The phenomenon of political and economic clientelism : a systemic analysis of the network connections in the case of the transformation of the mining sector in Poland

Stosunki patron-klient stanowią w Polsce doby transformacji jeden z ważniejszych elementów dochodzenia do politycznych i ekonomicznych rozstrzygnięć, a tym samym wywierają realny wpływ na tempo i kierunek przemian społeczno-gospodarczych. Organizacyjnie skoncentrowane górnictwo węgla kamiennego jest branżą w wysokim stopniu odporną na reformy rynkowe. Sektor ów, zatrudniając niebagatelną liczbę pracowników i pochłaniając znaczące środki z budżetu państwa, wywiera realny wpływ na efektywność całościowych przekształceń systemowych w Polsce. Od momentu rozpoczęcia procesu transformacji, górnictwo otrzymało pomoc finansową ze środków budżetowych w wysokości przekraczającej 13 mld PLN. Mimo to wyniki realizacji kolejnych programów restrukturyzacji branży w dalszym ciągu pozostają niezadowalające. W roku 2001 suma długów górnictwa, m.in. z tytułu nieuregulowanych należności podatkowych, zaległości wobec ZUS oraz zaległych zobowiązań wobec dostawców towarów i usług, przekroczyła 21 mld PLN. Kolejne korekty do rządowego programu restrukturyzacji sektora, przesuwają datę osiągnięcia rentowności przez branżę w coraz dalszą przyszłość. Punkt wyjścia prowadzonych w pracy analiz stanowiło pytanie o źródła trwałości i względnej odporności sektora górniczego na zmiany. Argumentowano, iż jednym z zasadniczych mechanizmów służących przetrwaniu systemu jest istnienie silnie rozwiniętych sieci klientelistycznych powiązań i wzajemnych zależności pomiędzy kluczowymi aktorami sektora górniczego oraz jego otoczenia gospodarczego i politycznego. Opóźnianie procesu restrukturyzacji jest równocześnie wynikiem klasycznego klientelizmu masowego, opierającego się na sile przetargowej dużych grup, w tym przypadku - górników, w stosunku do aktualnych i potencjalnych politycznych patronów. Po przełomie ustrojowym 1989 roku nową siłą napędową skłaniającą patronów do roztoczenia opieki nad klientami stało się bowiem, zgodnie z teorią Eisenstadta i Lemarchanda, zabieganie o poparcie w wyborach parlamentarnych. W badaniach wykorzystane zostały dwie perspektywy teoretyczne: neofunkcjonalna teoria systemów autopojetycznych Niklasa Luhmanna, stanowiąca szerszy horyzont teoretyczny pracy oraz teoria klientelizmu. W prowadzeniu badań i opracowywaniu ich wyników zastosowanych zostało wiele narzędzi badawczych typu jakościowego i ilościowego. Stworzona została baza danych, obrazujących skład osobowy organów nadzorujących i zarządzających podmiotami organizacyjnymi górnictwa węgla kamiennego oraz jego otoczeniem administracyjnym, gospodarczym i społecznym (SPSS). Zastosowana została analiza sieciowa do modelowania przepływów między stanowiskami w sektorze górniczym (CLEMENTINE). Przeprowadzonych zostało 40 wywiadów pogłębionych z kluczowymi aktorami sektora oraz jego polityczno-gospodarczego otoczenia. Ponadto zanalizowane zostały sprawozdania z wyników 17 kontroli NIK w sektorze górnictwa węgla kamiennego; podstawy prawne restrukturyzacji sektora (30 ustaw) oraz rządowe programy restrukturyzacji górnictwa węglowego wraz z korektami. Przeprowadzona została również analiza treści artykułów tygodników „Kurier Związkowy” i „Trybuna Górnicza”. Wyniki badań wskazują, że nieformalne układy i zależności między kluczowymi aktorami sektora górniczego i świata polityki stanowią jeden z istotnych czynników wywierających wpływ na procesy decyzyjne dotyczące funkcjonowania przemysłu górniczego - począwszy od obsadzania ważnych stanowisk, poprzez wysokość przyznawanych sektorowi dotacji, po kształt przyjmowanych programów restrukturyzacyjnych i kalendarz reform. Jedną z zasadniczych przyczyn zagęszczania się sieci klientelistycznych powiązań pomiędzy kluczowymi aktorami sektora górnictwa węgla kamiennego i jego polityczno-gospodarczego otoczenia stanowi możliwość dostępu do szerokiego strumienia pieniędzy publicznych. Z jednej strony chodzi tu o wysokość oficjalnych wynagrodzeń z tytułu pełnienia funkcji w zarządach i radach nadzorczych spółek węglowych, jak również dodatkowe możliwości zarobkowania z tytułu zasiadania w szeregu komisji eksperckich, działalności w ciałach doradczych i opiniodawczych; z drugiej o nieformalne