Affidamento e potere amministrativo tra ordinamento comunitario e ordinamento interno

Il lavoro si incentra sulla giurisprudenza comunitaria più recente in tema di rapporto tra affidamento e potere amministrativo e, anche alla luce di un raffronto con la giurisprudenza interna, espone alcuni spunti di riflessione in punto di relazioni e reciproche influenze tra i due ordinamenti. La giurisprudenza comunitaria evidenzia un atteggiamento poco propenso a riconoscere l’affidamento del soggetto destinatario dell’esercizio del potere. Salvo poche pronunce, nella grandissima maggioranza dei casi tale affidamento cede sempre all’interesse pubblico comunitario. Ciò accade a prescindere dal tipo di interesse che viene in considerazione e, cioè, non solo in ipotesi nelle quali questo si configura come tradizionalmente rilevante (si pensi per tutti alla tutela della concorrenza). Ma, a conferma dell’indirizzo assunto dal giudice comunitario, c’è anche che in buona parte delle pronunce in cui l’affidamento non viene riconosciuto, e pur quando si configura come incolpevole, non c’è affatto bilanciamento tra le ragioni che sottostanno ad esso e quelle dell’interesse pubblico contrapposto e alla conclusione che porta ad escluderne la sussistenza si perviene in modo piuttosto apodittico. Quanto alle sentenze in cui c’è (non disconoscimento, ma) valorizzazione, ciò avviene, in particolare, in ipotesi nelle quali ad invocare l’affidamento sono l’amministrazione comunitaria o, qualche volta, i controinteressati. Diverse, invece, le risultanze dell’esame condotto sulla giurisprudenza interna. Non che a questo livello manchino le decisioni in cui a prevalere è l’interesse pubblico, ma esse, in proporzione, sono molto meno numerose. Pur quando si ha tale prevalenza, poi, salvo evenienze eccezionali (riconducibili fondamentalmente o ad annullamento di atto intervenuto a breve distanza di tempo dalla sua adozione o ad assenza di copertura finanziaria), l’affidamento è sì disconosciuto, ma sempre a seguito ed in conseguenza di bilanciamento con le ragioni che gli si contrappongono. Non solo, ma dette ipotesi sono, altresì, caratterizzate da comportamenti dei soggetti in rapporto con l’amministrazione, che, in genere, non appaiono del tutto esenti da elementi di colpevolezza. Molto più ampie e varie, infine, rispetto alla giurisprudenza comunitaria le decisioni che considerano e valorizzano la posizione del titolare del potere e dei controinteressati. Due sono gli spunti di riflessione che si ricavano dalla ricerca svolta. In primo luogo, se all’affidamento si guarda esclusivamente dal punto di vista del destinatario dell’esercizio del potere, gli orientamenti espressi dal giudice comunitario non appaiono così favorevoli, come comunemente si afferma. Il che, avendo presente la circolarità che caratterizza i rapporti tra ordinamenti, porta a ritenere che, in prospettiva, potrebbe essere più l’ordinamento interno ad influire positivamente su quello comunitario che viceversa. Ciò anche tenendo conto di alcune novità introdotte dal legislatore nazionale (in punto di obbligo di indennizzo per pregiudizi conseguenti a revoca e, in qualche caso, ad annullamento) e delle possibilità che esse sembrano aprire in ordine ad una reintegrazione patrimoniale dell’affidamento pur legittimamente leso per la presenza di un interesse pubblico prevalente. Ma le fattispecie in cui l’affidamento è considerato dal punto di vista dell’amministrazione e dei controinteressati e i riscontri che su tale piano si hanno nella giurisprudenza, rispettivamente, comunitaria ed interna inducono a chiedersi se un possibile contributo positivo dell’ordinamento nazionale non lo si debba individuare sotto un ulteriore profilo. Più precisamente, con riguardo alla spinta che esso può dare verso una qualificazione dell’affidamento che lo collochi in una dimensione più ampia di quella di principio a tutela dal potere e lo faccia divenire principio di disciplina del rapporto, diretto, cioè, a tutelare tutti i soggetti che nel rapporto intervengono (destinatario dell’esercizio del potere, amministrazione, controinteressati), con le diverse e rilevanti implicazioni che ne derivano a v a r i l i v e l l i