L'immigrazione tra Stato, Regioni e integrazione europea: profili di criticità nel riparto delle competenze e proposte di riforma

The following work aims to investigate the problematic issues concerning the allocation of responsibilities among various levels of government with regard to the regulation of immigration. The issue is covered from different perspectives: the admission of foreign workers, the safeguard of social and political rights, the effects of immigration on the constitutional order, till the provision and content of the citizen status. The levels of government identified as an object of analysis are the Regions, the State and the European Union. These authorities, in fact, are mostly concerned by the basic issues of immigration, such as the admission of aliens and the border control. Each chapter of this thesis is based on an actual conflict risen between case law, legislation and enforcement of rules, about the administration of foreigners. The purpose of the analysis is not only to identify problems and to furnish a regulatory framework, but it is also to make - where possible - concrete reform proposals. The first chapter is focused on the conflict developed in recent years between the State and the Regions, with regard to the regulation of the admission of aliens and their regularization: even if Regions have to administrate the most important social structures and have to bear the heaviest financial implications relating to the entry of foreigners – such as health care and public housing - the State has never recognized them a significant influence on the determination of the number of aliens to admit annually. The issue of social rights, in particular, is crucial in this study not only because they affect some constitutional guarantees and some fundamental rights – especially the right to health and the right to education - but also because they have a heavy impact on public budget. In fact, while civil rights have no immediate effect on the financial system of the nation, the decision to grant the foreign population the enjoyment of social rights has an enormous importance on financial policies. For this reason, the relationship between the State and the Regions on immigration is closely related with the analysis of the conditions under which social rights should be assured to foreigners. The chapter also contains a concrete proposal for reforming the allocation of powers on admission of aliens, which takes into account the principles of autonomy, responsibility and solidarity. This proposal, in particular, trys to blend the immigration policy with the recent reform on fiscal federalism. The second chapter relates to the issue of political rights and, in particular, the right to vote. The Italian legislation - which still denies the right to vote to foreign residents, even at the administrative level – appears to be in contrast with the EU principles, the legislation of most European countries and the requests of some Regions, which move in the direction of allowing political representation to immigrants. The third chapter focuses on the legal treatment of illegal aliens. This topic, in recent years, has been taken into account by several judgments of Italian and international courts, which have revealed various contrasts between law and jurisprudence. Italian legislation, in fact, seems to be affected by a gradual process of "erosion" by the european and national case law, in particular with reference to the provisions introduced in 2009 (Law no. 94/2009), that tried to prevent the arrival of an inordinate number of immigrants. This law, known for having criminalized illegal presence in the Italian territory, since its origins has been accused of harmfulness against some fundamental constitutional principles, such as reasonableness, proportionality and non-discrimination. In recent months, however, the intervention of judges has taken a huge proportion. In particular, the chapter analyze some case law of the Constitutional Court, the Court of Justice of the European Union and the ECHR. Following these guidelines, the chapter detects the significant contrast arisen in little more than a year between the state legislature and the decisions of national and international Courts. The final chapter proposes a reflection on the conceptual change of the meaning of “citizenship”, as a result of globalization and "de-nationalization" of democracy and rights. This phenomenon is fundamentally due to the Italian participation in the European Union, to the recent jurisprudence of the Constitutional Court and to the adoption of numerous international conventions on the protection of human rights. After having analyzed the evolution of citizenship, the article explores the advisability of rethinking the legal system of acquisition of citizenship through a process that begins "from below", on the Swiss model. In fact, the acquisition of Swiss citizenship is the result of a long and gradual process that starts with the integration in the local community and then rises to the cantonal level and, finally, federal. The Swiss model, during the crisis of citizenship and national sovereignty, may provide an alternative model of social inclusion, that enhances the integration of foreigners into the local community. The progressive loss of national sovereignty, indeed, has given rise to increasing "global-local" pressures, which involve a request for participation in local public life, perceived as a privileged opportunity of community inclusionIl presente lavoro intende indagare gli ambiti di problematicità nel riparto delle competenze tra i diversi livelli di governo per quanto concerne la disciplina dell'immigrazione. La tematica viene affrontata da diverse prospettive, a partire dalla regolamentazione dei flussi di ingresso, fino alla garanzia dei diritti sociali e politici, giungendo ad analizzare gli effetti prodotti dal fenomeno migratorio sui fondamenti dell'ordinamento costituzionale, tra i quali la concessione e il contenuto dello status di cittadino. Gli ambiti individuati come oggetto di analisi sono i livelli di governo delle Regioni, dello Stato e dell'Unione europea, nei confronti dei quali maggiormente rileva il profilo del riparto delle competenze in materia di disciplina del fenomeno migratorio, controllo delle frontiere e regolamentazione dell'ingresso degli stranieri. Ogni capitolo della tesi prende spunto dai contrasti, recentemente emersi, tra i