możliwości uzyskania dostępu do zasobów finansowych. Zgromadzony materiał badawczy wskazuje, iż znacząca część firm prywatnych zajmujących się świadczeniem różnego typu usług dla spółek węglowych i kopalń, m.in. dostarczaniem maszyn i urządzeń, a także pośredniczących w handlu węglem oraz zajmujących się obrotem wierzytelnościami górnictwa i kompensatami należy do członków górniczego establishmentu oraz przedstawicieli świata polityki. Na styku sektora prywatnego i publicznego ma miejsce szereg korupcjogennych praktyk. Za pośrednictwem spółek węglowych dochodzi do wyprowadzania pieniędzy publicznych zarówno do firm prywatnych jak i indywidualnych osób, w tym polityków. Łamana jest ustawa o zamówieniach publicznych; nagminnie odstępuje się od procedury przetargowej lub nagina ją tak by wygrała firma powiązaną personalnie z którymś z kluczowych decydentów sektora. Podobnie organizacja zbytu węgla oraz zasady obrotu wierzytelnościami stwarzają możliwości niejawnego finansowania partii politycznych oraz czerpania nieuzasadnionych korzyści finansowych przez osoby zaangażowane w tego rodzaju działalność. Do kręgu górniczej władzy należy około 120 osób o podobnej zawodowej biografii, stykających się ze sobą bądź w trakcie studiów na Wydziale Górniczym Politechniki Śląskiej lub Akademii Górniczo-Hutniczej, bądź w toku górniczej kariery na kopalni, w spółce węglowej, zasiadając wspólnie w szeregu ciał doradczych i komisji, a więc osób, z których spora grupa dobrze się zna, bądź pozostaje ze sobą w stosunkach koleżeńskich. Do kluczowych stanowisk w górnictwie nie są dopuszczane osoby z zewnątrz, ponieważ w opinii środowiska nie rozumieją specyfiki branży. W perspektywie długoterminowej środowisko górnicze jest stosunkowo odporne na zawirowania polityczne, choć nie jest wolne od nacisków polityki. Górnictwo hołduje zasadzie, że z każdą władzą trzeba żyć dobrze, zdając sobie sprawę, że przetrwanie sektora zależy od realizowanej polityki restrukturyzacyjnej, często od konkretnych decyzji konkretnych polityków. Faktem jest, że każdorazowa zmiana ekipy rządzącej po kolejnych wyborach parlamentarnych powoduje pewne przesunięcia i przetasowania na kluczowych stanowiskach w sektorze węgla kamiennego. Funkcje w zarządach spółek obejmowane są przez zwolenników zwycięskiej opcji politycznej, zaś osoby związane z poprzednim obozem odsuwane są na mniej prominentne pozycje. Drobne przetasowania na kluczowych stanowiskach sektora stanowią wynik mechanizmów przystosowawczych, są odpowiedzią na wymogi politycznego środowiska. Natomiast wewnątrzsystemowe zasady funkcjonowania pozostają bez zmian. Interes w zachowaniu status quo i opóźnieniu reformy mają zarówno kluczowi aktorzy sektora i świata polityki, jak i górnicy. Spowalnianie reform służy przedłużeniu obecnego stanu nieprzejrzystości, sprzyjającego niekontrolowanym przepływom finansowym. Wdrożenie programów restrukturyzacyjnych mogłoby owe praktyki ukrócić. Dla polityków prywatyzacja spółek węglowych pociągnęłaby za sobą likwidację możliwości obsadzania szeregu stanowisk w radach nadzorczych, stanowiących swoiste synekury, a zarazem trampolinę do prowadzenia działalności gospodarczej. Z kolei z perspektywy górników reforma oznacza dalsze zwolnienia, co w obliczu strukturalnego bezrobocia na Śląsku oznacza dramatyczne pogorszenie warunków życiowych. Istnienie sieci klientelistycznych powiązań pomiędzy kluczowymi aktorami sektora górnictwa węglowego oraz jego środowiska politycznego i gospodarczego, na co nakłada się klientelizm masowy, wywiera negatywny wpływ na proces restrukturyzacji sektora, przyczyniając się w konsekwencji do opóźnienia całościowego procesu gospodarczej transformacji w Polsce, czego koszta ponosi całe społeczeństwo. Istnienie zjawiska klientelizmu zakłóca w konsekwencji proces systemowego różnicowania się polityki i gospodarki. Polityczno-ekonomiczny klientelizm uwarunkowany jest systemowo, wynika bowiem w dużej mierze z nadmiernej roli państwa w życiu gospodarczym. W tej sytuacji jednym z najskuteczniejszych sposobów ukrócenia klientelistycznych układów jest prywatyzacja gospodarki.Patron-client relations can be seen as one of the most important factors in the political and economic decision-making processes in Poland after the political changes of 1989. At the same time these relations