Tulevaisuuden kestävä maa- ja metsätalous. Uusien ohjauskeinojen toteutettavuusarviointi

Tässä tutkimuksessa oli tavoitteena arvioida uusiutuvien luonnonvarojen kestävän hyödyntämiseen liittyvien uusien ohjauskeinojen toteutettavuutta. Tarkastelussa oli joko täysin uusia ohjauskeinoja tai nykyisten ohjauskeinojen muunnelmia tai yhdistelmiä, jotka voisivat onnistuessaan edistää kestävää maa- ja metsätaloutta tai ratkaista nykyisen ohjauksen ongelmia. Metsäsektorin kohdalla tarkastellut ohjauskeinot liittyivät perinteiseen metsäpolitiikkaan tai muihin metsäresursseihin vaikuttaviin ohjauskeinoihin. Maataloussektorin osalta keskityttiin erityisesti uudistuvan maatalouspolitiikan ohjaukseen, jossa huomioidaan ilmasto-, energia- ja maaseutupolitiikan ohjausvaikutukset. Arvioinnin menetelmänä oli Delfoi-tekniikka, joka toteutettiin kaksikierroksisena, anonyyminä ja vuorovaikutteisena kyselyprosessina online-kyselyn muodossa. Avoimet vastaukset analysoitiin laadullisesti luokittelemalla ja ryhmittelemällä; asteikkovastauksia tarkasteltiin kokonais- ja taustamuuttujien mukaisina jakaumina. Ohjauskeinoja arvioineeseen asiantuntijapaneeliin koottiin kattava edustus maatalous-, metsä- ja ympäristöpolitiikan sidosryhmistä. Kyselyn perustaksi valmistettiin ohjauskeinojen arviointikehikko, jonka avulla tarkasteltiin erikseen tavoitteiden ja keinojen kannatettavuutta, perusteluja, kustannustehokkuutta, vaikutuksia ja vaikuttavuutta. Kestävyyden eri ulottuvuuksien (ekologinen, taloudellinen ja sosiokulttuurinen) vaikutusarviointi on olennainen osa arviointikehikkoa. Ensimmäisellä kierroksella kyselyyn vastasi 174 asiantuntijaa (vastausprosentti oli 30,5 %, sillä kutsuja lähettiin 571 asiantuntijalle) ja toisella kierroksella 74 asiantuntijaa (vastausprosentti oli 42,5 %). Tulosten perusteella arvioitiin SWOT-analyysillä ohjauskeinojen toteutettavuutta ja jaettiin keinot kolmeen ryhmään: 1) eteenpäin vietävissä olevat, 2) hiomista vaativat sekä 3) turhaa toiveikkuutta herättävät. Eteenpäin vietävissä olevia ja vahvan kannatuksen saaneita keinoja nähtiin kaksi. Ensimmäinen näistä, lannankäsittelyn investointituki nähtiin selkeänä tukimuotona, joka oikein kohdistettuna aktivoi investoimaan. Toinen, tilusjärjestelytuki pellon- ja metsänomistajille edistää onnistuessaan tilusrakenteen kehittymistä laajentavien ja kasvavien yritysten tarpeisiin. Hiomista vaativat biokaasun syöttötariffi, jonka yhteyteen toivottiin huolellisesti realistisesti tehtyjä laitosinvestointilaskelmia. Monivuotisen nurmen viljelyvelvoite eloperäisillä mailla nähtiin kannatettavana, joka tulisi toteuttaa osana CAP-pakettia. Kemera-tukien uudelleen kohdentaminen vaatii jatkotutkimusta keinon moninaisista vaikutuksista ja sopivuudesta nykytilanteeseen. Koulutussetelit puutuotealan mikroyrityksille -keinossa tulisi vielä miettiä kohdennusta, eli mihin palveluihin koulutussetelejä voitaisiin käyttää. Hiilikorvaukset maa- ja metsätaloudessa vaativat hiilitaseen mittaamiseen ja seurantaan sekä korvausten määräytymiseen liittyviä lisäselvityksiä. Turhaa toiveikkuutta nähtiin metsätalouden siirtymisessä maatilatalouden- tai yritysverotukseen, pinta-ala- ja myyntiperusteisessa metsätalouden yhdistelmäverotuksessa sekä eloperäisten maiden viljelyn ohjauksessa päästökaupalla. Asiantuntija-arvioinnissa toistuivat yksittäistä ohjauskeinoa laajemmat näkökohdat, joihin perustuen voidaan esittää seuraavia maa- ja metsätalouden julkisen ohjauksen kehittämistä koskevia suosituksia. Ensinnäkin julkista ohjausta tulisi kehittää joustavien, markkinaohjautuvien politiikkakeinojen suuntaan; tulisi välttää markkinoita vääristäviä keinoja, mutta kuitenkin suosia laajaa kestävyyttä varmistavaa sääntelyä. Toiseksi ohjauskeinojen ennakkoarviointiin kannattaisi sisällyttää kestävyysvaikutustarkastelu, jossa eri kestävyysulottuvuuksien yhteistarkastelulla voidaan arvioida kokonaiskestävyyttä identifioiden keinon heikot ja vahvat alueet. Kolmanneksi yksittäisten ohjauskeinojen kehittämisestä olisi syytä siirtyä enenevässä määrin ohjauskokonaisuuksien rakentamiseen, jossa pyritään varmistamaan ohjauksen johdonmukaisuus ja sektorikohtaisten politiikkojen koherenssi. Neljänneksi ohjauskeinojen hallinnolliseen keveyteen olisi valtiontalouden säästöpaineissa kiinnitettävä erityistä huomiota.ABSTRACT New and enhanced policy measures for sustainable use of natural resources are examined in this study. The examined policy measures could possibly promote sustainable agriculture and forestry or solve problems created by current public policy steering. In forestry, the examined policy measures deal with traditional forest policy or other policy measures that affect forest resource use. Agricultural