Le fonti normative e i referendum regionali

Dopo una preliminare ricognizione delle disposizioni del nuovo Statuto del Veneto che disciplinano i processi di produzione normativa (l.r. stat. 17.4.2012, n. 1), il saggio analizza le principali fonti normative dell’ordinamento regionale, proponendo una loro ricomposizione in “sistema”. Dall’analisi emerge come il livello normativo primario si caratterizzi per la presenza di categorie di leggi regionali “particolari” sotto differenti profili (leggi adottate previo parere o intesa del Consiglio delle Autonomie Locali; specifiche leggi per il conferimento di poteri ad enti locali, secondo il principio di differenziazione; legge regionale europea; legge regionale elettorale). La legge statutaria considera le fonti di produzione giuridica muovendo prevalentemente dai processi di decisione politica, piuttosto che da una astratta prospettiva di ordine sistematico. Essa dedica esplicitamente alle fonti l’intero Capo III (Autonomia legislativa e regolamentare), individuando i titolari delle potestà e disciplinando i procedimenti generali di approvazione della legge e dei regolamenti; nel Capo IV (Referendum) configura quale ulteriore atto-fonte il referendum abrogativo di leggi e regolamenti; infine, disciplina ulteriori tipologie di consultazioni referendarie, consultiva ed abrogativa, su atti amministrativi, provvedimenti o proposte di varia natura. Peraltro, ulteriori norme sulla produzione risultano variamente collocate all’interno del nuovo Statuto: spesso sono ricavabili da disposizioni poste in Capi o addirittura in Titoli diversi, sicché è necessaria una lettura integrale del testo, al fine di pervenire all’interpretazione sistematica delle stesse. Relativamente agli atti fonte primari, si nota come ulteriori categorie di leggi regionali vengano menzionate anche in altre parti dello Statuto, ad esempio in quelle riguardanti i singoli organi. Una più precisa caratterizzazione del catalogo degli atti–fonte si rinviene infatti all’interno del Titolo II dello Statuto, relativo alla forma di governo regionale. In primo luogo, si deve considerare l’art. 33, che individua le funzioni del Consiglio regionale assegnando all’organo entrambe le potestà legislativa e regolamentare generale (per quest’ultima, la soluzione è in realtà più articolata: la competenza è assegnata in via generale al Consiglio, ma il potere può essere conferito con legge alla Giunta). Il terzo comma risulta di notevole interesse per l’indagine: qui sono delineati particolari categorie di fonti primarie a contenuto specializzato. Si tratta innanzi tutto della “legge regionale europea” per l’attuazione in via diretta delle norme comunitarie, approvata annualmente dal Consiglio regionale (lett. e). Sono poi indicate anche altre leggi che disciplinano la partecipazione regionale alla formazione degli atti normativi dell’Unione europea e l’attuazione/esecuzione degli stessi (lett. e, f). Infine, il medesimo comma annovera anche atti normativi che si formano mediante aggravi procedurali e perciò dotati di peculiare forza passiva – quali, ad es., le leggi di ratifica di intese concluse con altre Regioni o con enti territoriali di altri Stati in materie di competenza regionale (lett. h). Per altro verso, un peculiare tipo di legge regionale rinforzata è rinvenibile nella disposizione dell’art. 34, comma 3, che prevede la maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale per l’approvazione della legge elettorale. In secondo luogo, è da osservare che pure il Titolo I dello Statuto prefigura ulteriori ipotesi di “leggi regionali atipiche”, sia basate sul concorso di volontà della Regione e degli enti locali, sia a competenza determinata. Un primo, chiaro esempio di “procedimento legislativo speciale” si ritrova negli articoli 11, comma 7 e 16, comma 8, che prescrivono che le leggi regionali di conferimento di competenze amministrative agli enti locali siano precedute da intese stipulate nel Consiglio delle Autonomie Locali. Un sicuro aggravamento della fase istruttoria nel procedimento legislativo regionale è inoltre posto dall’art 16, comma 5, che prevede il parere obbligatorio del Consiglio delle Autonomie Locali sui progetti di legge riguardanti specifiche materie. Fonti rinforzate di assoluta originalità sono infine individuate dall’art. 15, sul modello dell’art. 116, comma 3, Cost., allo scopo di riconoscere e garantire la specificità delle singole comunità che compongono il Veneto. Il comma 2 istituisce una sorta di provincialismo differenziato e stabilisce che la Regione possa con legge conferire particolari competenze amministrative a province o ad enti locali associati, previe apposite intese. Prefigurando una soluzione che non ha precedenti in altre Regioni, il comma 5 delinea un’ulteriore fonte primaria a “contenuto specializzato”, prescrivendo che una legge regionale, in ragione della specificità del territorio della Provincia di Belluno, conferisca a tale ente forme e condizioni particolari di autonomia amministrativa, regolamentare e finanziaria in relazione ad un insieme di materie puntualmente individuate. In relazione alle fonti regolamentari, si osserva come lo Statuto in linea generale assegni al Consiglio la competenza ad adottare i regolamenti regionali, ma contestualmente ammetta che tale potere venga attribuito con legge alla Giunta. Per quel che riguarda invece i regolamenti degli organi regionali statutari, sono menzionati quelli del Consiglio regionale, della Giunta, del Consiglio delle Autonomie Locali e della Commissione di Garanzia. Lo Statuto dedica una specifica attenzione al Regolamento del Consiglio regionale in quanto fonte a competenza riservata, prescrivendo che sia adottato a maggioranza assoluta dei consiglieri (art. 48)