Kostnads-nyttoanalys som verktyg för prioritering av efterbehandlingsinsatser : Metodutveckling och exempel på tillämpning

För att uppnå miljömålet En giftfri miljö krävs att en stor mängd förorenade områden tas om hand och efterbehandlas. Kostnaden för att åtgärda de mest förorenade områdena har av Naturvårdsverket beräknats uppgå till ca 60 miljarder kronor. Ett problem är dock att samhällets resurser för sådana insatser är begränsade. Det är därför viktigt att utveckla verktyg för att prioritera bland tänkbara insatser så att en sund hushållning sker av samhällets begränsade resurser. En möjlig ansats till prioritering är att göra samhällsekonomiska bedömningar av potentiella efterbehandlingsinsatser. Syftet är då att undersöka om en viss insats är samhällsekonomiskt lönsam och helst även analysera vilka insatser som är mer samhällsekonomiskt lönsamma än andra. Ett vedertaget verktyg för samhällsekonomiska analyser är Kostnads-nyttoanalys (KNA). Metoden har dock ännu fått begränsad användning inom svenskt miljöarbete, och särskilt vad gäller arbete med förorenade områden. I detta projekt inom Naturvårdsverkets kunskapsprogram Hållbar sanering beskrivs hur KNA kan användas för att göra samhällsekonomiska bedömningar av efterbehandlingsåtgärder. En KNA av efterbehandlingsinsatser syftar allmänt till att beräkna nyttor (N) och kostnader (K) för alla de individer och företag som påverkas av en viss insats. Exempel på nyttor är värdet av minskade miljö- och hälsorisker eller fastighetsvärdesförbättringar. Exempel på kostnader är efterbehandlingskostnader, kostnader för miljöpåverkan under sanering och kostnader för ökad miljöbelastning vid deponeringsplatser. När de ekonomiska posterna beräknats sker en jämförelse mellan nyttor och kostnader för att bedöma den samhällsekonomiska lönsamheten av insatsen. Analysen har en strikt samhällsekonomisk utgångspunkt. Det är alltså en speciell typ av analys som bör utgöra en del av, men inte hela, beslutsunderlaget. Hur allvarligt förorenat ett område är bedöms i termer av vilken risk området utgör för människor och miljön. Som arbetet visar måste själva förändringen av risk kvantifieras för att kunna beräkna den ekonomiska nyttan av en efterbehandling. Det finns olika principer för hur en miljö- och hälsoriskbedömning görs och särskilt hur man uttrycker risken varierar mellan länder. I Sverige används främst ansatsen jämförelse av uppmätta haltnivåer med riktvärden, dvs. det antas att ju mer uppmätta halter överstiger antagna riktvärden, desto högre är risken. Riktvärdet är baserat på föroreningarnas egenskaper, spridning, exponering samt en ansatt acceptabel risknivå. Som rapporten beskriver är denna ansats inte lämplig att använda i samband med ekonomiska värderingar av riskförändringar. Man bör istället, som i vissa fall görs i t.ex. USA, beräkna absolutvärdet för risknivån utifrån den uppmätta halten alternativt beräkna sannolikheten att överskrida ett referensvärde, t.ex. ett riktvärde. Den sista ansatsen innebär att man beräknar sannolikheten att ett riktvärde överskrids baserat på statistik om föroreningsutbredning m.m. För efterbehandlingsinsatser redovisar rapporten ett stegvis tillvägagångssätt att genomföra en KNA. Steg 1 innebär att de specifika nyttor och kostnader som är aktuella i efterbehandlingsprojektet definieras och ställs upp i en s.k. målfunktion. I Steg 2 görs en lista med alla ingående nytto- och kostnadsposter och en kvalitativ uppskattning görs av deras betydelse för slutresultat. I Steg 3 görs en kvantitativ beräkning av varje posts storlek i pengar, dvs. en monetarisering, i de fall där detta är möjligt eller bedömts om meningsfullt. För övriga poster behålls den kvalitativa uppskattningen av postens