Effective Responses to Aggressive Tax Planning : What Canada Can Learn from Other Jurisdictions : Instalment 8 : The United States – Disclosure Rules

Résumé: Ce présent fascicule porte sur les règles de divulgation aux États-Unis. Cet outil présente des différences significatives par rapport aux règles de divulgation existantes au Canada. Cette section identifie les principales modalités d'application de cet outil ainsi que les enjeux inhérents à son application pour l'ensemble des intervenants aux États-Unis. À lumière de ces constats, la Chaire identifie des pistes de solution préliminaires pour le Canada. À notre avis, l'administration fiscale est davantage en mesure de dépister les planifications audacieuses lorsque les contribuables produisent des renseignements sur les opérations présentant des modalités divergeant de celles habituellement présentes dans des opérations commerciales. Pour l'administration fiscale, une telle approche permet d'identifier de manière prévisible et souple celles qui comportent un risque d'évitement. Nous constatons que, de façon ponctuelle, l'administration fiscale américaine a déclaré que plus d'une trentaine d'opérations comportait un risque d'évitement abusif et que les contribuables et les conseillers y participant devaient produire des renseignements sur les modalités de leurs opérations. Cette façon de procéder implique que l'administration fiscale possède les outils nécessaires pour recueillir de diverses sources des renseignements détaillés sur ces opérations avant de procéder à une déclaration publique. L'efficacité des règles de divulgation pour l'administration fiscale repose alors sur l'utilisation de ses ressources afin de recueillir les renseignements nécessaires et d'en optimiser l'utilisation par ses vérificateurs. Pour l'administration fiscale américaine, les opérations prescrites aux fins des règles de divulgation apparaissent abusives essentiellement en raison de l'absence apparente de réalité économique dans celles-ci. Dans le fascicule 6 de cette étude, nous avons constaté que les tribunaux divergent d'opinion sur les modalités d'application de la doctrine de la réalité économique. En raison des incertitudes découlant d'une doctrine judiciaire n'ayant pas été codifiée dans la loi fiscale, tous les groupes d'intervenants, y compris les tribunaux, pourraient diverger d'opinion sur l'application de cette doctrine aux faits et aux caractéristiques de ces opérations dans un cas donné. Les contribuables et les conseillers fiscaux font alors face à l'obligation de produire des déclarations de renseignements à l'égard d'opérations pouvant fort bien être conformes aux objets de la loi fiscale. La codification de la doctrine de la réalité économique ne dissiperait pas totalement l'incertitude sur l'application de cette doctrine à chaque situation, mais contribuerait à en accroître la prévisibilité pour l'ensemble des groupes d'intervenants. Indirectement, elle atténuerait en partie les incertitudes inhérentes à l'application des règles de divulgation. Les modalités des pénalités applicables aux fins des règles de divulgation sont établies de manière à inciter les contribuables et leurs conseillers à produire des renseignements. Les seuils de pénalité sont élevés tant pour les contribuables que pour les conseillers. Pour les contribuables, cet incitatif prend entre autres la forme d'un taux de pénalité pour sous-estimation de l'impôt à payer plus élevé que le taux général et de l'impossibilité de s'y soustraire en cas d'inobservation des règles de divulgation. Pour l'administration fiscale, l'existence d'une pénalité pour sous-estimation de l'impôt à payer visant les contribuables audacieux renforce les règles de divulgation. L'efficacité des règles de divulgation dépend étroitement du poids des privilèges de confidentialité des contribuables en matière fiscale. Nous sommes d'avis que la portée générale des privilèges de confidentialité des contribuables en matière fiscale doit être nuancée dans le cadre d'un régime d'autocotisation. Dans un tel régime, les contribuables doivent produire des renseignements relativement aux faits et à la structure de l'opération qui sous-tend les avantages fiscaux qu'ils réclament. L'administration fiscale cible des opérations particulières à l'égard desquelles elle est d'avis que la doctrine de la réalité économique peut s'appliquer et où elle pourra vraisemblablement appliquer une pénalité pour sous-estimation de l'impôt à payer. Puisque cette doctrine et cette pénalité reposent en partie sur les objets poursuivis par les contribuables dans une planification, les tribunaux devront déterminer si les documents renfermant des renseignements relatifs à ces objets sont protégés par les privilèges de confidentialité des contribuables. Selon la jurisprudence, les tribunaux pourraient conclure que ces privilèges s'appliquent à l'égard de documents pouvant appuyer l'application de cette doctrine et de cette pénalité à une opération réalisée par un contribuable, lorsque l'administration fiscale déclare publiquement son intention d'annuler les avantages fiscaux en appliquant la doctrine et la pénalité à l'égard d'opérations identiques ou similaires à celle qui est à l'étude. Par souci d'équité et de prévisibilité, l'administration fiscale doit minimiser le fardeau additionnel d'observation imposé par les règles de divulgation sur les contribuables et les conseillers de manière à les appliquer de façon cohérente en fonction des objets de la loi. Elle doit minimiser le fardeau d'observation pour les contribuables réalisant des opérations commerciales courantes. Pour minimiser les divergences d'opinions entre les contribuables et l'administration fiscale sur l'obligation de divulguer des renseignements en fonction de la doctrine de la réalité économique, les contribuables et leurs conseillers devraient produire des renseignements détaillés sur la séquence des opérations réalisées dans une planification à l'appui de leurs attributs fiscaux, comme le prix de base rajusté des actions ou la juste valeur marchande des biens transigés.