exert a strong influence on the momentum as well as on the direction of social and economic changes. Organizationally fused Polish coal mining industry is a branch of economy, which is highly disinclined towards market reforms. Employing a very considerable number of people and consuming a significant part of the state’s budget, this sector has a very important impact on the effectiveness of the entire systemic transformation process in Poland. From the very outset of the transformation process until the present the coal mining industry has received budget subventions of more than PLN 13 billion. Nonetheless, the results of the subsequent restructuring programs in this sector are still far from satisfactory. In 2001 the debts of the coal mining industry in Poland, resulting among others from unpaid taxes and social security as well as obligations to pay in relation to suppliers of goods and services, have exceeded PLN 21 billion. All the subsequent corrections to the government restructuring program move the date of break-even point in this sector further and further into the future. The starting point for the analyses conducted during this research project was the question about the reasons underlying the coal mining industry’s persistent opposition to the changes it has to undergo. It has been postulated that one of the basic mechanisms allowing this system to survive is the existence of well-developed networks of clientelistic relationships and personal interdependencies between the key actors in the coal mining sector as well as its social and economic environment. The delay in the restructuring process is at the same time the result of mass clientelism in its classical form based on social pressure power of large groups (here the miners) in relation to their actual and potential political patrons. After the 1989 political changes in Poland, according to Eisenstadt and Lemarchand’s theory, the strife for support in parliamentary elections became the new motivating force for the patrons to provide their clients with protection. The research involves two theoretical perspectives: Luhmann’s neofunctional theory of autopoietic systems, which provides a wider theoretical horizon; as well as the theory of clientelism. In the course of this research and evaluation process several research tools of the qualitative and quantitative type have been used. A database has been created to demonstrate the personal makeup of the organizational supervisory and managing bodies in the coal mining industry as well as in its administrative, economic and social environment (SPSS). Moreover, a network analysis has been used in order to reflect the flow between the key posts in the coal mining sector (CLEMENTINE), and forty in-depth interviews with the key actors of the sector and its political and social environment have been conducted. Furthermore, this work contains an analysis of the results of seventeen audits carried out by the Supreme Chamber of Control in the coal mining sector; legal basis for the restructuring (30 official acts) and government restructuring programs for the coal mining industry together with all amendments. Finally, it is also worth to point out here that the author carried out an analysis of the texts of articles published in two weeklies: Kurier Związkowy and Trybuna Górnicza. The results of this research show that informal arrangements and interdependencies between the key actors have grown to be an important aspect underlying the decision-making processes in the coal mining industry – from key posts appointing, through the amount of state donations for the sector, up to the schedule of reforms and concrete legal acts adopted by the Parliament. Furthermore, the access to a large reserve of public funds is one of the fundamental reasons for the thickening of clientelistic networks between the key actors in the coal mining industry and its political and social environment. On the one hand, these funds are the official remuneration for the work in the executive and supervisory bodies of the coal companies as well as additional possibilities of obtaining remuneration for the work in a number of expert committees, advisory and opinion-making bodies. On the other hand, there are also informal and uncontrolled possibilities of access to