Regulation of Forest Uses: A study on the terms of use agreements for plant extractivism in the context of concession companies in Paru State Forest (State of Pará, Brazil)

Tese de Doutoramento em Direito, Justiça e Cidadania no Século XXI, apresentada à Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra.As florestas nativas do Brasil estão entre as maiores do mundo, e parte significativa delas corresponde a áreas públicas que, segundo o ordenamento jurídico nacional, podem ser geridas diretamente pelo poder público, destinadas a comunidades locais ou concedidas a particulares para a exploração econômica de recursos florestais. A Lei nº 11.284/2006 institucionalizou na política florestal brasileira a possibilidade de particulares explorarem economicamente, com exclusividade e por tempo determinado, recursos florestais existentes em áreas públicas predeterminadas. Não obstante, um dos princípios da gestão das florestas públicas é o respeito ao direito de acesso às florestas públicas pelas comunidades locais e aos benefícios decorrentes de seu uso e conservação. Os direitos dessas comunidades, quer residam nas florestas públicas ou não, estão em foco nesta pesquisa realizada junto a extrativistas do látex da árvore popularmente conhecida como balateira na Floresta Estadual do Paru, na região da Calha Norte do Pará. Como ocorre em outras florestas públicas sob concessão, a delimitação das unidades de manejo florestal desconsiderou territórios usados por comunidades locais, inclusive o grupo de balateiros, obstaculizando o acesso à área e aos recursos naturais por eles explorado há décadas. Dessa maneira, as concessões florestais acabaram por inserir novos atores no cenário local e exigiram adaptações às comunidades usuárias da Flota, as quais, em um contexto de violência simbólica, passaram a ter de lidar com a racionalidade jurídica e os instrumentos formais da gestão florestal para continuarem a acessar recursos naturais. No caso dos balateiros, o principal instrumento mobilizado foi o termo de uso, uma espécie de contrato no qual os extrativistas deveriam discriminar previamente as pessoas que ingressariam na Flota e os recursos naturais que pretendessem utilizar, assim como o período e os locais onde acessariam tais recursos. Caberia ao Estado certificar-se de que os usos pretendidos estariam em conformidade com os objetivos mais amplos de conservação ambiental ou, mesmo, da destinação jurídica da área pública, estabelecendo as condições e as responsabilidades pelo uso do recurso natural. Considerando a inovação na política florestal brasileira, esta pesquisa tem como objetivo geral avaliar como tem ocorrido a implementação dos termos usos como instrumentos jurídicos exigidos pelo estado como condição à exploração de recursos florestais por pequenos grupos e entidades em unidades de manejo florestal destinadas às concessões empresariais. Para tanto, optou-se por estudar um caso de extrativismo vegetal na Florestal Estadual do Paru (Estado do Pará, Brasil), onde o manejo florestal madeireiro ocorre por meio de concessões florestais e se pretende a compatibilização dessa atividade com o uso de recursos naturais não-madeireiros por comunidades locais por meio do termo de uso. Tem os objetivos específicos de estudar a regulação como estratégia de governação para bens considerados de uso comum; verificar como a execução da política florestal tem observado os direitos de acesso aos recursos naturais por pequenos grupos e organizações locais; e perceber de que maneira se estabelece a relação entre a política florestal com políticas setoriais afins, a exemplo da proteção ao patrimônio cultural e regularização fundiária.Brazil's native forests are among the largest forests in the world, and a significant portion of them comprise public areas which, according to the national legal system, can be managed directly by the Government, destined to local communities or granted to individuals for economic exploitation of forest resources. With the enactment of Law No. 11.284/2006, individuals can have exclusive rights of economic exploitation of forest resources in predetermined public areas, for a limited period. Nevertheless, one of the principles of public forest management is respect for the right of access to public forests by local communities and for the benefits arising from their use and conservation. The rights of these communities, whether or not they live in public forests, are the focus of this study with individuals engaged in the extraction of latex from a tree popularly known as “balateira” in the Paru State Forest, in the region of Calha Norte do Pará. As in other public forests under concession, delimitation of forest management units did not consider the territories used by local communities, including the group of "balateiros", preventing these people's access to the area and to the natural resources they have exploited for several decades. Consequently, forest concessions introduced new actors into the local scenario and the communities that use the Flota had to adapt to this challenge. In a context of symbolic violence, they had to deal with the legal rationality and formal instruments of forest management to maintain their access to natural resources. In the case of the “balateiros”, the main instrument mobilized was the term of use agreement, a sort of contract through which extractivist communities should previously identify the individuals eligible to access the Flota and the intended natural resources, as well as the period and the sites in which such resources would be accessed. It is up to the State to make sure the intended uses are in accordance with the broader objectives of environmental conservation or legal destination of the public area, establishing the conditions and responsibilities for the use of the natural resource. In view of the innovation introduced in the Brazilian forest policy, the general objective of this study is to assess the implementation of terms of use agreements as legal instruments required by the State as a condition for the exploitation of forest resources by small groups and entities in forest management units destined for concession companies. Therefore, a case of plant extraction in the Paru State Forest (State of Pará, Brazil), where timber forest management is carried out through forest concessions and making this activity compatible with the use of non-timber forest products by local communities, through the term of use, is intended was analyzed. The study aims specifically to analyze regulation as a governance strategy for goods considered to be of common use; verify how the execution of the forest policy has respected the rights of access to natural resources by small groups and local organizations, and understand how the relationship between forest policy and related sector policies, such as protection of the cultural heritage and land tenure regularization, is established