||Abstract: This instalment focuses on disclosure rules in the United States, which differ significantly from the disclosure rules that prevail in Canada. This section pinpoints the key parameters of this tool and the questions inherent in its application for all stakeholders in the United States. In light of its observations, the Chair has pinpointed in a preliminary manner possible solutions for Canada. The conclusions that we formulate concerning the application of disclosure rules will be considered in the formulation of its general conclusions and recommendations in the wake of an examination of the entire array of foreign tools. In our opinion, the tax administration is in a better position to detect aggressive tax planning schemes when taxpayers file information on transactions whose details diverge from those usually found in normal commercial transactions. This approach allows the tax administration to pinpoint in a predictable, flexible manner those schemes that present a risk of avoidance. We have noted that the American tax administration has declared on an ad hoc basis that over 30 transactions included a risk of abusive tax avoidance and that the taxpayers and advisers who participated in them had to file detailed information of their transactions. This procedure implies that the tax administration possesses the tools necessary to collect from different sources detailed information on these transactions before it makes a public statement. The efficacy of the disclosure rules for the tax administration centres on the use of these resources to collect the information necessary and optimize its use by the tax administration’s auditors. For the U.S. tax administration, reportable transactions for the purposes of the disclosure rules appear abusive essentially because of the transactions’ apparent lack of economic substance. In Instalment 6 of this study, we observed that the courts differ in opinion on the criteria of the economic substance doctrine. Because of the uncertainty surrounding a legal doctrine that has yet to be codified in the tax law, all groups of stakeholders, including the courts, may differ in opinion on the application of this doctrine to the facts and characteristics of reportable transactions in a given case. Taxpayers and tax advisers then face the obligation of filing information returns in respect of transactions that may very well comply with the purposes of the tax law. The codification of the economic substance doctrine would not entirely dissipate uncertainty over the application of this doctrine to each situation but would help to make it more predictable for all groups of stakeholders. Indirectly, it would partly mitigate the uncertainty inherent in the application of the disclosure rules. Procedures governing the penalties applicable for the purposes of the disclosure rules are established in a way that encourages taxpayers and their advisers to file information. The penalty thresholds are high both for taxpayers and advisers. For taxpayers, this incentive takes the form, among other things, of a penalty rate for under-stating tax payable that is higher than the general rate and the impossibility of avoiding the penalty in the event of non-compliance with the disclosure rules. For the tax administration, a penalty for under-stating tax payable that targets aggressive taxpayers reinforces the disclosure rules. The effectiveness of the disclosure rules is closely linked to the weight of the taxpayers’ privilege of confidential communication in the realm of taxation. We are of the opinion that the general scope of the taxpayers’ privilege of confidential communication as regards taxation must be qualified under a self-assessment tax system. Under such a system, taxpayers must file information concerning the facts and the structure of the transaction underlying the tax benefits that they are claiming. The tax administration targets specific transactions in respect of which it believes that the economic substance doctrine may apply or with regard to which it may in all likelihood levy a penalty for under-stating tax payable. Since both the doctrine and the penalty centre in part on the purposes of the taxpayers in a planning scheme, the courts must ascertain whether the documents containing information on these purposes are protected by the taxpayers’ privilege of confidential communication. According to the jurisprudence, the courts might conclude that such privileges apply to documents that could support the application of this doctrine and this penalty to a transaction carried out by a taxpayer, when the tax administration publicly declares its intention to rescind the tax benefits by applying the doctrine and the penalty in respect of transactions that are identical or similar to the one in dispute. For the sake of fairness and predictability, the tax administration must minimize the additional compliance burden imposed by the disclosure rules on taxpayers and advisers in order to apply them coherently according to the purposes of the law. It must minimize the compliance burden for taxpayers who engage in routine commercial transactions. To minimize differences of opinion between taxpayers and the tax administration on the obligation to disclose information according to the economic substance doctrine, taxpayers and their advisers should file detailed information on the sequence of the transactions carried out in a planning scheme to support their tax consequences, e.g. the adjusted cost base of shares or the fair market value of assets traded