diversi livelli di governo, oppure tra il diritto vigente e le elaborazioni giurisprudenziali e dottrinali, che testimoniano la presenza di irrisolti conflitti normativi. Scopo dell'analisi, oltre a individuare gli aspetti problematici e a fornirne un inquadramento legislativo e una lettura costituzionalmente orientata, è anche quello di formulare – ove possibile – proposte concrete di riforma. Andando a proporre una breve visuale delle tematiche oggetto di analisi, il primo capitolo muove dalla conflittualità sviluppatasi negli ultimi anni tra lo Stato e le Regioni per quanto concerne la regolamentazione dei flussi di ingresso degli stranieri e la loro regolarizzazione: nonostante le Regioni siano titolari delle più significative competenze in materia sociale e quindi sopportino le più intense implicazioni finanziarie relative all'ingresso degli stranieri – si pensi alla gestione della sanità e dell'edilizia pubblica – lo Stato non ha mai riconosciuto al territorio la possibilità di influire significativamente sulla determinazione dei flussi. La tematica dei diritti sociali, in particolare, risulta fondamentale nell’ambito di questa ricerca non solo perché tali diritti interessano alcune garanzie costituzionali fondamentali - si pensi al diritto alla salute e al diritto d’istruzione - ma anche perché si tratta dei diritti che hanno un maggiore impatto sulle finanze statali, regionali e locali. Mentre, infatti, la concessione dei diritti civili non ha alcun effetto immediato sul sistema di bilancio della nazione, la scelta di concedere alla popolazione straniera il godimento dei diritti sociali comporta un riverbero di enorme rilevanza sulle politiche finanziarie. Per questa ragione, il rapporto tra lo Stato e le Regioni in materia d’immigrazione risulta strettamente connesso con l’analisi delle condizioni alla quali si debbano ritenere applicabile agli stranieri le prestazioni di welfare. Il capitolo si conclude con l’elaborazione di una proposta concreta di revisione del sistema di determinazione delle quote di ingresso degli stranieri, che tenga conto, in particolare, dei principi di autonomia, responsabilità e solidarietà introdotti dalla riforma sul federalismo fiscale. Il secondo capitolo, invece, ha ad oggetto la tematica della spettanza agli stranieri regolarmente soggiornanti nel territorio italiano dei diritti politici e, in particolare, del diritto di voto. In materia, la disciplina nazionale – che tuttora nega tale diritto agli stranieri residenti, anche a livello amministrativo – si contrappone ai principi comunitari, alla normativa della maggior parte dei Paesi dell'Unione europea e alla formulazione di alcuni statuti regionali, che invece si sono mossi nella direzione di consentire una maggiore rappresentanza politica agli immigrati. Il terzo capitolo è dedicato al trattamento giuridico dello straniero irregolare. L'ambito de quo è stato oggetto, negli ultimi anni, di diverse pronunce da parte della giurisprudenza interna e sovrastatale, che hanno posto in luce significativi contrasti tra la produzione legislativa statale e le elaborazioni pretorie. La giurisprudenza, infatti, sembra aver intrapreso un graduale processo di “erosione” delle norme che regolamentano l'ingresso e il soggiorno degli stranieri nel territorio italiano, in particolare con riferimento alle disposizioni introdotte dal Pacchetto Sicurezza del 15 luglio del 2009 (legge n. 94/2009). Questa legge, nota per aver criminalizzato la presenza clandestina nel territorio italiano, fin dai suoi albori è stata tacciata di lesività nei confronti di alcuni principi costituzionali fondamentali, come quello di ragionevolezza, proporzionalità e non discriminazione. Solo negli ultimi mesi, tuttavia, l'intervento giurisprudenziale in materia ha assunto una dimensione sistematica. In particolare, sono oggetto di analisi alcune pronunce della Corte costituzionale (sentenza n. 245 del 25 luglio 2011, con la quale è stato dichiarato illegittimo l'articolo 116 del Codice Civile, nella parte in cui vieta la celebrazione delle nozze a chi non risulti essere in possesso di un documento comprovante la regolarità del soggiorno in Italia), della Corte di Giustizia dell'Unione europea (sentenza El Dridi del 28 aprile 2011, con la quale la Corte ha dichiarato non conforme alle Direttive e ai principi comunitari la comminazione della pena della reclusione per l'immigrato irregolarmente soggiornante in Italia) e della CEDU (sentenza del 23 febbraio 2012 sul caso Hirsi, con la quale l'Italia è stata condannata per la pratica dei c.d. respingimenti in mare, messa in atto nel 2009 in cooperazione con il governo libico). A seguito dell'analisi degli orientamenti citati, il capitolo porta a rilevare il significativo contrasto creatosi in poco più di un anno tra la produzione legislativa statale e le pronunce della giurisprudenza costituzionale ed europea. Il capitolo finale, invece, estende l'analisi fino a prendere atto dell'inevitabile mutamento concettuale e normativo che ha riguardato negli ultimi anni il concetto di cittadinanza. Tale fenomeno è principalmente dovuto alla graduale parificazione del trattamento degli stranieri residenti rispetto a quello dei cittadini, in particolare per quanto riguarda la tutela dei diritti sociali. Tale evoluzione, da attribuirsi in larga misura all'elaborazione giurisprudenziale della Consulta. ha portato a un sostanziale “svuotamento” della portata giuridica dello status di cittadino, attraverso l'estensione dei diritti tradizionalmente garantiti ai membri di una nazione a favore di tutti i soggetti regolarmente residenti in un determinato territorio. Al fine di analizzare i possibili sviluppi della condizione giuridica dei non-cittadini, viene proposta la comparazione con un modello, quello svizzero, nel quale la cittadinanza "parte dal basso", in quanto è l'autorità comunale a essere deputata a valutare il grado di integrazione dello straniero nella comunità di riferimento, che costituisce il presupposto indispensabile per l'ottenimento della cittadinanza federale. L'intero processo di naturalizzazione, pertanto, comincia dal livello municipale, ove la decisione è assunta dagli organismi rappresentativi, dagli esecutivi o anche da assemblee di cittadini appositamente riunite. Ciò consente, a differenza di quanto accade nel caso italiano, di subordinare l'acquisizione della cittadinanza all'effettiva integrazione nella comunità di riferimento, attestata dalla collettività stess