Maatalouden ympäristötuki ympäristöhyödykkeiden tuotannon sopimusjärjestelmänä

Pro gradu-työ: Helsingin yliopiston taloustieteen laitoksella esitetty maatalouspolitiikan pro gradu-tutkielma. Tutkimuksen ohjaajana toimi professori Jukka Kola Helsingin yliopistosta ja tutkija Jukka Peltola MTTL:stä. Tutkimus on tehty MTTL:ssä.Maatalouden ympäristöohjelma 1995-1999 edustaa uutta viljelijöiden vapaaehtoiseen osallistumiseen perustuvaa lähestymistapaa maatalouden ympäristöohjauksessa. Ajatuksena on, että ympäristötukisopimuksessa julkinen valta ostaa viljelijältä ravinnepäästöjen vähennysten kaltaisia ympäristöpalveluja tuottavia toimenpiteitä. Sopimuksiin perustuvaan ympäristöohjaukseen liittyy kuitenkin tiedollisia ongelmia ja haasteita. Julkisen vallan käytössä ei esimerkiksi ole tarkkaa tietoa toimenpiteiden todellisista kustannuksista tilatasolla. MTTL:n tuore tutkimus osoittaa, että lannoiterajoitteen valinnaisuutta lisäämällä voidaan ympäristöohjauksen kannalta tärkeän tiedon puuttumisesta aiheutuvaa kustannushaittaa vähentää ja parantaa näin sopimuksen yhteiskunnallista tehokkuutta. Toisaalta sopimusten suunnittelussa tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota pellon huuhtoumaherkkyyteen. Julkinen valta voisi näin parantaa sopimusten kohdistuvuutta. Lisäämällä vaihtoehtoisuutta tarjottaviin sopimuksiin voidaan kasvattaa viljelijöiden halukkuutta osallistua ympäristöohjelmiin. Osallistuminen vaikuttaa vallitseviin ympäristöasenteisiin. Sopimusehtojen suunnittelu vastaamaan mahdollisimman hyvin todellisia tuotanto-olosuhteita ja -päätöksiä on haastava tehtävä julkiselle vallalle. Ympäristötuen kaltaisten, vapaaehtoiseen sopimukseen perustuvien ohjauskeinojen vaikeutena on toiminnan tuloksellisuuden voimakas riippuvuus sopimusehtojen onnistuneesta määrittelystä. Peltojen ominaisuudet vaihtelevat paljon, mikä selvästi vaikeuttaa sopimusehtojen suunnittelua. Toisaalta maatalouden ympäristöpäästöjen hajakuormitusluonteesta johtuen sopimusten tuomia ympäristöparannuksia on vaikea todentaa lyhyellä aikavälillä. Tutkimuksessa tarkasteltiin lannoiterajoitteen suhteen erilaisia sopimusvaihtoehtoja ja verrattiin niitä tilanteeseen jossa julkinen valta tietää tilakohtaiset vähentämiskustannukset. Tarkastelussa oli myös maatalouden ympäristötuen perustuen lannoiterajoitteen mukainen sopimusvaihtoehto. Saadut tulokset puoltavat valintamahdollisuuksien lisäämistä tarjottaviin sopimuksiin. Jos julkinen valta tietää lannoitteiden käytön vähentämisen tilakohtaiset kustannukset, voidaan haluttu typenkäytön vähennys tuottaa hinnalla 2,21 mk/kg. Samansuuruisen kokonaisvähennyksen aikaansaaminen ainoastaan yhtä rajoitevaihtoehtoa tarjoamalla nostaa vähentämiskustannuksen 18,65 markkaan kiloa kohden. Kahden rajoitetason valintamahdollisuuden tarjoaminen pienentää vähentämiskustannusta 7,99 markkaan/kg. Perusympäristötuen tarkennetun lannoituksen kaltaisilla sopimusehdoilla vähentämiskustannukseksi saatiin 3,99 mk/kg. Sopimusehtojen valinnaisuuden lisääminen parantaa näin ollen ohjelman kustannustehokkuutta. Parhaimmillaan sopimus ottaa huomioon alueen ympäristön erityispiirteitä. Sopimusten kohdistaminen erityisesti valuma-alueiden kaltaisille ympäristöherkille alueille on ympäristönäkökulmasta kannattavaa. Sopimusten yhteiskunnallisen vaikuttavuuden kannalta on tärkeää että mahdollisimman moni hyväksyy tarjottavan sopimuksen. Näin voidaan pitkällä aikavälillä vaikuttaa luonnonresursseja käyttävän viljelijän ympäristöasenteisiinThe Finnish Agri-Environmental Programme 1995-1999 (FAEP) is an example of a voluntary environmental policy instrument in the CAP. Historically agri-environmental policy in Finland has concentrated on water protection issues and the FAEP is not an exception. What is new in the FAEP is the voluntary approach of environmental steering that is based on a contract between a farmer and the government. The ultimate goal of the contract is to reduce negative externalities, such as nutrient leakage and increase the production of positive externalities, such as agricultural landscape. This study reviews the theoretical background of a contractual relationship between a farmer and the government. Asymmetrical information, where the two parties in transaction do not have access to the same set of relevant information, motivates the use of principal-agent framework. In this framework standard agency problems of moral hazard and adverse selection are analysed. Information asymmetry was identified to have three main sources. First, agricultural area under the contract schemes is very heterogeneous. This obviously makes the contract design much more difficult because farmers usually have information about the characteristics of the farmland that is not available for the authorities. Second, it is very difficult to identify how the contract terms actually change the behaviour of the agent as the no-contract situation is not known. Third, monitoring the achievements of agri-environmental policy is imperfect due to the nonpoint source character of agricultural pollution. In theoretical analyses made in this study it was found that the contract design has a major role in reducing efficiency losses in agri-environmental policy. The government should first define the group or groups of farmers for which the contract terms are binding. Also, there should be ways to measure and control how the contract terms are fulfilled and what are the actual positive changes in the environment due to this policy. According to this study, the most significant effort should be aimed into designing the contract terms. This finding was tested with a policy simulation in which three alternative contracts for reducing the use of fertilisers was tested with simulated group of farms. Based on the theoretical and also empirical results of the study government should tailor the contracts in order to gain efficiency. For example, with the given group of farms and fertilisers use reduction as a goal, a perfect information benchmark contract would result cost of FIM 2,21 per reduced kilogram of nitrogen use. In a situation of imperfect and asymmetrical information between the government and farmers, offering only one contract option would increase the cost up to FIM 18,65 per reduced kilogram of nitrogen use. By offering two contract options the overall reducing cost would be FIM 7,99 per kilogram. Finally, testing the contract offered in the FAEP gave a cost of FIM 3,99 per reduced nitrogen kilogram. Despite this positive result for the FAEP contract, more effort in future should be put into using the actual environmental conditions in designing the contrast terms. Such conditions are, for example, the location of a field or the intensity of production.vMTT Taloustutkimus (MTTL)Contract production of agri-environmental goods: the Finnish agri-environmental programm