Sektorsansatser i en ny klimatöverenskommelse : Redovisning av ett regeringsuppdrag

I Köpenhamn i december ska en ny klimatöverenskommelse slutförhandlas i FN:s regi. Denna nya överenskommelse ska ersätta det så kallade Kyotoprotokollet som gäller fram till 2012. I Kyotoprotokollet har i-länderna åtagit sig bindande mål att sänka sina utsläpp av växthusgaser medan u-länderna inte har bindande mål. Efter 2012 finns det flera skäl till att bättre engagera de snabbast växande u-länderna i arbetet med att reducera sina utsläpp. I Kyotoprotokollet finns det framförallt en mekanism som möjliggör detta idag, den så kallade mekanismen för ren utveckling (CDM), som direkt finansierar enskilda projekt som minskar utsläpp i ett u-land. Sektorsansatser, d.v.s. att finansiera åtgärder i en hel sektor istället för på projektnivå (CDM), har föreslagits av flertalet forskare, enskilda organisationer, industriorganisationer och länder som ett sätt att öka finansiering till utsläppsreduktioner i u-länder jämfört med dagens CDM. De senaste två åren har sektorsansatser även diskuterats inom ramverket för klimatförhandlingarna men definitionerna på vad som är en sektorsansats varierar mellan länder beroende på syfte. Det gemensamma för alla sektorsansatser är dock att genom avtal, avgränsade till specifika sektorer, verka för reduktioner av växthusgaser i de u-länder som inte åtar sig bindande och ekonomiövergripande åtaganden. Rapporten tar denna bredast möjliga definition för att täcka in alla ansatser som är och kan bli aktuella inför kommande förhandlingar. Syftet är att ge en bred översikt av vad sektorsansatser är och vad de kan bidra med för att nå ett effektiv globalt klimatavtal samt att analysera effekter och förutsättningar för olika sektorsansatser. De effekter som studeras specifikt är (i) påverkan på svensk konkurrenskraft, (ii) potential till utsläppsreduktioner i u-länder, (iii) potential till ökad finansiering för utsläppsreducerande åtgärder. Till sist förs en kort diskussion kring hur sektorsansatser belyses i UNFCCC-förhandlingarna. De typer av sektorsansatser som diskuteras idag är främst (a) de utsläppshandelskopplade, te.x sektorskreditering och sektorshandel där utsläppsreduktioner i ett uland kan säljas på växthusgasmarknader i i-länder, (b) de teknikorienterade ansatserna med fokus på att öka spriding av miljövänligteknik i u-länder samt (c) sektorsansatser med policyfokus som kan ta ett bredare ansvar än bara klimat och tydligare utgå från värdlandets egna prioriteringar. Olika kombinationer av dessa tre olika typer av sektorsansatser, t.ex. policyorienterad eller teknikorienterad ansats med möjlighet att kreditera, är möjligt och troligt i ett framtida avtal. Vilken typ av sektorsansats (teknikfokus, policyfokus, internt handelssystem etc.) som eventuellt kommer att användas i ett land avgörs av nationella omständigheter och behov. De diskuterade sektorsansatserna skiljer sig principiellt från de idag använda projektbaserade mekanismerna (CDM och JI) i det att de kräver ett större deltagande från staten i värdlandet. Att tydligare och mer systematisk engagera värdlandet i att reducera utsläppen är viktigt för att (i) styra det inhemska kapitalet bort från fossilteknik till utsläppsreducerande teknik, (ii) för att fånga in utsläpp som inte effektivt kan reduceras på projektbasis, t.ex. utsläpp från hela transportsektorn, och (iii) för att på långsikt bygga kapacitet inom inventering av utsläpp, statistik, kunskap om åtgärdsmöjligheter. Det sista är strategiskt viktigt ifall man vill att u-länder så småningom skall ta på sig bindande, ekonomiövergripande, åtaganden. Hur finansiering av åtgärder inom ramen för en sektorsansats skulle kunna ske är beroende av vilken incitamentsstruktur som finns nationellt. Hur man ska kunna kanalisera kapital från den privata sektor genom en sektorsansats är ännu en öppen fråga. Sektorsansatser är en vidareutveckling av de projektbaserade mekanismerna för ett fåtal sektorer i ett fåtal avancerade u-länder. Dagens projektbaserade CDM (Clean Development Mechanism) kommer även fortsättningsvis spela en stor och avgörande roll i stora delar i världen, även med en framgångsrik introduktion av sektorsansatser. De sektorsansatser som är aktuella kommer inte i sig att utjämna konkurrenssnedvridning för svensk industri fram till 2020. Däremot kommer de inhemska mått som EU tar med fri allokering av utsläppsrätter inom EU:s handelssystem (EU ETS) och möjligheten till fiskal ersättning till utsatta industrier på grund av ökade elpriser att dämpa effekterna på kort och medellångsikt. Framgångsrikt implementerade sektorsansatser kan potentiellt minska utsläppen av växthusgaser mycket fram till 2020-2030. Det finns utan tvekan en stor ekonomisk potential till åtgärder i flera av de snabbt växande u-länderna till en låg kostnad. Ytterligare ett strategiskt viktigt skäl är att många u-länder idag befinner sig i en snabb tillväxt och bygger för närvarande upp stora energi- och samhällsstrukturer som kommer att vara i 20 till 50 år. Även om den tekniska potentialen för sektorsansatser är stor så ska den inte överskattas de närmaste åren på grund av det stora behov av kapacitetsuppbyggnad i uländer för att klara av att implementera åtaganden på sektorsnivå. För att potentialen till sektorsansatser ska förverkligas behövs det stöd till kapacitetsuppbyggnad. Implementeringen av sektorsansatser i u-länder kommer att kräva mer utveckling av bättre statistik och -inventeringssystem, åtgärdspotential studier, utveckling av institutioner för att ta hand om rapportering m.m. Dessutom behövs incitament för privata sektorn att vidta åtgärder inom ramen av det sektorsåtagande som ett land gör. Detta är svårt men är samtidigt långsiktigt nödvändigt för att u-länder så småningom själva ska kunna ta större ansvar och hitta egna effektiva vägar att begränsa sina utsläpp av växthusgaser. Närmare studier kommer att behövas när väl förhandlingstexter och avtal är klara.