storlek. I Steg 4 görs slutligen en summering av nyttorna och kostnaderna, för att visa om utfallet blir positivt eller negativt. I kapitel 6 sammanfattas arbetsgången i en kortfattad arbetsgång. För att illustrera de olika stegen används två exempelprojekt; Robertsfors f.d. impregneringsanläggning i Västerbotten samt f.d. industrikvarteret Lyftkranen i Stockholm. Dessa projekt har valts ut för att undersöka och illustrera hur slutresultatet i den samhällsekonomiska analysen beror av projektets geografiska läge (glesbygd eller storstad) och vilken typ av risk som de aktuella föroreningarna utgör (akut exponering eller långtidsexponering). I bägge fallen möjliggjorde en sanering att marken åter kunde tas i anspråk för bostäder eller som industrimark, något som inte var möjligt innan sanering. Det har inom ramen för detta projekt inte varit möjligt att genomföra någon helt fullständig kostnads-nyttoanalys för exempelprojekten, men exemplifieringarna ska förhoppningsvis ändå kunna illustrera hur KNA kan genomföras i verkliga projekt. För Robertsfors beräknades det ökade markvärdet till ca 2 miljoner kronor och de minskade hälsoriskerna värderades till ca 50 000 kr. Kostnaden för saneringen beräknades till ca 52 miljoner kronor. Kostnads-nyttoanalysen fick därför ett negativt utfall på ca 50 miljoner kronor. Värdet av ökade rekreationsmöjligheter samt ökad tillgång på ekosystemvaror och -tjänster kunde inte kvantifieras men bedöms inte kunna påverka slutresultatet i nämnbar omfattning. För Lyftkranen beräknades det ökade markvärdet till 50-120 miljoner kronor (beroende på om marken kan säljas som industrimark eller för bostadsändamål). Värdet av minskade hälsorisker beräknades understiga 10 000 kr. Värdet av ökade rekreationsmöjligheter i och omkring området beräknades inte, men bedöms vara betydligt större än i Robertsfors. Åtgärdskostnaden för saneringen av Lyftkranen uppgick till ca 126 miljoner kr, till vilket ska läggas miljökostnader till följd av luftutsläpp. Även om marken kan användas för bostadsändamål (dvs. markvärdet ökar till 120 Mkr) och blir attraktiv för rekreation är det därför ovisst om nyttan når upp till kostnaden. Vid annan markanvändning är det definitivt osannolikt. För båda exempelfallen var värdet av minskade hälsorisker lågt och hade ingen betydelsefull post i kostnads-nyttoanalyserna. Känslighetsanalyser visade, för båda exempelfallen, att förändringar i beräkningsproceduren endast hade marginella effekter på slutresultatet. Från ett fördelningsperspektiv kan konstateras för Lyftkranen att det till största delen är stockholmarna som skattevägen har betalat för efterbehandlingen och att det även är stockholmarna som får nytta av projektet genom att området görs tillgängligt för rekreation m.m. För Robertsfors kan konstateras att det är skattebetalarna i hela landet som får vara med att betala för efterbehandlingen medan den som dragit störst nytta (även om den inte är särskilt stor) är markägaren. Till viss del får även de boende i Robertsfors nytta av projektet eftersom det ger potential för förbättrade rekreationsmöjligheter. Arbetet visar att informationsbehovet till en fullständig KNA är omfattande och att en fullständig analys i första hand är lämplig att genomföra i stora efterbehandlingsprojekt. I bägge exempelprojekten är värdet av de minskade hälsoriskerna små, och markvärdet den helt dominerande posten. Detta gäller även vid ett mycket långt tidsperspektiv på hälsoriskerna. Det kan därför vara tämligen enkelt att få en indikation på hur stor ekonomisk nytta en efterbehandling kan få, baserat på antalet exponerade människor och den förväntade markvärdesförändringen. Detta är en uppskattning som bör kunna göras i alla efterbehandlingsprojekt.