Internal supervision in minimizing irregularities and maximizing efficiency in the business operations of the local governments

Poduzeće kao ekonomsko gospodarski entitet smatra se samostalnom gospodarskom, tehničkom i društvenom cjelinom čija je funkcija proizvodnja dobara i usluga, pri čemu koristi određene resurse s ciljem ostvarivanja dobiti i ostalih ciljeva, snoseći pri tome i određeni poslovni rizik. Kroz nastojanja da taj rizik svedu na minimum poduzeća su razvila koncept korporativnog upravljanja koji se odnosi na pravila, procedure i zakone pomoću kojih se poslovanje vodi, kontrolira i regulira, odnosno razvila su sustav internog nadzora koji obuhvaća interne kontrole, reviziju i kontroling. Svaki od tih mehanizma nadzora doprinosi uspješnosti poduzeća ovisno o svojoj osnovnoj funkciji. Interne kontrole tako su razne metode i postupci koji se provode u cilju konkretnih dobivanja realnih saznanja o efikasnosti poslovanja, točnosti financijskih izvještaja, usuglašenosti sa zakonima i propisima... Interna revizija doprinosi dodanoj vrijednosti poduzeća kroz revidiranje cjelokupnog poslovanja sustava. Zadatak interne revizije je procijeniti, istražiti, ispitati i analizirati funkcije sustava kontrola te dostaviti menadžmentu svoje stručno mišljenje u obliku izvješća, dok je kontroling savjetodavno – upravljačka i analitičko - informativna funkcija koja svojim analitičkim pristupom planiranju, analiziranju i izvještavanju doprinosi uspješnijem rukovođenju poduzećem. Država pak, koja je po svojoj definiciji organizirana društvena zajednica pod zajedničkim političkim sustavom, zbog ograničenog djelovanja tržišnih zakonitosti ne može se promatrati kao proizvodna cjelina, no svakako ju treba sagledati kao ekonomsko gospodarski entitet. Pojam država možda je najlakše objasniti kao veliki, organizirani sustav malih dijelova financiran putem jednog zajedničkog proračuna kroz sustav javnih financija, pri čemu svaki mali dio operativno djeluje kroz zakonski definirane okvire s ciljem pružanja potpune, pravovremene, svrsishodne i cjelovite usluge građanima. Transparentnost državnog sustava, odnosno njegovih financija kao i cjelokupnog poslovanja, možemo opisati kao cjelovito, potpuno i pravovremeno javno dostupno objavljivanje svih relevantnih informacija na sustavan način. No međutim, javni sektor je veliki, kompleksan i specifičan sustav i nije dovoljno samo jednoobrazno definirati zakonsku regulativu, stoga je, a slijedom naslijeđene pravne regulative Europske unije, i u Republici Hrvatskoj definiran mehanizam internog nadzora u javnom sektoru koji podrazumijeva sustav internih kontrola odnosno interne revizije, no ne i kontrolinga. U javnom sektoru vrše se i inspekcijski nadzori, o kojima nije riječ u ovom radu, no među zaposlenicima postoji nerazumijevanje terminologije nadzora, internog nadzora i sustava kontrola. Iz toga razloga važno je zamijetiti da je prilikom uvođenja i definiranja mehanizma internog nadzora potrebno promatrati širu sliku koja će postaviti puno pitanja i otvoriti nove mogućnosti za efikasniji sustav nadzora u pojedinačnim dijelovima sustava, kako bi u konačnici cjelina ostvarivala bolje rezultate. Pri tome je svakako potrebna i konstanata edukacija kako državnih čelnika tako i zaposlenika i podizanje svijesti o učincima dobrog sustava internog nadzora. Još je uvijek u velikom dijelu jedinica javnog sektora funkcija internog nadzora samo zadovoljavanje zakonske forme, pri čemu je primjerice jedna osoba zadužena za financijske kontrole i internu reviziju. U većim sustavima kao što su gradovi logično je da takva organizacija neće ostvarivati maksimum od mogućnosti funkcije internog nadzora. Iako za sada treći mehanizam internog nadzora u javnom sektoru u Republici Hrvatskoj nije dovoljno prepoznat (izuzev javnih poduzeća), ukoliko bi se u vladajućoj strukturi prepoznale i prednosti kontrolinga te bi ona postala zakonski obavezna, jedna osoba zasigurno ne bi mogla, niti bi to bilo ispravno, obavljati sve tri funkcije internog nadzora. Stoga je prije svega potrebno razlučiti, definirati i pojasniti, a u konačnici i educirati javni sektor o potrebama prihvaćanja funkcije kontrolinga kao i prednosti istoga. Grad Zagreb prepoznao je potrebu dobre organizacije sustava internih kontrola, te je zbog složenosti poslova i rizika koji prate upravljanje