policy measures concentrate on the future Common Agricultural Policy (CAP) guidance taking into account the challenges and goals, which are provided by climate, energy and rural policy. The evaluation was done by two rounds of online Delphi questionnaires. The survey rounds formed an interactive and anonymous process among the chosen expert panel. The chosen expert panel represented agricultural, forestry and environmental interest groups and stakeholders. Openended responses were analysed by qualitatively structuring and categorizing them, whereas, the choice responses on Likert scale were analysed based on their total and background group specific distributions. The questionnaires were designed around a prepared policy evaluation framework, which covered the advocacy of the measures and their primary aims, as well as measures’ costefficiency, impacts and effectiveness. Additionally, assessment of sustainability by ecologic, economic and socio-cultural impacts was an essential part of the evaluation framework. On the first round, 174 experts (presenting a response rate of 30.5%) evaluated the policy measures according to a prepared evaluation framework. In the second round 74 experts (presenting a response rate of 42.5%) provided revised responses. Based on the results, a SWOT analysis was made to evaluate the feasibility of the examined measures. The measures were divided into three groups: 1) Feasible to implement, 2) Refinement needed and 3) Groundless optimism offered. An investment subsidy for manure handling fell within the first category. The measure was considered as a clear form of subsidy, which conditioned with a proper allocation, will activate farmers to invest. Also a subsidy for land consolidation for expanding farms and forest enterprises was strongly supported by the panel and thus fell within the first category. The implementation of feed-in-tariff system for small-scale biogas production, obligatory farming of perennial grasses on organic soils, a reallocation of forestry subsidies from timber production to public goods, training vouchers for small and micro-scale wood product enterprises, and introduction of carbon compensations into forestry and agriculture fell within the second category. All of them received high advocacy, but included also aspects that would need to be revised further. Groundless optimism, in turn, was observed in revised taxation systems for forestry and in the emissions trading system customised for cultivation of organic soils. Some aspects and viewpoints repeated in the evaluation of numerous policy measures. Based on these, some general recommendations for the planning of public policy measures can be given. First of all, public policy measures should be developed into a direction of flexibility and market orientation. Moreover, measures that skew markets should be avoided and measures that ensure sustainability in many areas should be favoured. Secondly, the ex-ante assessments of policy measures should include a sustainability impact evaluation where the both aggregated and individual sustainability gains can be identified. Thirdly, instead of developing separate policy measures, public policy preparation should focus on building policy packages keeping in mind the consistency and coherence of sectorial policies. Finally, taking into account the tightness of state economy, administrative burden should be carefully evaluated beforehand1. Johdanto 2. Menetelmät 3. Tilusjärjestelyillä kilpailukykyä maa- ja metsätalouteen 4. Lannankäsittelyn investointituki koetaan tehokkaaksi tavaksi edistää ravinnekiertoa, teknologia kustannustehokkuuden esteenä 5. Biokaasun syöttötariffijärjestelmän laajentaminen alentaa KHK-päästöjä, mutta keinoja ja sen kustannustehokkuutta tulee vielä jalostaa 6. Eloperäiset maat nähdään kasvihuonekaasujen vähentämisen kannalta tärkeinä, mutta päästövähennysten laskentatapa ei ota niitä kaikilta osin huomioon 7. Koulutusseteleistä joustava kannuste puutuotealan mikroyritysten liiketoiminnan vahvistamiseen 8. Metsätalouden hiilikorvaukset harkinnan arvoisia pitkällä aikavälillä 9. Pinta-alaperusteisen metsäverotuksen osittainen palautus herättää kriittisyyttä 10. Metsäverotuksen siirtyminen muiden tuloverotusten suuntaan vaatisi jatkoselvityksiä 11. Kemera-tukien suuntaaminen puuntuotannosta markkinattomiin hyötyihin vastaa paremmin nykyistä metsienkäyttöä, mutta aiheuttaa myös huolta puutuotannon tasosta 12. Kemera-tukien uudelleen kohdentaminen taimikonhoitoihin, kunnostusojitusten vesiensuojelutoimiin ja luonnon monimuotoisuuteen tarjoaa parempaa suuntausta, vaikkakin yksityiskohtia tulee pohtia lisää 13. Johtopäätelmät 14. Viitteet 15. Liitteet201