Hållbara strukturer för mellankommunal samverkan? : En studie av kommunalförbund inom gymnasieutbildningsområdet

Mellankommunal samverkan har under senare år blivit allt vanligare. Antalet kommunalförbund och gemensamma nämnder har ökat kraftigt under 2000-talets första decennier och lagändringar genomfördes nyligen för att underlätta och uppmuntra mer och djupare samverkan mellan svenska kommuner. Stora förhoppningar knyts till att mellankommunal samverkan ska ge stordriftsfördelar, öka servicekvaliteten och underlätta rekrytering av personal. Samverkan mellan kommuner är dock knappast friktionsfri och oproblematisk. För en kommun kan mellankommunal samverkan innebära risker och föra med sig extra kostnader. Flera tidigare studier har visat att transaktionskostnader – kostnader för att till exempel inhämta information och förhandla – kan göra att kommuner väljer att inte samverka, men också att samverkansinitiativ som satts i gång upphör. I denna rapport analyseras förutsättningarna för långsiktig mellankommunal samverkan genom en jämförande fallstudie av kommunalförbund inom gymnasieutbildningsområdet. Gymnasieutbildning är en av kommunernas obligatoriska uppgifter och ett centralt politikområde för kommunerna, både genom att det är ett viktigt välfärdsområde för medborgarna och genom att det är betydelsefullt för kommunernas kompetensförsörjning. Mellankommunal samverkan om gymnasieskolan är vanligt; i stort sett alla kommuner samverkar med varandra inom detta område. En statlig utredning har dessutom nyligen föreslagit att kommunerna ska tvingas till ökad samverkan med varandra om planering och dimensionering av gymnasieskolan. Trots att förväntningarna på mellankommunal samverkan om gymnasieskolan är stora, finns här särskilda utmaningar. För det första är gymnasieskolan ett område som i hög utsträckning styrs av en marknadslogik. Kommunerna uppmuntras att samverka med varandra för att gemensamt planera och kunna erbjuda sina ungdomar ett brett utbud av gymnasieutbildningar, men man har inte full kontroll över utbudet av utbildningar eftersom elever har rätt att välja utbildningar på friskolor. För det andra finns en särskild spänning mellan lokalt och regionalt när det gäller gymnasieutbildningens betydelse för kompetensförsörjning. Syftet med denna rapport är att genom en jämförande fallstudie av tre kommunalförbund verksamma inom gymnasieutbildningsområdet bidra till ny kunskap om förutsättningarna för framväxten av långsiktigt hållbara strukturer för mellankommunal samverkan. Studien utgår från följande forskningsfrågor: 1) Hur har kommunernas samverkan kring kommunalförbunden initierats, upprätthållits och utvecklats över tid? 2) Vilka faktorer har påverkat hur samverkan kring kommunalförbunden initierats, upprätthållits och utvecklats över tid? 3) Hur kan likheter och skillnader mellan fallen förklaras? I rapporten visas hur kommunalförbundet som institutionell samverkansform har utvecklats på olika sätt i olika geografiska och institutionella sammanhang. De tre utbildningsförbund som analyserats – Sydnärkes utbildningsförbund, Jämtlands gymnasieförbund och Kunskapsförbundet Väst – har bildats för att hantera ett för de inblandade kommunerna gemensamt uppdrag. Valet av samverkansform var dock inte i något av fallen självklart – andra alternativ övervägdes i de diskussioner och förhandlingar som föregick inrättandet av kommunalförbunden. Upprätthållandet av samarbetena har i varierande grad präglats av spänningar mellan medlemskommunernas intressen och mål. Det tycks dock som att samarbetena kring kommunalförbunden successivt har hamnat i vad som inom institutionell teori kallas ”jämviktslägen”, dvs positioner där alla de inblandade aktörerna finner samverkanslösningen nog tillfredställande för att inte överväga andra alternativ. Vilka faktorer har då påverkat hur kommunalförbunden initierats, upprätthållits och utvecklats över tid? Och hur kan likheter och skillnader mellan fallen förklaras? Vår studie har visat att förekomsten av höga transaktionskostnader spelat roll i samverkansprocesserna – i synnerhet i vissa skeden har processerna präglats av långa förhandlingar och avhopp. Omfattningen av dessa kostnader ha formats av olika institutionella och geografiska faktorer. En sådan faktor är i vilka konstellationer som kommunerna samverkar. Konstellationen av medlemskommuner i Jämtlands gymnasieförbund – med en kommun som är utan konkurrens den största – har lett till att samverkansprocessen främst handlat om hur den största kommunen hanterat förhållandet till de andra kommunerna. I de två andra fallen har det funnits starkare spänningar mellan mer jämstarka kommuner som uppfattat att de haft andra handlingsalternativ. Samverkansprocesserna kring kommunalförbunden har också påverkats av de regionala gymnasiemarknadernas struktur och förekomsten av nätverk mellan ledande politiker. Vilka mer praktiknära slutsatser av intresse för kommunalt beslutsfattande kan dras av resultaten i denna studie? Vi kan konstatera att resultaten av fallstudierna tyder på att konflikter lätt verkar uppstå i denna typ av samverkansform. Det verkar ta tid innan strukturerna för samarbetet sätter sig vilket indikerar att denna form av mellankommunal samverkan kräver ett långsiktigt perspektiv. En lärdom av detta är att det är viktigt att förhandlingsprocessen i samband med att ett kommunalförbund inte går alltför snabbt, och att samverkansformerna utformas för att i möjligaste mån kunna hantera snabba förändringar och potentiella konflikter. Studien har även visat att regleringen av kommunalförbundens verksamheter är central för deras möjligheter att utvecklas till stabila strukturer för samverkan. Regler för exempelvis fördelning av platser i förbundets direktion, val av ordförande och finansiering av verksamheten kan anpassas efter hur kommunerna vill styra och kontrollera verksamheten vilket kan påverka möjligheterna till samverkan mellan dem. Avslutningsvis: Inrättandet av kommunalförbund har implikationer för demokrati och politisk styrning. Kommunalförbundet som samverkansform erbjuder en struktur för samverkan som på många sätt ger goda förutsättningar för demokratisk insyn och ansvarsutkrävande. Studien har visat att samverkan i kommunalförbund kan ge små kommuner inflytande och insyn inom områden där de själva har en svag kapacitet att leverera välfärdstjänster av hög kvalitet. Samtidigt finns en risk att kommunalförbundet över tid försvinner från den kommunalpolitiska agendan och inte längre betraktas som en del av kommunernas verksamhet.2022-08-23: Bytt ut PDF då felaktig titel förekom på titelsida och i DiVA-post. Den felaktigt angivna titeln var "Att skapa hållbara strukturer för mellankommunal samverkan — En jämförande studie av tre kommunalförbund inom gymnasieutbildningsområdet".