financial resources. The research results show that a significant part of private firms providing coal mining companies and collieries with various services, like for instance those who supply equipment and machines, or coal-trading agencies or those dealing with debts and compensations for this industry are owned by the members of the mining establishment and politicians. A whole array of corruptive practices takes place where the private and public sectors converge. It is through the coal cooperatives that the state funds are being streamed into private firms and to individual accounts e.g. those belonging to politicians. The Polish Law on Public Procurement is being infringed; tender procedures are almost commonly ignored or adjusted in such a way as to secure the commission for a firm whose managers are related to one of the key decision-makers in the sector. Also the organization of coal-trading and the principles of debt operations provide possibilities for covert financing of political parties and enable the persons engaged in this sort of activity to draw unverified financial proceeds. The coal mining establishment is composed of approximately 120 people who have similar professional experience and who have met while studying at the Mining Faculty of the Silesian Technical University and the University of Mining and Metallurgy or during their work in coal-mines, coal mining companies, advisory bodies and committees; and hence a group that includes people who are well-acquainted or even maintain friendly relationships. The key posts in the coal mining industry are closed to outsiders because, according to the opinion of the circle, they would not understand the specificity of the industry. In the long term perspective, the mining establishment, although by no means free from political pressures, is fairly immune to political changes. Its members want to cooperate with every government because they are aware that the survival of their sector depends on the current restructuring policy and often on the specific decisions of individual politicians. It is true that every change of government causes some changes and reshuffling on the key posts in the sector, yet on the whole they are rather minor. The managing boards are filled with the supporters of the leading political power and those who were somehow related to the previous political establishment are moved to hold less prominent positions. This phenomenon demonstrates that although the internal functioning rules remain unchanged, the coal mining industry develops adjustment mechanisms and manages to meet the requirements laid down by the world of politics. It is in the interests of both the key actors in the sector as well as miners to maintain the status quo and delay the reforms. It serves to maintain the current state of obscurity which allows for uncontrolled financial transactions. The introduction of restructuring programs could constrain these practices. For politicians the privatization of coal mining companies would mean an end to the nominations for the supervisory boards which constitute a pleasant kind of sine curae and at the same time a springboard for business activity. From the miners’ perspective the reform means an increase in the unemployment rate and consequently a drastically lower standard of living in Silesia. The existence of the networks of clientelistic relations between the key actors in the coal mining industry and its political and economic environment coupled with mass-clientelism has a negative impact on the restructuring process in that sector and in the long run it delays the entire economic transformation process in Poland and forces the society to bear its costs. Consequently, the existence of clientelism disrupts the process of systemic differentiation between politics and economy. Moreover, it leads to an erosion in the relations between business entities (as defined in legal terms) and therefore violates the basic principles of free market economy and democracy. The political cum economic clientelism is conditioned by the system because to a large extent it results from the over extensive role of the state in the economic life. In this situation privatization appears to be one of the most effective ways to curb the clientelistic structures