toliko velikim sustavom ustrojio svoju neovisnu jedinicu za kontrolu, Gradski kontrolni ured. U današnjem sve zahtjevnijem unutarnjem i vanjskom poslovnom okruženju, s velikim brojem zaposlenih (4,8 mlrd kn iznose plaće zaposlenih ili 38% planiranih rashoda za 2021.), velikim brojem subjekata proračuna (330 subjekata u tekućoj proračunskoj godini), proračunom od 13.65 mlrd kn (za 2021.) i velikim brojem ostalih subjekata koji su direktno poslovno povezani s Gradom, može se pomalo utopijski činiti ideja u potpunosti zakonitog, transparentnog i učinkovitog poslovanja. Rad Gradskog kontrolnog ureda, kao jedinice interne kontrole, ispunjava svrhu no preciznim definiranjem vizije, misije i ciljeva Ureda, kao i ovlasti i odgovornosti, učinkovitost rada bila bi veća. Implementacijom funkcije kontrolinga, zapošljavanjem većeg broja stručnih i educiranih zaposlenika Ured bi, a posljedično i cijeli sustav, ostvarivao bolje rezultate. Za temeljitu i svrhovitu reorganizaciju potrebno je, uz suglasnost gradonačelnika i Gradske skupštine, educirati i motivirati zaposlenike, izraditi detaljan plan reorganizacije, a neizostavan element je i vrijeme. Grad Zagreb time bi mogao biti primjer dobre prakse shvaćanja, vizije, implementacije i uspješnog korištenja funkcije kontrolinga (i cjelokupnog sustava internog nadzora) u javnom sektoru. Ovim radom nastoji se potvrditi teza o potrebi uvođenja kontrolinga kao sastavnice internog nadzora u javnom sektoru. Smatra se da bi uvođenjem prilagođene funkcije kontrolinga, ovisno o zahtjevima i potrebama svakog subjekta državnog proračuna, cjelovit interni nadzor utjecao na povećanje transparentnosti i efikasnosti javnog sektora. Trenutni sustav internih kontrola i revizije nije dostatan za razvoj zadovoljavajuće transparentnosti te je potrebno stvoriti temelj učinkovitijeg sustava. To će se radom pokušati prikazati kroz pojašnjenu ekonomiku javnog sektora, jasnim definiranjem svake od funkcija internog nadzora, prikazom trenutnog stanja sustava internog nadzora (u čijoj je osnovi organizacije zakonska regulativa) te u konačnici, kroz primjer Grada Zagreba, potvrditi postavljene teze.A company, as an economic entity, is considered an independent economic, technical and social entity whose function is to produce goods and to provide services, using certain resources in order to make profit and achieving other goals, while taking certain business risk. Through the efforts to minimize that risk, companies have developed a concept of corporate governance system that includes rules, procedures and laws by which business is ran, controlled and regulated, i.e. companies have developed a system of internal control that includes internal controls, audit and controlling. Each of these monitoring mechanisms contributes to a company’s performance depending on its core function. Internal controls imply various methods and procedures that are implemented in order to obtain concrete knowledge about business efficiency, reliability of financial statements, compliance with laws and regulations, etc. Internal audit contributes to the added value of the company by auditing overall business system. The task of internal audit is to evaluate, research, examine and analyze the part of control model and to provide management its expert opinion in the form of reports, while controlling is an advisory - management and analytical - information function that contributes to more successful company managing. The state, which by definition is an organized social community under a common political system, due to the limited impact of market activities cannot be considered as a production unit, but it should certainly be considered as an economic entity. The concept of the term state is possibly easiest to explain as a large, organized system of small parts financed through a single budget through the public finance system, where each of the small parts is operating through by law defined limits in order to provide a complete, timely, useful and complete service to the citizens. Transparency of the state system, i.e. its finances, as well as the entire business, can be described as a whole, complete and timely public disclosure of all relevant information in a systematic way. However, the public sector is a large, complex and specific system and it is not enough to define