L\u2019accountability nell\u2019Ente pubblico locale. Nuove forme di responsabilit\ue0 e rendicontazione

Al concetto di pubblica amministrazione \ue8 tradizionalmente associato quello di burocrazia. Solo all\u2019osservatore disattento, per\uf2, pu\uf2 sfuggire che l\u2019intero sistema pubblica amministrazione ha subito una profonda trasformazione che ha interessato ogni aspetto del suo agire: dalla definizione degli ambiti di intervento alla loro suddivisione, dal rapporto tra politici ed amministratori alle modalit\ue0 di organizzazione e gestione del personale. Alla determinazione di queste trasformazioni bisogna riconoscere che, nonostante l\u2019innegabile presenza di spinte innovative dal basso \u2013 di cui l\u2019adozione di forme di rendicontazione sociale \ue8 un esempio - hanno concorso principalmente pressioni top-down, legate alle riforme normative che si sono susseguite ad un ritmo incalzante dagli anni \u201990 in poi, prefigurando in larga misura un modello di sviluppo rigido. Il processo evolutivo delle amministrazioni italiane non costituisce un caso isolato, al contrario, segue - con un certo ritardo - analoghi processi intrapresi dalla generalit\ue0 dei paesi occidentali, che la dottrina internazionale ha inquadrato nel modello della nuova gestione delle amministrazioni pubbliche, il New Public Management. L\u2019elemento pi\uf9 controverso del New Public Management, e su cui sembra pi\uf9 probabile si possano concentrare critiche e conflittualit\ue0 future, \ue8 il deficit di democraticit\ue0 che sembra emergere dalla separazione tra politica ed amministrazione. L\u2019applicazione delle politiche di New Public Management crea, infatti, una classe di dirigenti e funzionari pubblici che operano con ampi spazi di discrezionalit\ue0. Il rapporto tra dirigenti pubblici e politici si svolge fondamentalmente in una condizione di asimmetria informativa che pone in una situazione di vantaggio i manager. Vi \ue8 quindi la concreta possibilit\ue0 che i politici svolgano un\u2019inefficace funzione di controllo sui tecnici incaricati della gestione, interrompendo cos\uec quella catena di legittimazione che proviene del corpo elettorale. Si evidenzia cos\uec il rischio che si crei una elite di manager professionisti che si troverebbero nelle condizioni di esercitare scelte politiche in assenza di un controllo elettorale, il che concreterebbe appunto una situazione di deficit democratico che, a ben guardare, tende a coincidere con lo sviluppo di una cultura di gestione autoreferenziale. La risposta a queste osservazioni, che appaiono tutt\u2019altro che prive di fondamento, si trova nella configurazione di un complessivo sistema di programmazione e controllo di tipo sociale (o bilanciato), che integri il controllo direzionale e la comunicazione sociale. Questa modalit\ue0 organizzativa, pur non essendo in grado di garantire l\u2019eliminazione dei comportamenti opportunistici del management, permette tuttavia la creazione di un circolo virtuoso che trasla il baricentro del controllo verso gli utenti ed i cittadini. Le tecniche di gestione per obiettivi, basate su misure di tipo socio-professionale, consentono di superare la tradizionale autoreferenzialit\ue0 delle amministrazioni, concentrate sulla gestione dei propri procedimenti, proiettando l\u2019azione verso la soddisfazione delle nuove necessit\ue0 emergenti dal corpo sociale. Non ci si pu\uf2 per\uf2 ragionevolmente attendere che la mera applicazione di un sistema di gestione tipico del management d\u2019impresa si riveli una panacea, in parte perch\ue9 quando si tratta di operare su sistemi non deterministici come quelli sociali il rapporto causale tra strumento e risultato \ue8 mediato dal ruolo della cultura organizzativa, che non pu\uf2 essere cambiata (forse rivoluzionata) semplicemente attraverso il ricorso a tecnicismi manageriali. Un altro fattore non irrilevante \ue8 poi la considerazione che la strumentazione tecnica non pu\uf2 non tenere conto della diversit\ue0 del contesto in cui \ue8 chiamata ad operare. Uno strumento nato e sviluppato nell\u2019ambito del mercato, da aziende profit oriented, deve necessariamente passare attraverso un processo di esame critico, di adattamento al contesto delle aziende che operano al di fuori del mercato, prive di un orientamento al profitto. Nello specifico, la definizione degli obiettivi sconta la maggiore complessit\ue0 intrinseca all\u2019ambiente non profit rispetto quello d\u2019impresa. In questo contesto, infatti, il livello di produzione allestito, al di l\ue0 della sua difficile esprimibilit\ue0 attraverso la misura monetaria, non \ue8 un buon indicatore dell\u2019utilit\ue0 creata, del valore (pubblico) creato. Per ottenere una stima del valore creato \ue8 necessario uscire dai confini organizzativi classici e proiettarsi all\u2019esterno, in un processo di analisi e di confronto attivo con la comunit\ue0 territoriale di riferimento. In altri termini l\u2019accountability deve necessariamente divenire sociale, per una interna esigenza di orientamento strategico della gestione. Questo richiede lo sviluppo di un sistema di controllo direzionale esteso (o bilanciato) che deve interagire con la collettivit\ue0. Si sviluppa cio\ue8 una necessit\ue0 di comunicazione sociale soprattutto di tipo passivo, nel senso di orientata principalmente alla ricezione di informazioni, originarie e di feed-back, che si differenzia da quella di impresa, invece principalmente orientata alla diffusione attiva di informazioni sulle condizioni del processo produttivo. La necessit\ue0 dello sviluppo di una accountability sociale, e la sua stretta connessione al processo di pianificazione strategica pubblica, costituisce il tema focale di questo lavoro. Nell\u2019affrontare lo studio si percorre un itinerario logico che, prendendo le mosse dall\u2019esame delle caratteristiche e dall\u2019evoluzione della gestione pubblica, attraversa la definizione del concetto di accountability per arrivare ad esaminare il concetto di responsabilit\ue0 politica, manageriale e del rapporto tra di esse, elaborando un modello di connessione operativa tra responsabilizzazione, controllo e forme di accountability nel contesto dell\u2019amministrazione pubblica. Alla luce di questo modello si interpretano da un lato l\u2019assetto dei controlli previsti nelle amministrazioni pubbliche, approfondendo il tema del rapporto tra politica e amministrazione, dall\u2019altro i principali modelli di reporting sociale, osservando in che misura le varie impostazioni identificabili in letteratura siano integrabili in un complessivo sistema di gestione delle performance