Effektiv skötsel av skyddade områden : En främjande utvärdering avlänsstyrelsernas arbete med skötselav statligt skyddade områden

Omkring tio procent av landets yta är i dag skyddade i naturvårdssyfte, huvudsakligen i form av nationalparker, naturreservat och Natura 2000-områden. Den i särklass största arealen utgörs av naturreservat. Naturvårdens områdesskydd omfattar två faser. Den första är säkerställandet av det värdefulla området – vanligen genom förvärv av marken med efterföljande reservatsbildning. Den andra och fortlöpande fasen är skötseln av det skyddade området. Under den senaste tioårsperioden har de direkta statliga kostnaderna för skötseln stadigt ökat, och är nu i storleksordningen 200 miljoner kronor. En stor del av skötseln finansieras via anslaget för bevarande av biologisk mångfald och vägleds av Naturvårdsverket. Den detaljplaneras och utförs av länsstyrelserna i egen regi eller med anlitade utförare. Ytterligare ett antal statliga finansieringskällor som t.ex. länsstyrelsernas förvaltningsanslag, jordbrukets miljöstöd, särskilda projektmedel, arbetsmarknadspolitiska satsningar m.m. gör att den samlade statliga resursanvändningen för skötseln är betydligt mer omfattande än de 200 miljonerna. Skötseln omfattar inte bara åtgärder för att bevara naturvärden. Den syftar också till att göra de skyddade områdena tillgängliga för besökare. Vanliga åtgärder för att skapa tillgänglighet är information om områdena och deras natur- och kulturvärden, iordningställande av leder och byggnader, skyltningar och gränsmarkeringar m.m. Denna utvärdering har länsstyrelsernas arbete i fokus. I den långa effektkedjan som omfattar statsmakternas övergripande styrning, Naturvårdsverkets vägledning och medelsfördelning, länsstyrelsernas planerings- och genomförandearbete, den praktiska skötseln i fält och dess slutliga effekter i naturen har vi koncentrerat oss på länsstyrelsernas arbete med planering, styrning, medelsanvändning och rapportering. Vi har också ägnat visst intresse åt samspelet mellan länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Vi har bedömt skötselarbetet mot några verksamhetsmål, men också mot generella effektivitetskriterier. Vår granskning har stannat i länsstyrelsen, och vi har inte tagit upp skötselns effekter i naturen. Underlag och resurser har saknats för en sådan bedömning inom ramen för denna utvärdering. Vår utvärdering bygger på studier av fyra länsstyrelsers arbete genom intervjuer och dokument. Flertalet länsstyrelser har sedan granskat våra datasammanställningar och lämnat kompletterande synpunkter. Med komplettering av länsstyrelsernas redovisningar för skötselmedlen och några tidigare utvärderingar, utredningar, och liknande dokument har vi haft ett material som lett oss till ett antal slutsatser och förslag. Vi har bl.a. noterat att flera länsstyrelser i större eller mindre utsträckning har följt Naturvårdsverkets råd om att överta förvaltningen och anlita olika utförare för den praktiska skötseln. I diskussionerna om skötsel och förvaltning har vi observerat en viss osäkerhet om innebörden i bl.a. begreppet förvaltning och föreslagit åtgärder för att strama upp begreppsapparaten. En otydlig begreppsapparat kan leda till oklar ansvarsfördelning och andra missförstånd. Vi har sett en förhållandevis svag styrning av skötseln från regering och riksdag, liksom från Naturvårdsverket. Under senare år har dock Naturvårdsverket, bl.a. genom en nyligen inrättad skötselenhet ökat sin vägledning och sitt engagemang i skötselfrågor. År 1998 beslutade Naturvårdsverket om något ändrade former för länsstyrelsernas rapportering om skötselmedlens användning. Det har bara delvis slagit igenom. Vår genomgång visade också att länsstyrelsernas redovisningar uppvisar stora skillnader. Vi bedömer att de inte enbart kan förklaras med skiftande naturliga förutsättningar och olika prioriteringar, utan delvis har sin grund i olika sätt att redovisa kostnaderna för verksamheten. Samtidigt som resurstilldelningen för skötseln har ökat kraftigt har den andel som fördelas via schablon tenderat att minska. I vår undersökning av skötselns finansiering har vi kunnat konstatera dels stora variationer i länsstyrelsernas förmåga att utnyttja alternativa och kompletterande finansieringskällor dels att det inte finns någon samlad redovisning av samtliga finansieringskällor och deras bidrag. En allmän slutsats om förutsättningarna för en kostnadseffektiv skötsel är att de inte är så gynnsamma som man skulle önska. Bland orsakerna till detta är bristen på samlad prisinformation för skötseltjänster och andra problem i samband med upphandling av sådana tjänster. Länsstyrelserna har gett uttryck för en rad svårigheter när det gäller en strikt tillämpning av gällande regelverk. Oftast används s.k. direktupphandling. Av andra, mer avancerade, former av upphandling har man en begränsad, men rätt dålig erfarenhet. Man anser inte att nyttan står i proportion till merarbetet. Ett särskilt problem är dilemmat att både välja en leverantör med lägsta pris och samtidigt försöka få till stånd en lokal förankring av naturvårdsarbetet. Vår undersökning av kunskapsläget och kunskapsförsörjningen när det gäller skötsel visar på stora kunskapsluckor och på att den kunskap som finns inte alltid sprids på ett effektivt sätt. Utvärderingen visar dock också på att mycket är på gång när det gäller att förbättra kunskapsläget om skyddad natur och skötseln av den. Det gäller bl.a. uppbyggnaden av baskunskaperna om skyddad natur och kunskaperna om den skötsel som utförs på länsnivå, liksom resultaten av denna skötsel. Vår genomgång utmynnar i ett antal förslag om hur Naturvårdsverket och länsstyrelserna i samverkan kan genomföra åtgärder för att ytterligare stärka och utveckla skötselns styrning, arbetsformer och erfarenhetsåterföring. Förslagen rör sig främst om att ytterligare precisera och avgränsa begrepp och arbetsuppgifter, förbättra uppföljning och återrapportering och ytterligare utveckla innehåll och form i erfarenhetsförmedling och utbildningar. Vi pekar på behovet av att skapa förutsättningar för bättre upphandling av skötselåtgärder inom länsstyrelserna, bl.a. genom prisjämförelser och föreslår vissa ändringar och kompletteringar den nuvarande schablonmodellen för medelsfördelning. Vi menar också att länsstyrna i ökad utsträckning bör stimuleras att utnyttja kompletterande finansieringskällor för skötseln av skyddade områden, som t.ex. EU-medel