legislation uniformly, therefore, following the inherited EU legislation, the Republic of Croatia has defined a mechanism of internal control in the public sector, which includes a system of internal controls and internal audit, but without controlling. Inspections are also performed in the public sector, which are not discussed in this work, but among employees there is a lack of understanding of the terminology of inspection, internal supervision and system of controls. Therefore, it is important to note, while implementing and determining the internal control mechanism, that it is necessary to think outside of the box tha will set up a lot of questions and provide new opportunities to create more efficient monitoring system in certain parts of the public system so the whole public system could be more efficient. That certainly requires constant education of, both, state leaders and employees, and raising awareness of the effects of a good internal control system. In most units of the public sector, the function of internal control is established only to satisfy the legal form, where, for example, one person is in charge of financial controls and internal audit. In larger systems such as cities, it is logical that such organization will not achieve the maximum of the internal control system possibilities. Although for now the third mechanism of internal supervision in the public sector of Republic of Croatia is not sufficiently recognized (except for public companies), if the advantages of controlling were recognized in the governing structure and it became legally mandatory, one certainly could not and would not properly perform all three internal control functions. Therefore, it is first necessary to distinguish, define and clarify, and lastly educate the public sector about needing of accepting the controlling, as well as its advantages. The City of Zagreb has recognized the need of a good organization of the internal control system, and due to the complexity of the tasks and risks that accompany the management of such a large system, has established its own independent control unit, the City Control Office. In today's increasingly demanding internal and external business environment, with a large number of employees (in 2021., 4.8 billion HRK are employees' salaries or 38% of planned expenditures), a large number of budget entities (330 entities in the current budget year), a budget of 13.65 billion HRK (for 2021) and a large number of other entities that are directly business related with the City, the idea of a completely legal, transparent and efficient business may seem a bit utopian. Work of the City Control Office, as an internal control unit, fulfills its purpose, but by precisely defining the vision, mission and goals of the Office, as well as the authorities and responsibilities, the work efficiency would be higher. By implementing the controlling function, by employing a larger number of professional and educated employees, the Office would, and consequently the entire system, achieve better results. For a thorough and purposeful reorganization, it is necessary, with the consent of the mayor and the City Assembly, to educate and motivate employees, create a detailed reorganization plan. Time is an indispensable element. The City of Zagreb could be an example of good practice in understanding, visioning, implementing and successfully using the controlling function (and the entire internal control system) in the public sector. This paper strive to confirm the need to introduce controlling as a component of internal oversight in the public sector. Depending on the requirements and needs of each subject of the state budget, it is considered that the introduction of a customized control function comprehensive internal control would increase the transparency and efficiency of the public sector. The current system of internal controls and audits is not sufficient to develop satisfactory transparency and it is necessary to create a base for a more efficient system. This work will try to present that through explaining of the public sector economy, defining each of the functions of internal control, making a review of the current case of the internal control system (based on legislation) and finally, through the example of the City of Zagreb, confirm the thesis