Doctrine ferroviaire et différenciation régionale : la décentralisation en chantier

Dans le domaine des transports régionaux, la décentralisation est en chantier depuis quinze ans au sens où les transferts de compétences et de responsabilité bousculent l'édifice ancien sans que l'on sache encore vraiment vers quel nouveau design institutionnel les réformes en cours nous entraînent. Le chantier pose la question du changement en politique, question que nous allons traiter en comparant les résultats produits par six études de cas centrées sur la nouvelle doctrine ferroviaire des Conseils Régionaux. Dans quelle mesure chaque contexte régional s'approprie-t-il le dossier des transports ferroviaires et lui imprime-t-il sa propre représentation de l'intérêt général et ses propres solutions de politiques publiques ? La réflexion est développée en écho avec les premiers résultats tirés de l'enquête menée avec Gilles Debizet et Guillaume Gourgues dans la région Rhône-Alpes (Debizet Faure Gourgues 2006). Sur ce territoire, il nous est apparu d'une part que les orientations actuelles étaient historiquement imprégnées des initiatives et des négociations engagées dans les années 90 (dans un entremêlement structurant d'influences urbaines, départementales, régionales et nationales), et d'autre part que la régionalisation mettait en lumière un style politique singulier depuis quelques années, la collectivité régionale utilisant ses nouvelles responsabilités sur les transports pour affirmer sa propre conception décentralisée de l'action publique. L'analyse comparée des résultats tirés des cinq autres terrains d'étude (Nord- Pas de Calais, Centre, Alsace, Provence-Alpes-Côte d'Azur et Midi-Pyrénées) permet de discuter ces deux constats et de pointer des éléments de convergence et de divergence. Sur le plan analytique, nous prenons principalement appui sur deux grilles d'analyse en science politique. La première a trait au concept anglo-saxon de path dependence, littéralement le sentier de dépendance culturel et politique qui assujettit, dans les périodes de changements, les institutions à leur histoire. La seconde concerne une notion apparue à l'étude de la décentralisation en France, les tournois d'action publique. La métaphore du tournoi est utilisée pour décrire ces espaces de confrontation organisés par l'Etat territorial qui réunissent les élites politiques et administratives sur des scènes infranationales, avec pour double particularité leur temporalité incertaine (chaque nouvelle décision étant toujours suspendue aux arbitrages d'un nouveau tournoi) et leurs règles du jeu sans cesse reformulées (l'État occupant une fonction de régulation moins prégnante). Les angles d'observation du sentier et du tournoi sont traditionnellement convoqués pour penser les transformations de l'État dans ses dimensions sectorielles et déconcentrées. Nous les mobilisons ici d'une part pour décrypter la nature politique et symbolique des rails de dépendance qui accompagnent chaque Région sur le dossier ferroviaire (l'empreinte de chaque culture institutionnelle territoriale), et d'autre part pour étudier comment les tournois contemporains entre les mondes techniques et politiques dessinent, dans chaque enceinte régionale, différents styles de politiques publiques. Au final, nous testons l'hypothèse que le transfert des compétences sur les TER marque l'émergence d'un processus de différenciation territoriale au cours duquel chaque Région énonce sa « doctrine ferroviaire » au double filtre de son histoire et de sa conception contemporaine de la décentralisation. Ce constat nous incite à souligner en conclusion les fortes zones d'incertitude et de turbulence que ce double processus de différenciation entraîne en termes de régulation publique et de compétition politique. Si les Régions ont surtout cherché au départ à assurer la diffusion d'orientations publiques et techniques pensées et négociées à l'échelon national et européen, la phase plus opérationnelle des transferts de compétences les interpellent dorénavant sur leur triple capacité à jauger l'opportunité de la règle, à territorialiser les programmes publics et à opérer des interprétations en fonction des contraintes propres à chaque configuration politique et culturelle locale. Cette expression des formes d'action publique suggère à la fois l'affirmation d'un mode d'être régional et une métropolisation croissante des enjeux de transports