Três ensaios sobre mudança institucional no Tribunal de Contas da União

Tese (doutorado) — Universidade de Brasília, Instituto de Ciência Política, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, 2022.Esta pesquisa teve por objetivo investigar a transformação no Tribunal de Contas da União (TCU), um órgão que, após mais de 100 anos exercendo um papel secundário, tornou-se determinante para as políticas públicas no século XXI. A pergunta central da pesquisa é: que mecanismos causais explicam os processos de mudança institucional observados no TCU – e, subsidiariamente, no subsistema da política de controle – entre 1988 e 2018? A tese se insere no marco teórico neoinstitucionalista de terceira geração, e o modelo analítico parte do pressuposto teórico de que teria havido uma combinação de mudanças institucionais abruptas e graduais. A metodologia envolveu o uso do process tracing guiado pela teoria –a teoria, no caso, é a que trata as instituições como conformações de regras, práticas e narrativas. Os documentos foram examinados com base em dois métodos de análise de conteúdo: a codificação teórica e a codificação longitudinal. Entrevistas semiestruturadas com atores ligados ao subsistema foram realizadas com o intuito de preencher lacunas deixadas pela documentação. A principal fonte de dados empíricos foram os Relatórios e Pareceres Prévios do TCU sobre as contas do presidente da República, documentos virtualmente inexplorados em trabalhos de ciência política. Foram usados também os Relatórios Anuais de Atividades do TCU. Juntos, esses documentos somam mais de 14 mil páginas. A tese foi organizada no formato de três ensaios, e as informações acima referem-se ao primeiro ensaio, que ancora a pesquisa. O segundo ensaio tem o mesmo objetivo e a mesma pergunta, mas as fontes são trabalhos sobre o TCU feitos por pesquisadores da área do direito. Eles são muito focados em regras, no seu cumprimento ou na desobediência a elas, incluindo disputas por seus significados ou sua substituição. Mesmo sem falar em mudança institucional, esses pesquisadores levantaram uma grande quantidade material empírico, examinaram-no e extraíram achados que, em sendo reanalisados à luz das teorias neoinstitucionalistas e dos mecanismos causais, completam as respostas obtidas a partir do desenho inicialmente proposto para a tese. Além disso, o desenho original deixava sem resposta uma indagação relevante em termos de política comparada: o processo de transformação que se observou no TCU encontra similar em outros países do mundo, ou foi algo específico do Brasil? O terceiro ensaio busca justamente essa resposta, tendo por base a teoria da explosão de auditoria. Os resultados do primeiro e do segundo ensaios apontaram indícios relevantes da incidência dos mecanismos de aprendizado político, consequência funcional, dependência da trajetória e feedback positivo. Quanto a mudanças graduais, houve fortes indícios da presença dos mecanismos de conversão e de sobreposição. Outros dois fenômenos detectados foram isomorfismo e viés de accountability. Já o terceiro ensaio sugere que os determinantes da explosão de auditoria propostos na teoria estavam presentes no Brasil, porém em formas, tempos e intensidades bem diferentes do Reino Unido e dos Estados Unidos. Sugere ainda um importante ponto de divergência: a centralidade da corrupção, no caso brasileiro, para o processo de expansão do controle – algo que não está presente na teoria. Mais do que investigar os tipos de mecanismos por trás da transformação no TCU e no subsistema da política de controle, o estudo da mudança institucional empreendido nesta tese ajuda a desvendar processos políticos (de disputa por poder e autoridade) envolvendo agentes (individuais e coletivos) e estruturas. Esses processos, dada a dimensão transversal do caso estudado, podem manifestar-se também em outros subsistemas. Assim, ainda que não se possa falar em generalização, o modelo proposto e os resultados obtidos têm potencial para proporcionar aportes úteis a estudos de processos de mudança institucional em outros subsistemas de políticas públicas no contexto brasileiro.The objective of this research was to investigate the transformation in the Brazilian Federal Court of Accounts (FCA), an agency that, after more than 100 years playing a secondary role, has become decisive for public policies in the 21st century. The central question of the research is: what causal mechanisms explain the processes of institutional change observed in the FCA – and, secondarily, in the external control policy subsystem – between 1988 and 2018? The thesis was conceived under the third-generation neo-institutionalist theoretical framework, and the analytical model is based on the theoretical assumption that there would have been a combination of abrupt and gradual institutional changes. The methodology involved the use of theory-guides process tracing – the theory, in this case, is the one that treats institutions as conformations of rules, practices and narratives. Documents were examined based on two methods of content analysis: theoretical coding and longitudinal coding. Semi-structured interviews with actors linked to the subsystem were carried out to fill in the gaps left by the documentation. The main source of empirical data were the FCA's Reports and Preliminary Opinions on the accounts of the president of the Republic, documents virtually unexplored in political science. FCA's Annual Activity Reports were also used. Together, these documents add up to more than 14,000 pages. The thesis was organized in the format of three essays, and the information above refers to the first essay, which anchors the research. The second essay has the same objective and the same question, but the sources are academic works on the FCA authored by researchers in the field of law. They are very focused on rules, compliance or disobedience to them, including disputes over their meaning or their replacement. Even without mentioning institutional change, these researchers collected a large amount of empirical material, examined it and extracted findings that, when reanalyzed in the light of neo-institutionalist theories and causal mechanisms, complete the answers obtained from the design initially proposed for the thesis. Furthermore, the original design left unanswered a relevant question in terms of comparative policy: is the transformation process observed at the FCA similar to what happened in other countries in the world, or was it something specific to Brazil? The third essay seeks precisely this answer, based on the theory of the audit explosion. The results of the first and second essays showed relevant evidence of the incidence of political learning, functional consequence, path dependence and positive feedback mechanisms. As for gradual changes, there were strong indications of the presence of conversion and layering mechanisms. Two other phenomena detected were isomorphism and accountability bias. The third essay suggests that the determinants of the audit explosion proposed in the theory were present in Brazil, but in very different forms, times and intensities from the United Kingdom and the United States. It also suggests an important point of divergence: the centrality of corruption, in the Brazilian case, for the process of expansion of control – something that is not present in the theory. More than investigating the types of mechanisms behind the transformation in the FCA and in the external control policy subsystem, the study of institutional change undertaken in this thesis helps to unravel political processes (of dispute for power and authority) involving agents (individual and collective) and structures. These processes, given the transversal dimension of the case studied, can also be manifested in other subsystems. Thus, although one cannot speak of generalization, the proposed model and the results obtained have the potential to provide useful contributions to studies of institutional change processes in other public policy subsystems in the Brazilian context