Sammanställning och analys av styrmedel för att minska miljöpåverkan från plastförpackningar : Slutrapport

I den här rapporten har en kartläggning över den lagstiftning som berör plastförpackningar idag gjorts samt en analys av vilka hinder som föreligger för önskad utveckling och till sist rekommendationer för effektivare styrmedel. Förslag på förändringar av befintliga styrmedel har tagits fram, med syfte att bättre uppfylla målen inom Naturvårdsverkets plastarbete, återvinningsmål i förpackningsförordningen och etappmål för återanvändbara förpackningar. Som utgångspunkt för den gemensamma problembilden har fyra problem diskuterats och förankrats med Naturvårdsverket:• bristande utsortering/insamling av återvinningsbara förpackningar, • för stor andel plastförpackningar går till energiåtervinning, • för liten andel återanvändbara förpackningar samt • för mycket plastförpackningar på marknaden. Att det är för mycket plastförpackningar på marknaden kan bland annat skyllas att det saknas effektiva styrmedel riktade mot de tidiga faserna i livscykeln för plastförpackningar, inte minst design av plastförpackningar. Dessutom är det hög omsättningstakt på marknaden. Rörande materialåtervinning av plastförpackningar finns det tydliga nationella mål och mål på EU-nivå, men otillräcklig infrastruktur för materialåtervinning, vilket gör att insamling och utsortering i olika fraktioner brister. Detta styr istället flödet mot energiåtervinning. I de nyligen beslutade etappmålen kring återanvändbara förpackningar så ska andelen som är återanvändbara öka med minst 20 procent från år 2022 till år 2026 och med minst 30 procent från år 2022 till år 2030 för de förpackningar som släpps ut på marknaden i Sverige för första gången. Det finns idag ingen tydlig incitamentsstruktur och kunskap hos den aktör där förpackningsavfallet uppstår. Dessutom är det en utmaning med friåkare, där producenter av förpackningar inte finns med i insamlingssystemet som tillhandahålls och därmed inte uppfyller producentansvaret. Vad gäller materialåtervinning har plast generell en låg materialåtervinningsgrad – endast 9 procent av all plast uppskattas materialåtervinnas. För plastförpackningar är det svårt att beräkna materialåtervinningsgrad men baserat på bland annat kartläggningar och rapporteringar till EU finns uppgifter om att 30-45 procent av alla plastförpackningar som sätts på marknaden materialåtervinns. Problemet är att design för återvinning inte tas med i tillräcklig stor utsträckning då förpackningarna utformas utifrån unika förutsättningar för att skydda varan. Dessutom är nytillverkad plast ofta billigt. Sammanställningen från kartläggningen visar på att det finns tydliga utmaningar att nå de framtida målen för materialåtervinning av plastförpackningar; 55 procent till 2025. I Sveriges största återvinningsanläggning så uppskattas materialåtervinningsgraden vara 10–20procent. Flera av utmaningarna går genom hela värdekedjan och de olika aktörerna behöver arbeta gemensamt om Sverige ska kunna uppnå de uppsatta målen. Studien visar även på tydliga utmaningar och brister vad gäller att uppnå ambitionerna i linje med avfallshierarkin och för att uppnå en cirkulär ekonomi. Kartläggningen har kunnat konstatera flera marknadsmisslyckanden som förhindrar en övergång till en cirkulär ekonomi. Det saknas incitament eller information för produktdesign som möjliggör återvinning eller återanvändning, för att använda återvunnet eller återanvända produkter eller material i tillverkningsprocesser, för att köpa produkter som är mer återvinningsbara eller återanvändbara samt för att ta hänsyn till externa effekter av att bortskaffa en uttjänt produkt. Dessa fyra typer av marknadsmisslyckanden ligger som grund för att motivera de styrmedel som föreslås för att uppnå en cirkulär ekonomi. Vidare har de EU-direktiv och nationella styrmedel som berör förpackningar kartlagts. Det finns både styrmedel som är juridiskt bindande och tillämpas enligt lag och även styrmedel av frivillig karaktär. På EU nivå är det EU:s Avfallsdirektiv, Förpackningsdirektivet och Engångsplastdirektivet som är styrande. För nationella styrmedel är producentansvaret det centrala styrmedlet för plastförpackningar och styrs genom förordning (2018:1462) om producentansvar för förpackningar. Producentansvarssystem utgör det centrala styrmedlet för cirkularitet på förpackningsområdet. Syftet med producentansvaret är att styra producenterna mot att utveckla mer resurssnåla produkter som är lätta att återanvända eller materialåtervinna och som samtidigt, i möjligaste mån, är fria från miljöfarliga ämnen. Baserat på kartläggningen över befintlig lagstiftning och marknadsmisslyckanden utifrån måluppfyllelserna, har åtta styrmedelsförslag tagits fram. Förslagen består dels av en anpassning av befintliga styrmedel, dels av nya kompletterande styrmedel. Förslagen riktas mot de fyra hinder som identifierades i början av utredningen. Det förväntas inte att ett styrmedel ensamt kan lösa ett hinder, men förslagen kan sammantaget på olika sätt bidra till att lösa de problem som identifierats. Av de åtta förslagen har sedan fem valts ut som bäst lämpade för att nå måluppfyllelserna:• Stödja utvecklingen av fler frivilliga pant- och retursystem• Ändring av avgiftsramverk för producentansvaret • Tydligare information och branschdialog (inom producentansvaret)• Ökad tillsyn inom producentansvaret • Andel återvunnen plast i plastförpackningarVarje förslag har analyserats utifrån syfte, incitamentsstruktur och genomförbarhet, vilken effekt de förväntas ha på måluppfyllelserna samt vilka aktörer som kan förväntas beröras av ändringen och om det innebär någon kostnad. Dessa styrmedel har en begränsad påverkan isolerat, men kombinerat kan de förväntas ge ökad effekt. Exempelvis informationsbaserade styrmedel kan ha begränsad effekt isolerat, men kan spela en viktig roll i att öka förutsättningarna för att andra styrmedel, såsom producentansvaret, ska lyckas. Till exempel föreslås att en kombination av finansiella incitament tillsammans med ökad information om ansvar kring producentansvaret samt förbättrad tillsyn, skulle kunna ta ett bättre helhetsgrepp om problemen och bättre uppfylla målen