norme di coordinamento e di abrogazione connesse con l’entrata in vigore del Codice del processo amministrativo. L’opera di coordinamento realizzata dal legislatore si è concretizzata in un consistente numero di modifiche puntuali ad una serie di testi normativi, con particolare riguardo alla materia elettorale (che, lo si ricorda, non riguarda la legislazione che disciplina le elezioni politiche), allo scopo di raccordarne le disposizioni con il mutato assetto positivo del processo amministrativo. In aggiunta a ciò, viene sancita o confermata l’abrogazione di tutte quelle fonti, principalmente (ma non esclusivamente) processuali, il cui disposto è stato incorporato, modificato o, soltanto, reso definitivamente obsoleto a seguito del varo del Codice